APELACIÓN DE AUTO - Rechaza demanda / RECHAZA DEMANDA - Falta de agotamiento de conciliación prejudicial como requisito de procedibilidad / CONCILIACIÓN ASUNTOS LABORALES - Derechos inciertos y discutibles sí son pasibles de un acuerdo conciliatorio / RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Y REPARACIÓN DEL DAÑO - Derechos inciertos que deben agotar la conciliación como requisito para demandar / FALTA DE AGOTAMIENTO DE REQUISITO DE CONCILIACIÓN - No da lugar a rechazo de la demanda sino inadmisión de la misma De conformidad con el numeral 1.º del artículo 164 del CPACA, la conciliación extrajudicial constituye una exigencia que se debe satisfacer o cumplir antes de demandar ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, siempre que el asunto sea transigible y, por ende, conciliable.

El objetivo del legislador fue impulsar la autocomposición como mecanismo alternativo de solución de conflictos y permitir que las partes establecieran fórmulas de arreglo que pusieran fin a sus diferencias, de manera ágil, expedita y con la participación de un tercero imparcial que promoviera el acuerdo entre los interesados, lo cual disminuye la congestión judicial.

Algunos tienen el carácter de irrenunciables e intransigibles, como los salarios –mientras se encuentre vigente el vínculo laboral- y los derechos mínimos laborales y de la seguridad social, «siempre que estos se hayan obtenido con el lleno de los requisitos señalados en la ley, es decir, cuando son ciertos e indiscutibles, pues su naturaleza es irrenunciable de conformidad con el artículo 53 de la Constitución Política».

Otros derechos laborales, en tanto son inciertos y discutibles, sí son pasibles de un acuerdo conciliatorio, situación que debe analizarse en cada caso concreto. Respecto de las pretensiones de restablecimiento del derecho y de reparación del daño, en tanto involucren derechos conciliables, esto es, los que poseen contenido económico y se enmarcan en conflictos de carácter particular, es una exigencia legal agotar la conciliación como requisito previo para demandar.

Con base en esos argumentos, los reparos planteados por el recurrente quedan resueltos y podría confirmarse la decisión apelada, de no ser porque la Sala advierte una situación que se erige como razón suficiente para revocar el auto del 15 de marzo de 2018, proferido por la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, como pasa a verse: Aunque el demandante no acreditó el cumplimiento de la conciliación extrajudicial como requisito previo a acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, el Tribunal no podía disponer el rechazo in límine de la demanda, puesto que, como lo ha entendido esta Corporación, tal falencia desemboca en la indamisión de la demanda, no en su rechazo.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "A" Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., treinta (30) de enero de dos mil veinte (2020). Radicación número: 25000-23-42-000-2013-01722-01(2427-18) Actor: LUIS GONZALO ARDILA MANJARRÉS Demandado: RAMA JUDICIAL - CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA - SALA ADMINISTRATIVA Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO.

RESUELVE

RECURSO DE APELACIÓN - AUTO QUE RECHAZÓ LA DEMANDA. AUTO INTERLOCUTORIO. Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto del 15 de marzo de 2018, proferido por el Tribunal Administrativo Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, mediante el cual se rechazó la demanda porque no se adelantó el trámite de conciliación prejudicial como requisito de procedibilidad. 1.

ANTECEDENTES 1. Pretensiones El señor Luis Gonzalo Ardila Manjarrés, actuando por intermedio de apoderado judicial, interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho[1] contra la Nación, Rama Judicial, Consejo Superior de la Judicatura, Sala Administrativa, solicitando la nulidad (i) del Acuerdo número CSBTA13-143 del 31 de enero de 2013[2], (ii) del Acta Ordinaria número 05 del 30 de enero de 2013[3] y (iii) de la Resolución número CSBTR13-40 del 12 de febrero de 2013[4].

Adicionalmente, a título de restablecimiento del derecho, pidió que (i) «se ordene el restablecimiento laboral en el cargo de Juez 15 Penal del Circuito de Bogotá – ley 600 de 2000 al demandado»[5] y (ii) se condene a la demandada a pagar la suma de 100 salarios mínimos legales mensuales vigentes, por concepto de perjuicios morales causados. 2.

Auto apelado La Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto del 15 de marzo de 2018[6], decidió rechazar in límine la demanda, pues la parte accionante no demostró haber agotado el trámite de la conciliación prejudicial como requisito de procedibilidad, que era necesario, pues se trata de una controversia de carácter particular y contenido económico. 3.

El recurso de apelación Inconforme con la decisión, la parte demandante interpuso recurso de apelación[7], argumentando que no era necesario agotar el trámite de la conciliación prejudicial, puesto que los actos demandados no tienen carácter particular ni contenido económico. Asimismo, adujo que la pretensión principal se encaminó a la declaratoria de nulidad del Acuerdo número CSBTA13-143 del 31 de enero de 2013, del Acta Ordinaria número 05 del 30 de enero de 2013 y de la Resolución número CSBTR13-40 del 12 de febrero de 2013, cuestión que no es conciliable, ya que se trata de «documentos públicos, privativos, discrecionales de la Sala Administrativa del Consejo Seccional de la Judicatura…los cuales contienen disposiciones de derecho público».

Además, arguyó que el Tribunal erró al considerar que, por el hecho de haberse solicitado el reconocimiento y pago de perjuicios morales, el asunto reviste carácter económico, puesto que «la raíz de la controversia son los acuerdos demandados que en nada versan sobre cuestiones económicas»; en este punto sostuvo que la reparación deprecada es solo la consecuencia de la declaratoria de nulidad de los actos acusados.

Por último, trajo a colación la sentencia T-978 de 2008[8], proferida por la Corte Constitucional, en la cual se habría indicado que la reparación solicitada por el trabajador es consecuencia de la pretensión de nulidad, pero ello no determina que la controversia sea patrimonial y se deba agotar la conciliación prejudicial. 2. CONSIDERACIONES 1.

Problema jurídico Se contrae a determinar si, en el presente asunto, es necesario el agotamiento de la conciliación prejudicial como requisito de procedibilidad, a fin de determinar si el auto del 15 de marzo de 2018, proferido por la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que dispuso el rechazo de la demanda por falta de ese requisito, debe ser confirmado o revocado.

Para efectos metodológicos, el estudio del asunto se desarrollará en el siguiente orden: i) la conciliación como requisito de procedibilidad para demandar ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo y ii) solución del caso concreto. 2. La conciliación como requisito de procedibilidad para demandar ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo De conformidad con el numeral 1.º del artículo 164 del CPACA, la conciliación extrajudicial constituye una exigencia que se debe satisfacer o cumplir antes de demandar ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, siempre que el asunto sea transigible y, por ende, conciliable.

De manera concreta, la norma en mención establece lo siguiente: Artículo 161. Requisitos previos para demandar. La presentación de la demanda se someterá al cumplimiento de requisitos previos en los siguientes casos: 1. Cuando los asuntos sean conciliables, el trámite de la conciliación extrajudicial constituirá requisito de procedibilidad de toda demanda en que se formulen pretensiones relativas a nulidad con restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias contractuales.

(…). (Resaltado por fuera del texto) Por su parte, el artículo 13 de la Ley 1285 de 2009[9] estableció que la conciliación extrajudicial es un requisito de procedibilidad para acceder a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, siempre que se haga uso de los medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias contractuales[10].

Para el caso específico del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la Corte Constitucional, en sentencia C-713 de 2009[11], encontró ajustada a la Constitución Política la institución de la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad, en los siguientes términos: 5.- De conformidad con la reiterada jurisprudencia de esta Corporación, la Sala considera que es conforme a la Carta Política que se mantenga el instituto de la conciliación como requisito de procedibilidad para las acciones consagradas en los artículos 86 y 87 del CCA.

Así mismo, es constitucionalmente válido que se haga extensiva su exigencia a la acción de nulidad y de restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del CCA. En este último evento resulta razonable aceptar la exigencia de conciliación prejudicial, pues lo que se discute son intereses de contenido particular y subjetivo, generalmente de orden patrimonial[12], y no la legalidad o constitucionalidad en abstracto, que se ventila a través de la acción de simple nulidad (artículo 84 del Código Contencioso Administrativo) o de la acción de nulidad por inconstitucionalidad (art.237-2 de la Constitución Política).

En consecuencia, la Corte declarará la exequibilidad del inciso primero del artículo 13 del proyecto. Por otra parte, es relevante precisar que el objetivo del legislador fue impulsar la autocomposición[13] como mecanismo alternativo de solución de conflictos y permitir que las partes establecieran fórmulas de arreglo que pusieran fin a sus diferencias, de manera ágil, expedita y con la participación de un tercero imparcial que promoviera el acuerdo entre los interesados, lo cual disminuye la congestión judicial.

Ahora bien, con el fin de determinar cuáles son los asuntos que deben ser sometidos a conciliación prejudicial como requisito de procedibilidad, es necesario remitirse al artículo 2.º del Decreto 1716 de 2009, cuyo tenor literal es el siguiente: Artículo 2. Asuntos susceptibles de conciliación extrajudicial en materia contencioso administrativa.

Podrán conciliar, total o parcialmente, las entidades públicas y las personas privadas que desempeñan funciones propias de los distintos órganos del Estado, por conducto de apoderado, sobre los conflictos de carácter particular y contenido económico de los cuales pueda conocer la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo a través de las acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo o en las normas que los sustituyan.

Parágrafo 1. No son susceptibles de conciliación extrajudicial en asuntos de lo contencioso administrativo: – Los asuntos que versen sobre conflictos de carácter tributario. – Los asuntos que deban tramitarse mediante el proceso ejecutivo de que trata el artículo 75 de la Ley 80 de 1993. – Los asuntos en los cuales la correspondiente acción haya caducado.

Parágrafo 2. El conciliador velará porque no se menoscaben los derechos ciertos e indiscutibles, así como los derechos mínimos e intransigibles. (…). (Negritas por fuera del original) A partir del análisis de las disposiciones normativas antes citadas, esta Corporación, respecto al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, ha precisado que la conciliación extrajudicial es requisito de procedibilidad para acceder a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, cuando: i. El asunto debatido sea susceptible de conciliación, transacción o desistimiento. ii.

Por regla general, las anteriores características no se predican de las pretensiones cuya única finalidad sea cuestionar la legalidad de los actos administrativos, pues esta clase de estudio compete a la autoridad judicial. Por el contrario, las pretensiones encaminadas a obtener un restablecimiento del derecho, cuando poseen naturaleza económica, pueden ser objeto de disposición. iii.

A pesar del carácter patrimonial de las pretensiones, los asuntos laborales tienen particularidades especiales, teniendo en cuenta que el ordenamiento jurídico propende por proteger al trabajador, garantizar el acceso a la seguridad social y mantener estándares mínimos laborales, por lo que tampoco puede exigirse el requisito de procedibilidad cuando se encuentran en juego derechos ciertos e indiscutibles.

Así las cosas, en lo que atañe a los derechos laborales, puede sostenerse que: i. Algunos tienen el carácter de irrenunciables e intransigibles, como los salarios –mientras se encuentre vigente el vínculo laboral[14]- y los derechos mínimos laborales y de la seguridad social, «siempre que estos se hayan obtenido con el lleno de los requisitos señalados en la ley, es decir, cuando son ciertos e indiscutibles, pues su naturaleza es irrenunciable de conformidad con el artículo 53 de la Constitución Política»[15]. ii.

Otros derechos laborales, en tanto son inciertos y discutibles, sí son pasibles de un acuerdo conciliatorio, situación que debe analizarse en cada caso concreto[16]. 3. El caso concreto – análisis de la Sala Descendiendo al caso concreto, la Sala procederá a revocar la decisión recurrida, por las razones que se exponen a continuación: De conformidad con el artículo 138 del CPACA, «[t]oda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño».

Es decir, el medio de control de nulidad y restablecimiento se caracteriza, principalmente, porque se constituye en el mecanismo idóneo para deprecar la nulidad de actos administrativos de carácter particular (por regla general) y, consecuencialmente, el restablecimiento del derecho y/o la reparación del daño. Sin perjuicio de lo anterior, la norma en cita también habilita la procedencia del mencionado medio de control para cuestionar la legalidad de actos de carácter general, de manera excepcional, en los eventos allí enlistados.

Por otra parte, se debe precisar que las pretensiones de nulidad de los actos administrativos no son una cuestión que puedan conciliar las partes, dada su indisponibilidad; este es un asunto que corresponde analizar y resolver a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Sin embargo, respecto de las pretensiones de restablecimiento del derecho y de reparación del daño, en tanto involucren derechos conciliables, esto es, los que poseen contenido económico y se enmarcan en conflictos de carácter particular, es una exigencia legal agotar la conciliación como requisito previo para demandar.

En relación con el tema traído a debate, esta Subsección, al momento de resolver un caso de contornos similares, sostuvo lo siguiente[17]: Sobre el asunto objeto de controversia, se advierte que si bien las pretensiones que tienen por objeto cuestionar la legalidad de los actos administrativos proferidos por la Procuraduría no son susceptibles de negociación, en tanto la facultad para resolver si se ajustan o no a derecho es exclusiva de esta jurisdicción, lo cierto es que, ello no sucede con aquellas que se formularon a título de restablecimiento del derecho, pues, de acuerdo con lo explicado en párrafos precedentes, contienen peticiones específicas de naturaleza patrimonial y económica, por lo que se hace exigible la conciliación prejudicial, toda vez que pueden ser objeto de disposición por las partes.

En ese orden de ideas, como las pretensiones de la demanda son de índole económico, y no versan sobre derechos ciertos e indiscutibles, ni sobre otros asuntos cuyo carácter es no conciliable, la Subsección considera que el demandante estaba obligado a adelantar el trámite de la conciliación extrajudicial, no obstante, no se agotó este requisito.

(Negritas por fuera del original) De acuerdo con lo anterior, se advierte que el demandante, entre sus pretensiones, formuló la siguiente[18]: 3. Condenar a la Nación- Rama Judicial – Consejo Seccional de la Judicatura Sala Administrativa, a pagar al actor por los perjuicios morales ocasionados con la expedición del Acuerdo CSBTA13-143 de 2013, la suma de 100 salarios mínimos legales mensuales vigentes.

(Negritas por fuera del original) Al respecto, la Sala considera que la citada pretensión es conciliable, ya que encierra una cuestión (i) incierta y discutible, y (ii) reviste un carácter económico o patrimonial. Por consiguiente, en relación con este punto, el demandante estaba obligado a agotar el trámite de la conciliación como requisito de procedibilidad del medio de control.

Con base en esos argumentos, los reparos planteados por el recurrente quedan resueltos y podría confirmarse la decisión apelada, de no ser porque la Sala advierte una situación que se erige como razón suficiente para revocar el auto del 15 de marzo de 2018, proferido por la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, como pasa a verse: Aunque el demandante no acreditó el cumplimiento de la conciliación extrajudicial como requisito previo a acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, el Tribunal no podía disponer el rechazo in límine de la demanda, puesto que, como lo ha entendido esta Corporación[19], tal falencia desemboca en la indamisión de la demanda, no en su rechazo.

En consecuencia, se revocará la decisión apelada, por las razones antes expuestas, con el fin de que el a quo inadmita la demanda, para que la parte demandante, en el término legal correspondiente[20], acredite el cumplimiento de la conciliación prejudicial como requisito de procedibilidad del medio de control. En mérito de lo expuesto, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, RESUELVE Primero. Revocar el auto del 15 de marzo de 2018, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, que dispuso el rechazo in límine de la demanda, para que, en su lugar, se disponga la inadmisión del libelo introductorio, con el fin de que el demandante acredite el cumplimiento de la conciliación como requisito de procedibilidad, de acuerdo con las razones esbozadas en esta providencia. Segundo. Por Secretaría, una vez en firme esta decisión, devolver el expediente al Tribunal de origen, para lo de su cargo.

Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Relatoría: AJSD/Dcsg/Lmr. ----------------------- [1] Artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). [2] Expedido por la presidenta de la Sala Administrativa del Consejo Seccional de la Judicatura de Bogotá D.C., «[p]or el cual dispone incorporar unos despachos judiciales Penales del Circuito de Ley 600 de 2000 al Sistema Penal Acusatorio en el Distrito Judicial de Bogotá y se traslada al Complejo Judicial de Paloquemao».

(Folios 2 a 4, cuaderno principal). [3] De la Sala Administrativa del Consejo Seccional de la Judicatura de Bogotá D.C. (Documento incompleto visible en folios 11 y 12, cuaderno principal) [4] Expedida por la presidenta de la Sala Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Bogotá D.C., «[p]or medio del cual se rechaza un recurso de reposición interpuesto por el doctor LUIS GONZALO ARDILA MAJARRES, Juez Quince Penal del Circuito contra el Acuerdo No. CSBTA-143 del 31 de enero de 2013 emanado de la Sala Administrativa del Consejo Seccional de la Judicatura de Bogotá».

(Folios 6 y 7, cuaderno principal). [5] Folio 93, cuaderno principal. [6] Folios 211 a 214. [7] Folios 216 a 218. [8] Sin embargo, el aparte citado por la parte demandante corresponde a la sentencia T-978 de 2012, M.P. Dr. Alexei Julio Estrada. [9] Artículo 13. Apruébase como artículo nuevo de la Ley 270 de 1996 el siguiente: "Artículo 42A.

Conciliación judicial y extrajudicial en materia contencioso-administrativa. A partir de la vigencia de esta ley, cuando los asuntos sean conciliables, siempre constituirá requisito de procedibilidad de las acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo o en las normas que lo sustituyan, el adelantamiento del trámite de la conciliación extrajudicial. [10] Este aspecto también se precisó en el artículo 1 del Decreto 1167 de 2016, por el cual se modifican y se suprimen algunas disposiciones del Decreto número 1069 de 2015, Decreto Único Reglamentario del Sector Justicia y del Derecho. [11] Corte Constitucional, sentencia C-713 del 15 de julio de 2008, M.P. Dr. Clara Inés Vargas Hernández. [12] Al respecto la doctrina nacional sostiene: “Y no es descabellado la ocurrencia de la conciliación en los eventos de las acciones de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, pues en este tipo de acciones se ventila, evidentemente, una situación particular de contenido patrimonial, donde el afectado busca el restablecimiento de su situación particular susceptible de evaluación patrimonial.

El motivo que lo induce a formular la pretensión es un fin patrimonial, individual y subjetivo. Este interés es el que se negocia y no la legalidad del acto”. Juan Ángel Palacio Hincapié, Derecho Procesal Administrativo. Bogotá, Librería Jurídica, 3ª edición, 2002, p.639. [13] La Corte Constitucional, mediante sentencia C-1195 de 2001, se refirió a la autocomposición en los siguientes términos: En la autocomposición las partes pueden abordar la solución del conflicto, ya sea comunicándose e intercambiando propuestas directamente -y en este caso estamos ante una negociación-, o bien con la intervención de un tercero neutral e imparcial que facilita y promueve el diálogo y la negociación entre ellas –y en ese evento nos encontramos ante la mediación, en cualquiera de sus modalidades-.

Si bien el término conciliación se emplea en varias legislaciones como sinónimo de mediación, en sentido estricto la conciliación es una forma particular de mediación en la que el tercero neutral e imparcial, además de facilitar la comunicación y la negociación entre las partes, puede proponer fórmulas de solución que las partes pueden o no aceptar según sea su voluntad. [14] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, providencia del 27 de abril de dos 2016, expediente número 27001-23-33-000-2013-00101-01 (0488-14), M.P. Dr. Luis Rafael Vergara Quintero. [15] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, providencia del 20 de enero del 2011, expediente número 13001-23-31-000-2009-00254-01(1823-09), M.P. Dr. Gerardo Arenas Monsalve. [16] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, auto del 19 de abril de 2012, expediente número 44001-23-31-000-2011-00105-01 (2029-2011), M.P. Dr. Alfonso Vargas Rincón. [17] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, auto del 17 de mayo de 2018, expediente número 85001- 23-33-000-2016-00020-01 (4821-16), M.P. Dr. William Hernández Gómez. [18] Folio 93. [19] Sobre el particular, ver las siguientes providencias: (i) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, auto del 6 de agosto de 2015, expediente número 41001-23-33-000-2012- 00013-01 (0779-2013), M.P. Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez; y (ii) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, auto del 11 de febrero de 2016, expediente número 81001-23-33- 000-2013-00039-01 (2954-13), M.P. Dr. William Hernández Gómez. [20] CPACA, artículo 170: «[s]e inadmitirá la demanda que carezca de los requisitos señalados en la ley por auto susceptible de reposición, en el que se expondrán sus defectos, para que el demandante los corrija en el plazo de diez (10) días.

Si no lo hiciere se rechazará la demanda».