EXCEPCIÓN PREVIA - Falta de integración del litisconsorcio necesario / LITISCONSORCIO - Marco normativo / LITISCONSORCIO - Al momento de admitir la demanda el juez debe verificar la inclusión de todas la partes del litigio / PAGO DE APORTES AL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL - Obligación del empleador garantizando el mínimo vital / COBRO DE PAGOS NO REALIZADOS POR EL EMPLEADOR - Las entidades administradoras de pensiones deben adelantar el respectivo proceso de cobro coactivo / FONDO DE PREVISIÓN Y ENTIDAD EMPLEADORA - No existe relación alguna que implique necesariamente la comparecencia de ambas en los asuntos en que se discuten reliquidaciones pensionales La finalidad del litisconsorcio es la prevalencia del derecho de defensa y del debido proceso respecto del interés o el grado de afectación que pueda generar una decisión judicial a todas y cada una de las partes intervinientes en la relación sustancial objeto de controversia, por lo que el juez, al momento de admitir la demanda, debe verificar la procedencia y la inclusión de todas las partes en el litigio o, en caso de que no hayan sido vinculados, tiene la obligación de hacerlos parte antes de que se profiera la sentencia de primera instancia. La legislación colombiana ha sido enfática en la protección de los derechos de los trabajadores y, especialmente, en lo que concierne a la pérdida de la capacidad laboral como consecuencia de la vejez, se previó la posibilidad de que el afiliado goce de una mesada pensional que le garantice su calidad de vida, el mínimo vital y el acceso a los servicios médico asistenciales que requiera.

La obligación de hacer efectivo el pago de los aportes que no realizó el empleador recae en las entidades administradoras de pensiones, quienes deberán adelantar las respectivas acciones de cobro coactivo. En el presente caso no debe vincularse como litisconsorte necesario al departamento de Cundinamarca, en su condición de entidad empleadora de la demandante, toda vez que i) su comparecencia no es indispensable para proferir decisión de mérito en torno a la pretensión de reliquidación pensional elevada por la actora; ii) la naturaleza del asunto no implica inexorablemente su vinculación; y iii) no existe mandato legal en tal sentido.

Entre el fondo de previsión pensional y la entidad empleadora no existe relación alguna que implique necesariamente la comparecencia de ambas en los asuntos en que se discuten reliquidaciones pensionales, ya que la ley ha previsto mecanismos diferentes al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para obtener el pago de las cotizaciones al sistema de seguridad social respecto de factores que hubieren quedado pendientes de la respectiva deducción. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "A" Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., veinte (20) de febrero de dos mil veinte (2020).

Radicación número: 25000-23-42-000-2016-02360-01(2505-18) Actor: ISABEL PARRA Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. APELACIÓN DE EXCEPCIONES PREVIAS. AUTO INTERLOCUTORIO. El despacho decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la decisión de 21 de marzo de 2018, adoptada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, en el marco de la audiencia inicial del artículo 180 del CPACA, en tanto no declaró probada la excepción de falta de integración del litisconsorcio necesario propuesta por la UGPP.

ANTECEDENTES 2 Pretensiones de la demanda La señora Isabel Parra, actuando por intermedio de apoderado judicial, interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho encaminada a que se anulen las siguientes resoluciones: i) RDP 023882 de 12 de junio de 2015, suscrita por la Subdirección de Determinación de Derechos Pensionales de la UGPP, mediante la cual le negó la reliquidación de su pensión de jubilación; y ii) RDP 037672 de 16 de septiembre de 2015, que desató el recurso de apelación interpuesto contra la anterior y la confirmó. A título de restablecimiento del derecho, solicitó condenar a la entidad demandada a reliquidar la pensión de jubilación, con inclusión de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicio. 4 Actuación procesal 1.2.1.

Providencia apelada El 21 de marzo de 2018, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, en el marco de la audiencia inicial del artículo 180 del CPACA,[1] declaró no probada excepción de falta de integración del litisconsorcio necesario solicitada por la UGPP respecto del departamento de Cundinamarca, Secretaría de Educación, con fundamento en los siguientes argumentos: i) La presente controversia se circunscribe a la reliquidación de la pensión de jubilación de la demandante y se suscita entre ella y el fondo de pensiones accionado, es decir, que no se encamina a obtener el pago de los aportes en seguridad social. ii) En caso de que falten cotizaciones, tal situación no afecta el derecho pensional, ya que el artículo 24 de la Ley 100 de 1993 previó los mecanismos para obtener su recaudo. 2.

Recurso de apelación La UGPP interpuso recurso de apelación[2] contra la anterior decisión, porque estima que se hace necesaria la intervención del departamento de Cundinamarca, en su condición de último empleador de la actora, pues este tenía a su cargo la obligación de efectuar los aportes con los cuales se financia la pensión objeto de debate.

Igualmente, en caso de que la sentencia sea favorable a las pretensiones, la UGPP deberá repetir contra dicho ente el pago de las cotizaciones respecto de los factores que no se tuvieron en cuenta en su momento, motivo por el que debe garantizarse su comparecencia a este proceso para ejerza los derechos de contradicción y defensa. 1. CONSIDERACIONES 1.

Problema jurídico Teniendo en cuenta la decisión adoptada en primera instancia, en consonancia con las competencias legalmente atribuidas a esta Sala, el problema jurídico consiste en determinar si en el presente caso se encuentra demostrada la excepción de falta de integración del litisconsorcio necesario por pasiva. Para efectos metodológicos, el estudio del asunto se desarrollará en el siguiente orden: i) figura del litisconsorcio; ii) obligaciones del empleador en el pago de los aportes al sistema general de seguridad social en pensiones; y iii) solución al caso concreto. 2.

Figura del litisconsorcio El litisconsorcio se presenta cuando hay pluralidad de sujetos en los extremos del litigio, ya sea en la parte demandante, demandada o en ambas. Igualmente, dependiendo de la naturaleza de la relación jurídica que tengan los litisconsortes, se han diferenciado tres categorías, a saber:[3] i) Litisconsorcio necesario: se presenta cuando la relación sustancial entre varios sujetos de derecho es inescindible, razón por la que es indispensable la comparecencia de todos los litisconsortes para que el proceso pueda desarrollarse, ya que cualquier decisión que se tome dentro de este puede perjudicarlos o beneficiarlos a todos. ii) Litisconsorcio cuasinecesario: procede cuando la naturaleza de la relación sustancial entre los sujetos hace que no sea obligatoria la presencia de todos dentro del proceso; sin embargo, la sentencia que ponga fin al litigio es oponible a cada uno de los litisconsortes. iii) Litisconsorcio facultativo: se configura cuando los litisconsortes comparecen voluntariamente y el legislador los considera, en sus relaciones con la contraparte, como litigantes separados.

A su vez, los actos de cada uno de ellos no redundará en provecho ni en perjuicio de los otros, pero esta circunstancia no afecta la unidad del proceso. En este sentido, se ha considerado que el litisconsorcio facultativo opera por razones de economía procesal. Por su parte, el artículo 61 del Código General del Proceso, aplicable por remisión expresa del artículo 306 del CPACA, reguló la figura del litisconsorcio necesario, en los siguientes términos: Artículo 61.

Litisconsorcio necesario e integración del contradictorio. Cuando el proceso verse sobre relaciones o actos jurídicos respecto de los cuales, por su naturaleza o por disposición legal, haya de resolverse de manera uniforme y no sea posible decidir de mérito sin la comparecencia de las personas que sean sujetos de tales relaciones o que intervinieron en dichos actos, la demanda deberá formularse por todas o dirigirse contra todas; si no se hiciere así, el juez, en el auto que admite la demanda, ordenará notificar y dar traslado de esta a quienes falten para integrar el contradictorio, en la forma y con el término de comparecencia dispuestos para el demandado.

En caso de no haberse ordenado el traslado al admitirse la demanda, el juez dispondrá la citación de las mencionadas personas, de oficio o a petición de parte, mientras no se haya dictado sentencia de primera instancia, y concederá a los citados el mismo término para que comparezcan. El proceso se suspenderá durante dicho término. […] Los recursos y en general las actuaciones de cada litisconsorte favorecerán a los demás. Sin embargo, los actos que impliquen disposición del derecho en litigio solo tendrán eficacia si emanan de todos. […].

Aunado a lo anterior, es oportuno resaltar que la finalidad del litisconsorcio es la prevalencia del derecho de defensa y del debido proceso respecto del interés o el grado de afectación que pueda generar una decisión judicial a todas y cada una de las partes intervinientes en la relación sustancial objeto de controversia, por lo que el juez, al momento de admitir la demanda, debe verificar la procedencia y la inclusión de todas las partes en el litigio o, en caso de que no hayan sido vinculados, tiene la obligación de hacerlos parte antes de que se profiera la sentencia de primera instancia. 3.

Las obligaciones del empleador en el pago de los aportes al sistema general de seguridad social en pensiones La legislación colombiana ha sido enfática en la protección de los derechos de los trabajadores y, especialmente, en lo que concierne a la pérdida de la capacidad laboral como consecuencia de la vejez, se previó la posibilidad de que el afiliado goce de una mesada pensional que le garantice su calidad de vida, el mínimo vital y el acceso a los servicios médico asistenciales que requiera.

Para lograr lo anterior, el artículo 22 de la Ley 100 de 1993 establece la obligación del empleador de pagar los aportes al sistema de seguridad social en pensiones y determina que aquel « responderá por la totalidad del aporte aún en el evento de que no hubiere efectuado el descuento al trabajador», y, en caso de que este omita dicha carga, el artículo 24 ibidem, creó la acción de cobro coactivo para que las entidades administradoras de pensiones hagan efectivo dicho pago.

Al respecto, la norma consagra lo siguiente: Artículo 24. Acciones de cobro. Corresponde a las entidades administradoras de los diferentes regímenes adelantar las acciones de cobro con motivo del incumplimiento de las obligaciones del empleador de conformidad con la reglamentación que expida el Gobierno Nacional. Para tal efecto, la liquidación mediante la cual la administradora determine el valor adeudado prestará mérito ejecutivo.

(Resaltado fuera del texto). De igual manera, el artículo 53 ibidem, establece las funciones de fiscalización que tienen las entidades administradoras de pensiones del régimen de prima media con prestación definida, así: Artículo 53. Fiscalización e investigación. Las entidades administradoras del régimen solidario de prestación definida tienen amplias facultades de fiscalización e investigación sobre el empleador o agente retenedor de las cotizaciones al régimen, para asegurar el efectivo cumplimiento de la presente Ley.

Para tal efecto podrán: a. Verificar la exactitud de las cotizaciones y aportes u otros informes, cuando lo consideren necesario; b. Adelantar las investigaciones que estimen convenientes para verificar la ocurrencia de hechos generadores de obligaciones no declarados; c. Citar o requerir a los empleadores o agentes retenedores de las cotizaciones al régimen, o a terceros, para que rindan informes; d. Exigir a los empleadores o agentes retenedores de las cotizaciones al régimen, o a terceros, la presentación de documentos o registros de operaciones, cuando unos u otros estén obligados a llevar libros registrados; e. Ordenar la exhibición y examen de los libros, comprobantes y documentos del empleador o agente retenedor de las cotizaciones al régimen, y realizar las diligencias necesarias para la correcta y oportuna determinación de las obligaciones.

(Resalta el despacho). Conviene resaltar que la función fiscalizadora es de carácter administrativo y se orienta, principalmente, a investigar a quienes evaden el pago de los aportes al sistema de seguridad social en pensiones. Esta atribución permite recaudar elementos que otorguen certeza para iniciar la acción de cobro coactivo de que trata el artículo 24 antes citado.

En conclusión, la obligación de hacer efectivo el pago de los aportes que no realizó el empleador recae en las entidades administradoras de pensiones, quienes deberán adelantar las respectivas acciones de cobro coactivo. 4. Caso concreto. Análisis del despacho Conforme a lo expuesto en acápites precedentes, el despacho concluye que en el presente caso no debe vincularse como litisconsorte necesario al departamento de Cundinamarca, en su condición de entidad empleadora de la demandante,[4] toda vez que i) su comparecencia no es indispensable para proferir decisión de mérito en torno a la pretensión de reliquidación pensional elevada por la actora; ii) la naturaleza del asunto no implica inexorablemente su vinculación; y iii) no existe mandato legal en tal sentido.

En efecto, en caso de acceder a las súplicas de la demanda y requerir el pago de cotizaciones dejadas de realizar por la entidad convocada como litisconsorte, la administradora de pensiones debe ejercer las acciones de cobro coactivo que la Ley 100 de 1993 dispuso para tal fin. Al respecto, esta Corporación ha sostenido:[5] Es decir, frente a las obligaciones del empleador, son las entidades administradoras las que deben requerirlo para que realice el pago de los aportes o lo haga de manera correcta, e iniciar las acciones de cobro correspondientes y proceder en debida forma a liquidar y reconocer la pensión respectiva[6], sin que ello pueda influir en el derecho al reconocimiento pensional y su régimen, por ser este de estirpe legal con apego a los deberes del administrador.

Con base en los argumentos expuestos en los acápites anteriores, es preciso señalar que la UGPP es quien de manera inequívoca e independiente, tiene la obligación de realizar en debida forma la liquidación de la pensión, proceder a su reconocimiento y atender el pago de las cuantificaciones pensionales que efectúe. Por otra parte, si bien queda claro el Ministerio de Educación Nacional como empleador, tiene la obligación de realizar el pago de los aportes respectivos, por esa sola razón no se puede señalar que exista un vínculo legal para llamarlo en garantía a responder por las consecuencias del fallo que se llegue a dictar en este proceso en contra de la UGPP, en caso de que se acceda a la reliquidación de la pensión de la afiliada.

Lo anterior, sin perjuicio de que la entidad pensional se encuentre facultada para iniciar los mecanismos a que haya lugar, siempre y cuando verifique que existe incumplimiento de las obligaciones del empleador, pues de conformidad con la normativa señalada, la liquidación en la cual se determine el valor adeudado por este, presta mérito ejecutivo, sin que tal situación deba ser resuelta en el presente proceso, toda vez que lo que se discute es la reliquidación de la pensión de jubilación por parte de la entidad demandada y no el incumplimiento de los aportes patronales al régimen pensional.

(Resaltado fuera del texto). Si bien es cierto que en la anterior cita jurisprudencial se estudió la figura del llamamiento en garantía, también lo es que el análisis realizado permite concluir que entre el fondo de previsión pensional y la entidad empleadora no existe relación alguna que implique necesariamente la comparecencia de ambas en los asuntos en que se discuten reliquidaciones pensionales, ya que la ley ha previsto mecanismos diferentes al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para obtener el pago de las cotizaciones al sistema de seguridad social respecto de factores que hubieren quedado pendientes de la respectiva deducción. Bajo el anterior contexto, se confirmará el auto apelado que declaró no probada la excepción de falta de integración del litisconsorcio necesario propuesta por la UGPP, toda vez que no se cumplen los presupuestos previstos por el artículo 61 del Código General del Proceso para aplicar dicha figura en el sub lite, específicamente, porque el objeto del debate no involucra relaciones o actos jurídicos que deban «resolverse de manera uniforme y no sea posible decidir de mérito sin la comparecencia de las personas que sean sujetos de tales relaciones o que intervinieron en dichos actos».

En mérito de lo expuesto, el despacho

RESUELVE

Primero. Confirmar la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, en la audiencia inicial de 21 de marzo de 2018, que declaró no probada la excepción de falta de integración del litisconsorcio necesario, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Devolver el expediente al Tribunal de origen, una vez se encuentre en firme esta decisión, para que continúe con el trámite correspondiente al medio de control de la referencia. Notifíquese y cúmplase.

Rafael Francisco Suárez Vargas Consejero de Estado Relatoría: AJSD/Dcsg/Lmr. ----------------------- [1] Folios 81 a 84 del expediente. [2] Ibidem. [3] En relación con la clasificación de la figura del litisconsorcio pueden consultarse las siguientes providencias y doctrina: - Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, consejero ponente: Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, auto de 1 de marzo de 2018, radicado: 25000 23 37 000 2016 01041 01(23252), actor: ESE Hospital San Rafael De Pacho, demandado: Departamento de Cundinamarca. - Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, consejera ponente: Dra. Stella Conto Díaz del Castillo, sentencia de 30 de julio de 2015, radicado: 25000 23 26 000 1997 03390 01(29656), actor: Norment de Colombia Ltda, demandado: Rama Judicial. - Código General del Proceso, Parte General, Hernán Fabio López Blanco, DUPRE editores, páginas 352 y siguientes. [4] El departamento de Cundinamarca expidió certificado de información laboral en el cual hizo constar que la actora prestó sus servicios en la Secretaría de Educación, como auxiliar de servicios generales, en el período comprendido entre el 6 de febrero de 1978 y el 31 de marzo de 2007 (folio 9). [5] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, consejero ponente: Dr. William Hernández Gómez, auto de 11 de julio de 2018, radicado: 17001-23-33-000-2016-00538-01(3351-17), actora: Margarita Ramírez Aristizábal.

En igual sentido, pueden consultarse las siguientes providencias proferidas por esta Corporación: - Sección Segunda, consejero ponente: Dr. César Palomino Cortés, auto de 25 de abril de 2019, radicado: 05001-33-33-000-2015-01441-01 (1492-16), actora: Piedad Patricia Hernández Tobón. - Sección Segunda, Subsección B, consejero ponente: Dr. Carmelo Perdomo Cuéter, auto de 8 de abril de 2019, radicado: 25000-23-42-000-2015-02600-01 (3469-16), actora: María Isabel Bohórquez Pinzón. [6] Al respecto ver entre otras, la sentencia de la Corte Constitucional T- 362 de 2011, en la cual se indica “Cuando el empleador no traslada los aportes a la entidad de seguridad social, ésta última tiene el deber de cobrar los dineros adeudados por el empleador moroso a través de los mecanismos jurídicos establecidos en la Ley.”