ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD – Existencia de otro medio de defensa judicial / RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN – Medio de defensa judicial, idóneo y eficaz para discutir falta de congruencia como causal de nulidad de la sentencia [E]s pertinente señalar que, tal como en otras oportunidades lo ha admitido esta Corporación, esta irregularidad procesal originada en la expedición de la sentencia y no en el trámite judicial, puede dar lugar a la interposición del recurso extraordinario de revisión, con apoyo en la causal contenida en el ordinal 5º del artículo 250 del CPACA, relacionada con la nulidad originada en la sentencia, asociada a la falta de congruencia de la decisión. (…) Así las cosas, y toda vez que los cuatro defectos propuestos por la parte actora se encuentran intrínsecamente ligados a irregularidades procesales que surgen con la expedición de la sentencia de 4 de abril de 2019, relacionadas con el desconocimiento del principio de congruencia, para la Sala resulta forzoso concluir que en el sub lite, ante la existencia de un mecanismo judicial de defensa de los intereses del accionante, el juez de tutela no puede pronunciarse sobre el fondo de la pretensión de amparo y efectuar un análisis de los argumentos presentados en el escrito de tutela, en la medida en que ello implicaría reemplazar al juez ordinario de la causa y, además, la parte actora tampoco demostró la configuración de un perjuicio irremediable para que su solicitud de amparo procediera como mecanismo transitorio.
FUENTE FORMAL: DECRETO 2591 DE 1991 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 250, ORDINAL
5. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Bogotá, D.C., trece (13) de febrero de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-05236-00(AC) Actor: DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES DIAN Demandado: CONSEJO DE ESTADO SECCIÓN CUARTA La Sala decide la acción de tutela promovida por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN, a través de apoderado judicial, en contra de la sentencia de 4 de abril de 2019, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, en el marco del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado N.º 25000-2337-000-2016-00863-01.
I. LA SOLICITUD DE TUTELA La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN, actuando a través de apoderado judicial, promovió acción de tutela, con miras a obtener el amparo de sus derechos fundamentales “a la defensa, al debido proceso, a la igualdad, a la confianza legítima, a la buena fe y a la seguridad jurídica”, los cuales consideró vulnerados con ocasión de lo resuelto en la sentencia de 4 de abril de 2019, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado N.º 25000-2337-000-2016-00863-01, mediante la cual se declaró la nulidad parcial de las Resoluciones Nos. 312-00000513 de 2 de septiembre de 2015 y 311-00000677 de 27 de octubre de 2016 y se ordenó, a título de restablecimiento del derecho, el pago a cargo de la demandante de la suma de $ 5.115.555.600 de pesos.
II.
HECHOS Y FUNDAMENTOS DE DERECHO De conformidad con lo planteado por el apoderado de la entidad accionante, los hechos que motivan el ejercicio de la acción de tutela se contraen, en síntesis, a lo siguiente: II.1. Los contribuyentes Metales y Excedentes S.A. y Excedentes Plasticol Ltda., presentaron, respectivamente, solicitud de devolución del impuesto sobre las ventas del primer bimestre de 2009, por las sumas de 4.254.692.000 pesos y $ 8.271.000 pesos, amparadas en las pólizas 1010952 y 10110289, otorgadas por La Previsora S.A. Compañía de Seguros, en adelante La Previsora S.A..
II.2. La División de Gestión y Recaudo de la Dirección Seccional de Impuestos de Medellín, a través de las Resoluciones 7977 de 23 de abril de 2009 y 11492 del 24 de junio de 2009, reintegró a cada sociedad las sumas aludidas en precedencia. II.3. El 11 de abril de 2011, la misma dependencia profirió la liquidación oficial de revisión No. 112412011000044, que modificó la declaración privada de la sociedad Metales y Excedentes S.A, sin reconocer el saldo a favor devuelto.
II.4. El 17 de mayo de 2011, la DIAN profirió la liquidación oficial de revisión No. 112412011000072, que determinó un saldo a pagar a cargo de Excedentes Plasticol Ltda., de $38.854.000 de pesos. II.5. Como consecuencia de lo anterior, la DIAN impuso sanción por devolución improcedente a ambas sociedades, a través de las Resolución 112412012000018 de 31 de enero de 2012 (consistente en el reintegro de la suma de 4.254.692.000 de pesos, más los intereses moratorios incrementados en un cincuenta por ciento y una sanción del 500% del valor devuelto por utilización de medios fraudulentos en cuantía de $ 21.273.450.000) y 112412012000045 de 6 de febrero de 2012 (consistente en el reintegro de $ 8.271.000 más los intereses moratorios incrementados en un cincuenta por ciento y una sanción del 500% del valor devuelto por utilización de medios fraudulentos, en cuantía de $ 41.355.000); actos administrativos debidamente notificados que no fueron objeto de recursos.
II.6. Mediante mandamiento de pago No. 0000011 de 6 de julio de 2015, la División de Gestión de Cobranzas de la Dirección Seccional de Impuestos de Grandes Contribuyentes libró orden de pago contra La Previsora S.A, en calidad de garante de las solicitudes de devolución presentadas por las sociedades Metales y Excedentes S.A. y Excedentes Plasticol Ltda. II.7.
Dentro de los términos procesales otorgados, La Previsora S.A., propuso excepciones contra el mandamiento de pago, las cuales fueron negadas mediante Resolución 312-00000513 de 2 de septiembre de 2015 y 311- 00000677 de 27 de octubre de 2015. II.8. Como consecuencia de lo anterior y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, La Previsora S.A. solicitó la nulidad de las Resoluciones Nos. 312-00000513 de 2 de septiembre de 2015 y 311-00000677 de 27 de octubre de 2016.
II.9. Del referido medio de control de nulidad y restablecimiento, en primera instancia, conoció el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, autoridad judicial que, mediante sentencia de 23 de noviembre de 2017, negó las pretensiones de la demanda. II.10. El recurso de apelación interpuesto por La Previsora S.A. en contra de la citada providencia, fue resuelto por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante sentencia de 4 de abril de 2019, en el sentido de declarar la nulidad parcial de las resoluciones demandadas y ordenar, a título de restablecimiento del derecho, el pago de la suma de $ 5.115.555.600 a cargo de la entidad demandante, sin perjuicio del cobro de los intereses moratorios respectivos.
Con el fin de sustentar su petición, la parte actora alega que se configuró un defecto orgánico en la providencia de 4 de abril de 2019, por cuanto la autoridad judicial demandada “se abrogó una competencia que no tenía”, dado que “las actuaciones reliquidadas no hacían parte del control de legalidad, y se encontraban en firme (eran situaciones jurídicas ya consolidadas)”.
En su criterio, la autoridad judicial demandada también incurrió en un defecto sustantivo, por cuanto interpretó erróneamente los artículos 640 y 670 del Estatuto Tributario, con lo que “no hizo otra cosa que revivir términos legalmente concluidos que la PREVISORA S.A tuvo a su alcance para controvertir”, a pesar de que “el procedimiento de cobro administrativo lo que realmente persigue es ejecutar un crédito en favor del Estado, o mejor, la obligación a cargo del particular, la cual en el presente caso había quedado previamente definida por un acto administrativo en firme”, desconociendo así la postura jurisprudencial de esta Corporación en materia de aplicación del principio de favorabilidad ante situaciones jurídicas consolidadas.
Finalmente, manifiesta que la providencia cuestionada también incurre en la causal de violación directa de la Constitución Política por la trasgresión de los derechos al debido proceso y a la defensa de la DIAN, toda vez que “las pretensiones de la Previsora Compañía de Seguros siempre estuvieron dirigidas a (…) la nulidad de las resoluciones que fallaron las excepciones propuestas contra el mandamiento de pago librado en su contra” por lo que no ere posible dentro del proceso de cobro “plantear discusiones y menos revivir términos para discutir los actos objeto de cobro (en este caso la sanción por devolución improcedente) a las sociedades garantizadas”.
III. LAS PRETENSIONES Las pretensiones formuladas por la entidad accionante fueron las siguientes: “1. Se tutele en favor de mi representada los derechos fundamentales a la defensa, debido proceso, igualdad, buena fe, confianza legítima y seguridad jurídica, vulnerados con la sentencia proferida por parte del accionado, al incurrir en defecto procedimental absoluto, defecto material o sustantivo, desconocimiento del precedente y violación directa de la constitución. 2.
Como consecuencia de lo anterior, solicito dejar sin efectos la sentencia del 4 de Abril de 2019, proferida por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, conformada por los Consejeros Julio Roberto Piza Rodríguez, Stella Jeannette Carvajal Basto, Milton Chaves García y Jorge Octavio Ramírez Ramírez, dentro del expediente contencioso con radicado No. 25000233700020160086301, por medio de la cual se declaró la nulidad parcial de las resoluciones que resolvieron las excepciones propuestas por la sociedad demandante y a título de restablecimiento del derecho se fijó la suma de $ 5.115.555.600 como objeto de cobro a cargo de la demandante sin perjuicio del cobro de los intereses moratorios; sin que mediara causa jurídica que justificara la aplicación del principio de favorabilidad sobre las sanciones por improcedencia de la devolución que constituían el título ejecutivo, objeto de cobro. 3.
Solicito se ordene al Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta conformada por los Consejeros Julio Roberto Piza Rodríguez, Stella Jeannette Carvajal Basto, Milton Chaves García y Jorge Octavio Ramírez Ramírez que dentro del término de cuarenta y ocho horas (48) siguientes a la notificación de sentencia de la presente acción, proceda a revocar la sentencia de segunda instancia proferida dentro del proceso judicial promovido por la sociedad LA PREVISORA COMPAÑÍA DE SEGUROS y en su lugar profiera una sentencia de reemplazo, en la cual, se omita dar aplicación al principio de favorabilidad en materia sancionatoria.”.
IV. TRÁMITE DE LA TUTELA Mediante providencia de 19 de diciembre de 2019[1], se admitió la acción de tutela en contra de la Sección Cuarta del Consejo de Estado. Asimismo, se vinculó, en calidad de tercero con interés en los resultados del proceso, a La Previsora S.A. y a las sociedades Metales y Excedentes S.A y Excedentes Plasticol Ltda. En la misma providencia, se solicitó al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B que, en condición de préstamo, remitiera con destino a la acción constitucional, el expediente contentivo del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho radicado con el N.° 25000-2337-000-2016-00863-01.
V. INTERVENCIONES Realizadas las comunicaciones a las autoridades accionadas y a los vinculados, se observa lo siguiente: V.1. La Sección Cuarta del Consejo de Estado, a través del consejero ponente de la providencia aquí cuestionada, proferida por mediante oficio de 20 de enero de 2020[2], solicitó que se declare la improcedencia de la acción de tutela y, subsidiariamente, que se nieguen las súplicas de la demanda de tutela, por cuanto la providencia acusada no quebrantó el debido proceso ni incurrió en causales específicas para su prosperidad, pues se ajustó a la ley y al precedente fijado en asuntos análogos al debatido.
En este orden de ideas, explicó que la decisión censurada está construida sobre el principio de favorabilidad, garantía plenamente aplicable al proceso de cobro coactivo en materia tributaria por la modificación efectuada al artículo 670 del ET por parte de la Ley 1819 de 2016 que disminuyó los porcentajes sancionatorios por devolución o compensación improcedente, con lo que “la multa pasó de ser equivalente al 50 % de los intereses moratorios causados al 20 % del valor devuelto y/o compensado en exceso, cuando la Administración rechaza o modifica el saldo a favor, o del 10% cuando el saldo a favor es corregido por el contribuyente o responsable; y del 500 % al 100 % cuando la devolución se obtiene utilizando documentos falsos o mediante fraude”.
Agregó que si bien es cierto “los actos administrativos que impusieron las sanciones por devolución improcedente a la demandante del proceso ordinario no eran objeto de pronunciamiento en el fallo cuestionado, no puede perderse de vista que el principio constitucional de favorabilidad es aplicable, incluso, en la etapa de ejecución de la pena y que su único límite temporal aparece cuando la pena ya ha sido cumplida”.
Por lo que “en el marco del procedimiento sancionador tributario, la etapa de cobro coactivo corresponde a la de la ejecución de la pena impuesta al garante del infractor, y, por ello, “en el fallo censurado no se reabrieron términos, ni se decidió sobe una situación jurídica consolidada, ni se intervino una actuación administrativa en firme”.
Por último, destacó que el precedente invocado como desconocido en la acción de tutela no indica en modo alguno que el juez de lo contencioso administrativo cuente con un límite temporal para observar el mandato constitucional de favorabilidad. Más aún, los asuntos analizados en dichas providencias no corresponden a litigios respecto de procedimiento de cobro coactivo.
V.2. La Previsora S.A Compañía de Seguros, a través de apoderado judicial y mediante correo electrónico de 20 de enero de 2020[3], encontró improcedente la solicitud de amparo por el incumplimiento del requisito de relevancia constitucional y, adicionalmente, advirtió que el accionante pretende a través de este mecanismo constitucional incoar una tercera instancia del proceso judicial ordinario que ya culminó. Con fundamento de lo anterior, informó que el artículo 670 del Estatuto Tributario reconoce unas sanciones más favorables para el contribuyente en materia de devoluciones y/o compensaciones, por lo que resultaba procedente la aplicación del principio de favorabilidad.
Respecto del valor de la sanción objeto de cobro coactivo, puso de presente que “el monto de las devoluciones improcedentes asciende a las sumas de $ 4.254.692,000 y $ 8.271.000 (f. 413 caa 3), para un total de $ 4.262.963.000. En consecuencia, la Sala determina la sanción por devolución improcedente (20%) en $ 852.592.600; valor al cual se adiciona, por utilización de medios fraudulentos (100%), la cifra de $ 4.262.963.000 y en virtud de la aplicación del principio de favorabilidad en materia sancionadora, fijo la deuda cobrable a la aseguradora, a título de garante de las devoluciones de los saldos a favor obtenidas por las sociedades a las que se refiere el sub lite, en la cuantía de $5.115.555.600; sin perjuicio de los intereses moratorios que resultaron procedentes”.
Aunado a ello afirmó que, mediante auto 6417002108 de 11 de julio de 2019, la DIAN declaró la terminación del proceso de cobro coactivo No. 200900846, sin aportar prueba al respecto. VI. CONSIDERACIONES DE LA SALA VI.1. Competencia Esta Sala de Decisión es competente para pronunciarse sobre la acción de tutela promovida por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN, en contra Sección Cuarta del Consejo de Estado, de conformidad con lo establecido en el artículo 37 del Decreto Ley 2591 de 19 de noviembre de 1991[4], en concordancia con el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 26 de mayo de 2015[5], modificado por el artículo 1º del Decreto 1983 de 30 de noviembre de 2017[6].
VI.2. Problema Jurídico De acuerdo con la situación fáctica planteada la Sala debe establecer: i) Si la acción de tutela presentada por la DIAN cumple con los requisitos de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De ser el caso, la Sala procederá a determinar si: ii) ¿Incurre en los defectos orgánico, sustantivo y de violación directa de la Constitución, la providencia judicial que aplica el principio de favorabilidad en materia tributaria durante el debate judicial de cobro coactivo tendiente a garantizar el pago del monto que adeuda el contribuyente? Con el fin de resolver tales interrogantes resulta pertinente pronunciarse de manera previa sobre los requisitos generales y especiales de la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
VI.3. De los requisitos generales y especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012[7], cambió su postura inicial y decidió asumir el estudio de fondo de las acciones de tutela dirigidas en contra de providencias judiciales violatorias de derechos fundamentales siguiendo los lineamientos dispuestos por la Corte Constitucional y su propia jurisprudencia. Ahora bien, la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, estableció los siguientes presupuestos generales y especiales para que proceda la acción de tutela en contra de decisiones judiciales: Como requisitos generales de procedibilidad fijó: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el agotamiento de todos los medios de defensa judicial, salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que ésta tenga efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de vulneración y su alegación en el proceso, y vi) que la acción no se dirija contra un fallo de tutela, salvo las excepciones previstas en la sentencia SU-627 de 2015.
Como requisitos especiales de procedencia del amparo y que permiten al juez constitucional dejar sin efectos una providencia judicial[8], la sentencia C-590 de 2005 estableció la existencia de los siguientes defectos: orgánico, procedimental absoluto, fáctico, material o sustantivo, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución[9].
De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial, en primer lugar, se debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales y, en segundo lugar, le corresponde examinar si en la providencia acusada se estructura al menos alguno de los defectos especiales ya explicados, permitiéndole de esta manera “dejar sin efecto o modular la decisión”[10].
Se trata, entonces, de una rigurosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional.
El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, radicado: 11001-03-15-000-2012-02201-01, Consejero Ponente, Jorge Octavio Ramírez Ramírez. VI.4. El caso concreto La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales promovió acción de tutela en contra de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, por considerar que esa autoridad judicial vulneró sus derechos fundamentales “a la defensa, al debido proceso, a la igualdad, a la confianza legítima, a la buena fe y a la seguridad jurídica”, con ocasión de la sentencia de 4 de abril de 2019, mediante la cual se declaró la nulidad parcial de las Resoluciones Nos. 312- 00000513 de 2 de septiembre de 2015 y 311-00000677 de 27 de octubre de 2016 y se ordenó a título de restablecimiento el pago de la suma de $ 5.115.555.600 de pesos.
VI.4.1. Cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela De acuerdo con los parámetros planteados, en cuanto al cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela se establece lo siguiente: i) Se invoca la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad, por cuanto el fallo de segunda instancia contradice lo expuesto en la fijación del litigio, en las pretensiones y en los argumentos expuestos en la demanda, dado que el juez ordinario de segunda instancia modificó actos administrativos que no estaban siendo objeto de control jurisdiccional con base en el principio de favorabilidad, lo que pone de presente la existencia de inconformidad relacionada con el principio de congruencia. ii) La acción de tutela se promovió en un término razonable, por cuanto la sentencia censurada que le puso fin al proceso contencioso, fue notificada mediante correo electrónico de 17 de junio de 2019 y la acción de tutela fue presentada el 12 de diciembre de 2019, en la Secretaría General del Consejo de Estado; es decir dentro de un término inferior a seis meses, que la jurisprudencia del esta corporación judicial estima razonable. iii) La situación a la cual se atribuye la vulneración de los derechos fundamentales fue debidamente expuesta en el escrito de tutela. iv) la acción constitucional no se dirige en contra de una sentencia dictada en un proceso de idéntica naturaleza. v) El actor no alega la existencia de una irregularidad procesal, por lo que no es necesario efectuar un análisis al respecto. vi) Sin embargo, la Sala considera que no se satisface el requisito de subsidiariedad, por cuanto todos los defectos propuestos por el accionante giran en torno a la falta de congruencia de la sentencia. En efecto, la DIAN en su libelo de la demanda alegó que el defecto orgánico y el defecto de violación directa de la Constitución Política, se originó en la inexistente competencia de la autoridad judicial demandada para proferir un fallo extra petita, a través del cual desconoció las pretensiones de la demanda y el objeto litigioso del proceso con radicación N° 2016-00863-01.
En síntesis, la parte actora sostuvo que la Sección Cuarta de esta Corporación “se abrogó una competencia que no tenía”, dado que “las actuaciones reliquidadas no hacían parte del control de legalidad, y se encontraban en firme (eran situaciones jurídicas ya consolidadas)”, lo que “desatendió el principio de justicia rogada y el principio de congruencia profiriendo un fallo extrapetita, que privó a la Administración Tributaria de su derecho de defensa, ya que una vez proferida la sentencia no le fue posible defenderse del fallo que la privó de una suma cercana a los $ 20.462.222.400 millones de pesos, no solo porque no exigió el reintegro de los valores que le fueron devueltos a las sociedades garantizadas mediante la póliza de cumplimiento de disposiciones legales que fueron expedidas, sino también al aplicar el principio de favorabilidad cuando escapaba a su competencia por no encontrarse demandada la actuación que fue favorecida con esta decisión, y tratarse de una situación a todas luces consolidada que no era pasible del control jurisdiccional” (Destaca la Sala).
En tercer lugar, la DIAN invocó la configuración del defecto sustantivo por la indebida interpretación de los artículos 640 y 670 del Estatuto Tributario y del artículo 102 de la Ley 1943 de 2018, explicó que ello se debía a que los actos administrativos que integraban el título objeto del cobro coactivo “no se encontraban en controversia y por el contrario se encontraban en firme, por lo cual no les era aplicable el principio de favorabilidad, no solo por tratarse de situaciones jurídicas consolidadas sino también por cuanto el legislador habilitó la favorabilidad en el proceso de cobro con la condición de reintegrar las sumas devueltas y/o compensadas en exceso y sus respectivos intereses más el pago de la sanción reducida debidamente actualizada, lo cual no ocurrió en el presente proceso” (Destaca la Sala).
Por último, la DIAN señaló que se había configurado el defecto de desconocimiento del precedente jurisprudencial, en tanto no se tuvo en cuenta por la autoridad acusada el contenido de las sentencias de 12 de noviembre de 2015, 25 de abril de 2016, 8 de agosto de 2016 y 9 de marzo de 2017, resaltando que en dichos casos “se ha aplicado el principio de favorabilidad bajo la condición de que se trate de situaciones jurídicas no consolidadas y en materia sancionatoria” (Destaca la Sala).
Como se observa, los argumentos que sirvieron de sustento para alegar la configuración de los defectos orgánico, de violación directa de la Constitución Política, sustantivo y de desconocimiento de precedente jurisprudencial, se centran en señalar lo siguiente: i) las Resoluciones 112412012000018 de 31 de enero de 2012 y 112412012000045 de 6 de febrero de 2012, fueron modificadas a través de la declaratoria parcial de nulidad de las Resoluciones Nos. 312-00000513 de 2 de septiembre de 2015 y 311- 00000677 de 27 de octubre de 2016, a pesar de que los primeros actos administrativos no fueron objeto de recurso y se encontraban en firme; y, además, ii) que el principio de favorabilidad no se podía aplicar ante situaciones jurídicas consolidadas, y por todo lo anterior, la Sección Cuarta de esta Corporación profirió un fallo extra petita.
Con fundamento en las anteriores premisas, es pertinente señalar que, tal como en otras oportunidades lo ha admitido esta Corporación[11], esta irregularidad procesal originada en la expedición de la sentencia y no en el trámite judicial, puede dar lugar a la interposición del recurso extraordinario de revisión, con apoyo en la causal contenida en el ordinal 5º del artículo 250 del CPACA[12], relacionada con la nulidad originada en la sentencia, asociada a la falta de congruencia de la decisión. Precisamente, en sentencia de 18 de julio de 2019, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado[13], radicación número 11001-03-15-000-2019- 01518-01, la Sala precisó lo siguiente: “[…] Ahora bien, en cuanto al requisito de subsidiariedad del cargo planteado por la actora, en relación con la presunta incongruencia entre la parte considerativa y la resolutiva de la sentencia censurada, la Sala advierte que, esta circunstancia, como en otras oportunidades lo ha admitido esta Judicatura[14], puede dar lugar a la interposición del recurso extraordinario de revisión, con apoyo en la causal contenida en el ordinal 5º del artículo 250 del CPACA[15], relativo a la nulidad originada en la sentencia por el quebrantamiento del principio de congruencia externa[16] del que deben, en principio, estar imbuidos los fallos[17].
En este orden de ideas, al evidenciarse que la actora cuenta con otro medio ordinario de defensa, la acción de tutela resulta improcedente, de conformidad con lo previsto en el artículo 6, numeral 1°, del Decreto 2591 de 1991, el cual establece lo siguiente: « […] Artículo 6o. Causales de improcedencia de la tutela. La acción de tutela no procederá: 1.
Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentre el solicitante […] ». Por tanto, en la medida en que existan otras instancias judiciales que resultaren eficaces para alcanzar la protección que se reclama, el interesado debe acudir a ellas y agotarlas, antes de pretender el amparo por vía de tutela; puesto que la acción constitucional no puede desplazar los mecanismos específicos previstos en la correspondiente regulación común o suplirlos cuando se han dejado de ejercer los medios ordinarios de defensa[18].
A partir de lo anterior, encuentra la Sala que no se cumple con el requisito de subsidiariedad, pues la accionante cuenta con otro mecanismo de defensa judicial, concretamente, el recurso extraordinario de revisión[19], dado los reparos expuestos en sede de tutela frente a la decisión que se acusa como vulneratoria de derechos fundamentales, consistentes en haberse desconocido el derecho al debido proceso por falta de motivación e incongruencia en la sentencia. En este sentido, tanto el Consejo de Estado como la Corte Constitucional han considerado que el recurso extraordinario de revisión es un mecanismo idóneo y eficaz para proteger el presunto desconocimiento de los derechos fundamentales originados en un fallo judicial, tal como se observa a continuación: La Corte Constitucional en la sentencia SU-263 de 7 de mayo de 2015, Magistrado Ponente: doctor Jorge Iván Palacio Palacio, indicó lo siguiente: “[…] 3.2.2.2.
El recurso extraordinario de revisión como mecanismo defensa judicial idóneo y eficaz. “… el recurso extraordinario de revisión constituye una excepción al principio de cosa juzgada de las sentencias ejecutoriadas y que su finalidad es permitir enmendar los errores o irregularidades que se presentan en una providencia. Esas anomalías otorgan la potestad de proferir una nueva decisión que constituya una aplicación de la justicia material y resulte acorde al ordenamiento jurídico [48].
(…) Bajo esas condiciones, en varias oportunidades la Corte ha examinado la idoneidad y eficacia del recurso extraordinario de revisión como medio de defensa respecto al desconocimiento de derechos fundamentales originado en un fallo judicial. En esta medida, ha establecido que el hecho de tratarse de un recurso extraordinario no descarta mecánicamente su eficacia. Además la idoneidad del recurso debe valorarse teniendo en cuenta el derecho fundamental que el accionante considera vulnerado y las causales de revisión previstas en el ordenamiento legal.
En ese orden de ideas, se concluye que la acción de tutela se torna improcedente cuando al interior de un proceso contencioso administrativo se alega la vulneración al debido proceso y este derecho fundamental es susceptible de ser protegido mediante el trámite del recurso extraordinario de revisión […]”. En relación con la causal 5ª de procedencia del recurso extraordinario de revisión, la Sala recuerda que esta Corporación[20] ha considerado lo siguiente: «IV.
La nulidad originada en la sentencia como causal de revisión La nulidad originada en la sentencia, como causal de revisión, está instituida para atacar las irregularidades procesales generadas en ella, ya que se trata de un acto jurídico sujeto al cumplimiento de precisas ritualidades que de ser desoídas y “ante la improcedencia de recursos ordinarios contra ella subsistirían groseramente”[21].
Para la configuración de esta causal, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado algunos requisitos. El primero es que el vicio se presente en la sentencia y no durante el trámite del proceso, pues en tal caso debe alegarse por el interesado durante las oportunidades previstas en el artículo 140 del C.P.C., “sin perjuicio del deber que el artículo 145 ibídem, impone al juez de declarar de oficio las nulidades insaneables que observe antes de dictar sentencia”[22].
La regla precedente no excluye, claro está, “la posibilidad de alegar como nulidad originada en la sentencia aquella que, aunque ocurrida en momento anterior a la emisión del fallo definitivo no apelable, no pudo ser advertida por el recurrente durante el curso del proceso”[23]. En este último caso, sin embargo, como también lo ha advertido la Sala Plena de esta Corporación, “el afectado tiene la carga de probar que no tuvo la oportunidad de proponer la nulidad.
De lo contrario, la causal de revisión se convertiría en un mecanismo para que las partes subsanen las omisiones en el proceso ordinario y aleguen nulidades que pudieron proponer en la oportunidad prevista en el artículo 142 C.P.C.”[24]. El segundo requisito consiste en que la sentencia presente un vicio grave o insaneable que afecte su validez.
La jurisprudencia de esta Corporación ha identificado los siguientes defectos como causantes de nulidad en la sentencia[25]: Dictarse sentencia a pesar de la terminación previa del proceso por desistimiento, transacción o perención, porque revive un proceso legalmente concluido. Dictarse sentencia cuando el proceso se encuentra suspendido.
Dictarse sentencia sin las mayorías necesarias para la decisión, por la firma de más o menos jueces de los requeridos legalmente. Pretermitir la instancia, por ejemplo: (i) al proferir una sentencia sin motivación; (ii) violar el principio de la non reformatio in pejus (como cuando se condena al demandado por cantidad superior o por objeto distinto al pretendido en la demanda o por causa distinta a la invocada) o (iii) proferir sentencia condenatoria contra un tercero que no fue vinculado al proceso […]” (resaltado fuera del texto).
A su turno, la Sección Segunda, Subsección B de esta Corporación[26], definió el principio de congruencia procesal como, “[…] el principio normativo que delimita el contenido de las resoluciones judiciales que deben proferirse, de acuerdo con el sentido y alcance de las peticiones formuladas por las partes (en lo civil, laboral, y contencioso- administrativo) o de los cargos o imputaciones penales formulados contra el sindicado o imputado, sea de oficio o por instancia del ministerio público o del denunciante o querellante (en el proceso penal), para el efecto de que exista identidad jurídica entre lo resuelto y las pretensiones o imputaciones y excepciones o defensas oportunamente aducidas, a menos que la ley otorgue facultades especiales para separarse de ellas […]”, es decir, que el alcance y contenido de una providencia está delimitado por las pretensiones, existiendo una correspondencia entre ésta y los hechos que se esgrimen en la demanda.
Así las cosas, para la Sala resulta forzoso concluir que en el sub lite, ante la existencia de un mecanismo judicial de defensa de los intereses de la accionante, el juez de tutela no puede pronunciarse sobre el fondo de la pretensión de amparo y efectuar un análisis de los argumentos presentados en el escrito de tutela, en la medida en que ello implicaría reemplazar al juez ordinario de la causa, toda vez que alega la falta de coherencia en el fallo cuestionado.
Por lo anterior la acción de tutela promovida en contra de la sentencia de 31 de enero de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío, Sala Quinta de Decisión, resulta improcedente frente al cargo alegado, en razón a que la parte actora tiene otro mecanismo procesal a través del cual podía reclamar un pronunciamiento sobre las razones en que se fundamentó su defensa, que para el caso era el recurso extraordinario de revisión. […]” Así las cosas, y toda vez que los cuatro defectos propuestos por la parte actora se encuentran intrínsecamente ligados a irregularidades procesales que surgen con la expedición de la sentencia de 4 de abril de 2019, relacionadas con el desconocimiento del principio de congruencia[27], para la Sala resulta forzoso concluir que en el sub lite, ante la existencia de un mecanismo judicial de defensa de los intereses del accionante, el juez de tutela no puede pronunciarse sobre el fondo de la pretensión de amparo y efectuar un análisis de los argumentos presentados en el escrito de tutela, en la medida en que ello implicaría reemplazar al juez ordinario de la causa y, además, la parte actora tampoco demostró la configuración de un perjuicio irremediable para que su solicitud de amparo procediera como mecanismo transitorio[28].
Por los razonamientos anteriormente expuestos, la solicitud de amparo deviene improcedente en tanto incumple con el requisito de subsidiariedad, en los términos de los artículos 86 de la Constitución Política y 6° del Decreto 2591 de 1991. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela instaurada por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN, conforme a la parte motiva.
SEGUNDO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley N.º 2591 del 19 de noviembre de 1991.
TERCERO: De no ser impugnada la presente sentencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, de conformidad con el artículo 31 del Decreto Ley N.º 2591 del 19 de noviembre de 1991.
QUINTO: Ejecutoriado este proveído, devolver el expediente N.º 86001-33-33- 002-2017-00351-00 al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Mocoa. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejera de Estado Consejero de Estado Presidente Ausente en Comisión HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Consejero de Estado ----------------------- [1] Folios 97 y 98 del expediente de tutela [2] Folios 118 al 134 del expediente de la referencia. [3] Ibíd., folios 120 al 130. [4] "Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política". [5] "Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector justicia y del derecho". [6] “Por la cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. [7] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Radicación: 2009-01328-01(IJ), sentencia de 31 de julio de 2012.
Consejera Ponente: Dra. María Elizabeth García González. [8] Corte Constitucional, Sala Novena de Revisión, Sentencia T-619 de 3 de septiembre de 2009, Magistrado Jorge Iván Palacio Palacio. [9] Defecto orgánico, que tiene lugar cuando el funcionario judicial que emite la decisión carece, de manera absoluta, de jurisdicción o competencia para ello.
Defecto procedimental absoluto, que tiene lugar cuando el juez actuó al margen del procedimiento establecido. Defecto fáctico, que surge cuando la providencia judicial carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión, valora erradamente los elementos de juicio; o da por demostrada una situación fáctica sin existir evidencia probatoria de la misma.
Defecto material o sustantivo, existe cuando las decisiones se fundamentan en normas inexistentes o inconstitucionales, o que presentan una evidente contradicción entre los fundamentos y la decisión. Error inducido, que se presenta cuando la autoridad judicial ha sido engañada por las partes o intervinientes y ese engaño lo llevó a tomar una determinación que afecta derechos fundamentales.
Decisión sin motivación, que tiene lugar cuando el funcionario judicial no expone los fundamentos fácticos y jurídicos de la decisión adoptada en la parte resolutiva de la providencia judicial. Desconocimiento del precedente, que se origina cuando el juez ordinario desconoce o limita el alcance dado por esta Corte Constitucional a una disposición constitucional o derecho fundamental, apartándose del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.
Violación directa de la Constitución, que se presenta cuando la actuación de la autoridad se opone de manera directa a las normas establecidas en la Constitución Política. [10] Corte Constitucional, Sala Segunda de Revisión, Sentencia T- 225 del 23 de marzo de 2010, Magistrado Ponente: Dr. Mauricio González Cuervo. [11] Ver sentencias de Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Rad. 11001-03-15-000-2018-02154-01. C.P. Hernando Sánchez Sánchez. Actores: Libardo Sucre García Nassar. y Rad. 11001-03-15-000-2018-04304-01. C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. Actor Seditrans [12] Artículo 250. Causales de Revisión. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión: (…) 5.
Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación. [13] C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. [14] Ver sentencias de Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera Rad. 11001-03-15-000-2018-02154-01. C.P. Hernando Sánchez Sánchez. Actores: Libardo Sucre García Nassar y otros, y Rad.11001-03-15-000-2018-04304-01- C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. Actor: Seditrans. [15] Artículo 250.
Causales de Revisión. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión: (…) 5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación. [16] Respecto de los conceptos de congruencia externa e interna, ver: Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.
Rad. 11001-03-15- 000-2013-00358-00(REV). C.P. Alberto Yepes Barreiro. Sentencia de 7 de abril de 2015. [17] En punto de la procedencia del recurso extraordinario de revisión y no de la solicitud de adición, consultar: Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Rad. 11001-03-15-000-2018-01382- 01. C.P. Carlos Enrique Moreno Rubio.
Sentencia de 21 de noviembre de 2018. [18] Véase Corte Constitucional, sentencia T-106 de 1993, en la cuales e expuso lo siguiente: «[…] No puede existir concurrencia de medios judiciales, pues siempre prevalece la acción ordinaria; de ahí que se afirme que la tutela no es un medio adicional o complementario, pues su carácter y esencia es ser único medio de protección que, al afectado en sus derechos fundamentales, brinda el ordenamiento jurídico […]”». [19] Artículo 250.
Causales de Revisión. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión. «[…] 5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación» [20] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sala Catorce Especial de Decisión. Sentencia del 5 de abril del 2016.
C.P. Danilo Rojas Betancourt. Radicación: 110010315000 2008 00320 00 [21] Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de 3 de abril de 1999, expediente 6390, C.P. Carlos Arturo Orjuela Góngora, reiterada en las sentencias de 17 de abril de 2013, expediente 1164-08, C.P. Gustavo Gómez Aranguren y de 20 de octubre de 2009, rad. 2003-00133-00(REV), C.P. Enrique Gil Botero. [22]Consejo de Estado, Sala Plena, sentencia de marzo 2 de 2010, rad. 2001- 0091-01.
C.P. Mauricio Torres Cuervo, reiterada en las sentencias 15 de mayo de 2014, rad. 2004-01432-01(18740), C.P. Hugo Fernando Bastidas y de 7 de abril de 2015, rad. 2013-02724-00(REV), C.P. Jorge Octavio Ramírez. [23] Ibíd. [24] Consejo de Estado. Sala Plena, sentencia de agosto 6 de 2013, rad. 2009-00687-00, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, reiterada en la sentencia de 7 de abril de 2015, rad. 2013-02724-00 (REV), C.P. Jorge Octavio Ramírez. [25] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencias de 11 de mayo de 1998, rad.
REV-093; de 18 de octubre de 2005 rad. 2000-00239, de 20 de octubre de 2009, rad. REV-2003-00133; y de sentencia de 7 de abril de 2015, rad. 2013-02724-00 (REV), C.P. Jorge Octavio Ramírez; Sección Segunda, Subsección “B”, sentencia de 11 de junio de 2009, rad. 836-06; y Sección Primera, sentencia de 14 de diciembre de 2009, rad. 2006-00123. [26] Sentencia de primero (1º) de marzo de dos mil dieciocho (2018), Radicado: 11001-03-25-000-2013-00838-00, consejero Ponente: César Palomino Cortés [27] A propósito de este principio, la Sección Primera del Consejo de Estado, en sentencia de 25 de enero de 2018, explicó que: […] El pronunciamiento que se profiera no solo debe referirse al petitum elevado sino además, a los hechos que sirven de soporte aducidos por quien entabla la demanda, y en tratándose de las acciones incoadas ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, es menester señalar que el quebranto normativo endilgado en el capítulo del libelo que contenga el concepto de violación, constituye un límite que no puede traspasar el Juzgador, sobre todo si se tiene en cuenta que en este campo la justicia es rogada; por lo cual la contienda no puede desatarse sino dentro de las pautas fijadas en el libelo incoativo del proceso.
(…)”. [28] Los requisitos para tal efecto son los siguientes: “[…] Es el daño causado a un bien jurídico como consecuencia de acciones u omisiones manifiestamente ilegítimas y contrarias a derecho que, una vez producido, es irreversible y por tanto no puede ser retornado a su estado anterior (…) se presenta un perjuicio irremediable cuando concurran los siguientes requisitos: (1) el perjuicio es inminente, es decir, que se producirá indefectiblemente si no opera la protección judicial transitoria;
(2) las medidas que se requieren para conjurar el perjuicio deben ser urgentes; (3) el daño o menoscabo ha de ser grave, esto es, que una vez que aquel se haya producido es imposible retornar la situación a su estado anterior; y, (4) la urgencia y la gravedad determinan que la acción de tutela sea impostergable […]” (Sentencia T-348 de 1997).