EXCEPCIONES DE FALTA DE JURISDICCIÓN E INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA - No se configura / ACTO DEMANDADO - Especifica claramente cuáles salarios y prestaciones sociales podían reajustarse y aquellos que no sufrirían variación / CONFIGURACIÓN DE INEPTITUD SUSTATIVA DE LA DEMANDA - Únicamente se da cuanto hay indebida acumulación de pretensiones y faltas a los requisitos formales de los artículos 162, 163, 166 y 167 de la Ley 1437 de 2011 Esta Corporación ha precisado que los actos administrativos que son pasibles de control jurisdiccional son aquellos catalogados como definitivos, esto es, «los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación» Las pretensiones del actor se encuentran correctamente encausadas por la vía del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, toda vez los actos demandados y los recursos interpuestos en sede administrativa evidencian la existencia de un debate sobre el reconocimiento y liquidación del trabajo suplementario, así como su incidencia en el cálculo de las prestaciones sociales, aportes al sistema de seguridad social en salud, pensiones y riesgos laborales.

Los actos administrativos ahora acusados especificaron cuáles salarios y prestaciones sociales podían reajustarse, así como aquellos que no sufrirían variación alguna, motivo por el que resultan pasibles de control de legalidad ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En consecuencia, el proveído impugnado será confirmado. Es oportuno aclarar que en esta instancia se coincide con el a quo en cuanto a la naturaleza de las resoluciones demandadas y la posibilidad de continuar el trámite judicial; sin embargo, es pertinente aclarar que ello no debía estudiarse conforme a la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda, ya que constituye una irregularidad autónoma.

En tal sentido, el Consejo de Estado ha precisado que la ineptitud sustantiva de la demanda únicamente se configura cuando a. el libelo introductorio omite los requisitos formales establecidos en los artículos 162, 163, 166 y 167 del CPACA; y/o b. se evidencia una indebida acumulación de pretensiones. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "A" Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., veinte (20) de febrero de dos mil veinte (2020).

Radicación número: 05001-23-33-000-2017-00553-01(2572-18) Actor: HÉCTOR IVÁN FRANCO MONTOYA Demandado: MUNICIPIO DE MEDELLÍN Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. APELACIÓN DE EXCEPCIONES PREVIAS. AUTO INTERLOCUTORIO. El despacho resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la decisión de 19 de abril de 2018, adoptada por el Tribunal Administrativo de Antioquia, en el marco de la audiencia inicial del artículo 180 del CPACA, en tanto no declaró probadas las excepciones de falta de jurisdicción e ineptitud sustantiva de la demanda propuestas por el municipio de Medellín.

ANTECEDENTES 2 Pretensiones de la demanda El señor Héctor Iván Franco Montoya, actuando por intermedio de apoderado judicial, interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de que se anulen parcialmente las siguientes resoluciones: i) 4144 de 29 de abril de 2016, suscrita por la Unidad de Administración de Personal, Subsecretaría de Gestión Humana de la Alcaldía de Medellín, que reconoció el reajuste de los valores devengados por concepto de cesantías, trabajo suplementario, dominicales y festivos; y ii) 2918 de 6 de octubre de 2016, que desató el recurso de apelación interpuesto contra la anterior decisión y la confirmó. A título de restablecimiento del derecho, solicitó condenar a la entidad demandada a i) reliquidar integralmente las prestaciones sociales, teniendo en cuenta que la asignación básica debe recomponerse con la inclusión de los valores correspondientes a horas extras diurnas y nocturnas, trabajo dominical y festivos, con los respectivos recargos, que se causaron como consecuencia del trabajo suplementario desarrollado; igualmente, estos emolumentos deben ajustarse con el nuevo monto de la hora básica reconocida por el ente territorial accionado; ii) reconocer la sanción moratoria derivada del pago incompleto del auxilio de cesantías; y iii) reliquidar los aportes al sistema de seguridad social en pensiones. 4 Actuación procesal 1.2.1.

Providencia apelada El 19 de abril de 2018, el Tribunal Administrativo de Antioquia, en el marco de la audiencia inicial del artículo 180 del CPACA,[1] declaró no probadas las excepciones de falta de jurisdicción e ineptitud sustantiva de la demanda propuestas por el municipio de Medellín, con fundamento en los siguientes argumentos: i) Mediante la Resolución 8511 de 2015, el municipio de Medellín ordenó efectuar una reliquidación del factor hora en favor del demandante, la cual estaría condicionada a la disponibilidad presupuestal; sin embargo, dicho acto no especificó el número de horas, ni su valor, es decir, que el accionante desconocía cuál sería el monto final de la reliquidación. ii) Posteriormente, el ente territorial accionado expidió los actos administrativos ahora enjuiciados, a través de los cuales elaboró detalladamente la referida reliquidación, identificando con precisión los emolumentos que serían reajustados, así como los valores asignados por tales conceptos. iii) Así las cosas, dichas decisiones definieron la situación jurídica del demandante frente a su reclamación laboral y, por tal motivo, son pasibles de ser revisadas por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 2.

Recurso de apelación El municipio de Medellín interpuso recurso de apelación[2] contra la anterior providencia, porque las resoluciones enjuiciadas son actos de ejecución y no pueden ser pasibles de control judicial, ya que se limitaron a materializar un derecho reconocido en un acto administrativo anterior, el cual no fue alterado por las decisiones ahora acusadas.

Agregó que también se evidencia ineptitud de la demanda por omisión de los requisitos formales, toda vez que no se especificaron las razones por las cuales se considera que la liquidación efectuada por la administración es deficitaria. Además, las pretensiones carecen de precisión y claridad. 1. CONSIDERACIONES 1. Problema jurídico El problema jurídico que ocupará la atención del despacho consiste en determinar si en el presente caso se encuentran demostradas las excepciones de falta de jurisdicción e ineptitud sustantiva de la demanda propuestas por el municipio de Medellín. Para efectos metodológicos, el estudio del asunto se desarrollará en el siguiente orden: i) actos administrativos pasibles de ser enjuiciados a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; y ii) solución al caso concreto. 2.

Actos administrativos pasibles de ser enjuiciados a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho El Consejo de Estado ha precisado que el acto administrativo es toda manifestación de voluntad de una entidad pública o de un particular en ejercicio de funciones públicas, capaz de producir efectos jurídicos.[3] En consonancia con esta definición, se han identificado las siguientes características del acto administrativo:[4] i) Constituye una declaración unilateral de voluntad. ii) Se expide en ejercicio de la función administrativa, ya sea en cabeza de una autoridad estatal o de particulares. iii) Se encamina a producir efectos jurídicos «por sí misma, de manera directa sobre el asunto o la situación jurídica de que se trate y, por ende, vinculante».[5] iv) Los efectos del acto administrativo consisten en la creación, modificación o extinción de una situación jurídica general o particular, que impacte los derechos u obligaciones de los asociados, «sean subjetivos, personales, reales o de crédito».[6] Igualmente, esta Corporación ha precisado que los actos administrativos que son pasibles de control jurisdiccional son aquellos catalogados como definitivos, esto es, «los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación».[7] Es oportuno indicar que los actos definitivos pueden ser expresos o fictos, estos últimos se configuran ante la falta de pronunciamiento del funcionario competente dentro de una determinada actuación administrativa.

En efecto, cuando las autoridades públicas omiten el deber de expedir actos expresos con el fin de culminar los procedimientos administrativos, el legislador establece la ficción de una respuesta negativa o positiva a lo solicitado por los peticionarios, en procura de salvaguardar el acceso a la administración de justicia.[8] Bajo este marco conceptual, es válido sostener que la jurisdicción de lo contencioso administrativo únicamente se ocupa del estudio de los actos definitivos, expresos o fictos, que culminen un proceso administrativo, en la medida en que se presumen legales, gozan de los atributos de ejecutividad y ejecutoriedad e impactan las relaciones de las personas naturales y jurídicas, sus derechos y obligaciones.

En consecuencia, el control judicial de las decisiones administrativas definitivas se torna obligatorio dentro de un estado social de derecho en aras de garantizar su validez, así como los valores constitucionales, el imperio de la legalidad y los derechos subjetivos de los asociados. En armonía con lo antes expuesto, el Consejo de Estado ha precisado que, excepcionalmente, los actos de ejecución pueden ser objeto de control judicial en los siguientes casos:[9] […] cuando [e]stos i) se apartan de la decisión judicial, ii) se abstienen de dar cumplimiento a la misma, iii) se introducen modificaciones sustanciales al acto administrativo o a la sentencia judicial que se pretenda ejecutar y/o iv) se presentan circunstancias que afectan la competencia de la entidad demandada o condenada.

Lo anterior por cuanto en el caso de presentarse cualquiera de los eventos atrás enumerados, se altera, adiciona, modifica o suprime la voluntad real de la administración de justicia y se genera una nueva situación jurídica para el administrado, susceptible de control de legalidad. (Resaltado fuera del texto). En este orden de ideas, los actos administrativos de ejecución solo serán enjuiciables cuando creen, modifiquen o extingan una situación jurídica particular, aspectos que lo convierten en un acto administrativo susceptible de control ante esta jurisdicción.[10] 3.

Caso concreto. Análisis del despacho Para resolver el problema jurídico planteado, es oportuno hacer referencia a los siguientes elementos de juicio, que se derivan de los documentos obrantes en el expediente: i) El 18 de junio de 2015, el demandante elevó petición ante el municipio de Medellín con el fin de obtener el reconocimiento y pago de los siguientes conceptos a. reliquidación del «valor hora básico» del trabajo suplementario, esto es, horas extras y recargos; y b. reajuste de las prestaciones sociales y aportes al sistema de seguridad social, con base en los valores que arroje la operación anterior.[11] ii) Mediante Resolución 8511 de 2015, el municipio de Medellín resolvió a. ordenar la reliquidación «del factor hora» y b. someter el anterior pago a la existencia de disponibilidad presupuestal.[12] iii) Por medio de la Resolución 4144 de 29 de abril de 2016,[13] el municipio de Medellín reajustó los valores devengados por el actor a título de trabajo suplementario, dominicales y/o festivos y cesantías; igualmente, reliquidó los aportes al sistema de seguridad social en salud y pensiones. iv) El 7 de junio de 2016, el demandante interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión[14] puesto que, en su sentir, la reliquidación prestacional efectuada por el ente territorial accionado no incluyó la totalidad de horas extras y recargos efectivamente laborados y/o devengados, como tampoco se discriminó el porcentaje o monto asignado a cada uno de dichos conceptos.

A su vez, el interesado insistió en el reajuste del trabajo suplementario, prestaciones sociales, aportes a la seguridad social y solicitó el reconocimiento de la sanción moratoria. v) A través de la Resolución 2918 de 6 de octubre de 2016, el municipio de Medellín desató el recurso de apelación interpuesto contra la Resolución 4144 de 29 de abril de 2016 y la confirmó,[15] con fundamento en los siguientes razonamientos: a. las horas extras y los recargos no constituyen factor base de liquidación de las prestaciones sociales, a excepción de las cesantías; y b. la administración efectuó las deducciones legalmente establecidas con destino al sistema de seguridad social en salud y pensiones.

Ahora bien, conforme a lo expuesto en acápites precedentes, en consonancia con los documentos aportados al plenario, el despacho concluye que las resoluciones demandadas sí son pasibles de control judicial por las siguientes razones: i) Mediante la Resolución 8511 de 2015, la entidad accionada reconoció que se debía computar nuevamente el factor hora de acuerdo con lo establecido por el artículo 33 del Decreto 1042 de 1978; sin embargo, no concretó el derecho prestacional, esto es, omitió precisar con claridad el contenido, alcance e incidencia de dicha determinación en el cálculo del trabajo suplementario, la liquidación de las prestaciones sociales y aportes al sistema de seguridad social.

Así las cosas, se evidencia que la resolución en comento se limitó a establecer directrices en relación con los parámetros matemáticos, legales y jurisprudenciales que se debían atender para liquidar el denominado factor hora; sin embargo, la decisión adolece de vaguedad frente a la reclamación laboral elevada por el interesado, en consideración a la indeterminación y falta de claridad respecto a lo que se concedía a favor de este. ii) Las resoluciones demandadas concretaron el derecho del demandante frente a la incidencia del factor hora en el cálculo de sus prestaciones sociales y aportes al sistema de seguridad social.

Es así como la Resolución 4144 de 29 de abril de 2016 reajustó los valores devengados por concepto de trabajo suplementario, dominicales y/o festivos y cesantías; igualmente, reliquidó los aportes al sistema de seguridad social en salud y pensiones. iii) Por su parte, la Resolución 2918 de 6 de octubre de 2016 confirmó la anterior decisión e insistió en la negativa de reliquidar las demás prestaciones sociales y factores salariales solicitados por el actor en razón a que el trabajo suplementario no incide en la cuantía de tales conceptos, es decir, que su modificación no tiene repercusión alguna en los montos ya reconocidos. iv) En este orden de ideas, resulta válido concluir que las resoluciones demandadas no se limitaron a ejecutar lo dispuesto por la Resolución 8511 de 2015; por el contrario, crearon una nueva situación jurídica para el demandante al pronunciarse en forma particular y concreta sobre los derechos laborales reclamados. v) Las pretensiones del actor se encuentran correctamente encausadas por la vía del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, toda vez los actos demandados y los recursos interpuestos en sede administrativa evidencian la existencia de un debate sobre el reconocimiento y liquidación del trabajo suplementario, así como su incidencia en el cálculo de las prestaciones sociales, aportes al sistema de seguridad social en salud, pensiones y riesgos laborales. vi) En casos con contornos fácticos análogos al presente, esta Corporación se ha pronunciado sobre el carácter definitivo de los actos enjuiciados, a partir del siguiente análisis:[16] De acuerdo con los apartes transcritos, es claro que la naturaleza de los actos administrativos demandados corresponde a la de definitivos en tanto decidieron directamente el fondo de la petición elevada por el actor, en lo atinente a la reliquidación de los conceptos salariales y prestacionales en aplicación a la nueva fórmula para fijar el valor del factor hora básica, reconociéndole un mayor valor respecto de unos y negando la incidencia del nuevo cálculo en relación con otros y según el actor sin tener en cuenta la totalidad de horas extras y recargos diurnos y nocturnos efectivamente laborados. […] (Resaltado dentro del texto).

Bajo este contexto, los actos administrativos ahora acusados especificaron cuáles salarios y prestaciones sociales podían reajustarse, así como aquellos que no sufrirían variación alguna, motivo por el que resultan pasibles de control de legalidad ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En consecuencia, el proveído impugnado será confirmado.

De otro lado, la parte apelante alegó que en el presente caso se presenta una ineptitud sustantiva de la demanda por cuanto el concepto de violación y las pretensiones carecen de precisión y claridad; sin embargo, en esta instancia no es posible emitir un pronunciamiento al respecto, ya que se trata de argumentos exceptivos nuevos y diferentes a los esgrimidos al contestar la demanda, etapa en la que debieron ventilarse tales cuestiones.

En efecto, un análisis de la impugnación frente a los aspectos anotados, vulneraría el principio de preclusión que debe orientar las actuaciones ante la jurisdicción[17] y el derecho al debido proceso de la parte actora; igualmente, se desconocerían las competencias atribuidas en segunda instancia y la congruencia que debe caracterizar las providencias judiciales.

Finalmente, es oportuno aclarar que en esta instancia se coincide con el a quo en cuanto a la naturaleza de las resoluciones demandadas y la posibilidad de continuar el trámite judicial; sin embargo, es pertinente aclarar que ello no debía estudiarse conforme a la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda, ya que constituye una irregularidad autónoma.

En tal sentido, el Consejo de Estado ha precisado que la ineptitud sustantiva de la demanda únicamente se configura cuando a. el libelo introductorio omite los requisitos formales establecidos en los artículos 162, 163, 166 y 167 del CPACA; y/o b. se evidencia una indebida acumulación de pretensiones[18]. En mérito de lo expuesto, el despacho

RESUELVE

Primero. Confirmar la decisión adoptada en la audiencia inicial de 19 de abril de 2018, por la cual el Tribunal Administrativo de Antioquia declaró no probadas excepciones de falta de jurisdicción e ineptitud sustantiva de la demanda propuestas por el municipio de Medellín, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Devolver el expediente al tribunal de origen, una vez se encuentre en firme esta decisión, para que continúe con el trámite correspondiente al medio de control de la referencia. Tercero. Reconocer personería jurídica a la abogada Viviana Marcela Estrada Espinoza como apoderada del municipio de Medellín en los términos y para los efectos del poder visible en el folio 158 del expediente.

Notifíquese y cúmplase. RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado Relatoría: AJSD/Dcsg/Lmr. ----------------------- [1] Folios 144, 145 y 147 del expediente. [2] Ibidem. [3] Al respecto puede consultarse la sentencia de 26 de agosto de 2004, proferida por la Sección Primera de Consejo de Estado, consejero ponente: Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, expediente: 2000005701. [4] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, consejero ponente: Dr. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta, sentencia de 10 de abril de 2008, radicado: 25000 2324 000 2002 00583 01, actor: Aerovias Nacionales LTDA, ARCA. [5] Ibidem. [6] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia 16288 de 12 de junio de 2008, consejera ponente: Dra. Ligia López Díaz, actor: Organización Clínica General del Norte S.A. [7] Artículo 43 del CPACA. [8] Al respecto puede consultarse la siguiente providencia: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, consejero ponente: Dr. Jorge Octavio Ramírez, sentencia de 30 de abril de 2014, radicado: 13001 23 31 000 2007 00251 01(19553), actor: Inversiones M. Suarez & CIA. S. EN C., en Liquidación. [9].

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Radicación: 41001-23-33-000-2012-00137-01(4594-13), Actor: Universidad Surcolombiana, Demandado: Yulieth Penagos Leyva. Consejera ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez (E), Bogotá D. C., 6 de agosto de 2015. [10] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.

Sección Segunda, Subsección A. Expediente: 05001-23-33-000-2014-01713-01. Número interno: 2831-2015. Demandante: Melanio Moreno Cuesta. Demandado: Departamento de Antioquia y Contraloría General de Antioquia. Magistrado ponente William Hernández Gómez. Bogotá D.C. 8 de marzo de 2018. [11] Folios 26 a 44 del expediente. [12] Folios 45 a 47 del expediente. [13] Folios 48 a 50 del expediente. [14] Folios 51 a 60 del expediente. [15] Folios 61 a 64 del expediente. [16] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, consejera ponente: Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez, auto de 31 de mayo de 2018, radicado: 05001-23-33-000-2017-00648-01(4770- 17), actor: Brheingnner Lemong Rueda Moreno, demandado: Municipio de Medellín (Antioquia).

En igual sentido, el Dr. Carmelo Perdomo Cuéter, en providencia de 29 de agosto de 2019 concluyó: «resulta claro que los actos censurados i) definieron la situación jurídica particular del actor, en relación con los emolumentos que le fueron ajustados con la nueva fórmula para hallar el valor del factor hora; y ii) finalizaron la actuación administrativa, características que comportan que sean actos definitivos susceptibles de control jurisdiccional».

(Radicado: 05001-23-33-000-2017- 01101-01 (3533-2018), actor: Gustavo Adolfo Rico Giraldo). [17] La Corte Constitucional ha sostenido que la preclusión «es uno de los principios fundamentales del derecho procesal y que en desarrollo de éste se establecen las diversas etapas que han de cumplirse en los diferentes procesos, así como la oportunidad en que en cada una de ellas deben llevarse a cabo los actos procesales que le son propios, trascurrida la cual no pueden adelantarse».

(Auto No. A-232-01 de 14 de junio de 2001, M.P. Dr. Jaime Araujo Rentería). [18] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, consejero ponente: Dr. William Hernández Gómez, auto de 21 de abril de 2016, radicado: 47001-23-33-000-2013-00171-01 (1416- 2014), actor: Humberto Rafael Miranda Correa.