APLICACIÓN DE LA LEY EN EL TIEMPO / APLICACIÓN DE LA VIGENCIA DE LA LEY EN EL TIEMPO / APLICACIÓN DEL CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / PRINCIPIO DE INTEGRACIÓN NORMATIVA / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA Al sub júdice le resultan aplicables las disposiciones procesales vigentes para la fecha de presentación de la demanda 14 de diciembre de 2017, las cuales corresponden a las contenidas en el CPACA, así como a las disposiciones del Código General del Proceso CGP en virtud de la integración normativa dispuesta por el artículo 309 del primero de los estatutos mencionados.
FUENTE FORMAL: CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 309 NOTA DE RELATORÍA: Sobre el tema, consultar, Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 25 de junio de 2014, exp. 49299, C. P. Enrique Gil Botero ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / CONCEPTO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / SUSPENSIÓN DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / SOLICITUD DE CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / CONTEO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / OPERACIÓN ADMINISTRATIVA / OCUPACIÓN TEMPORAL DE BIEN INMUEBLE / HECHO ADMINISTRATIVO / OCUPACIÓN PERMANENTE DE BIEN INMUEBLE / ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA POR OCUPACIÓN TEMPORAL DE VÍA PÚBLICA/ PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURÍDICA / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA Para garantizar la seguridad jurídica de los sujetos procesales y evitar que las situaciones queden indefinidas en el tiempo, el legislador estableció unos plazos razonables para que las personas acudan ante la jurisdicción con el fin de satisfacer sus pretensiones, término que, en caso de vencerse, lleva a la operancia del fenómeno jurídico procesal de la caducidad, lo cual implica la pérdida de la facultad de accionar.
El término de caducidad no admite suspensión, salvo que se presente solicitud de conciliación extrajudicial en derecho, según lo previsto por las Leyes 446 de 1998, 640 de 2001 y 1285 de 2009, así como tampoco admite renuncia y, de encontrarse probada, debe ser declarada de oficio por el juez. (…) [E]n torno a la caducidad en los eventos en los que se demanda por la ocupación permanente de inmuebles, la Sala Plena de la Sección Tercera ha sostenido que el término inicia a correr desde su consolidación. FUENTE FORMAL: LEY 446 DE 1998 / LEY 640 DE 2001 / LEY 1285 DE 2009 NOTA DE RELATORÍA: En torno a la caducidad en los eventos en los que se demanda por la ocupación permanente de inmuebles, consultar, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 25 de agosto de 2016, Sala Plena, Sección Tercera, exp. 35947, C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera;
Auto del 22 de junio de 2017, exp. 57160; Auto del 27 de febrero de 2017, exp. 57509 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Bogotá D.C., cinco (5) de marzo de dos mil veinte (2020) Radicación número: 85001-23-33-000-2017-00258-01(63420) Actor: GASES DEL LLANO S.A. EMPRESA DE SERVICIOS PÚBLICOS Demandado: DEPARTAMENTO DE CASANARE Y OTRO Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA (AUTO) Temas: CADUCIDAD MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA POR OCUPACIÓN PERMANENTE DE INMUEBLE – Término / OCUPACIÓN DE INMUEBLES – Consolidación – / CADUCIDAD – Conocimiento y ocurrencia del daño - Excepción probada.
La Sala resuelve los recursos de apelación interpuestos por el departamento del Casanare, el municipio de Yopal y el Consorcio Vías Comuna IV, en contra de la decisión por medio de la cual el Tribunal Administrativo del Casanare, en la audiencia inicial del 5 de febrero de 2019, negó las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva y caducidad del medio de control.
I.
ANTECEDENTES 1. Demanda El 14 de diciembre de 2017[1], Gases del Llano S.A. Empresa de Servicios Públicos– Llanogas S.A. E.S.P, presentó demanda de reparación directa contra el departamento del Casanare, el municipio de Yopal y el Consorcio Vías Comuna IV -conformado por las sociedades Ingenial Construcciones Limitada y Padincol S.A.S-, con el fin de que se les declare administrativa y patrimonialmente responsables por los perjuicios supuestamente ocasionados por la ocupación del inmueble identificado con matricula inmobiliaria No. 470-34930, en Yopal – Casanare.
Por lo anterior, la parte actora solicitó que se le reconociera por concepto de perjuicios materiales la suma de $951’759.846, y por daños inmateriales en la modalidad de “afectación relevante de derecho convencional y constitucionalmente protegido” el equivalente a 100 SMLMV. 1.1. Como fundamento fáctico, la demandante expuso los hechos que se sintetizan a continuación: 1.1.1.
El 24 de junio de 2006, la sociedad Combustibles Vehiculares de Colombia S.A. adquirió el inmueble con matricula inmobiliaria No. 470 - 34930 en Yopal, en virtud del contrato de compraventa celebrado con la señora Ema Jiménez de Pérez, quien previamente adelantó los trámites para desenglobar el bien y realizar una cesión vial a favor del municipio. 1.1.2.
A través de resolución del 1° de agosto de 2008, la Secretaria de Planeación de Yopal otorgó a Gasvehicol S.A. licencia de construcción para la “ampliación de la estación de servicio del predio ubicado en la carrera 13 No. 29 – 27, calle 30 No. 13 -49 y carrera 14 No. 29 -28”. 1.1.3. Mediante escritura pública No. 026 del 7 de enero de 2011, Combustibles Vehiculares de Colombia transfirió el dominio del referido lote a Gases del Llano S.A. Empresa de Servicios Públicos. 1.1.4.
La Secretaría de Planeación de Casanare, previa petición, informó a la actora que, mediante Acuerdo No. 012 del 21 de diciembre de 2007, se estableció que toda actuación urbanística que se desarrollara debía ceder, a título gratuito, una fracción de terreno, por lo que en el Plan Básico de Ordenamiento Territorial de Yopal se incluyó como vía una parte del predio denominado “manzana H”. 1.1.5.
El 28 de diciembre de 2015, el departamento de Casanare suscribió con el Consorcio Vías Comuna IV, compuesto por las sociedades Ingenial Construcciones Limitada y Padincol S.A.S., el contrato de obra pública No. 2098, cuyo fin era la pavimentación de vías urbanas, las cuales afectaron el predio de Llanogas S.A. E.S.P. 1.1.6. Así pues, en el 2016, la sociedad actora presentó acción de tutela, la cual fue declarada improcedente por el Juzgado 1° Penal del Circuito de Yopal, empero, se le sugirió a la Gobernación del Casanare acoger la recomendación hecha por la Alcaldía de Yopal, según la cual se debían suspender las obras hasta tanto se realizaran los trámites para incorporar el área correspondiente como bien público. 1.1.7.
Finalmente, la demandante señaló que con la obra se le generó un menoscabo económico, por la ocupación permanente de un área de su predio para adelantar la referida construcción. 2. Trámite impartido al proceso El Tribunal Administrativo del Casanare, mediante auto del 17 de enero de 2018[2], admitió el escrito inicial y ordenó las notificaciones de rigor. 3.
Intervención de los demandados 3.1. El consorcio Vías Comuna IV[3] y las sociedades Padincol S.A.S[4] e Ingenial Construcciones Ltda.[5] por medio de apoderado común, se opusieron a las pretensiones y propusieron como excepción la falta de legitimación en la causa por pasiva. Al respecto, argumentaron que, si bien ejecutaron el mencionado trabajo público en el lote objeto de la controversia, lo cierto es que en la demanda no se expuso cuál fue la falla en el cumplimiento de los requisitos de contratación que evidencien un actuar ilegal de su parte, por lo que no se les debía imputar responsabilidad por lo sucedido[6]. 3.2.
El municipio de Yopal[7] también se opuso a las pretensiones y formuló como excepción la caducidad del medio de control, porque, a su juicio, Llanogas S.A. E.S.P. tuvo conocimiento del daño alegado el 12 de noviembre de 2009, fecha en la cual Gas Vehicol S.A., antigua propietaria del predio, elevó una petición ante la Administración, en el que describió la afectación vial que soportaba el bien objeto de controversia.
Sumado a ello, explicó que la demandante conoció la cesión vial que recaía sobre el predio denominado “manzana H” a través de un oficio expedido por la entidad en 2011, y en el cual la Gobernación le informó la vía que colindaba sobre el predio, por lo que de todas formas la presentación del libelo inicial fue extemporánea[8]. 3.3. El departamento del Casanare contestó la demanda[9], pidió que se negaran las pretensiones y planteó como excepciones la falta de legitimación en la causa por pasiva y la caducidad de la acción. Por ello, consideró que la competencia sobre el uso del suelo local le corresponde al municipio de Yopal, y ya que solo intervino en el trabajo público hasta que la Alcaldía le certificó que dicho predio se trataba de un bien público, no era dable proferir condena en su contra[10].
Finalmente, señaló que en el presente asunto operó el fenómeno de la caducidad, por cuanto la vía ya existía para cuando la demandante adquirió el lote y, en todo caso, a través de Oficio No. 11066 del 9 de agosto de 2011, se le informó a la actora la vía que recaía sobre un área del inmueble y si se parte desde esa fecha, el medio de control fue presentado fuera de término[11]. 4.
Decisión apelada El Tribunal Administrativo del Casanare, mediante decisión adoptada en audiencia inicial del 5 de febrero de 2019[12], negó las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva y caducidad del medio de control, planteadas por los demandados[13]. El a quo indicó que el departamento del Casanare, el Consorcio Vías Comuna IV y las sociedades Ingenial Construcciones Ltda y Padicol S.A.S, se encuentran legitimados en la causa por pasiva desde el punto de vista formal, ya que en el escrito inicial fueron vinculados como demandados y solo es posible analizar el grado de responsabilidad de cada una de las entidades al estudiar la legitimación en la causa material por medio de la sentencia que se profiera.
En relación con la caducidad, el Tribunal precisó que, a partir del material probatorio que obra en el expediente, se observa que el contrato mediante el cual se ejecutó la obra que supuestamente afectó el lote de la actora finalizó el 25 de noviembre de 2016, por lo que se tenía para demandar hasta el 26 de noviembre de 2018. Así mismo, explicó que en el libelo introductorio se adujo que, el 8 de marzo de 2016, el inmueble citado fue ocupado por maquinaria pesada, por lo que, si bien no hay certeza de la fecha en la que terminaron los trabajos respecto del área de terreno supuestamente ocupado, lo cierto es que si se parte de cualquiera de los dos momentos expuestos para analizar la caducidad -25 de noviembre de 2016 o el 8 de marzo de la misma anualidad-, es dable concluir que el medio de control fue oportuno. 5.
Recursos de apelación 5.1. El departamento del Casanare reiteró que su intervención en el predio referido se dio solo hasta que la Alcaldía le indicó que el área del terreno era público, por lo que actuó de conformidad a la ley y, por ende, no se le debía endilgar responsabilidad alguna. Así mismo, manifestó que mediante escritura pública de 1994, la señora Ema Jiménez de Pérez desenglobó el lote y realizó la cesión vial a favor del municipio, por lo que para el 2006, la actora ya tenía conocimiento de la afectación vial que recaía sobre el terreno y, en todo caso, si la caducidad se contara desde el 2011, fecha en la que mediante oficio se le informó a Llanogas S.A E.S.P. que a través de acto administrativo de 2007 se dispuso una franja vial sobre el bien objeto de controversia, se podía concluir que la demanda no se presentó en término[14]. 5.2.
Por su parte, el municipio de Yopal consideró que la demandante tuvo conocimiento de la vía pública mediante oficio fechado en el 2011, en el cual la Administración le dio a conocer la inclusión de una fracción del terreno como vía, por lo que el medio de control es extemporáneo[15]. 5.3. El consorcio Vías Comuna IV se adhirió a los argumentos expuestos por las entidades territoriales, además, adujo que solo llevó a cabo la pavimentación en virtud del contrato que previamente suscribió pero no por ello se le debía imputar los daños supuestamente generados[16]. 6.
Oposición al recurso Llanogas S.A. explicó que en el sub examine solo se podría analizar si la acción caducó a partir de la fecha en la que se llevó a cabo la ocupación de un área de su lote, en virtud del contrato de obra pública referido, porque, solo hasta que tuvo certeza del daño que sufrió como consecuencia del trabajo público, podría acudir a la jurisdicción, por lo que, en su criterio, ejerció oportunamente su derecho de acción[17].
II. CONSIDERACIONES Régimen aplicable Al sub júdice le resultan aplicables las disposiciones procesales vigentes para la fecha de presentación de la demanda –14 de diciembre de 2017–, las cuales corresponden a las contenidas en el CPACA, así como a las disposiciones del Código General del Proceso –CGP-[18].en virtud de la integración normativa dispuesta por el artículo 309 del primero de los estatutos mencionados.
Competencia En atención a lo previsto en el artículo 150 de la Ley 1437 de 2011[19], la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado conoce, entre otros, de los recursos de apelación interpuestos en contra de los autos dictados por los tribunales administrativos, siempre que sean susceptibles de este medio de impugnación, como es el caso de la providencia por medio de la cual se rechaza la demanda.
Además, debe tenerse en cuenta el reglamento interno de la Corporación -Acuerdo 080 de 2019-, en virtud del cual a esta Sección le corresponde conocer, en segunda instancia, de los procesos de reparación directa tramitados por los tribunales administrativos[20]. En lo referente a la autoridad judicial que decidirá el recurso –sala o ponente-, se advierte que, según el artículo 125 de la Ley 1437 de 2011[21], en concordancia con el artículo 243 ejusdem[22], el asunto le corresponde a la Sala, toda vez que en esta oportunidad se pondrá fin al proceso. 3.
Procedencia, oportunidad y sustentación En el sub lite, en la audiencia del 5 de febrero de 2019, el Tribunal Administrativo del Casanare decidió negar las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva y caducidad del medio de control, determinación en contra de la cual los demandados interpusieron recurso de apelación. Así las cosas, el recurso interpuesto en el sub júdice resulta procedente, de conformidad con lo señalado en el numeral 6 del artículo 180 de la Ley 1437 de 2011.
Por otra parte, al revisar el registro de audio y video de la audiencia adelantada el 5 de febrero de 2019, se advierte que los recursos de apelación se propusieron tan pronto como se notificó la decisión sobre las mencionadas excepciones, lo cual da cuenta de la oportunidad de la apelación. Asimismo, los recursos se sustentaron, pues al momento de su interposición se indicaron las razones por las cuales los demandados disienten de la providencia proferida.
Entonces, al resultar procedente, haber sido sustentado y presentado en oportunidad, la Sala resolverá los recursos interpuestos. 4. Caso concreto El Tribunal Administrativo del Casanare negó las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva y caducidad; respecto de esta última indicó que de acuerdo al material probatorio que obra en el expediente, se encuentra que el contrato de obra pública que el demandante manifestó como causante de la ocupación, finalizó el 25 de noviembre de 2016.
Así mismo, explicó que en la demanda se adujo que el 8 de marzo de 2016, el inmueble citado fue ocupado por maquinaria pesada, por lo que, si bien no hay certeza de la fecha en la que terminaron los trabajos respecto del área de terreno supuestamente ocupado, lo cierto es que, si se parte de cualquiera de los dos momentos expuestos para analizar la caducidad -25 de noviembre de 2016 o el 8 de marzo de la misma anualidad-, es dable concluir que el medio de control fue oportuno. El departamento del Casanare manifestó que la cesión vial que recaía sobre el lote objeto de controversia se llevó a cabo en 1994, por lo que, para la época en la que la actora adquirió el inmueble ya tenía conocimiento la referida afectación vial y, en todo caso, si la caducidad se contara desde 2011, época en la que se le informó a Llanogas S.A E.S.P. que a través de acto administrativo de 2007 se dispuso de una franja vial sobre el bien objeto de controversia, la demanda solo se presentó hasta el 14 de diciembre de 2017, en forma extemporánea, argumento que también fue expuesto por el municipio de Yopal. 4.1.
Caducidad 4.1.1 Normativa aplicable Para garantizar la seguridad jurídica de los sujetos procesales y evitar que las situaciones queden indefinidas en el tiempo, el legislador estableció unos plazos razonables para que las personas acudan ante la jurisdicción con el fin de satisfacer sus pretensiones, término que, en caso de vencerse, lleva a la operancia del fenómeno jurídico procesal de la caducidad, lo cual implica la pérdida de la facultad de accionar.
El término de caducidad no admite suspensión, salvo que se presente solicitud de conciliación extrajudicial en derecho, según lo previsto por las Leyes 446 de 1998, 640 de 2001 y 1285 de 2009[23], así como tampoco admite renuncia y, de encontrarse probada, debe ser declarada de oficio por el juez. El numeral 8 del artículo 136 del Decreto 01 de 1984 dispone que la reparación directa debe promoverse dentro de los 2 años siguientes al acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquiera otra causa.
En este asunto resultan aplicables las normas contenidas en el Código Contencioso Administrativo, toda vez que el término para acudir ante esta Jurisdicción empezó a correr con anterioridad al 2 de julio de 2012, por las razones que se precisarán a continuación. 4.1.2. Fecha en la que empezó a correr el término de caducidad En el presente caso, la actora pretende que se le reparen los perjuicios ocasionados con la ocupación parcial de un lote de su propiedad, lo que a su juicio se generó con la construcción que se adelantó en virtud del contrato de obra pública No. 2098 del 28 de diciembre de 2015.
No obstante, al revisar el material probatorio que obra en el proceso, se observa que la ocupación alegada por Llanogas S.A. no se dio con ocasión del trabajo público en mención, sino por la vía que ya existía para la fecha en la que se acordó la ejecución de la obra, como se explicará mas adelante. Como consecuencia, en el sub examine, para efectos de computar el término de caducidad, deben determinarse las condiciones de tiempo en las que el municipio ocupó la fracción del inmueble destinada a una vía, pues el hecho de que aún permanezca la ocupación no implica un daño continuado, en cuanto lo que se ha prolongado en el tiempo no ha sido la conducta causante del daño sino sus efectos o, si se quiere, los perjuicios causados.
Pues bien, al revisar el expediente la Subsección encuentra que la parte demandante elevó una petición el 10 de mayo de 2011, y en la que se observa que tenía pleno conocimiento de la ocupación del lote por parte de la entidad territorial, pues esa solicitud fue dirigida a la Alcaldía y a la Secretaría de Planeación de Yopal con el fin de que se le informara sobre los actos administrativos por medio de los cuales se dispuso la afectación del predio denominado “manzana H[24]”, en los siguientes términos[25] (se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores): “(…) LLANOGAS S.A. E.S.P. es actual PROPIETARIA Y POSEDORA PLENA del predio (lote del terreno) ubicado en la carrera 13 No. 27 – 211, carrera 14 No. 27 – 212 y calle 30 No. 13 -49, Manzana H, del Municipio de Yopal, Departamento de Casanare, distinguido con No. Catastral -01- 01-1463-0001-000, y registrado bajo el Folio de MATRÍCULA INMOBILIARIA 470-34930, por haber adquirido, al absorber a la Empresa GASVEHICOL S.A., el 17 de noviembre de 2009.
“(…) “La Administración de Yopal, en claro abuso de poder, mediante actos arbitrarios e injustos, con abuso de autoridad y violando los derechos fundamentales de los propietarios del predio que Yopal ocupó ilegalmente, incurrió en violación de las siguientes disposiciones: “( ) “5. A la fecha de presentación de esta petición, NO APARECE en el Folio respectivo del Registro de Instrumentos Públicos del predio arbitrariamente ocupado por el Municipio de Yopal anotación que de noticia DE AFECTACIÓN DE ALGUNA CLASE, dispuesta por Autoridad de la República de Colombia, sobre el predio propiedad de mi Representada atrás mencionado.
“6. El Municipio de Yopal y su Secretaría de Planeación, en sus manifestaciones oficiales no precisan actos administrativos de alguna clase, o normas específicas de donde se deriven facultades para aplicar afectaciones de hecho sobre el predio multicitado, dejando a LLANOGAS S.A. E.S.P, sin posibilidad de discutir sus derechos, o defender sus intereses, y sufriendo graves perjuicios económicos derivados del actuar irregular de la Administración (…)” (se destaca).
Mediante Oficio No. 1006 del 9 de agosto de 2011, la Oficina Asesora de Planeación de Yopal respondió la petición presentada por la actora y le informó que la fracción del bien objeto de la controversia, fue incluida en la planimetría del PBOT y en la planimetría de la actualización catastral del municipio[26]. Por lo anterior, el departamento del Casanare y el municipio de Yopal llevaron a cabo un proceso de contratación para pavimentar diferentes vías urbanas que se encontraban deterioradas o que aún estaban en terreno natural, por lo que la Administración tuvo que adelantar algunas actuaciones que resultan relevantes para el presente caso y que se relacionarán a continuación. La Oficina Asesora de Planeación de Casanare, por medio de certificación del 2 de diciembre de 2014, señaló que la obra pública sería ejecutada en predios cuya destinación era de uso público y que el fin de la intervención era la pavimentación de vías urbanas[27].
A través de solicitud presentada el 20 de mayo de 2015, la Junta de Acción Comunal de la Urbanización San Jorge en Yopal pidió se le certificara el sistema de enmallado de las vías urbanas, con el fin de viabilizar la pavimentación de la red vial ya existente (se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores): “(…) solicito respetuosamente se sirvan certificar sobre el sistema del enmallado de las vías internas urbanas de la urbanización san Jorge (segunda etapa) y Luz A. López ubicada en la calle 27 A carrera 12 y 13, calle 28 entre carreras 12 y 13, calle 29 A entre carrera 12 y 13, carrera 12 A entre calles 27 A y 28, carrera 12 A ENTRE CALLES 29 Y 29 A, carreras 12 B entre calles 27 A Y 28, carrera 12 B entre calle 29 y 29 A, calle 28 entre carreras 13 y 14, calle 29 A entre carreras 13 y 14, carrera 13 B entre calles 27 y 28, carrera 13 A entre calles 28 y 29 A y carrera 13 B entre calles 28 y 29 A. Lo anterior se requiere para viabilizar el proyecto de la pavimentación de las vías urbanas de la comuna 4 ciudad campiña (barrio San Jorge y Luis A. López) del municipio de Yopal (…)” (se destaca).
El 27 de mayo de 2015, la Secretaría de Obras del municipio de Yopal se refirió a los terrenos en los que se efectuaría la pavimentación de algunas vías urbanas, de la siguiente forma (se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores): “(…) El proyecto cuenta con disponibilidad de terrenos para su construcción, ya que de acuerdo a los perfiles ya que de acuerdo a los perfiles viales entregados por la Oficina Asesora de Planeación Municipal y los planos del proyecto, solo se afectaran vías ya existentes, y estas son propiedad del Municipio de Yopal.
En los planos entregados no se identifican predios particulares a intervenir (…)” (se destaca). Así mismo, el 4 de agosto de 2015, el Departamento Administrativo de Planeación del Casanare se refirió a la descripción del proyecto que se pretendía realizar, manifestando que, en razón de que algunas vías pavimentadas se encontraban deterioradas y otras aún estaban en terreno natural, la finalidad era adelantar los respectivos arreglos y pavimentaciones en áreas específicas de la zona urbana de Yopal[28].
Sumado a ello, en el informe técnico del 30 de octubre de 2015, la Secretaría de Obras Públicas y Transporte de Casanare determinó el objeto a contratar así (se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores): “(…) 1.2. Nombre: Construcción de la pavimentación de vías urbanas de la comuna IV “Ciudad Campiña” barrios San Jorge 2 y Luis A. López del municipio de Yopal, Departamento Casanare.
“(…) “3.1. DESCRIPCIÓN DEL OBJETO A CONTRATAR: “El alcance del proyecto consiste en realizar la pavimentación de las vías urbanas de diferentes sectores de la capital Departamental en concreto hidráulico. “El mejoramiento de las vías según diseño estipula la construcción de pavimento rígido, para lo cual se contemplaron tres estructuras de pavimento, que se determinaron según el tipo de vía (importancia) y condiciones de tránsito de la zona de influencia, dichas estructuras se describen a continuación (…)[29]” (se destaca).
Por lo anterior, en el contrato de obra pública No. 2098 del 28 de diciembre de 2015, se señaló el objeto y se determinó que el Consorcio Vías Comuna IV se encargaría de adelantar la “Construcción de la pavimentación de vías urbanas de la Comuna IV ciudad campiña barrios San Jorge 2 y Luis A. López del municipio de Yopal Departamento de Casanare[30]”.
El 9 de marzo de 2016, la sociedad demandante radicó petición ante la Gobernación de Casanare por medio de la cual solicitó lo siguiente[31] (se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores): “Que se suspendan y cesen de manera inmediata las obras públicas y cualquier otro tipo de actuación no autorizada que se realice sobre el predio de nuestra propiedad, ubicado, en l carrera 13 No. 29 – 27, Calle 30 No. 13 – 49 y Carrera 14 No. 29 – 28 bajo el Contrato de Obra Pública No. 2098 de 28 de diciembre de 2015, donde se especificó literalmente la intervención de la vía “aparentemente pública” ubicada en la calle 29 A entre carreras 13 y 14 (…)” (se destaca).
La Secretaría de Obras Públicas y Transporte del Casanare, a través de Oficio No. 03526 del 7 de abril de 2016, indicó el estado del trabajo público así (se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores): “(…) Dentro de estas obras está incluida la pavimentación de la calle 29 A entre las carreras 13 y 14, en el barrio Luis.
A López, mismas que fueron suspendidas, debido a que la propietaria de la Estación de Gases de Llano, establecimiento de comercio colindante con la vía referida, ha reclamado la propiedad del área de la calle mencionada al punto de indicar que la misma no existe (…)” (se destaca). El 4 de mayo de 2016, la sociedad actora solicitó continuar con la suspensión del trabajo público y, además, reconoció la existencia de la vía que se iba a intervenir de la siguiente forma[32] (se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores): “(…) Es importante precisar que la Secretaría de Obras Públicas soporta la calidad de pública de la vía a intervenir, en documentos que per se no acreditan la calidad de privado o público de un predio, toda vez que por no ser actos administrativos, sino simples manifestaciones por parte de entidades, estas no gozan de presunción de veracidad, sino al contrario exigen la verificación a través de las Autoridades y de Documentos legales (…)” (se destaca).
El 8 de agosto de 2017, la Dirección Técnica de Construcciones del Casanare, por medio de Memorando No. 0515, hizo mención del cumplimiento de cada uno de los requisitos para llevar a cabo la pavimentación de algunas vías urbanas de Yopal, por lo que indicó que la pavimentación se adelantaría en vías cuya destinación era pública[33]. Como consecuencia, para la Subsección es claro que el perjuicio alegado por la demandante no se originó con ocasión de la obra pública en mención, sino que se dio cuando el municipio de Yopal ocupó el inmueble denominado “manzana H” con unas vías que, posteriormente, pavimentó en virtud del contrato No. 2098 del 28 de diciembre de 2015, que, se insiste, versaba sobre tramos viales previamente construidos.
Pues bien, en torno a la caducidad en los eventos en los que se demanda por la ocupación permanente de inmuebles, la Sala Plena de la Sección Tercera ha sostenido que el término inicia a correr desde su consolidación. En efecto, el 25 de agosto de 2016, expresó lo siguiente: “En relación con el término de caducidad, cuando se trata de la ocupación temporal o permanente de inmuebles con ocasión de la ejecución de trabajos públicos, la Sala ha sostenido que se requiere tener claridad acerca del momento en que se tiene conocimiento de la consolidación de la misma o, en su defecto, de la fecha en la cual culminó la obra en el predio afectado, pues a partir de un momento o del otro, según el caso, debe contabilizarse el término de dos años que prevé la ley para accionar contra la respectiva entidad pública; es decir, el término de caducidad debe empezar a contarse desde el momento en que se conoce la consolidación de las obras que afectaron directamente un inmueble o desde que estas hayan culminado dentro del mismo, aun cuando todavía quede por ejecutar una parte del respectivo proyecto general, es decir, el término no necesariamente empieza a correr desde la terminación de la totalidad del proyecto o de las obras que lo integran, sino que también puede correr desde cuando culmina o se consolida la afectación del predio, bien con la terminación de la obra en el predio o bien con la finalización de la parte de la obra que afecta a ese predio[34]” (se destaca).
En este orden de ideas, la Subsección entrará a establecer en el sub lite la fecha de ocurrencia de la ocupación del bien y/o, en su lugar, la fecha en la que el demandante tuvo conocimiento de tal circunstancia. Resulta oportuno señalar que, si bien no se tiene certeza del momento en el que el municipio de Yopal ocupó materialmente el área destinada a vías urbanas, no es menos cierto que las pruebas obrantes en el proceso permiten inferir desde que momento ocurrió. Lo anterior, por cuanto la petición que Llanogas S.A E.S.P presentó ante la Secretaría de Planeación de Yopal el 10 de mayo de 2011, da cuenta del conocimiento del hecho, además, la misma tenía como finalidad que se le informara a la demandante sobre los actos administrativos mediante los cuales se dispuso la afectación vial de una fracción de su predio y exponer la ocupación de su inmueble por parte de la Administración la cual, en su criterio, era abusiva e ilegal.
De este modo, si bien con el material probatorio no es posible establecer la fecha exacta en la que la entidad territorial ocupó el predio, lo cierto es que, como mínimo, para el 2011 la sociedad demandante ya tenía conocimiento de ello, por lo que es claro que a partir del día siguiente a la fecha de la petición –11 de mayo de 2011- empezó a correr el término que tenía para reclamar la indemnización de los perjuicios que, a su juicio, se le causaron.
Como consecuencia, la demanda debía presentarse dentro del período comprendido entre el 11 de mayo de 2011 y el 14 de mayo de 2013[35], empero, Llanogas S.A. E.S.P. acudió a esta Jurisdicción hasta el 14 de diciembre de 2017, es decir, por fuera del término previsto para tal fin. La Sala deja constancia de que la parte actora promovió el trámite de conciliación extrajudicial el 10 de julio de 2017[36]; no obstante, para esa fecha ya había fenecido el plazo para demandar.
Así las cosas, la Subsección revocará el auto proferido el 5 de febrero de 2019 por el Tribunal Administrativo de Casanare, para, en su lugar, declarar probada la excepción de caducidad, y como esta decisión conlleva la terminación del proceso, la Sala no estudiará lo concerniente a la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva.
En mérito de lo expuesto, se RESUELVE:
PRIMERO. REVOCAR la decisión proferida por el Tribunal Administrativo del Casanare, el 5 de febrero de 2019, por las razones expuestas en la parte motiva de este proveído. SEGUNDA. En su lugar, DECLARAR PROBADA la excepción de caducidad propuesta por el departamento del Casanare y el municipio de Yopal y, como consecuencia, DECLARAR terminado el proceso.
TERCERA. En firme esta decisión DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen, para lo de su cargo.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO ----------------------- [1] Folios 1 a 24 del cuaderno principal de primera instancia. [2] Folios 217 y 218 del cuaderno principal de primera instancia. [3] Folios 257 a 269 del cuaderno 2 de primera instancia. [4] Folios 326 a 340 del cuaderno 2 de primera instancia. [5] Folios 397 a 410 del cuaderno 2 de primera instancia. [6] Folios 265 a 267 del cuaderno 2 de primera instancia. [7] Folios 476 a 488 del cuaderno 2 de primera instancia. [8] Folios 482 a 485 del cuaderno 2 de primera instancia. [9] Folios 490 a 525 del cuaderno 2 de primera instancia. [10] Folios 512 a 519 del cuaderno 2 de primera instancia. [11] El Tribunal Administrativo de Casanare corrió traslado de las excepciones formuladas entre 18 al 23 de mayo de 2018.
Folio 620 y reverso del folio 621 del cuaderno 2 de primera instancia. [12] Dictada en el trámite de la audiencia inicial, a la que se refiere el artículo 180 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. [13] Folios 625 a 630 del cuaderno del Consejo de Estado. [14] Minuto 45:43 a 55:49 del audio de la audiencia inicial que consta en el cd del folio 646 del cuaderno del Consejo de Estado. [15] Minuto 55:52 a 57:50 del audio de la audiencia inicial que consta en el cd del folio 646 del cuaderno del Consejo de Estado. [16] Minuto 57:58 a 59:15 del audio de la audiencia inicial que consta en el cd del folio 646 del cuaderno del Consejo de Estado. [17] Minuto 59:31 a 1:03:45 del audio de la audiencia inicial que consta en el cd del folio 646 del cuaderno del Consejo de Estado. [18] Conviene aclarar que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante auto del 25 de junio de 2014, radicación 49.299, C.P. Enrique Gil Botero, precisó, “con fines de unificación jurisprudencial”, que la Ley 1564 de 2012, contentiva del Código General del Proceso, para los asuntos de conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y para la jurisdicción arbitral entró a regir el 1º de enero de 2014.
La Sala Plena Contenciosa, en virtud del principio del efecto útil de las normas, indicó que el Código General del Proceso entró a regir a partir del 1º de enero de 2014, “salvo las situaciones que se gobiernen por la norma de transición (…) las cuales se resolverán con la norma vigente al momento en que inició el respectivo trámite (…)”.
Lo anterior, ante la evidencia de que, en esta jurisdicción, desde la expedición de la Ley 1437 de 2011, se implementó un sistema principalmente oral, razón por la cual, dada la existencia de las condiciones físicas y logísticas requeridas para ello, resultaría carente de fundamento la inaplicación del Código General del Proceso. [19]“Artículo 150.
El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación (…)”. [20] De conformidad con lo consagrado en el numeral 6 del artículo 152 de la Ley 1437 de 2011, los tribunales administrativos conocen en primera instancia de los procesos de reparación demanda, por concepto de perjuicios materiales la suma de $951’759.846, y por daños inmateriales en la modalidad de “directa cuya cuantía excede de 500 smmlv, supuesto que se cumple en el sub lite, toda vez que en la afectación relevante de derecho convencional y constitucionalmente protegido” el equivalente a 100 SMLMV. [21] “Artículo 125.
De la expedición de providencias. Será competencia del juez o Magistrado Ponente dictar los autos interlocutorios y de trámite; sin embargo, en el caso de los jueces colegiados, las decisiones a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 de este Código serán de la sala, excepto en los procesos de única instancia (…)”. [22] “Artículo 243.
Apelación. Son apelables las sentencias de primera instancia de los Tribunales y de los Jueces. También serán apelables los siguientes autos proferidos en la misma instancia por los jueces administrativos: “1. El que rechace la demanda. “2. (…). “3. El que ponga fin al proceso (…)”. [23] Reglamentada por el Decreto 1716 de 2009, el cual fue compilado en el Decreto 1069 de 2015, "[p]or medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho". [24] Inmueble objeto de la controversia. [25] Folios 601 a 603 del cuaderno No. 3. [26] Folio 584 del cuaderno No. 3 de primera instancia. [27] Folio 14 de la carpeta del proyecto presentado al Departamento Administrativo de Planeación de Casanare que consta en el cd del folio 619 del cuaderno No. 3. [28] Folios 2 a 5 de la carpeta precontractual, tomo I, obra en el cd del folio 619 del cuaderno No. 3. [29] Folio 169 a 170 del cuaderno principal de primera instancia. [30] Folio 59 del cuaderno principal de primera instancia. [31] Folio 593 del cuaderno No. 3 del cuaderno de primera instancia. [32] Folio 598 del cuaderno No. 3 del cuaderno de primera instancia. [33] Folio 613 del cuaderno No. 3 de primera instancia. [34] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 25 de agosto de 2016, Sala Plena de la Sección Tercera, radicado 73001233100020030160101 (35.947), C.P.: Carlos Alberto Zambrano Barrera.
Criterio reiterado en decisiones de esta Subsección: Auto del 22 de junio de 2017, radicado 81001233900020150003701 (57.160); Auto del 27 de febrero de 2017, radicado 81001233300020150003101 (57.509). [35] El 11, 12 y 13 de mayo de 2013 fueron sábado, domingo y lunes festivo respectivamente, por lo que el plazo para accionar se amplió hasta el 14 de mayo de 2013.
Lo anterior de conformidad con el artículo 118 del C.G.P el cual establece: “Articulo 118. Computo de términos (…) Cuando el término sea de meses o de años, su vencimiento tendrá lugar el mismo día que empezó a correr del correspondiente mes o año. Si este no tiene ese día, el término vencerá el último día del respectivo mes o año. Si su vencimiento ocurre en día inhábil se extenderá hasta el primer día hábil siguiente” (se destaca). [36] Folio 56 del cuaderno principal de primera instancia.