DEBERES DEL JUEZ / DEBER DE ESTUDIAR LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA / INTERPRETACIÓN DE LA DEMANDA / INTERPRETACIÓN DE LA DEMANDA POR EL JUEZ / LÍMITES DE LA INTERPRETACIÓN DE LA DEMANDA POR EL JUEZ / PRETENSIONES DE LA DEMANDA / INTERPRETACIÓN DE LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA El deber de interpretación de la demanda tiene como finalidad que las autoridades judiciales determinen lo realmente pretendido por quien acude a esta jurisdicción, sin llegar a suplantar su voluntad, al punto de modificar la causa petendi y el petitum.

Al operador judicial le corresponde confrontar lo materialmente pretendido por quien demanda con la finalidad propia del medio de control que invoca, comparación que permite determinar si el petitum es o no susceptible de ser tramitado en los términos planteados por el actor. (…) Así las cosas, en los eventos en los que la parte actora ejerce formalmente un medio de control pero invoca como fuente del daño un supuesto propio de otra vía procesal, el juez debe encausar la demanda a través del mecanismo que se derive del segundo supuesto.

De este modo, cuando se pide una indemnización vía reparación directa, pero el sustento de ella es la ilegalidad de un acto administrativo particular, al margen de lo dicho por el actor, se debe tomar en consideración el fin perseguido y el trámite se debe adelantar en los términos previstos para la pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho.

El referido deber de interpretación tiene por objeto que, ante la falta de claridad del escrito inicial, se le dé el sentido y el alcance que se derive de la intención real del demandante, sin desconocer o variar abiertamente sus factores esenciales, porque ello llevaría al fallador a resolver pretensiones que no fueron planteadas o a dirimir el litigio con base en hechos que no fueron debatidos.

(…) La labor de interpretación del juez se debe ejercer con la precaución de no tergiversar la litis, sino que el marco de referencia debe ser la voluntad del demandante, se debe atender el daño que se pide indemnizar y la fuente del que proviene. NOTA DE RELATORÍA: Sobre el deber del juez de interpretar las pretensiones de la demanda, consultar providencia de la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, sentencia del 12 de marzo de 2019, Exp.

SL 960-2019, M.P. Giovanni Francisco Rodríguez Jiménez. ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO PROCEDENTE [L]a escogencia de las acciones –Decreto 01 de 1984– o medios de control –Ley 1437 de 2011– en ejercicio de las(os) cuales se deben tramitar los asuntos de conocimiento de esta jurisdicción no depende de la discrecionalidad del demandante, sino del origen del perjuicio alegado y del fin pretendido.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / C.P.A.C.A. FINALIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / FINALIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / DIFERENCIA ENTRE ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA Y ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / PRETENSIONES DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / ACTO ADMINISTRATIVO / DEMANDA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO / IMPUGNACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA La nulidad y restablecimiento del derecho procede en aquellos eventos en los cuales el daño es consecuencia de un acto administrativo particular que se considera ilegal.

La reparación directa es pertinente en los casos en los que la afectación se deriva de un hecho, omisión, operación administrativa o en un acto administrativo, siempre que no se cuestione su legalidad. Además, la reparación directa tiene como finalidad la indemnización de los perjuicios derivados de: i) un acto administrativo particular que haya sido objeto de revocatoria directa o ii) de uno de carácter general que hubiese sido anulado, con todo, “si la causa directa del perjuicio no es el acto administrativo anulado, sino un acto administrativo particular expedido a su amparo, debe acudirse a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho debido [a] que sólo a través de ella puede destruirse la presunción de ilegalidad que lo caracteriza”.

(…) La Sección también ha señalado que este medio de control –reparación directa– es el mecanismo procesal idóneo para obtener el resarcimiento de los perjuicios derivados de la revocatoria o de la nulidad de un acto administrativo favorable para su destinatario. (…) [D]e las pretensiones y de los supuestos narrados en la demanda no puede deducirse que la acción procedente sea la de nulidad y restablecimiento del derecho, en la medida en que la parte actora no invocó a título de daño la negativa de su liquidación laboral en la vía administrativa, sino la supuesta imposibilidad de reclamar judicialmente dicho derecho.

(…) Además, el hecho dañoso no se edificó en la eventual ilegalidad del acto administrativo particular proferido en el proceso de liquidación de la E.S.E., sino en una decisión administrativa de carácter general que se considera ajustada a derecho y que, supuestamente, rompió el principio de igualdad ante las cargas públicas. (…) [L]a Sala insiste en que, para que determinar la procedencia de una u otra vía procesal, se debe verificar cuál es el daño que se pide indemnizar y cuál es su fuente.

En la determinación de las vías procesales idóneas no basta con verificar si en el marco de los hechos se expidió o no un acto administrativo particular, sino que se debe establecer si este extinguió, modificó o revocó el derecho cuya indemnización se pretende, es decir, para que la pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho proceda, dicho acto administrativo particular debió ser de tal alcance que implicó la denegatoria de lo que ahora se pide en la vía judicial.

(…) A modo de conclusión, como la parte actora presentó la demanda de la referencia, porque, a su juicio, se configuró un daño proveniente de un acto administrativo general cuya legalidad no es cuestionada, esto es, el Decreto 3202 de 2007, el cual ordenó la supresión y liquidación de la E.S.E. Luis Carlos Galán Sarmiento, se concluye que la reparación directa resulta procedente.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la procedencia, naturaleza y finalidad del medio de control de reparación directa, consultar providencias de 24 de agosto de 1998, Exp. 13685, C.P. Daniel Suárez Hernández; de 3 de abril de 2003, Exp. 26437, C.P. Mauricio Fajardo Gómez; de 15 de mayo de 2003, Exp. 23205, C.P. Alier Hernández Enríquez; de 27 de abril de 2006, Exp. 16079, C.P. Ramiro Saavedra Becerra; de 5 de julio de 2006, Exp. 21051, C.P. Ruth Stella Correa Palacio; de 21 de marzo de 2012, Exp. 21986, C.P. Hernán Andrade Rincón; y de 10 de noviembre de 2017, Exp. 59236, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico (E).

FUENTE FORMAL: DECRETO 3202 DE 2007 ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / DAÑO DERIVADO DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / DAÑO DERIVADO DE ACTOS ADMINISTRATIVOS / ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / DAÑO CAUSADO POR ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / PÉRDIDA DE LA OPORTUNIDAD / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / CONTABILIZACIÓN DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / VIGENCIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / CONFIGURACIÓN DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / OPERANCIA DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN [E]sta Sala ha considerado que en los eventos en los que la reparación directa tiene como propósito la indemnización de los perjuicios causados por una norma de carácter general que se encuentra ajustada al ordenamiento jurídico, el término de caducidad de la reparación directa de 2 años se cuenta a partir de su entrada en vigencia, por ser este el momento de la ocurrencia del hecho causante del daño. (…) Así las cosas, desde la entrada en vigencia del Decreto 3202 de 2007 el demandante habría advertido la pérdida de oportunidad que invoca, momento en el cual surgió el interés para demandar en reparación directa y, por ende, a partir de allí empezó a correr el plazo de caducidad.

(…) [L]a Sala concluye que la demanda de la referencia (…) [se presentó] cuando ya había expirado el plazo de caducidad. (…) De este modo, se modificará la sentencia proferida (…) por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, bajo el entendido de que no se configuró la excepción de inepta demanda por indebida escogencia de la acción, sino la de caducidad de la pretensión de reparación directa.

FUENTE FORMAL: DECRETO 3202 DE 2007 NOTA DE RELATORÍA: Sobre el cómputo del término de caducidad la acción de reparación directa por daños ocasionados por actos administrativos de carácter general, consultar providencia de 14 de febrero de 2019, Exp. 59886, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Bogotá, D.C., cinco (5) de marzo de dos mil veinte (2020) Radicación número: 25000-23-26-000-2012-00183-01(52962) Actor: MARY ROSSY GONZÁLEZ QUINTANA Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE SALUD Y DE LA PROTECCIÓN SOCIAL Y OTRO Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA (APELACIÓN SENTENCIA) Temas: FACULTAD DE INTERPRETACIÓN DE LA DEMANDA – Está orientada a determinar lo pretendido realmente por el demandante y no a suplantar su voluntad / NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Procede cuando se cuestionan actos administrativos particulares / REPARACIÓN DIRECTA – Procedencia – Perjuicios derivados de un acto administrativo general cuya legalidad no se cuestiona / CADUCIDAD – En los casos en los que se invoca una decisión general que se considera legal el plazo empieza a correr con la entrada en vigencia de la normativa.

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia del 18 de septiembre de 2014, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró probada la excepción de inepta demanda por indebida escogencia de la acción. I. SÍNTESIS DEL CASO La señora Mary Rossy González Quintana presentó la demanda de la referencia con el fin de que se le indemnizaran los perjuicios causados con la supresión y liquidación de la E.S.E. Luis Carlos Galán Sarmiento.

A juicio de la demandante, la decisión del Gobierno Nacional le impidió reclamar judicialmente los derechos laborales que, según ella, le correspondían por haber prestado sus servicios en la referida E.S.E. como auxiliar de enfermería, entre 2004 y 2007. II. A N T E C E D E N T E S 1. Demanda 1.1. Pretensiones El 6 de febrero de 2012[1], la señora Mary Rossy González Quintana, por medio de apoderado judicial, en ejercicio de la acción de reparación directa, presentó demanda en contra de la Nación–Ministerio de la Protección Social y la Presidencia de la República, con el fin de que se le indemnizaran los perjuicios ocasionados con “la falla del servicio causada con la liquidación definitiva de la E.S.E LUIS CARLOS GALÁN SARMIENTO, realizada el día 6 de noviembre de 2009”[2].

Para lo pertinente, la demandante solicitó 500 smmlv por perjuicios morales y $307’405.679 por lucro cesante, el cual, según la demanda, debía liquidarse con fundamento en los derechos laborales que hubiese hecho efectivos ante la E.S.E. Luis Carlos Galán Sarmiento si no hubiese sido liquidada. 1.2. Hechos En la demanda[3], en síntesis, se narraron los siguientes hechos: 1.2.1.

La señora Mary Rossy González Quintana se desempeñó en la E.S.E. Luis Carlos Galán Sarmiento como auxiliar de servicios asistenciales, desde el 1º de agosto de 2004 hasta el 30 de septiembre de 2007. 1.2.2. Su vinculación se realizó a través de un contrato de prestación de servicios, pero, materialmente, se trataba de una relación de carácter laboral, pues la demandante cumplía sus funciones de la misma manera en que lo hacían los empleados de planta; además, estaba sujeta a horario y a las órdenes dadas por sus superiores. 1.2.3.

Pese a lo anterior, la entidad a la que le prestó sus servicios no le reconoció y pagó las prestaciones laborales a las que tenía derecho, en virtud del contrato realidad que se configuró en su caso. 1.2.4. A través del Decreto 3202 de 2007, el Presidente de la República ordenó la supresión y liquidación de la E.S.E. Luis Carlos Galán Sarmiento, proceso en el marco del cual, el 30 de noviembre de 2008, fue celebrado el contrato de fiducia mercantil 114 con la Fiduprevisora S.A., cuyo objeto era la administración del patrimonio autónomo conformado con los bienes de la entidad liquidada. 1.2.5.

La señora Mary Rossy González Quintana le solicitó a la Fiduprevisora S.A. el pago de la liquidación laboral que, según la demanda, le correspondía, solicitud que fue negada, porque la fiduciaria no estaba llamada a responder por las obligaciones que tenía a su cargo la entidad liquidada. 1.2.6. El proceso de liquidación terminó el 6 de noviembre de 2009. 1.2.7.

A juicio de la señora Mary Rossy González Quintana, las entidades demandas están llamadas a responder en el presente asunto, porque liquidaron la E.S.E. Luis Carlos Galán Sarmiento “antes de que hubieran transcurrido tres años [desde] la desvinculación (…), es decir, antes de que hubiesen prescrito las acciones laborales para el reclamo de las respectivas acreencias”[4]. 2.

Trámite de primera instancia 2.1. Admisión y traslado de la demanda 2.1.1. La demanda fue inadmitida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 22 de marzo de 2012, con el fin de que la parte actora indicara la pretensión en virtud de la cual presentó la demanda de la referencia, para lo cual se indicó (se transcribe literal, incluso con posibles errores): “Observa el Despacho que la pretensión declarativa formulada en la demanda está referida a que se declare la responsabilidad de las entidades demandadas por ‘la falla del servicio causada con la liquidación definitiva de la E.S.E. Luis Carlos Galán Sarmiento’.

“No obstante, en los fundamentos de derecho la parte actora invoca fundamentos de naturaleza laboral (…). “Así las cosas, la pretensión principal es propia de la reparación directa (…), mientras que los fundamentos de derecho (…) es de naturaleza laboral”[5]. A través de memorial del 30 de marzo de 2012[6], la parte demandante precisó que la pretensión ejercida era la de reparación directa, la cual tenía como fundamento el hecho de que la parte demandada hubiese liquidado la E.S.E. Luis Carlos Galán Sarmiento, con lo cual le impidió a la señora González Quintana la interposición de las acciones laborales pertinentes, las cuales prescribían en 3 años. 2.1.2.

La demanda fue admitida el 10 de mayo 2012[7], providencia que se ordenó notificar al Ministerio de Salud y la Protección Social, al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y al Ministerio Público, lo cual se llevó a cabo el 15 de mayo de 2012[8] y el 5 de febrero de 2013[9], respectivamente. 2.1.3. El Departamento Administrativo de la Presidencia de la República interpuso recurso de reposición en contra del auto admisorio de la demanda[10], por considerar que existía falta de legitimación material en la causa por pasiva, en cuanto no expidió la normativa que ordenó la supresión y liquidación de la entidad[11]. 2.1.4.

El recurso interpuesto se resolvió de manera desfavorable a través de auto del 5 de abril de 2013[12], en cuanto la legitimación material no es un presupuesto de la demanda, sino que correspondía a un asunto que debía definirse en la sentencia. 2.1.5. El Ministerio de Salud y Protección Social[13] indicó que no le asistía legitimación material en la causa, porque no celebró contrato alguno de prestación de servicios con la demandante, tampoco se le designó en el acto de supresión como sucesor procesal de la entidad liquidada y en este asunto no se aplica ningún tipo de solidaridad, de ahí que no estuviese llamada a responder en el sub lite, máxime cuando la E.S.E. Luis Carlos Galán Sarmiento contaba con personería jurídica y patrimonio propio.

Dijo que la liquidación de la referida E.S.E. obedeció a una fuerza mayor, porque la orden estaba contenida en una normativa que gozaba de la presunción de legalidad y, la cual, en todo caso, estableció mecanismos para que los acreedores reclamaran sus créditos, en virtud de los cuales la demandante formuló la petición pertinente, pero le fue resuelta de manera desfavorable.

Finalmente, explicó que la demandante no acudió a esta jurisdicción dentro de los 2 años siguientes a la fecha en la que terminó su contrato (controversias contractuales), o aquella en la que se ordenó la liquidación de la entidad (reparación directa) y/o tampoco dentro de los 4 meses siguientes a la notificación de la decisión que le negó los derechos pretendidos[14], lo que da cuenta de la excepción de inepta demanda, por indebida escogencia de la acción. Aclaró que, en todo caso, no era cierto que la liquidación de la entidad le hubiese impedido a la señora González Quintana reclamar sus derechos laborales, pues ella compareció al proceso de liquidación y su petición fue negada a través de la Resolución 001 del 17 de diciembre de 2007, acto administrativo que demandó en ejercicio de la pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho, proceso que terminó por perención el 28 de enero de 2009.

En suma, la interesada “sí accedió a la justicia tanto ordinaria como administrativa para reclamar sus acreencias laborales, las mismas que hoy pretende reclamar (…), adjuntos reportes de la Rama Judicial (…)”[15]. 2.1.6. El Departamento Administrativo de la Presidencia de la República también propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, en la medida en que no expidió la normativa que dispuso la liquidación de la entidad objeto de discusión[16]. 2.2.

A través de auto del 16 de agosto de 2013[17], notificado el 29 de agosto siguiente, se decretaron las pruebas de carácter documental allegadas y pedidas tanto con la demanda como con los escritos de réplica allegados por las demandadas. Adicionalmente, mediante auto del 2 de diciembre de la misma anualidad[18], en virtud del recurso de reposición interpuesto por la parte actora, el a quo decretó los testimonios pedidos en la demanda, cuya finalidad era demostrar los elementos de la relación laboral de la señora González Quintana.

Las diligencias de declaración pertinentes se llevaron a cabo el 17 de febrero de 2014[19]. 2. 3. Alegatos de conclusión El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a través de auto del 23 de mayo de 2014, corrió traslado a las partes para alegar de conclusión[20]. 2.3.1. El Departamento Administrativo de la Presidencia de la República reiteró que no estaba llamado a responder por perjuicio alguno, pues no expidió la normativa que dispuso la supresión y liquidación de la entidad objeto de debate, 2.3.2.

El Ministerio de Salud y Protección Social insistió, entre otras cosas, en que la afectada debió cuestionar la decisión que le negó el reconocimiento de las prestaciones reclamadas, a través de la nulidad y restablecimiento del derecho A su juicio, operó la caducidad en el sub lite, ante la evidencia de que la demandante prestó sus servicios hasta el 2007 y la demanda no se presentó dentro de los 2 años siguientes [21]. 2.3.3.

La parte demandante se abstuvo de alegar de conclusión. 2.3.4. El Ministerio Público rindió concepto, para lo cual sostuvo que se ejerció una acción distinta a la que correspondía, porque la reparación directa no era la idónea para reclamar derechos de carácter laboral[22]. 2.4. Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a través de sentencia del 18 de septiembre de 2014[23], declaró probada la excepción de inepta demanda por indebida escogencia de la acción. Al respecto, se precisó que la causa petendi invocada por la demandante estaba determinada por el hecho de que la parte demandada hubiese dispuesto la supresión y liquidación de la E.S.E. Luis Carlos Galán Sarmiento, situación que, en su criterio, le impidió reclamar judicialmente sus derechos laborales, dado que la entidad llamada a responder salió de la vida jurídica sin atender las responsabilidades que le correspondían.

El a quo explicó que lo sucedido con la referida E.S.E. en modo alguno le cercenó a la demandante la posibilidad de reclamar sus derechos, pues ella se hizo parte del proceso de liquidación y, si bien no se probó qué trámite se le dio a su reclamación, no era menos cierto que a la señora González Quintana le correspondía estar al tanto de dicha actuación y cuestionar tanto en la vía gubernativa como judicial la respuesta emitida y, como no lo hizo, lo procedente era declarar probada la excepción de inepta demanda por indebida escogencia de la acción. 2.5.

Recurso de apelación La parte demandante interpuso recurso de apelación en contra del fallo de primera instancia[24], por considerar que la acción de reparación directa sí era la idónea para los fines pretendidos, por las razones que pasan a precisarse. En virtud de su liquidación definitiva, la E.S.E. Luis Carlos Galán Sarmiento dejó de ser sujeto tanto de derechos como de obligaciones desde el 6 de noviembre de 2009, por tal razón, resulta inocuo presentar en su contra demandas de nulidad y restablecimiento del derecho, al punto de que fue precisamente dicha imposibilidad la que llevó a promover el proceso de la referencia. Se expuso que la actora efectivamente tenía un derecho, el cual debía hacer efectivo ante la liquidada E.S.E. Luis Carlos Galán Sarmiento, pero no pudo hacerlo, debido a la actividad desplegada por los demandados, de desaparecer de la vida jurídica a la mencionada entidad impidiendo que fuera demandada.

Al respecto, se sostuvo (se transcribe literal, incluso con posibles errores): “El único camino que quedaba era (…) la acción de reparación directa (…), en razón a que los demandados expidieron el decreto que ordenó la liquidación y ejecutaron la liquidación definitiva (…). “Precisamente la liquidación definitiva de la E.S.E. Luis Carlos Galán Sarmiento por parte de las demandadas es lo que ha generado que se acuda a la presente acción, la cual es plenamente procedente y se ampara en la teoría del daño especial, teniendo en cuenta que si bien es cierto el actuar de los demandados estuvo enmarcado dentro del ordenamiento jurídico, este actuar le causó a la demandante perjuicio económico y moral, que no tenía por qué soportar, pues los hechos rompieron el principio de igualdad ante las cargas públicas y la privaron del derecho de acceso a la justicia. “(…).

“Así las cosas, (…) la única vía procesal a la que se podía recurrir era a la acción de reparación directa, en virtud de la teoría del daño especial, pues, si bien el actuar de los demandados estuvo ajustado a derecho, no era menos cierto que con ello se causaron perjuicios que desconocen el principio de igualdad ante las cargas públicas”[25].

Adicionalmente, se explicaron las razones por las que la E.S.E. sí estaba obligada a reconocer la existencia de una relación laboral, lo que, según el apelante, se frustró con su liquidación. La apelación fue concedida por el a quo, mediante providencia del 18 de noviembre de 2014[26]. 3. Trámite de segunda instancia 3.1. Esta Corporación admitió la apelación el 13 de febrero de 2015[27] y, a través de auto del 19 de marzo de la misma anualidad, corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para que conceptuara sobre la controversia. 3.1.1.

El Departamento Administrativo de la Presidencia de la República insistió en que no le asistía responsabilidad en este asunto, porque no expidió la normativa que ordenó la supresión y liquidación de la E.S.E. Luis Carlos Galán Sarmiento y, además, la demandante no le prestó ningún tipo de servicio en virtud del cual debiera pagarle alguna prestación laboral.

La demandada concluyó que la parte actora debió ejercer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, pero recurrió a la acción de reparación directa con la única finalidad de revivir los términos que dejó vencer[28]. 3.1.2. El Ministerio de Salud y Protección Social solicitó que se confirmara la sentencia de primera instancia, toda vez que la acción procedente no era la de reparación directa sino la de nulidad y restablecimiento del derecho[29]. 3.1.3.

La parte demandante y el Ministerio Público se abstuvieron de intervenir en esta oportunidad procesal. III. C O N S I D E R A C I O N E S 1. Régimen aplicable De conformidad con lo previsto en el artículo 308 de la Ley 1437 de 2011, los procesos promovidos ante esta jurisdicción con anterioridad al 2 de julio de 2012 -como el de la referencia- se rigen por las normas procesales contenidas en el “régimen jurídico anterior”, que corresponden a las consagradas en el Código Contencioso Administrativo y en el Código de Procedimiento Civil. 2.

Competencia En virtud de lo dispuesto en el artículo 129 del C.C.A.[30], subrogado por el artículo 37 de la Ley 446 de 1998, la Sala es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto por la parte actora en contra de la sentencia del 18 de septiembre de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Lo anterior, en tanto la cuantía es superior a 500 smmlv y, en esa medida, el sub lite corresponde a un proceso con vocación de doble instancia, según lo previsto en la Ley 446 de 1998[31].

La demanda se presentó con posterioridad a la entrada en vigencia del artículo 198 de la Ley 1450 de 2011[32], por tal razón, la cuantía se determina en los términos previstos en el artículo 157 de la Ley 1437 de la misma anualidad, que establece como parámetro el monto de los perjuicios causados, excepto los morales, y frente a la acumulación de pretensiones señala como determinante aquella que sea de mayor valor.

En la demanda se solicitaron $307’405.679 por concepto de lucro cesante, suma que para el 2012 equivalía a 542 smmlv, lo que quiere decir que el sub lite se trataba de uno de aquellos asuntos que debía ser conocido en primera instancia por los tribunales administrativos y, en segunda, por esta Corporación. 3. Cuestión previa 3.1. Determinación de la causa petendi, en virtud del deber del juez de interpretar la demanda El deber de interpretación de la demanda tiene como finalidad que las autoridades judiciales determinen lo realmente pretendido por quien acude a esta jurisdicción, sin llegar a suplantar su voluntad, al punto de modificar la causa petendi y el petitum.

Al operador judicial le corresponde confrontar lo materialmente pretendido por quien demanda con la finalidad propia del medio de control que invoca, comparación que permite determinar si el petitum es o no susceptible de ser tramitado en los términos planteados por el actor. Sobre este tema, la Corte Suprema de Justicia ha señalado: “[Al] encargado de administrar justicia se le atribuye, como misión ineludible interpretar los actos procesales, entre ellos la demanda inicial, a fin de desentrañar el verdadero alcance e intención del demandante al formular sus súplicas, lógicamente sin aislar el petitum de la cusa petendi, buscando siempre una afortunada integración y con ello poder precisar el auténtico sentido o aspiración de quien procura una tutela efectiva de sus derechos”[33].

Así las cosas, en los eventos en los que la parte actora ejerce formalmente un medio de control pero invoca como fuente del daño un supuesto propio de otra vía procesal, el juez debe encausar la demanda a través del mecanismo que se derive del segundo supuesto. De este modo, cuando se pide una indemnización vía reparación directa, pero el sustento de ella es la ilegalidad de un acto administrativo particular, al margen de lo dicho por el actor, se debe tomar en consideración el fin perseguido y el trámite se debe adelantar en los términos previstos para la pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho.

El referido deber de interpretación tiene por objeto que, ante la falta de claridad del escrito inicial, se le dé el sentido y el alcance que se derive de la intención real del demandante, sin desconocer o variar abiertamente sus factores esenciales, porque ello llevaría al fallador a resolver pretensiones que no fueron planteadas o a dirimir el litigio con base en hechos que no fueron debatidos.

A título de ejemplo, se precisa que, cuando se demanda por pérdida de oportunidad y se pide una suma equivalente a lo que se hubiese obtenido en la actuación o proceso judicial que no llegó a feliz término, ello no quiere decir que en el proceso de indemnización se deba conceder o no el derecho debatido, pues en este se verifica la posibilidad que tenía el interesado de sacar avante sus pretensiones y es esta la que se repara.

De este modo, en este asunto la parte actora considera que la supresión y liquidación de la E.S.E. le cercenó el derecho de acudir a la administración de justicia, y si bien para definir la litis, previa determinación de la supuesta imposibilidad de demandar, se deben evaluar las probabilidades que se tenían de que judicialmente se declara la existencia o no del contrato realidad, ello no implica que el asunto de la referencia sea un proceso laboral, pues, se insiste esta era la naturaleza de la actuación judicial que, a juicio de la parte actora, se vio frustrada por el proceder de las demandadas.

La labor de interpretación del juez se debe ejercer con la precaución de no tergiversar la litis, sino que el marco de referencia debe ser la voluntad del demandante, se debe atender el daño que se pide indemnizar y la fuente del que proviene. Establecido lo anterior, para efectos de determinar la vía procesal procedente en este asunto, la Sala hará referencia a los eventos en los que la reparación directa resulta idónea y aquellos en los que la nulidad y restablecimiento del derecho es la adecuada.

Pues bien, la escogencia de las acciones –Decreto 01 de 1984– o medios de control –Ley 1437 de 2011– en ejercicio de las(os) cuales se deben tramitar los asuntos de conocimiento de esta jurisdicción no depende de la discrecionalidad del demandante, sino del origen del perjuicio alegado y del fin pretendido. La nulidad y restablecimiento del derecho procede en aquellos eventos en los cuales el daño es consecuencia de un acto administrativo particular que se considera ilegal.

La reparación directa es pertinente en los casos en los que la afectación se deriva de un hecho, omisión, operación administrativa o en un acto administrativo, siempre que no se cuestione su legalidad[34]. Además, la reparación directa tiene como finalidad la indemnización de los perjuicios derivados de: i) un acto administrativo particular que haya sido objeto de revocatoria directa[35] o ii) de uno de carácter general que hubiese sido anulado[36], con todo, “si la causa directa del perjuicio no es el acto administrativo anulado, sino un acto administrativo particular expedido a su amparo, debe acudirse a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho debido [a] que sólo a través de ella puede destruirse la presunción de ilegalidad que lo caracteriza”[37].

La Sección también ha señalado que este medio de control –reparación directa– es el mecanismo procesal idóneo para obtener el resarcimiento de los perjuicios derivados de la revocatoria o de la nulidad de un acto administrativo favorable para su destinatario[38]. 3.2. Causa petendi invocada en el sub lite En el poder conferido al abogado que promovió el proceso de la referencia, en el escrito inicial y en el memorial a través del cual se dio cumplimiento al auto inadmisorio de la demanda, la parte actora de manera expresa indicó que el hecho en el que se sustentaban sus pretensiones era la “liquidación definitiva de la E.S.E. Luis Carlos Galán Sarmiento”[39], ordenada a través del Decreto 3202 de 2007, y que el daño a indemnizar estaba determinado por la pérdida de la oportunidad de reclamar judicialmente las prerrogativas laborales a las que, según la demanda, tenía derecho la señora González Quintana.

Al respecto, se indicó (transcripción literal, incluso con posibles errores): “La actora fue formalmente vinculada por medio de contratos de prestación de servicios a la E.S.E. LUIS CARLOS GALÁN SARMIENTO, pero durante toda la vinculación se presentaron los elementos de una relación laboral (…), por lo que procedía (…) el reconocimiento de las prestaciones sociales e indemnizaciones en las mismas condiciones que sus similares de planta, pero para ello, al no reconocérsele voluntariamente, era pertinente acudir ante la jurisdicción administrativa, pero ello se vio truncado por cuanto los demandados sacaron de la vida jurídica a la ESE LUIS CARLOS GALÁN SARMIENTO, mediante liquidación definitiva, el 6 de noviembre de 2009, es decir, antes de que transcurrieran tres años del despido (…).

“El daño antijurídico es deducible, ya que (…) para evitar demandas, los accionados sencillamente liquidaron la entidad, desapareciéndola de la vida jurídica, antes de que (…) hubiesen prescrito las acciones laborales para el reclamo de las respectivas acreencias (…)”[40] se destaca. El a quo concluyó que, en efecto, la causa petendi estaba determinada por lo anterior, lo cual expresó en los siguientes términos (se transcribe literal, incluso con posibles errores): “(…) La señora MARY ROSSY GONZÁLEZ QUINTANA (…) alega (…) que la suspensión y liquidación de dicha entidad (…) le privó de ejercer las acciones judiciales pertinentes para hacer las reclamaciones laborales a que tiene derecho, por cuanto con el proceso de liquidación salió de la vida jurídica la ESE LUIS CARLOS GALÁN SARMIENTO, por lo que, según lo aduce, no podía ser sujeto de derechos y obligaciones”[41].

Así las cosas, lo pretendido en el sub júdice es que se le indemnicen a la señora González Quintana los perjuicios que supuestamente se le habrían ocasionado con la liquidación de la E.S.E. Luis Carlos Galán Sarmiento y que están determinados por la pérdida de la oportunidad de demandarla ante esta jurisdicción, con el fin de que le reconociera el vínculo laboral que, según ella, se configuró en el sub lite.

Con todo, al resolver el fondo del asunto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca indicó que el hecho de que en este proceso se encontrara probado que la demandante compareció al proceso de liquidación de la E.S.E. Luis Carlos Galán Sarmiento y formuló la reclamación pertinente, resultaba suficiente para que, en virtud del deber del juez de interpretar la demanda, se entendiera que lo que le correspondía a la señora González Quintana era invocar como fuente del daño la decisión emitida al respecto y que, por ende, la acción a ejercer era la de nulidad y restablecimiento, de ahí que se encontrara configurada la ineptitud sustantiva de la demanda.

A juicio de la Sala, la anterior conclusión no da cuenta de la facultad de interpretación de la demanda, sino de la sustitución de la parte demandante por la autoridad judicial que conoció del asunto. Pues bien, de las pretensiones y de los supuestos narrados en la demanda no puede deducirse que la acción procedente sea la de nulidad y restablecimiento del derecho, en la medida en que la parte actora no invocó a título de daño la negativa de su liquidación laboral en la vía administrativa, sino la supuesta imposibilidad de reclamar judicialmente dicho derecho.

Además, el hecho dañoso no se edificó en la eventual ilegalidad del acto administrativo particular proferido en el proceso de liquidación de la E.S.E., sino en una decisión administrativa de carácter general que se considera ajustada a derecho y que, supuestamente, rompió el principio de igualdad ante las cargas públicas, la contenida en el Decreto 3202 de 2007.

En este estado de cosas, la Sala insiste en que, para que determinar la procedencia de una u otra vía procesal, se debe verificar cuál es el daño que se pide indemnizar y cuál es su fuente. En la determinación de las vías procesales idóneas no basta con verificar si en el marco de los hechos se expidió o no un acto administrativo particular, sino que se debe establecer si este extinguió, modificó o revocó el derecho cuya indemnización se pretende, es decir, para que la pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho proceda, dicho acto administrativo particular debió ser de tal alcance que implicó la denegatoria de lo que ahora se pide en la vía judicial.

A modo de ejemplo, si ante esta jurisdicción se pide una indemnización que fue negada por la administración a través una decisión particular y concreta expedida en el marco de un procedimiento especial, esta es la que se debe atacar para efectos de lograr el reconocimiento del derecho pretendido, sin que se pueda ejercer directamente la reparación directa.

En aplicación del anterior razonamiento, la Sala precisa que la existencia de una decisión administrativa de carácter particular sobre la liquidación laboral invocada por la demandante no resultaba determinante para establecer el medio de control procedente, pues, se reitera, la parte actora no pidió que se le indemnizaran los perjuicios causados con tal determinación, sino la supuesta pérdida de oportunidad que sufrió por la liquidación de la entidad, y no se advierte que se hubiese pedido en la vía administrativa una indemnización por la supuesta imposibilidad de demandar y que las accionadas se hubiesen pronunciado sobre tal punto, decisión que si sería demandable en nulidad y restablecimiento del derecho.

A modo de conclusión, como la parte actora presentó la demanda de la referencia, porque, a su juicio, se configuró un daño proveniente de un acto administrativo general cuya legalidad no es cuestionada, esto es, el Decreto 3202 de 2007, el cual ordenó la supresión y liquidación de la E.S.E. Luis Carlos Galán Sarmiento, se concluye que la reparación directa resulta procedente.

Establecida la procedencia de la reparación directa, la Subsección verificará si se cumplen los presupuestos para emitir sentencia de fondo, por tal razón, iniciará con lo referente al término para demandar. 4. Oportunidad en el ejercicio del derecho de acción A través del Decreto 3202 de 2007, publicado en el Diario Oficial 46.731 del 25 de agosto de la misma anualidad, se ordenó la supresión y liquidación de la E.S.E. Luis Carlos Galán Sarmiento y para adelantar el proceso pertinente fue designada la “Sociedad Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario S.A.” – Fiduagraria S.A. –.

En lo referente a la vigencia, en el artículo 26 ejusdem, se precisó que era a partir de su publicación y, en concordancia, se dispuso que la supresión y liquidación tendría efectos desde ese momento, según lo previsto en el artículo 1, a cuyo tenor: “Artículo 1°. Supresión y liquidación. Suprímese la Empresa Social del Estado Luis Carlos Galán Sarmiento, constituida como una categoría especial de entidad pública descentralizada de la rama ejecutiva del nivel nacional, creada mediante el Decreto-ley 1750 de 2003 y adscrita al Ministerio de la Protección Social.

Para todos los efectos, utilizará la denominación “Empresa Social del Estado Luis Carlos Galán Sarmiento en Liquidación”. “En consecuencia, a partir de la vigencia del presente decreto, dicha entidad entrará en proceso de liquidación, el cual deberá concluir a más tardar en un plazo de un (1) año, el cual podrá ser prorrogado por el Gobierno Nacional, mediante acto administrativo debidamente motivado”.

Pues bien, esta Sala ha considerado que en los eventos en los que la reparación directa tiene como propósito la indemnización de los perjuicios causados por una norma de carácter general que se encuentra ajustada al ordenamiento jurídico, el término de caducidad de la reparación directa de 2 años se cuenta a partir de su entrada en vigencia, por ser este el momento de la ocurrencia del hecho causante del daño[42].

El 6 de noviembre de 2009 finalizó el proceso de liquidación, según el acta suscrita por el entonces Ministerio de la Protección Social y Fiduagraria S.A.[43]. En concordancia, la parte demandante indicó que, desde que inició la liquidación, supuestamente se vio en la imposibilidad de reclamar judicialmente sus derechos. Así las cosas, desde la entrada en vigencia del Decreto 3202 de 2007 el demandante habría advertido la pérdida de oportunidad que invoca, momento en el cual surgió el interés para demandar en reparación directa y, por ende, a partir de allí empezó a correr el plazo de caducidad.

Como el decreto citado entró a regir el 26 de agosto de 2007 y a partir de esa fecha se dio la supresión de la entidad y se declaró su estado de liquidación, la Sala concluye que la demanda de la referencia debía presentarse entre el 27 de agosto de 2007 y el 27 de agosto de 2009; sin embargo, el derecho de acción se ejerció hasta el 6 de febrero de 2012, cuando ya había expirado el plazo de caducidad.

La parte actora promovió el trámite de conciliación extrajudicial el 4 de noviembre de 2011[44]; no obstante, para esa fecha ya había fenecido el plazo para demandar, por lo que operó la suspensión del término de caducidad. De este modo, se modificará la sentencia proferida el 18 de septiembre de 2014 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, bajo el entendido de que no se configuró la excepción de inepta demanda por indebida escogencia de la acción, sino la de caducidad de la pretensión de reparación directa. 5.

Condena en costas En vista de que no se observa en este caso temeridad o mala fe en el actuar de las partes, la Sala se abstendrá de condenar en costas, de conformidad con lo previsto en el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: MODIFICAR la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 18 de septiembre de 2014, de conformidad con la parte motiva de esta providencia, para, en su lugar, DECLARAR probada la caducidad de la acción de reparación directa.

SEGUNDO: Sin condena en costas.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al a quo.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO ----------------------- [1] Folios 14 y 15 del cuaderno 1. [2] Transcripción literal de la pretensión primera de la demanda (folio 2 del cuaderno 1). [3] Folios 5 a 23 del cuaderno 2. [4] Folio 10 del cuaderno 1. [5] Folios 17 y 18 del cuaderno 1. [6] Folios 20 y 23 del cuaderno 1. [7] Folios 25 y 26 del cuaderno 1. [8] Fecha en la que se notificó al Ministerio Público (folio 26 del cuaderno 1). [9] Mediante aviso de esa fecha se notificó a las demandadas (folios 30y 31 del cuaderno 1). [10] Folios 32 a 42 del cuaderno 1. [11] Folio 32 a 36 del cuaderno 1. [12] Folios 72 y 73 del cuaderno 1. [13] Folios 53 a 41 del cuaderno 1. [14] Folios 1-13, cuaderno 1. [15] Folio 44 del cuaderno 1. [16] Folios 68 a 70 del cuaderno 1. [17] Folios 82 a 84 del cuaderno 1. [18] Folio 136 del cuaderno 1. [19] Folios 150 a 160 del cuaderno 1. [20] Folio 163 del cuaderno 1. [21] Folios 164 a 171 del cuaderno 1. [22] Folios 178 a 182 del cuaderno 1. [23] Folios 184 a 191 del cuaderno 3. [24] Folios 194 a 203 del cuaderno 3. [25] Folios 196 y 203 del cuaderno 3. [26] Folio 205 del cuaderno 3. [27] Folio 213 del cuaderno 3. [28] Folios 226 a 225 del cuaderno 3. [29] Folios 214 a 215 del cuaderno 3. [30] “Artículo 129.

Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos (…)” (se destaca). [31] “Artículo 40. Competencia de los tribunales administrativos en primera instancia. El artículo 132 del Código Contencioso Administrativo, quedará así: “´Artículo 132.

Competencia de los tribunales administrativos en primera instancia. Los Tribunales Administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: “(…). “6. De los de reparación directa cuando la cuantía exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales (…)”. [32]“Artículo 198. Descongestión por razón de la cuantía en la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

Con el propósito de evitar la congestión de los Tribunales Administrativos y del Consejo de Estado, en los procesos que cursen o deban cursar ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y en relación con los cuales a la fecha de entrada en vigencia de la presente ley no se hubiere notificado en debida forma el correspondiente auto admisorio de la demanda o cuando este no se hubiere expedido y cuyas demandas se presenten hasta antes del 2 de julio de 2012, la competencia por razón de la cuantía se determinará con sujeción a las reglas consagradas en el artículo 157 de la Ley 1437 de 2011 (…)” (se destaca). [33] Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, sentencia del 12 de marzo de 2019, expediente SL 960-2019, M.P. Giovanni Francisco Rodríguez Jiménez. [34] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 27 de abril de 2006, expediente 16079, C.P. Ramiro Saavedra Becerra.

Igualmente, en sentencia del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 10 de noviembre de 2017, exp: 59.236. [35] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 24 de agosto de 1998, radicación 13685, C.P. Daniel Suárez Hernández. [36] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto de 15 de mayo de 2003, radicación 23205, C.P. Alier Hernández Enríquez, y sentencia del 21 de marzo de 2012, radicación 21986, C.P. Hernán Andrade Rincón. [37] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 5 de julio de 2006, radicación 21051, C.P. Ruth Stella Correa Palacio. [38] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 3 de abril de 2003, radicación 26437, C.P. Mauricio Fajardo Gómez. [39] Folios 1, 2 y 20 del cuaderno 1. [40] Folio 10 del cuaderno 1, capítulo de fundamentos jurídicos de la demanda. [41] Folio 190 del cuaderno 3. [42] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, providencia del 14 de febrero de 2019, expediente 59.886. [43] Folios 1, 12 y 13 del cuaderno 1. [44] Folios 9 a 11 del cuaderno 2.