INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / EXCEPCIÓN DE INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA / INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA POR INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN / INEPTITUD DE LA DEMANDA / FALTA DE REQUISITOS FORMALES DE LA DEMANDA / FALTA DE REQUISITOS DE LA DEMANDA / PROCEDENCIA DE MEDIOS DE CONTROL / MEDIO DE CONTROL INDEBIDO / ADECUACIÓN DE LA DEMANDA / EXCEPCIÓN PREVIA / DECLARACIÓN DE LAS EXCEPCIONES PROCESALES / TERMINACIÓN DEL PROCESO / CADUCIDAD DE LOS MEDIOS DE CONTROL / PROCEDENCIA DE MEDIOS DE CONTROL / DECISIÓN DEL JUEZ / VALORACIÓN DEL JUEZ / ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / PRETENSIONES DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA La <<indebida escogencia de la acción>> puede configurar la excepción de inepta demanda por falta de los requisitos formales, establecida en el numeral 1° del artículo 100 del CGP, en la medida en que cada uno de los medios de control previstos en los artículos 135 a 147 del CPACA están instituidos para dirimir un tipo de controversia específica, por lo cual los requisitos de una y otra demanda son distintos.
(…) La declaratoria de esta excepción no tiene como efecto, en principio, la terminación del proceso en atención a lo establecido por el numeral 2 del artículo 101 del CGP, según el cual, el juez solo declarará terminada la actuación cuando prospere una excepción <<que impida continuar el trámite del proceso y que no pueda ser subsanada o no lo haya sido oportunamente>>.
(…) En el caso de la inepta demanda por falta del cumplimiento de los requisitos formales derivada de la indebida escogencia del medio de control, el juez deberá ordenar al demandante adecuar el libelo introductorio al medio de control que corresponda. (…) Ahora bien, como consecuencia de la verificación del medio de control adecuado, el juez puede llegar al convencimiento de que la demanda fue presentada por fuera de las oportunidades establecidas por el artículo 164 del CPACA, caso en el cual debe declararse la excepción de caducidad.
(…) En el presente caso, el demandante formuló pretensiones de reparación directa contra el Ministerio de Salud y la Superintendencia Nacional de Salud, en cuanto basó su demanda en el hecho de haber sufrido un daño derivado de (…) la omisión en el cumplimiento de las funciones de inspección y vigilancia de la Superintendencia Nacional de Salud respecto de la operación de SOLSALUD que, a juicio del demandante, conllevó al no pago de sus acreencias y a la cancelación de su personería jurídica.
(…) Aunque el demandante mencionó en el libelo introductorio los actos administrativos que le reconocieron parcialmente las acreencias y el que dispuso la terminación de la persona jurídica, no formuló reproche de legalidad alguno frente a dichos actos administrativos, que fueron dictados por el agente liquidador y no por las entidades demandadas.
(…) Así las cosas, aunque se considerara que para lograr el pago de las acreencias el [actor] (…) debía demandar los actos administrativos que resolvieron tales reclamaciones en el proceso de liquidación y el acto de terminación de la personería jurídica (…), lo cierto es que el demandante formuló una demanda contentiva de pretensiones de reparación directa contra el Ministerio de Salud y Protección Social y la Superintendencia Nacional de Salud por omisión en el cumplimiento de las funciones de vigilancia y control y, bajo ese entendimiento, la demanda no es inepta por indebida escogencia del medio de control.
FUENTE FORMAL: CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 100 NUMERAL 1 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 101 NUMERAL 2 / C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 138 / C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 140 / C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 164 PRETENSIONES DE LA DEMANDA / HECHOS DE LA DEMANDA / PROCEDENCIA DE MEDIOS DE CONTROL / DEBERES DEL JUEZ / DEBER DE ESTUDIAR LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA / INTERPRETACIÓN DE LA DEMANDA / INTERPRETACIÓN DE LA DEMANDA POR EL JUEZ / LÍMITES DE LA INTERPRETACIÓN DE LA DEMANDA POR EL JUEZ / PRETENSIONES DE LA DEMANDA / INTERPRETACIÓN DE LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA La determinación de los hechos y las pretensiones le corresponde al demandante, y el juez, en la labor de verificación del medio de control, debe limitarse a calificar si el medio escogido corresponde a los hechos y pretensiones planteadas en la demanda.
La verificación del medio de control no puede fundarse en consideraciones acerca de cuál sería la acción adecuada para la obtención de determinados resultados o decisiones que no han sido pedidas en la demanda. EXCEPCIÓN PREVIA / EXCEPCIÓN PROBADA / TRÁMITE DE LA EXCEPCIÓN PREVIA / RESOLUCIÓN DE LAS EXCEPCIONES PROCESALES / AUTO QUE RESUELVE EXCEPCIONES PREVIAS / PROCEDENCIA DE LAS EXCEPCIONES PROCESALES / DECLARACIÓN DE LAS EXCEPCIONES PROCESALES / AUTO QUE RESUELVE EXCEPCIONES PREVIAS / EXCEPCIÓN DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / AUTO QUE DECLARA PROBADA LA EXCEPCIÓN DE CADUCIDAD Se precisa que en aplicación de lo establecido por el inciso tercero del artículo 282 del CGP, el juez se encuentra liberado de resolver las demás excepciones cuando encuentra probada una que conduzca al rechazo de la totalidad de las pretensiones o a la imposibilidad de resolver de fondo la controversia.
(…) En virtud de esta regla y toda vez que se encuentra probada la caducidad del medio de control de reparación directa, la Sala se abstendrá de resolver i) el reparo del demandante relativo a la declaratoria de falta de legitimación en la causa por pasiva del Ministerio de Salud y Protección Social y, ii) el recurso de apelación de la Superintendencia Nacional de Salud respecto a la decisión del Tribunal de negar la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva invocada por ésta.
FUENTE FORMAL: CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 282 MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / DAÑO DERIVADO DE LA FUNCIÓN DE INSPECCIÓN, VIGILANCIA Y CONTROL / SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD / FUNCIÓN DE VIGILANCIA DE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE LA SALUD / INSOLVENCIA / LIQUIDACIÓN FORZOSA ADMINISTRATIVA / PROCESO DE LIQUIDACIÓN FORZOSA ADMINISTRATIVA / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / CONTABILIZACIÓN DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / ACTO DE POSESIÓN / TOMA DE POSESIÓN PARA ADMINISTRAR / TOMA DE POSESIÓN CON FINES DE LIQUIDACIÓN / CONFIGURACIÓN DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / OPERANCIA DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA Precisado que el medio de control corresponde al de reparación directa, el término para presentar demanda era el establecido por el literal I) del numeral 2 del artículo 164 del CPACA.
(…) Las omisiones imputadas por el demandante al Ministerio de Salud y Protección Social y de la Superintendencia Nacional de Salud consistentes en no adoptar medidas necesarias y oportunas frente a SOLSALUD para evitar que se insolventara, entrara en estado de liquidación y terminara su existencia legal, cesaron una vez se dictó el acto administrativo de toma de posesión (…) por parte de la Superintendencia Nacional de Salud.
(…) El término de caducidad no puede contarse desde la expedición de la resolución (…) por medio de la cual se terminó la personería jurídica de la entidad, en la medida que dicha medida no es la causa del daño reclamado en la demanda, sino una consecuencia de la endilgada omisión en el cumplimiento de las funciones de inspección y vigilancia. (…) Así las cosas, la demanda fue presentada luego de trascurrido el término de caducidad de la reparación directa.
FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 164 NUMERAL 2 LITERAL I CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá D.C., dos (2) de marzo de dos mil veinte (2020) Radicación número: 25000-23-36-000-2016-00666-01(60036) Actor: HOSPITAL LA VICTORIA III NIVEL E.S.E. Demandado: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD, MINISTERIO DE SALUD Y DE PROTECCIÓN SOCIAL - ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL DE SALUD Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA (AUTO) Temas: Responsabilidad del Estado por omisión en las funciones de inspección y vigilancia. Inepta demanda por escogencia del medio de control.
Revoca y declara caducidad AUTO Resuelve la Sala los recursos de apelación interpuestos por el Hospital La Victoria III Nivel E.S.E. (en adelante Hospital La Victoria) y la Superintendencia Nacional de Salud (en adelante la Superintendencia) contra el auto del 29 de agosto del 2017, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Tercera Subsección A, mediante el cual (i) declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva de la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social, (ii) negó la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva de la Superintendencia Nacional de Salud y (iii) decretó, de oficio, la excepción de inepta demanda por indebida escogencia del medio de control.
I.- Antecedentes 1.- El Hospital La Victoria III Nivel E.S.E., el 18 de marzo de 2016, presentó demanda de reparación directa contra la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y la Superintendencia Nacional de Salud, en la que formuló las siguientes pretensiones: <<PRIMERA: Se DECLARE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL EXTRACONTRACTUAL a los demandados MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL – SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD por falta de dirección, coordinación, organización, vigilancia y control a la EPS SOLSALUD EPS.
SEGUNDA: Se declare la RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL EXTRACONTRACTUAL de los demandados MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL – SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD por falta de inspección, vigilancia y control a la EPS SOLSALUD EPS. TERCERA: Se declare la RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL EXTRACONTRACTUAL de los demandados MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL – SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD por falta de vigilancia y control a los recursos girados a la EPS SOLSALUD EPS.
CUARTA: Se declare solidaridad frente a la responsabilidad de los demandados. QUINTA: En resultas de lo anterior, se CONDENE a los demandados AL PAGO DE LOS PERJUICIOS que se describen a continuación: CONCEPTO DE PERJUICIOS MATERIALES: a. A título de daño emergente pasado se ordene el pago solidariamente a la parte convocada, de MIL OCHOCIENTOS TRECE MILLONES NOVECIENTOS CINCUENTA Y NUEVE MIL QUINIENTOS CUARENTA Y SIETE PESOS MONEDA CORRIENTE ($1.813.959.547) por servicios de salud efectivamente prestados. b. A título de lucro cesante, los intereses moratorios a la tasa establecida por la DIAN, causados desde que se hizo exigible la obligación y hasta que se verifique el pago.
CONCEPTO DE PERJUICIOS INMATERIALES: c. A título de daño moral la suma de cien (100) salarios mínimos mensuales legales vigentes por la afectación al buen nombre y al recurso humano de mi defendida, consistente en el sufrimiento y la afugia por la presión de los medios de comunicación por temas tales como la imposibilidad de agenda médica cercada, largas filas de pacientes y retraso en el pago a proveedores.
SEXTA-. Que se condene a los demandados al pago de las costas y gastos procesales>>. 2.- El demandante basó sus pretensiones en las siguientes afirmaciones: 2.1.- El Hospital La Victoria prestó los servicios de salud a los afiliados de SOLSALUD EPS S.A. (en adelante <<SOLSALUD>>) 2.2.- SOLSALUD incumplió <<en forma continua y permanente su obligación legal de pagar>> los servicios prestados por el Hospital La Victoria. 2.3.- El Hospital La Victoria radicó las cuentas de cobro en la entidad y requirió el pago de manera directa a SOLSALUD. 2.4.- Mediante Resolución No. 735 del 6 de mayo de 2013, la Superintendencia Nacional de Salud ordenó la toma de posesión inmediata de bienes, haberes de negocios y de intervención forzosa administrativa para liquidar a SOLSALUD. 2.5.- Una vez notificado del acto de toma de posesión de SOLSALUD, el Hospital La Victoria procedió a radicar las acreencias y reclamaciones, de conformidad con lo establecido en dicho acto administrativo.
Presentó acreencias por servicios prestados para el régimen subsidiado por la suma de $1.772.902.838 y para el régimen contributivo por la suma de $41.056.709. 2.6.- El agente especial liquidador de SOLSALUD en Liquidación determinó las acreencias así: 2.6.1.- Mediante la Resolución No. 6405 del 13 de agosto de 2014, que resolvió un recurso de apelación contra la Resolución No. 3763 del 4 de junio de 2014, determinó las acreencias por concepto de servicios prestados al régimen subsidiado por un valor de $62.645.443. 2.6.2.- Mediante la Resolución No. 5513 del 6 de agosto de 2014, que resolvió el recurso de apelación contra la resolución No. 1990 del 8 de mayo de 2014, determinó las acreencias por servicios prestados al régimen contributivo por un valor de $25.571.033. 2.7.- Mediante Resolución 4964 del 6 de junio de 2014, el agente liquidador de SOLSALUD declaró terminada la existencia legal de dicha entidad y dispuso la cancelación de las matrículas mercantiles de las sucursales y/o agencias. 2.8.- El demandante imputó responsabilidad al Ministerio de Salud y Protección Social y a la Superintendencia Nacional de Salud, fundado en que debieron ejercer su función de control y tomar las medidas urgentes a fin de que se realizaran los pagos de los servicios de salud al Hospital La Victoria y demás IPS y, en tal sentido, adoptar todas las medidas tendientes, necesarias y obligatorias para lograr que las obligaciones, les fueran reconocidas y canceladas en su totalidad, ya que las medidas que se tomaron se hicieron en forma tardía cuando no existía la posibilidad de recuperación de dicha cartera.
En cuanto a la omisión endilgada al Ministerio de Salud y Protección Social, afirmó que este debía formular y aplicar criterios de evaluación de la eficiencia en la gestión de las EPS, establecida por el artículo 173 de la Ley 100 de 1993, en concordancia con el numeral 4.2 del título III de la Ley 715 de 2001 que impone la obligación de reglamentar, distribuir, vigilar y controlar el manejo y la destinación de los recursos del sistema general de salud; igualmente, sostuvo que el Ministerio de Salud y Protección Social no dio cumplimiento al artículo 154 de la Ley 100 de 1993, según el cual el Estado es el responsable de la dirección, coordinación, vigilancia y control del sistema general de seguridad social en salud en desarrollo del precepto constitucional del artículo 49. 3.- El 2 de septiembre del 2016, la Superintendencia Nacional de Salud contestó la demanda y formuló, entre otras, la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva.
Fundamentó esta excepción en que las pretensiones de la demanda estaban encaminadas al pago de acreencias laborales declaradas como créditos insolutos en el proceso de liquidación de SOLSALUD a favor del demandante, actos administrativos que fueron expedidos por el agente especial interventor, quien actuaba de manera autónoma como auxiliar de justicia y en el resorte de sus funciones de conformidad con el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero. 4.- El 21 de septiembre del 2016, el Ministerio de Salud y Protección Social contestó la demanda y formuló, entre otras, la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, que fundamentó en que las actuaciones objeto de la demanda no habían sido desplegadas por esa entidad o alguno de sus funcionarios, sino por el agente especial liquidador con quien no tenía vínculo alguno y quien actuó bajo su propia responsabilidad.
Agregó que el Ministerio no tenía como función brindar atención médica hospitalaria de los pacientes, ni el pago de acreencias contraídas por sus intervenidas, hechos alegados por el demandante como generadores del daño reclamado. 5.- El 29 de agosto del 2017, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera Subsección A, celebró la audiencia inicial y resolvió las excepciones previas, en los siguientes términos: 5.1.- En relación con la excepción de inepta demanda por indebida escogencia del medio de control declarada de oficio, consideró que el daño antijurídico se generó por el acto administrativo de liquidación oficial que expidió el agente especial liquidador, el cual debió ser demandado bajo el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Agregó que la demanda fue presentada luego de transcurrido el término de caducidad, toda vez que se hizo luego de los 4 meses establecidos para ejercer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y, en consecuencia, declaró la caducidad. 5.2.- Precisó que, siguiendo la jurisprudencia del Consejo de Estado, <<se deben resolver todas las excepciones que se propongan>> por lo que procedió a resolver las excepciones de falta de legitimación en la causa propuestas por las demandadas. 5.3.- En atinente a la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva del Ministerio de Salud y Protección Social, expuso el Tribunal que en los casos de reparación directa se debía particularizar el hecho dañoso que se atribuía y del cual se derivaba el daño antijurídico, carga que no cumplió dicha entidad.
Precisó que ese Ministerio se ocupaba de cumplir funciones generales y no específicas, como las de dirección, coordinación, organización, vigilancia y control de empresas promotoras de salud. 5.4.- En relación con la Superintendencia Nacional de Salud, precisó que esa entidad cumplía funciones de control y seguimiento frente a las actuaciones del agente liquidador y que el Consejo de Estado había establecido que las funciones de control que tenían las Superintendencias en esa clase de asuntos, las legitimaba como extremo pasivo.
Por último, indicó que mediante un oficio, el gerente del Hospital La Victoria puso en conocimiento de la Superintendencia las deudas contraídas por SOLSALUD lo cual constituía un principio de prueba de imputación fáctica frente a la demandada. 6.- El Hospital La Victoria interpuso recurso de apelación contra la decisión de declarar probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva del Ministerio de Salud y Protección Social y la de inepta demanda por indebida escogencia del medio de control.
Por su parte, la Superintendencia Nacional de Salud interpuso recurso de apelación respecto de la decisión de negar la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva. Los recursos se sustentaron de la siguiente manera: 6.1.- Apelación del demandante: 6.1.1.- En relación con la inepta demanda por indebida escogencia del medio de control, el Hospital La Victoria indicó que, contrario a lo afirmado por el Tribunal, la demanda se había presentado frente a la omisión en la que habían incurrido el Ministerio de Salud y Protección Social y la Superintendencia Nacional de Salud al no hacer nada para evitar que se desmejorara el patrimonio del Hospital La Victoria lo que, en su criterio, se originó con la inscripción y finalización de la liquidación de SOLSALUD.
Agregó que el Hospital La Victoria realizó todos los actos tendientes a evitar su detrimento patrimonial con la liquidación de SOLSALUD y requirió el pago a las demandadas. 6.1.2.- En relación con la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva del Ministerio de Salud y Protección Social, alegó que esa entidad había sido vinculada al proceso y debía responder porque no ejerció las funciones de control y vigilancia que tenía atribuidas frente al Sistema Nacional de Salud establecidas en el artículo 156 de la Ley 100 de 1993 y en la Ley 715 del 2001, Titulo III, tales como impulsar, coordinar, financiar, cofinanciar y evaluar planes y proyectos de inversión, definir y aplicar planes de control y gestión técnicas financieras y administrativas en las instituciones en las que participaban el Sistema General de Salud, reglamentar, distribuir, vigilar y controlar el manejo y destinación del Sistema General de participaciones en salud y el Sistema General de Seguridad Social en Salud. 6.2.- Por su parte, la Superintendencia Nacional de Salud, en su recurso de apelación, controvirtió la decisión de negar la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva con base en que los actos administrativos de liquidación que se tenían como fuente generadora del daño fueron expedidos por el agente especial liquidador, mas no por esa entidad.
De igual forma, expuso que a pesar de que la Superintendencia de Salud tenía asignadas funciones de inspección, control y vigilancia, estas solo se limitaban a regular acciones generales del liquidador tales como el seguimiento y monitoreo de sus acciones, dejando por fuera de su control funciones específicas como grabar créditos y hacer pagos, reguladas por el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero.
II.- Competencia 7.- La Sala es competente para resolver el presente recurso, según lo establecido por los artículos 125 y 243 del CPACA, en virtud de los cuales, le corresponde dictar los autos a través de los cuales se resuelven los recursos de apelación interpuestos contra las providencias que pongan fin al proceso[1]. III.- Consideraciones 8.- En la providencia apelada se declaró probada la excepción de inepta demanda por indebida escogencia de la acción y, en consecuencia, la caducidad del medio de control.
El Tribunal, acogiendo los planteamientos de la Superintendencia Nacional de Salud, consideró que el medio de control adecuado era el de nulidad y restablecimiento del derecho frente a los actos del liquidador de SOLSALUD. La demandante, en su recurso de apelación, insiste en que el medio de control adecuado es el de reparación directa porque está reclamando la declaratoria de responsabilidad del Estado por incumplimiento a los deberes de inspección y vigilancia. 9.- La Sala revocará la decisión de declarar probada la excepción previa de inepta demanda por indebida escogencia de la acción, toda vez que a partir de la lectura de las pretensiones de la demanda y los hechos en que se fundamenta, resulta claro que el medio de control fue escogido adecuadamente por el demandante.
No obstante lo anterior, la demanda fue presentada luego de transcurrido el término de caducidad para el ejercicio del medio de control de reparación directa y así se declarará. 10.- Se precisa que en aplicación de lo establecido por el inciso tercero del artículo 282 del CGP, el juez se encuentra liberado de resolver las demás excepciones cuando encuentra probada una que conduzca al rechazo de la totalidad de las pretensiones o a la imposibilidad de resolver de fondo la controversia.
Esta norma dispone: <<(…) si el juez encuentra probada una excepción que conduzca a rechazar todas las pretensiones de la demanda, debe abstenerse de examinar las restantes. En este caso si el superior considera infundada aquella excepción resolverá sobre las otras, aunque quien la alegó no haya apelado de la sentencia (…)>>. 11.- En virtud de esta regla y toda vez que se encuentra probada la caducidad del medio de control de reparación directa, la Sala se abstendrá de resolver i) el reparo del demandante relativo a la declaratoria de falta de legitimación en la causa por pasiva del Ministerio de Salud y Protección Social y, ii) el recurso de apelación de la Superintendencia Nacional de Salud respecto a la decisión del Tribunal de negar la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva invocada por ésta. 12.- En la primera parte se estudiará la declaratoria de la excepción de inepta demanda por indebida escogencia de la acción. Precisado que el medio de control procedente era la reparación directa, se señalarán las razones por las que conducen a declarar probada la excepción de caducidad.
A.- La excepción de inepta demanda. 13.- La <<indebida escogencia de la acción>> puede configurar la excepción de inepta demanda por falta de los requisitos formales, establecida en el numeral 1° del artículo 100 del CGP, en la medida en que cada uno de los medios de control previstos en los artículos 135 a 147 del CPACA están instituidos para dirimir un tipo de controversia específica, por lo cual los requisitos de una y otra demanda son distintos. 14.- La declaratoria de esta excepción no tiene como efecto, en principio, la terminación del proceso en atención a lo establecido por el numeral 2 del artículo 101 del CGP, según el cual, el juez solo declarará terminada la actuación cuando prospere una excepción <<que impida continuar el trámite del proceso y que no pueda ser subsanada o no lo haya sido oportunamente>>. 15.- En el caso de la inepta demanda por falta del cumplimiento de los requisitos formales derivada de la indebida escogencia del medio de control, el juez deberá ordenar al demandante adecuar el libelo introductorio al medio de control que corresponda.
Por ejemplo, si se trata de un juicio de legalidad contra actos administrativos pero el demandante no ha cumplido con la carga de formular el concepto de violación porque formuló equivocadamente una demanda con pretensiones de reparación directa, el juez deberá conceder un término para que precise las normas violadas y el concepto de violación, que es un requisito propio de las demandas contentivas de pretensiones de nulidad. 16.- Ahora bien, como consecuencia de la verificación del medio de control adecuado, el juez puede llegar al convencimiento de que la demanda fue presentada por fuera de las oportunidades establecidas por el artículo 164 del CPACA, caso en el cual debe declararse la excepción de caducidad. 17.- En el presente caso, el demandante formuló pretensiones de reparación directa contra el Ministerio de Salud y la Superintendencia Nacional de Salud, en cuanto basó su demanda en el hecho de haber sufrido un daño derivado de: 17.1.- La omisión en el cumplimiento de las funciones de inspección y vigilancia de la Superintendencia Nacional de Salud respecto de la operación de SOLSALUD que, a juicio del demandante, conllevó al no pago de sus acreencias y a la cancelación de su personería jurídica.
Según el demandante, la adopción de toma de posesión mediante resolución No. 735 del 6 de mayo de 2013 fue <<tardía e inoperante>> pues en ese momento ya no existían activos que respaldaran el pago de las obligaciones. 17.2.- La falta de giro de los recursos del régimen subsidiado por parte del Ministerio de Salud y Protección Social, según lo establecido por el Decreto 971 de 2011, una vez entró en proceso de liquidación. 17.3.- La falta de formulación y aplicación de los criterios de evaluación de la eficiencia en la gestión de las EPS, por parte del Ministerio de Salud y Protección Social. 18.- Aunque el demandante mencionó en el libelo introductorio los actos administrativos que le reconocieron parcialmente las acreencias y el que dispuso la terminación de la persona jurídica, no formuló reproche de legalidad alguno frente a dichos actos administrativos, que fueron dictados por el agente liquidador y no por las entidades demandadas.
Contrario a lo afirmado por el Tribunal, no puede considerarse que el medio de control adecuado sea el de nulidad y restablecimiento del derecho. 19.- La determinación de los hechos y las pretensiones le corresponde al demandante, y el juez, en la labor de verificación del medio de control, debe limitarse a calificar si el medio escogido corresponde a los hechos y pretensiones planteadas en la demanda.
La verificación del medio de control no puede fundarse en consideraciones acerca de cuál sería la acción adecuada para la obtención de determinados resultados o decisiones que no han sido pedidas en la demanda. 20.- Así las cosas, aunque se considerara que para lograr el pago de las acreencias el Hospital La Victoria debía demandar los actos administrativos que resolvieron tales reclamaciones en el proceso de liquidación y el acto de terminación de la personería jurídica de SOLSALUD, lo cierto es que el demandante formuló una demanda contentiva de pretensiones de reparación directa contra el Ministerio de Salud y Protección Social y la Superintendencia Nacional de Salud por omisión en el cumplimiento de las funciones de vigilancia y control y, bajo ese entendimiento, la demanda no es inepta por indebida escogencia del medio de control.
B.- Caducidad 21.- Precisado que el medio de control corresponde al de reparación directa, el término para presentar demanda era el establecido por el literal I) del numeral 2 del artículo 164 del CPACA, según el cual cuando <<se pretenda la reparación directa, la demanda deberá presentarse dentro del término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia>>. 22.- Las omisiones imputadas por el demandante al Ministerio de Salud y Protección Social y de la Superintendencia Nacional de Salud consistentes en no adoptar medidas necesarias y oportunas frente a SOLSALUD para evitar que se insolventara, entrara en estado de liquidación y terminara su existencia legal, cesaron una vez se dictó el acto administrativo de toma de posesión, lo que ocurrió el 6 de mayo de 2013 con la expedición de la Resolución No. 735[2], por parte de la Superintendencia Nacional de Salud, acto administrativo que fue notificado en el Diario Oficial No. 40.786 del 10 de mayo de 2013[3] 23.- El término de caducidad no puede contarse desde la expedición de la resolución No 4964 del 6 de junio de 2014 por medio de la cual se terminó la personería jurídica de la entidad, en la medida que dicha medida no es la causa del daño reclamado en la demanda, sino una consecuencia de la endilgada omisión en el cumplimiento de las funciones de inspección y vigilancia. 24.- Ahora bien, aunque en la demanda no se hace una imputación concreta frente al Ministerio de Salud y Protección Social, se precisa que la responsabilidad de esta entidad se imputa al hecho de no haber aplicado criterios de evaluación y eficiencia en la gestión de las EPS lo que también está vinculado con la omisión en el cumplimiento de las funciones de inspección vigilancia y control, conducta que cesó con la decisión del Estado de intervenir a la EPS, lo que, como ya se indicó, ocurrió el 6 de mayo de 2013 y que fue publicado el 10 de mayo de 2013. 25.- En consecuencia, el término de 2 años para presentar la demanda transcurrió entre el 11 de mayo de 2013 (día siguiente al conocimiento del acto de toma de posesión) y el 11 de mayo de 2015 y toda vez que la solicitud de conciliación fue presentada el 14 de diciembre de 2015, no tuvo el efecto de suspender el término pues para ese momento ya había vencido. 26.- Así las cosas, la demanda fue presentada luego de trascurrido el término de caducidad de la reparación directa.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, RESUELVE:
PRIMERO: REVÓCASE el auto proferido en audiencia del 29 de agosto de 2017, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en cuanto declaró la prosperidad de la excepción de inepta demanda por indebida escogencia del medio de control.
SEGUNDO: DECLÁRASE la caducidad del medio de control de reparación directa.
TERCERO: ABSTÉNGASE de resolver los reparos formulados por los apelantes frente a las decisiones relativas a las excepciones de falta de legitimación en la causa.
CUARTO: En firme esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ ALBERTO MONTAÑA PLATA RAMIRO PAZOS GUERRERO ----------------------- [1] Numeral 3 del artículo 243 del CPACA. [2] Es de anotar que el acto administrativo de toma de posesión dispone como se realizó la notificación del mismo, se cita: <<NOTIFICACIÓN la presente Resolución será de efecto inmediato y se notificará conforme a lo dispuesto en el artículo 291 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero en concordancia con el artículo 9.1.3.1.2 del Decreto 2555 de 2010, para lo cual se fijará un aviso por un día en un lugar público de las oficinas de la administración del domicilio social de la intervenida>>. [3] Diario oficial consultado en: http://svrpubindc.imprenta.gov.co/diario/view/diarioficial/consultarDiarios. xhtml