ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL –Ausencia de carga argumentativa A juicio de la Sala, la parte accionante no cumplió con la carga argumentativa exigida por la jurisprudencia para promover la acción de tutela contra providencias judiciales. En efecto, pese a que se alegó la vulneración de derechos fundamentales por la configuración de un defecto fáctico, no se indicó cuál o cuáles habrían sido las pruebas que supuestamente se valoraron indebidamente, se omitieron valorar o a las que se les habría dado un alcance diferente por parte de la autoridad judicial accionada.
(…) Así las cosas, la Sala estima que la acción de tutela no cumple con el requisito de la relevancia constitucional, porque el objeto de la demanda es continuar con un debate que fue zanjado en las instancias respectivas, lo que desdibuja las finalidades de esta acción constitucional. (…) Finalmente, se tiene que en el escrito de impugnación se alegó la indebida notificación de la Resolución 482 del 2002, pero se estima que si el accionante consideró que esta no le fue notificada en debida forma, debió manifestarlo en instancias anteriores, pues por ser un aspecto no debatido dentro del proceso ordinario, no le corresponde a esta Sala decidir sobre este, debido a que, como se ha mencionado, el juez de tutela limita el estudio del caso a las posibles vulneraciones de derechos fundamentales emanadas de providencias proferidas por el juez natural de la causa.
(…) Dado que no se cumplió con el requisito de relevancia constitucional, por una evidente ausencia de carga argumentativa que justifique la supuesta vulneración de derechos fundamentales por parte de la autoridad judicial, la Sala modificará la decisión de primera instancia y declarará la improcedencia del amparo solicitado. FUENTE FORMAL: DECRETO 2591 DE 1991.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Bogotá D.C., cinco (05) de marzo dos mil veinte (2020). Radicación número: 11001-03-15-000-2019-04225-01(AC) Actor: JOSÉ DEL CARMEN SOSA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL MAGDALENA Corresponde a la Sala resolver la impugnación interpuesta por la parte accionante contra la sentencia proferida el 28 de noviembre de 2019 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante la cual se negó el amparo solicitado.
I. A N T E C E D E N T E S 1. - La demanda En escrito radicado el 24 de septiembre de 2019[1], el señor José del Carmen Sosa instauró demanda de tutela contra el Tribunal Administrativo del Magdalena, por considerar vulnerado su derecho fundamental al debido proceso. Con base en lo anterior, la parte actora elevó la siguiente pretensión (se trascribe de manera literal, con posibles errores incluidos): “Se me tutele el derecho fundamental al DEBIDO PROCESO, vulnerado por el DESPACHO 004 del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL MAGDALENA, autoridad que cometió una clara vía de hecho por interpretación arbitraria al declarar la caducidad de las pretensiones de la demanda que cursó en el Despacho accionado en trámite de apelación de sentencia de segunda instancia, dentro del proceso de REPARACIÓN DIRECTA distinguido con el número de radicación 47001-3331-006-2010-0024-00”[2]. 2.- Hechos En ejercicio del medio de control de reparación directa, el señor José del Carmen Sosa presentó demanda en contra de la Nación – Ministerio de la Protección Social con el fin de obtener el reconocimiento y pago de los perjuicios causados a él y a su familia con ocasión de la suspensión del pago de la mesada pensional que le fue reconocida por la empresa Puertos de Colombia – en liquidación desde 1992.
El Juzgado Primero Administrativo de Descongestión de Santa Marta, en sentencia de primera instancia proferida el 25 de abril de 2014, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, decisión que fue apelada y revocada por el Tribunal Administrativo del Magdalena en sentencia del 20 de febrero de 2019[3], en el sentido de declarar probada, de oficio, la excepción de caducidad.
La autoridad judicial accionada fundamentó su decisión en el hecho que desde el 15 de agosto de 2002, fecha de expedición del acto administrativo que ordenó la suspensión de la mesada pensional, el señor José del Carmen Sosa tuvo conocimiento del daño que pretende le sea reparado, razón por la cual el 19 de enero de 2010, fecha en la que interpuso demanda ordinaria, ya había operado la caducidad del medio de control. 3.- Fundamentos de la acción El señor José del Carmen Sosa manifestó que el Tribunal Administrativo del Magdalena emitió una providencia en la cual incurrió en un defecto fáctico y que, además, vulneró su derecho fundamental al debido proceso, por cuanto, de manera errada, asumió que el daño que pretende le sea reparado, se consumó con la expedición de la Resolución No. 482 de 2002 de manera inmediata y no sucesivamente, como se encuentra demostrado en el proceso.
Adicionalmente, señaló que, si bien dicha resolución fue el instrumento mediante el cual del Grupo Interno de Trabajo se abstuvo de pagar las sumas correspondientes a su mesada pensional, esta no ordenó la revocatoria de la resolución que concedió dicha prestación en el año 2002. 4. Trámite impartido e intervenciones 4.1. Mediante auto del 21 de octubre de 2019[4], se admitió la demanda, se notificó y se informó al Juzgado Primero Administrativo en Descongestión de Santa Marta, a quienes actuaron como partes, vinculados y terceros con interés dentro del proceso ordinario y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado para pronunciarse sobre de la tutela de la referencia. 4.2.- El Tribunal Administrativo del Magdalena manifestó que la providencia atacada fue proferida con observancia de la ley y respetando los derechos fundamentales del actor, pues siempre tuvo la posibilidad de concurrir al proceso.
Advirtió que se busca reabrir el debate ya definido dentro del proceso ordinario finalizado con las decisiones de los jueces de instancia, razón por la que se debe rechazar el amparo solicitado. 4.3. El Ministerio de Salud y de la Protección Social indicó que carece de legitimación por pasiva y afirmó que el hoy accionante no probó la configuración de una vía de hecho durante el proceso, pasando por alto los requisitos establecidos en la jurisprudencia frente a la demanda de tutela, razón por la cual debe declararse su improcedencia. 4.4.
La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- solicitó la declaratoria de improcedencia de la solicitud objeto de estudio por considerar que no se probó la existencia de un perjuicio irremediable ni se cumplió con el requisito de subsidiariedad. Además, afirmó que el accionante pretende sustituir una decisión judicial ejecutoriada proferida por los jueces naturales de la causa. 5.- La sentencia de primera instancia Mediante sentencia del 28 de noviembre de 2019[5] la Sección Cuarta del Consejo de Estado denegó el amparo solicitado por el señor José del Carmen Sosa.
Afirmó que el accionante no mencionó cuáles fueron las pruebas que el Tribunal desconoció y que hubieran servido de fundamento para fijar como fecha de ocurrencia del daño otra distinta a la establecida en el fallo que declaró la caducidad de la acción dentro del proceso ordinario y, en su lugar, únicamente se limitó a poner de presente la configuración de un defecto fáctico.
Finalmente indicó que (se transcribe de manera literal incluidos posibles errores): “… lo que se advierte es la simple discrepancia del actor frente a la decisión judicial cuestionada. No se evidencia la ocurrencia de algún defecto que amerite la intervención del juez de tutela para proteger un derecho fundamental vulnerado porque el tribunal explicó de manera precisa, el momento en el que empezó a correr el término de caducidad de acuerdo con los hechos demostrados en ese asunto”. 6.- La impugnación La parte accionante impugnó el fallo de primera instancia refiriéndose, en primer lugar, a la indebida notificación de la Resolución 482 del 2002, pues afirmó que el artículo 67 de la Ley 1437 del 2011[6] consagra los requisitos para notificar actos administrativos de carácter particular y agregó que de incumplirse alguno de ellos, la notificación se invalidará. Reiteró que el propósito de la demanda de reparación directa no fue atacar la Resolución 482 de 2002, sino los efectos dañinos y prolongados en el tiempo que esta trajo consigo, esto es, el hecho de abstenerse de pagar las mesadas pensionales a las que tenía derecho en el período comprendido entre agosto de 2002 y noviembre de 2007.
Agregó (trascripción literal): “En el supuesto de tomarse como fecha de caducidad de dos años de la demanda a partir del día 15 de Agosto del 2002, tornaría imposible exigir la reparación por los daños y perjuicios causados desde el mes de Agosto del 2004 y durante los años 2005, 2006 y hasta el mes de Noviembre del 2007, cuando se hizo efectiva la inclusión en nómina al pensionado y el restablecimiento y pago de las mesadas”[7].
II.- C O N S I D E R A C I O N E S 1.- La acción de tutela contra providencias judiciales La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en fallo de 31 de julio de 2012, unificó la postura en relación con la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales[8]. Posteriormente, a través de una nueva sentencia de unificación, la Sala Plena de la Corporación adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 Constitucional y, por ende, se consideró que el amparo frente a decisiones judiciales no puede ser ajeno a esas características[9].
Con fundamento en lo anterior, esta Corporación ha sostenido que los requisitos generales para la procedencia del mecanismo de amparo de derechos fundamentales que deben ser cuidadosamente verificados, son[10]: - Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional, dado que el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. - Que se hayan agotado todos los medios –ordinarios y extraordinarios– de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. - Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se haya interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. - Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. - Que la accionante identifique, de manera razonable, tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial, siempre que esto hubiere sido posible. - Que no se trate de sentencias de tutela.
A su turno, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la jurisprudencia constitucional en la sentencia C-590 de 2005, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, son los siguientes: - El defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. - El defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. - El defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. - El defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. - El error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. - La decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones, en el entendido de que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. - El desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. - La violación directa de la Constitución Política. Así pues, la Corporación ha determinado que le corresponde al juez de tutela verificar el cumplimiento estricto de todos los requisitos generales, de tal manera que, una vez superado ese examen formal, pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, los cuales deben ser alegados por el interesado[11]. 2.- El caso concreto La Sala estima que en el presente caso no se cumple el requisito de relevancia constitucional, del cual pende la procedencia de la acción de tutela, como se expuso en precedencia. La Corte Constitucional ha establecido que el requisito de la relevancia constitucional tiene por lo menos tres finalidades: a) proteger la autonomía e independencia judicial y evitar que el juez de tutela invada la órbita de competencia del juez natural de la causa; b) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten derechos fundamentales y c) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces.
Por su parte, la Sala Plena del Consejo de Estado ha sostenido que para establecer si una solicitud de amparo de tutela tiene o no relevancia constitucional es necesario examinar dos elementos, a saber[12]: - Que el actor cumpla su carga argumentativa de justificar suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, pues no basta aducir la vulneración de estos derechos. - Que la demanda de tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, dado que este mecanismo especial constitucional está constituido para proteger derechos fundamentales y no discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial.
Por su parte, esta Subsección, de manera reiterada, ha precisado (trascripción literal): “Conviene decir, además, que al demandante le corresponde identificar y sustentar la causal específica de procedibilidad y exponer las razones que sustentan la violación de los derechos fundamentales. Para el efecto, no basta con manifestar inconformidad o desacuerdo con las decisiones tomadas por los jueces de instancia, sino que es necesario que el interesado demuestre que la providencia cuestionada ha incurrido en alguna de las causales específicas para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
De lo contrario, la tutela carecería de relevancia constitucional”[13]. En el caso bajo estudio, el accionante alegó que la sentencia de 20 de febrero de 2019, mediante la cual el tribunal accionado modificó la decisión de primera instancia y declaró probada –de oficio– la excepción de caducidad incurrió en un defecto fáctico. Puntualmente, en la demanda de tutela se expuso (trascripción literal): “… Se incurrió por tanto en lo que la Corte Constitucional, en sentencia T – 342 de 2016, luego de tantas líneas jurisprudenciales suficientemente decantadas, ha denominado defecto fáctico, así: (…) (…) …Hubo eventos suficientemente probados en el plenario que el daño se produce paulatinamente como consecuencia de HECHOS SUCESIVOS en que incurrió la demandada”[14].
A juicio de la Sala, la parte accionante no cumplió con la carga argumentativa exigida por la jurisprudencia para promover la acción de tutela contra providencias judiciales. En efecto, pese a que se alegó la vulneración de derechos fundamentales por la configuración de un defecto fáctico, no se indicó cuál o cuáles habrían sido las pruebas que supuestamente se valoraron indebidamente, se omitieron valorar o a las que se les habría dado un alcance diferente por parte de la autoridad judicial accionada.
Así las cosas, la Sala estima que la acción de tutela no cumple con el requisito de la relevancia constitucional, porque el objeto de la demanda es continuar con un debate que fue zanjado en las instancias respectivas, lo que desdibuja las finalidades de esta acción constitucional. Al respecto, se ha considerado (transcripción literal): “4.2.3.
Así las cosas, lo que verdaderamente busca el actor es que el Juez constitucional vuelva a efectuar el estudio de su caso, como si este mecanismo constitucional, que es excepcional y residual, se tratara de una instancia adicional, o medio alterno y/o paralelo, para volver a analizar y ponderar lo que adecuada y razonablemente, dentro del ámbito de su competencia y autonomía, hizo adecuadamente el Juez natural.
Lo que, en sí mismo, comporta la improcedencia por falta de relevancia constitucional. “La jurisprudencia Constitucional ha sido explícita en recalcar que cuando se cuestionan providencias judiciales, la procedencia de la acción de tutela está sujeta a que el asunto sea de tal relevancia en materia constitucional, que se logre apreciar sin mayor esfuerzo una vulneración grosera o de bulto, lo que no ocurre en este caso.
“… lo que realmente existe es una inconformidad del demandante con respecto al análisis y decisión asumida en el fallo censurado, lo que, de modo alguno, lo habilita para pretender, a través de un mecanismo excepcional como es la acción de tutela, se deje sin efectos lo decidido por el Juez de la causa. “Más aún, si se tiene en cuenta que la acción de tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales.
No está concebida para cuestiones de mera apreciación judicial que no involucre aquellos. Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional, tal y como lo recordó la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia del 5 de agosto de 2014”[15]. Finalmente, se tiene que en el escrito de impugnación se alegó la indebida notificación de la Resolución 482 del 2002, pero se estima que si el accionante consideró que esta no le fue notificada en debida forma, debió manifestarlo en instancias anteriores, pues por ser un aspecto no debatido dentro del proceso ordinario, no le corresponde a esta Sala decidir sobre este, debido a que, como se ha mencionado, el juez de tutela limita el estudio del caso a las posibles vulneraciones de derechos fundamentales emanadas de providencias proferidas por el juez natural de la causa.
Dado que no se cumplió con el requisito de relevancia constitucional, por una evidente ausencia de carga argumentativa que justifique la supuesta vulneración de derechos fundamentales por parte de la autoridad judicial, la Sala modificará la decisión de primera instancia y declarará la improcedencia del amparo solicitado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: MODIFICAR la sentencia proferida el 28 de noviembre de 2019, por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, la cual quedará así: DECLARAR improcedente el amparo solicitado.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.
TERCERO: DEVOLVER al despacho de origen el expediente remitido a esta actuación en calidad de préstamo y ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO ----------------------- [1] Folio 30 del cuaderno principal. [2] Folio 1 del cuaderno principal. [3] Folios 46 a 57 del cuaderno principal. [4] Folio 62 del cuaderno principal. [5] Folios 113 a 115 del cuaderno principal. [6] “Artículo 67: Notificación personal. (…) En la diligencia de notificación se entregará al interesado copia íntegra, auténtica y gratuita del acto administrativo, con anotación de la fecha y la hora, los recursos que legalmente proceden, las autoridades ante quienes deben interponerse y los plazos para hacerlo.
“El incumplimiento de cualquiera de estos requisitos invalidará la notificación”. [7] Folio 132 (reverso) del cuaderno principal. [8] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, exp. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01, C.P. María Elizabeth García González. [9] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, exp. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [10] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 23 de febrero de 2017, exp. 11001-03-15-000-2016-03336- 00(AC), M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, entre muchas otras providencias. [11] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 7 de diciembre de 2016, exp. 2016 00134-01, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto;
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 7 de diciembre de 2016, exp. 2016-02213-01, C.P. Carlos Enrique Moreno Rubio; sentencia de 24 de noviembre de 2016, exp. Nº 2016-02568-01, C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 27 de noviembre de 2016, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, entre otras.
Corte Constitucional, sentencias SU-556 de 2016, M.P. María Victoria Calle Correa; SU-542 de 2016, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; SU-490 de 2016, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; SU-659 de 2015, M.P. Alberto Rojas Ríos [12] Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado. Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ).
Actor: Alpina Productos Alimenticios S.A. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [13] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, C.P.: María Adriana Marín, sentencia de 12 de agosto de 2019, radicación número: 11001-03-15- 000-2019-03205-00. [14] Folio 6 del cuaderno principal. [15] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 15 de noviembre de 2018, exp. 11001-03-15-000-2018- 03400-00(AC), M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.