ACCIÓN DE TUTELA CONTRA SENTENCIA DE TUTELA - Procedencia excepcional para revertir situaciones fraudulentas / COSA JUZGADA FRAUDULENTA - No acreditada [La] presente solicitud de amparo, al intentarse contra providencias proferidas dentro de una acción de idéntica naturaleza no procede, porque se encamina a controvertir las decisiones de fondo adoptadas dentro de un trámite idéntico, la accionante no expone ningún vicio ritual o procedimental que pudiera haber afectado su derecho fundamental al debido proceso y tampoco pone de relieve que la decisión anterior esté viciada con el fenómeno de cosa juzgada fraudulenta, razón por la cual no se acreditan los presupuestos identificados por la Corte Constitucional para que se habilite la procedencia de la acción de tutela contra tutela.
(…) Por lo anterior, como quiera que no se cumple uno de los requisitos de procedencia de la acción de tutela, en tanto, como quedó visto, esta se encamina a infirmar sendas providencias dictadas en un proceso de idéntica naturaleza, no es necesario para la Sala abordar el estudio de los demás requisitos de procedencia de la acción, pues, de entrada, se advierte su improcedencia. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓÓN A Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá, D.C., trece (13) de febrero de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-04362-01(AC) Actor: ADRIANA MARTÍNEZ GIRALDO Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B Y OTRO Decide la Sala, la impugnación presentada por la accionante, contra la sentencia de 15 de noviembre de 2019, mediante la cual la Sección Primera de esta Corporación declaró improcedente la acción de tutela de la referencia. I.
ANTECEDENTES La señora Adriana Martínez Giraldo, actuando en nombre propio, instauró acción de tutela contra la Secciones Segunda, Subsección B y Cuarta del Consejo de Estado, por considerar vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia e igualdad, con la expedición de las sentencias de tutela de 21 de septiembre y 10 de diciembre de 2015, respectivamente.
Hechos La señora Adriana Martínez Giraldo fue vinculada, en provisionalidad, en el cargo de auxiliar administrativo, nivel asistencial, código 407, grado 10, mediante Resolución 085 de 22 de enero de 2009, en la planta global del municipio de Chía, Cundinamarca. Por medio de Resolución 1624 de 18 de septiembre de 2012, se dio por terminado su nombramiento provisional, con el fin de reintegrar a una funcionaria en cumplimiento de una sentencia judicial.
Contra la anterior decisión, interpuso medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, cuyo conocimiento le correspondió en primera instancia al Juzgado 1º Administrativo de Zipaquirá, despacho que a través de sentencia de 13 de mayo de 2014, negó las pretensiones de la demanda; decisión que fue confirmada en sede de apelación, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, mediante providencia de 17 de abril de 2015.
Inconforme con lo resuelto en sede judicial, la señora Martínez Giraldo interpuso acción de tutela, con el fin de que protegieran sus derechos fundamentales y, en consecuencia, se dejaran sin efectos, las sentencias de 13 de mayo de 2014 y 17 de abril de 2015. La Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, mediante providencia de 21 de septiembre de 2015, negó el amparo de tutela solicitado, por no encontrar acreditado ninguno de los defectos alegados.
Impugnada la decisión, la Sección Cuarta de esta Corporación, por medio de sentencia de 10 de diciembre de 2015, confirmó la decisión de primera instancia. La Sala de Selección Nº 3 de la Corte Constitucional, mediante providencia de 29 de marzo de 2016, decidió no seleccionar el asunto para revisión. Describió la accionante que con ocasión de lo anterior, formuló múltiples peticiones ante la Defensoría del Pueblo, la Comisión Nacional del Servicio Civil, el Ministerio de Trabajo, el Departamento Administrativo de la Función Pública, la Presidencia de la República y la Corte Constitucional, con el propósito de que esta última Corporación seleccionara para revisión la acción de tutela interpuesta, solicitudes que fueron negadas.
Fundamentos de la acción Señaló la accionante que los fallos de tutela desconocieron que (i) la terminación del nombramiento provisional se hizo sin que mediara un acto administrativo motivado, como lo exige la ley y la jurisprudencia, es decir que se le aplicó el régimen de los empleados de libre nombramiento y remoción; (ii) tergiversaron el material probatorio obrante en el proceso, al afirmar que como había sido designada en provisionalidad por vacancia temporal no gozaba de estabilidad laboral alguna no haber sido vinculada en periodo de prueba por haber superado las etapas del respectivo concurso de méritos, desconociendo que su nombramiento era en provisionalidad en cargo de carrera administrativa y por tanto tenía estabilidad laboral relativa, y (iii) que su desvinculación no tuvo como motivación razones inherentes a su desempeño ni a la mejora del servicio, sino a la necesidad de ubicar a otra funcionaria en cumplimiento de una sentencia judicial.
Pretensiones En virtud de lo anterior, solicitó: «1.- Se me tutelen la consecuente vulneración de mis derechos fundamentales a los principios constitucionales de igualdad ante la ley (art. 13 de la C.P.), del mérito en el acceso a la función pública, al debido proceso (art. 29 de la C.P.), a la supremacía de la Constitución, al acceso material y no meramente formal a la administración de justicia, a una tutela de fondo y efectiva, a la defensa, a la seguridad social, a la salud, a la vida y a la estabilidad laboral (…). 2.- Ordenar, la revisión de las sentencias proferidas por [el] Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda, Subsección “B” del día 21 de septiembre de 2015 y Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Cuarta del día 10 de diciembre de 2015, para que me reconozcan y protejan mis derechos vulnerados, puesto que han vulnerado mis derechos fundamentales por abstenerse de brindar el servicio de administración de justicia frente a mis pretensiones como ciudadana. 3.- Desestimar la sentencia proferida el 29 de marzo de 2016 en el expediente T-5394284 por la Sala de Selección No. 3 de la Corte Constitucional, por medio de la cual estimó que no se cumplían los criterios de selección establecidos en la sentencia C-037 de 1996 y los incorporados en el artículo 52 del reglamento interno de la Corte Constitucional, por lo cual decidió no seleccionarlo, porque dentro del término de insistencia establecido, del 30 de marzo al 13 de abril de 2016, ninguno de los funcionarios facultados hizo uso de tal atribución y que el fallo ya hizo tránsito a cosa juzgada constitucional y fue devuelto al despacho de origen el 13 de mayo de 2016.
Dicha sentencia vulneró y desconoció mis derechos constitucionales fundamentales, no fue una decisión de fondo. 4.- Ordenar el desarchive de la tutela bajo No. T-5394284 que se encuentra en el Juzgado Primero Oral de Zipaquirá, para la revisión por parte de la Corte Constitucional, así: 5.- Decretar la nulidad de lo actuado dentro del proceso de acción de nulidad y restablecimiento del derecho laboral para revocando (sic) los fallos proferidos por el JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO ORAL DE ZIPAQUIRÁ el 13 de mayo de 2014, revocar el fallo proferido por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN C del 17 de abril de 2015, revocar el fallo proferido por el Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda, Subsección “B” y revocar el fallo proferido (sic) Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Cuarta (…)» (f. 17).
Intervenciones Mediante auto de 18 de octubre de 2019, la Sección Primera de esta Corporación admitió la acción de tutela de la referencia y ordenó notificar a los magistrados de las secciones Segunda, Subsección B y Cuarta del Consejo de Estado como accionados y al Juzgado 1º Administrativo Oral de Zipaquirá, a la Sección Segunda, Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al municipio de Chía y a la señora Ofelia Mora Buitrago como terceros interesados en las resultas del proceso (f. 25).
La Sección Segunda, Subsección B de esta Corporación (f. 35), por conducto del magistrado ponente de la sentencia de 21 de septiembre de 2015, se remitió al contenido de la mencionada providencia, en cuanto las razones que sirvieron como fundamento para adoptar dicha decisión están allí consignadas. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca (f. 34), solicitó declarar improcedente la presente acción, toda vez que se dirige contra una providencia dictada en sede de tutela, y por cuanto no se acredita el requisito de inmediatez.
La Alcaldía de Chía (f. 37), señaló que las providencias objeto de reproche se expidieron conforme a la normatividad vigente que regula el acceso a los empleos de carrera administrativa y la provisión de vacantes definitivas y temporales, razón por la cual solicitó despachar negativamente las pretensiones de la presente acción de tutela. LA PROVIDENCIA IMPUGNADA La Sección Primera de esta Corporación, mediante sentencia de 15 de noviembre de 2019, declaró improcedente la acción de tutela instaurada por la señora Adriana Martínez Giraldo, por considerar que no se acredita el requisito de inmediatez, si se tiene en cuenta que han transcurrido más de 44 meses entre la notificación de la sentencia de tutela proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado y la radicación de la presente demanda.
IMPUGNACIÓN Inconforme con la decisión de primera instancia, la accionante la impugnó, argumentando que se desconoció la jurisprudencia constitucional que ha identificado tres eventos en los cuales, a pesar del transcurso prolongado del tiempo, es procedente la acción de tutela: i) La existencia de razones válidas para la inactividad, entre estas, la ocurrencia de un hecho sorpresivo que hubiere cambiado drásticamente las circunstancias previas.
Frente a este presupuesto, manifestó que desde la expedición de las sentencias de tutela, ha formulado múltiples peticiones ante diversas autoridades con el fin de que la Corte Constitucional seleccionara para revisión los fallos de tutela, lo que indica que durante el tiempo transcurrido buscó la protección de sus derechos. Además, ocurrió un hecho completamente nuevo, consistente en que la administración de Chía tenía conocimiento del Decreto 152 de 21 de mayo de 2018, en el que constaba que no era ella quien en principio había sido designada en remplazo de la señora María Ofelia Buitrago, razón por la cual, para proceder al reintegro de esta última, debían desvincular a dicha funcionaria y no a la señora Martínez Giraldo, como ocurrió. ii) Cuando la vulneración o amenaza de los derechos fundamentales continúa y es actual: al respecto, sostuvo que la violación de sus garantías es vigente, toda vez que su tutela no ha sido resuelta de fondo y como lo exige la ley. iii) Cuando la carga de la interposición de la acción de tutela en un plazo razonable resulta desproporcionada, dada la situación de debilidad manifiesta en la que se encuentra el accionante.
Frente a este presupuesto, precisó que no había interpuesto esta tutela por desconocimiento (ignorancia), pero siempre estuvo al tanto de su proceso, e interpuso diversas peticiones en las que solicitó la protección de sus derechos. II. CONSIDERACIONES 1. Problema jurídico Le corresponde a la Sala determinar: • ¿La tutela presentada por la señora Adriana Martínez Giraldo cumple con los requisitos generales de procedencia de la acción? En caso afirmativo, deberá establecerse: • ¿Las secciones Segunda, Subsección B y Cuarta del Consejo de Estado vulneraron los derechos fundamentales de la accionante, al expedir las sentencias de tutela de 21 de septiembre y 10 de diciembre de 2015, respectivamente? 2.
Procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales En términos generales y de acuerdo con la jurisprudencia constitucional vigente[1], aceptada mayoritariamente por la Sala Plena de esta Corporación[2], es posible acudir al recurso de amparo para obtener la protección material de los derechos fundamentales, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados por decisiones judiciales.
Ello atendiendo a que el ejercicio de la judicatura, como cualquier rama del poder en el Estado democrático, supone la absoluta sujeción a los valores, principios y derechos que la propia Constitución establece; y en esa perspectiva, cualquier autoridad investida de la potestad de administrar justicia, sin importar su linaje, es susceptible de ser controlada a través de ese mecanismo constitucional cuando se desbordan los límites que la Carta le impone.
Ahora bien, siendo la tutela una acción de carácter excepcional y residual, supone el cumplimiento de ciertas exigencias por parte de quien pretende la protección de sus derechos, en tanto que el ejercicio natural de la jurisdicción se inscribe dentro de procedimientos destinados a la eficacia de los mismos y en esa medida las irregularidades que allí surjan son subsanables en el contexto del proceso.
De ahí que la Corte Constitucional estructurara, después de años de elaboración jurisprudencial, los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, que tienen como propósito garantizar el delicado equilibrio entre el principio de seguridad jurídica, la autonomía e independencia de los jueces para interpretar la ley y la necesidad de asegurar la vigencia efectiva de los derechos constitucionales fundamentales.
De tal suerte, que se erigieron como requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales: «a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible. f. Que no se trate de sentencias de tutela».
(Resalta la Sala). En cuanto a la improcedencia de la tutela contra decisiones de la misma índole, la Corte Constitucional, en la sentencia SU-1219 de 2001 señaló que la competencia para revisar los fallos proferidos por los jueces constitucionales en el ámbito de las acciones de amparo previstas en el artículo 86 de la Carta Política es exclusiva y excluyente de dicha Corte, mediante la revisión eventual.
Expuso que la improcedencia de la acción de tutela contra decisiones de amparo, además de fundarse en el propio texto constitucional, se encamina a i) hacer efectiva la protección de los derechos fundamentales confiada por la Carta Política a todos los jueces y ii) garantizar el acceso efectivo a la justicia, toda vez, que cierra la posibilidad de que el cumplimiento de las órdenes de tutela se dilaten de manera indefinida, en cuanto garantiza a quien reclama la protección constitucional, que el asunto bajo análisis sea resuelto con eficacia y prontitud.
Sin embargo, la misma jurisprudencia constitucional señala, que en ocasiones anteriores se ha admitido la posibilidad de interponer acciones de tutela contra actuaciones judiciales arbitrarias, incluso de jueces de tutela, pero no respecto de sentencias, sino en relación con las actuaciones que se surten en el trámite o procedimiento del recurso de amparo, y que puedan dar lugar a la vulneración del derecho fundamental al debido proceso.
De igual forma, ha señalado la misma Corte que es procedente, de manera excepcional, la tutela contra sentencias de tutela, cuando: «(…) (i) exista fraude y por tanto, se esté ante el fenómeno de la cosa juzgada fraudulenta, (ii) cumpla con los requisitos genéricos de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales; (iii) la acción de tutela presentada no comparta identidad procesal con la solicitud de amparo cuestionada;
(iv) se demuestre de manera clara y suficiente, que la decisión adoptada en la sentencia de tutela fue producto de una situación de fraude (Fraus omnia corrumpit); y (v) no exista otro medio, ordinario o extraordinario, eficaz para resolver la situación»[3]. 3. Del caso concreto En el presente asunto, la señora Adriana Martínez Giraldo pretende que se dejen sin efectos las sentencias de 21 de septiembre y 10 de diciembre de 2015, mediante las cuales las secciones Segunda, Subsección B y Cuarta del Consejo de Estado negaron la acción de tutela por ella formulada contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, así como la providencia de 29 de marzo de 2016, por la cual la Sala de Selección No 3 de la Corte Constitucional excluyó de revisión dicho asunto.
A partir de lo anterior se colige, que la presente solicitud de amparo, al intentarse contra providencias proferidas dentro de una acción de idéntica naturaleza no procede, porque se encamina a controvertir las decisiones de fondo adoptadas dentro de un trámite idéntico, la accionante no expone ningún vicio ritual o procedimental que pudiera haber afectado su derecho fundamental al debido proceso y tampoco pone de relieve que la decisión anterior esté viciada con el fenómeno de cosa juzgada fraudulenta, razón por la cual no se acreditan los presupuestos identificados por la Corte Constitucional para que se habilite la procedencia de la acción de tutela contra tutela.
Debe recordarse que dicho fenómeno de improcedencia de la acción, deviene del criterio jurisprudencial que ha reiterado la imposibilidad de atacar, mediante la acción constitucional, una sentencia proferida dentro de una acción de tutela anterior; pues de aceptarse una situación contraria, implicaría que la resolución del conflicto se prolongue indefinidamente en detrimento tanto de la seguridad jurídica como del goce efectivo de los derechos fundamentales, principios que radican en la necesidad de brindar una protección cierta, estable y oportuna a las personas cuyos derechos fundamentales han sido vulnerados o amenazados.
Por lo anterior, como quiera que no se cumple uno de los requisitos de procedencia de la acción de tutela, en tanto, como quedó visto, esta se encamina a infirmar sendas providencias dictadas en un proceso de idéntica naturaleza, no es necesario para la Sala abordar el estudio de los demás requisitos de procedencia de la acción, pues, de entrada, se advierte su improcedencia. Por lo anterior, y sin necesidad de abordar consideraciones adicionales, esta Sala confirmará la sentencia de primera instancia que declaró la improcedencia de la presente acción de tutela.
III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sección Segunda, Subsección A de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA CONFÍRMASE la sentencia de primera instancia de 15 de noviembre de 2019, por medio de la cual la Sección Primera de esta Corporación declaró improcedente la acción de tutela, pero por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.
NOTIFÍQUESE por cualquier medio expedito. ENVÍESE a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese y cúmplase Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS ----------------------- [1] Corte Constitucional. Sentencia C-590-05. [2] Sentencia de treinta y uno (31) de julio de dos mil doce (2012).
Radicación número: 11001-03-15-000-2009-01328-01(IJ) Actor: Nery Germania Álvarez Bello. C.P. María Elizabeth García González. [3] Corte Constitucional, sentencia T-286-18.