RECHAZO DE LA DEMANDA / AUTO ADMISORIO DE LA DEMANDA / ESTIMACIÓN DE LA CUANTÍA De conformidad con el artículo 157 del CPACA, tratándose del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, no puede prescindirse de la estimación razonada de la cuantía, so pretexto de renunciar al restablecimiento, máxime cuando su señalamiento tiene por objeto determinar la competencia del juez y el procedimiento a seguir. […] Sin embargo, también es importante precisar que una indebida o errónea estimación o fijación de la cuantía, a pesar de haberse ordenado su corrección en el auto inadmisorio, no puede ser causal de rechazo de la demanda por desconocer el derecho de acceso a la administración de justicia, y menos aún si de la demanda o el expediente se logran advertir elementos específicos que permitan corregir la tasación deficiente realizada por la parte demandante. […] Si bien la estimación razonada de la cuantía es un requisito que debe contener la demanda, el estudio riguroso de la misma que concluya en el rechazo del medio de control como lo declaró el a quo, puede traducirse en el desconocimiento del derecho sustancial y de las normas procesales, si no se observan además en su conjunto, los elementos fácticos que puedan determinar la competencia del juez.
Por lo tanto, al haberse corregido la demanda en ese aspecto y con base en las sumas señaladas como valor de las pretensiones, se entiende cumplido el requisito de la estimación razonada de la cuantía. FUENTE FORMAL: CPACA – ARTÍCULO 157 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “A” Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá D.C., nueve (9) de diciembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 52001-23-33-000-2017-00638-01(1496-18) Actor: ALCIDES JOSÉ CONTRERAS SIERRA Demandado: MINISTERIO DE DEFENSA - ARMADA NACIONAL Referencia: APELACIÓN AUTO.
RECHAZO DEMANDA POR INDEBIDA CORRECCIÓN. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. AUTO SEGUNDA NSTANCIA. LEY 1437 DE 2011 ASUNTO El Consejo de Estado decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Nariño el 19 de enero de 2018, que rechazó la demanda por inadecuada corrección.
ANTECEDENTES Demanda.[1] El señor Alcides José Contreras Sierra, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación, Ministerio de Defensa, Armada Nacional en la cual solicitó la nulidad de los siguientes actos administrativos: - Hoja de servicios 4-92538419 del 23 de diciembre de 2010 proferida por la Armada Nacional. - Acta de junta médico laboral 137 del 28 de mayo de 2014 de la dirección general de la Armada Nacional. - Acta del Tribunal Médico Laboral y de Revisión Militar y Policial 15-1- 848 MDNSG-TML-41.1 del 1.º de julio de 2016. - Resolución 1379 del 26 de septiembre de 2016 que liquidó la indemnización por pérdida de la capacidad laboral. - Acto administrativo ficto o presunto negativo consolidado el 7 de octubre de 2017, respecto de las peticiones de reliquidación. - Acto administrativo ficto o presunto negativo consolidado el 7 de noviembre de 2017 respecto de las peticiones pensionales por invalidez.
Así mismo pretende, en resumen, que se declare la inconstitucionalidad o nulidad de los porcentajes de aumento anual en la asignación básica y partidas salariales realizadas en el grado de cabo segundo, cabo primero, del artículo 158 y parágrafo del Decreto 1211 de 1990, del artículo 13 del Decreto 4433 de 2004, además que se inaplique la parte final del artículo 157 de la Ley 1437 de 2011.
A título de restablecimiento del derecho solicitó: i) se condene a actualizar con el 3,44% adicional el aumento salarial porcentual en la asignación básica y factores salariales realizados en el cargo de cabo segundo y cabo primero, ii) se condene al pago de $24.721.684 por concepto de cesantías por el tiempo de servicio, iii) se declare como plena prueba el acta de pericia 92538419-1292 del 8 de junio de 2017 de la Junta Regional de Calificación de Invalidez, iv) se condene al reconocimiento con fecha 13 de diciembre de 2010 de la pensión de invalidez, v) se rehaga la hoja de servicios al momento de su retiro, vi) el pago de $14.702.845 a título de sanción moratoria, vii) se condene al suministro de servicios médico asistenciales, viii) el reconocimiento de perjuicios.
Auto inadmisorio de la demanda[2] El Tribunal Administrativo de Nariño, a través de auto del 27 de noviembre de 2017 ordenó corregir la demanda. Para el caso que nos ocupa, el a quo requirió a la parte demandante: « […] a.- Según lo dispone el artículo 162 de la Ley 1437 de 2011, toda demanda deberá dirigirse a quien sea competente y contendrá: 1.
Lo que se pretenda, expresado con precisión y claridad. Las varias pretensiones se formularán por separado, con observancia de lo dispuesto en este mismo Código para la acumulación de pretensiones. Lo anterior por cuanto las pretensiones que formula la parte actora, no permiten distinguir con exactitud y sin lugar a equívocos lo que realmente se pretende, pues no están ordenadas ni discriminadas como principales y subsidiarias y su extensión y su texto ofrecen confusión. Lo anterior sin perjuicio del deber de allegar copia de los actos administrativos demandados, caso contrario debe solicitarse mediante petición previa, teniendo en cuenta los requisitos de ley.
Lo anterior, sin perjuicio de lo consagrado en el artículo 163 ejusdem, en el cual se dispone que cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, este se debe individualizar con toda precisión. Si el acto fue objeto de recursos ante la administración se entenderán demandados los actos que los resolvieron. Cuando se pretendan declaraciones o condenas diferentes de la declaración de nulidad de un acto, deberán enunciarse clara y separadamente en la demanda. 2.
Los hechos y omisiones que sirvan de fundamento a las pretensiones debidamente determinados, clasificados y numerados. Al igual que en el tema de las pretensiones, los “hechos fácticos” que se formulan tanto a folios 84 a 87 como 129 a 132, contienen apreciaciones subjetivas y además se mezclan aspectos propios de la cuantía y del concepto de violación. El legislador ha ordenado que la redacción de los mismos sea de manera concreta y determinada; aspecto este que se requiere para efectos de que exista garantía del derecho de defensa y contradicción del demandado, quien podrá referirse y corresponder sus argumentos de manera directa e igualmente concreta y atacando uno a uno los enunciados hipotéticos que la parte demandante invoque, esto es aceptando o negando o admitiendo los que le consten.
Además de lo anterior, realizar este proceso de redacción de manera ordenada y sintetizada asegura que la fijación del litigio se efectúa de manera adecuada. 3. La estimación razonada de la cuantía, cuando sea necesaria para determinar la competencia. Sobre el particular, igualmente se observa que se han mencionado valores tanto en el acápite de los hechos, como en un ítem denominado “Estimación factor cuantía”, no obstante en este segundo donde se ha debido razonar, es decir explicar, fundamentar los valores que se solicitan.
Igualmente discriminarlos en el tipo de perjuicio que se solicita ya sea consolidado o futuro, pero teniendo en cuenta las previsiones del artículo 157 ibídem, que a la letra reza […] 4. Los fundamentos de derecho de las pretensiones, Cuando se trate de la impugnación de un acto administrativo deberán indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de su violación. Sobre este aspecto se vislumbra que si bien es cierto se han indicado las normas consideradas como vulneradas, también lo es que del texto que se ha redactado, no se logra comprender de manera clara, donde se estructura puntualmente el vicio de legalidad correspondiente.
Lo anterior por cuanto se trata de un texto que se presta para diversas interpretaciones, pero concretamente no se logra definir el objeto del litigio, sumado a que como ya se ha dicho en precedencia, la redacción de las pretensiones no es igualmente clara y concreta. Finalmente frente al tema de la acumulación de pretensiones, es menester recordar a la parte actora, que para la procedencia de dicha herramienta, se deberán observar las reglas consagradas en el artículo 165 del CPACA esto es: […] Teniendo en cuanta (sic) lo anterior, se hace necesario inadmitir la demanda, razón por la cual se ordenará su corrección en el término de 10 días, so pena de rechazo, de conformidad con lo establecido en el artículo 170 del CPACA […]»(subraya y negrita del texto original) Memorial de corrección[3] La parte demandante allegó un escrito extenso con el fin de subsanar la demanda en el cual planteó las pretensiones principales y subsidiarias, los hechos y omisiones que sirven de fundamento a las peticiones y así mismo los fundamentos de derecho con la explicación del concepto de vulneración. Puntualmente, frente al tema de la cuantía señaló: « […] La operación que revela el derecho económico causado por Pérdida de Poder Adquisitivo constante en el salario y factores salariales y prestacionales, desde el mismo día 20 de septiembre del año 2007 hasta el 15 de diciembre del año 2010, e indexado a la fecha de presentación de la demanda, parte de tomar legalmente los siguientes elementos: a) La pérdida del poder adquisitivo constante en la asignación básica en los grados de Cabo Segundo y Cabo Primero desde el aumento salarial decretado en el año 2007 conforme a las tablas A y B, b) Los factores salariales devengados en actividad en los periodos 20 de septiembre del año 2007 al 15 de diciembre de 2010 con los aumentos anuales determinados por el Gobierno Nacional en cada año y su adicional del 3,44% de IPC rezagado en el salario del grado al momento de liquidación, y; c) Decantados los anteriores ítems se multiplican y arroja el resultado final, todo lo anterior conforme lo enunciado en los literales a, b y c […]» (subraya y negrilla del texto original) LA PROVIDENCIA APELADA[4] El Tribunal Administrativo de Nariño a través de auto del 19 de enero de 2018 rechazó la demanda para lo cual consideró que no obstante haberse inadmitido para que se corrigieran las falencias advertidas al momento de realizar el estudio de admisibilidad, se persistió en los errores y las modificaciones que se realizaron no son acordes con lo ordenado por el despacho, lo cual equivale a no haberse corregido en debida forma.
Precisó que les corresponde a los administrados cumplir con las formas determinadas por las normas según la jurisdicción a la cual acudan, en el caso, el demandante tenía la obligación de modificar su escrito, especialmente en lo atinente al tema de la estimación de la cuantía, teniendo en cuenta los 3 últimos años de los emolumentos laborales que reclama.
Expuso que al examinar la demanda, se puede verificar que no se tuvo en cuenta dicho aspecto, sumado a que eleva reclamaciones incluso desde el año 2009, en consecuencia, advertida la irregular corrección de los defectos, procedió al rechazo la demanda. RECURSO DE APELACIÓN[5] La parte demandante presentó recurso de apelación contra la decisión anterior y manifestó que en principio es cierto que el inciso 5 del artículo 157 del CPACA consagra que en materia de pensiones solo se puede reclamar emolumentos laborales por los últimos 3 años, siendo tal premisa una ley general y abstracta, empero se debe tener en cuenta que el legislador en la norma no previó todas las diferentes situaciones que se pueden generar en cada caso concreto.
Señaló que presentar la demanda como se pidió en el auto inadmisorio, implica renunciar a los derechos que pudieran ser reconocidos por un periodo mayor, es decir, sería renunciar a derechos pensionales que se deben reconocer desde el año 2010 cuando fue retirado de la entidad, además no pude rechazarse la demanda por esa circunstancia, toda vez que el operador judicial cuenta con herramientas normativas de interpretación para superar barreras formales que impidan el efectivo acceso a la administración de justicia. Agregó que en el memorial de subsanación se realizó un ejercicio extenso y puntual para sustentar el concepto de nulidad de los diferentes puntos planteados, además se solicitó en atención a las condiciones de invalidez, se flexibilizara la valoración para no incurrir en un exceso ritual manifiesto en desmedro del derecho sustancial.
CONSIDERACIONES Competencia De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto contra el auto de 19 de enero de 2018 que rechazó la demanda por indebida corrección. Así mismo, este auto se profiere por la sala de decisión en virtud a que constituye el evento previsto en el numeral 1.º del artículo 243 del CPACA en concordancia con el artículo 125 del mismo código.
Problema Jurídico El problema jurídico que se debe resolver en esta instancia se resume en la siguiente pregunta: ¿El juez debe evaluar rigurosamente la estimación de la cuantía, y proceder al rechazo de la demanda como lo declaró el a quo en el sub lite, no obstante existir elementos que permiten determinarla conforme a la finalidad del requisito legalmente prescrito en ese sentido, esto es, para concluir que el asunto es, o no de su competencia? La subsección sostendrá la siguiente tesis[6]: Si bien la estimación razonada de la cuantía es un requisito que debe contener la demanda el cual está prescrito en la ley, el estudio riguroso de la misma que concluya en el rechazo del medio de control, puede traducirse en el desconocimiento del derecho sustancial y de las normas procesales.
Para el estudio del presente asunto se debe tener en cuenta que el artículo 169 del CPACA prevé como causal de rechazo de la demanda el hecho de no corregirse la misma dentro del término concedido para tal efecto (núm. 2[7]), por tanto, de no presentarse escrito alguno en tal sentido o no cumplir cierta exigencia de la inadmisión, se configurará dicha causal.
Por su parte, el artículo 162 ibídem señala los requisitos que debe reunir toda demanda y para el efecto que ahora interesa, en su numeral 6 hace referencia a la estimación razonada de la cuantía, cuando sea necesaria para determinar la competencia. En razón de lo anterior, y como lo determinado por el a quo en el auto recurrido es que no se subsanó específicamente la estimación razonada de la cuantía, a pesar de haberse presentado por parte del demandante escrito para corregir este aspecto, la subsección procederá a analizar este requisito en particular.
De conformidad con el artículo 157 del CPACA, tratándose del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, no puede prescindirse de la estimación razonada de la cuantía, so pretexto de renunciar al restablecimiento, máxime cuando su señalamiento tiene por objeto determinar la competencia del juez y el procedimiento a seguir.
Así mismo, señala la norma precedente, que la cuantía en asuntos de carácter laboral debe determinarse por el valor de las pretensiones al tiempo de la demanda, sin tomar en cuenta los frutos, intereses, multas o perjuicios reclamados como accesorios que se causen con posterioridad a la presentación de la misma y que, cuando se reclame el pago de las prestaciones periódicas de término indefinido, la cuantía debe determinarse por el valor de lo que se pretende por tal concepto desde el momento en que se causaron y hasta la presentación de la demanda, sin exceder de tres años.
Las anteriores subreglas determinadas por disposición legal y desarrolladas igualmente por la jurisprudencia[8] se prescriben a fin que la suma fijada por el demandante no corresponda a un valor arbitrario o caprichoso al momento de presentar la demanda, sino que obedezca a una acuciosa operación que refleje la certeza de lo pretendido en el medio de control impetrado[9].
Sin embargo, también es importante precisar que una indebida o errónea estimación o fijación de la cuantía, a pesar de haberse ordenado su corrección en el auto inadmisorio, no puede ser causal de rechazo de la demanda por desconocer el derecho de acceso a la administración de justicia, y menos aún si de la demanda o el expediente se logran advertir elementos específicos que permitan corregir la tasación deficiente realizada por la parte demandante.
En ese sentido se pronunció la sección en providencia del 8 de septiembre de 2017[10], al respecto: «[…] El a quo tiene razón en cuanto a la importancia de la cuantía y su estimación correcta y razonada para la determinación de la competencia, sin embargo, la aplicación desmedida de este requisito procedimental no puede convertirse en un obstáculo para el acceso a la administración de justicia, brindando así mayor importancia a la forma que al derecho sustancial pues, obrar de esa manera es a todas luces incurrir en decisiones que podrían afectar o quebrantar derechos de arraigo constitucional.
Además, no puede perderse de vista el rol preponderante del juez en la conducción y dirección del proceso contencioso administrativo, todo ello tendiente a evitar decisiones que resquebrajen los principios democráticos del modelo de Estado definido en la Carta Superior, de tal manera que, el juez debe hacer las valoraciones necesarias y tomar las medidas que se requieran a fin de garantizar el efectivo acceso a la administración de justicia, muy a pesar de las falencias que se presenten en el proceso pero que, con la actuación proactiva del director del proceso y con base en la documentación para el saneamiento necesario, le permitan encausar el proceso y de esa manera cumplir con el cometido estatal.[…]» Visto lo anterior, a juicio de la subsección el a quo no debió rechazar la demanda bajo el argumento de que no se subsanó en debida forma la misma, pues probado está que el recurrente demostró dentro de la oportunidad procesal pertinente que estimó de manera razonable el valor de las pretensiones, pese a que tal razonamiento no sea compartido o no sea considerado correcto por el respectivo funcionario o corporación judicial.
En este caso si bien le asiste razón al tribunal cuando señaló que para la estimación de la cuantía debía tenerse en cuenta el límite de los tres años que prevé la parte final del artículo 157 del CPACA, lo cierto es que en virtud de la garantía del acceso a la administración de justicia y de la razón de ser del requisito de la estimación de la cuantía, resulta indicado concluir que el valor pretendido supera los 50 salarios mínimos legales mensuales vigentes que regula el numeral 2 del artículo 152 del CPACA y que en consecuencia el asunto le corresponde al Tribunal Administrativo de Nariño en primera instancia. Todo lo anterior, claro está, se acompasa con la diligencia que mostró la parte demandante en tratar de atender las órdenes de corrección que se plantearon en el auto inadmisorio.
En este punto es oportuno concluir que los jueces al realizar su labor de directores del proceso deben actuar de acuerdo a las normas procesales pertinentes sin permitir que la aplicación rigurosa de estas desconozca la prevalencia del derecho sustancial, pues, en últimas, las normas procesales existen con el fin de efectivizar los derechos de las partes en los asuntos específicos[11].
Finalmente, debe precisarse que si bien el tribunal en el auto de corrección hizo referencia a requisitos como las pretensiones, hechos de la demanda y concepto de violación, el único aspecto que puntualmente reprochó en la providencia de rechazo fue el de la cuantía, punto que fue objeto del recurso de apelación que ahora se resuelve, sin embargo, al momento de analizar los elementos para la admisibilidad de la demanda, deberá abordar con detenimiento estos requisitos para que pueda sanear cualquier situación que garantice el correcto desarrollo del proceso.
En conclusión: Si bien la estimación razonada de la cuantía es un requisito que debe contener la demanda, el estudio riguroso de la misma que concluya en el rechazo del medio de control como lo declaró el a quo, puede traducirse en el desconocimiento del derecho sustancial y de las normas procesales, si no se observan además en su conjunto, los elementos fácticos que puedan determinar la competencia del juez.
Por lo tanto, al haberse corregido la demanda en ese aspecto y con base en las sumas señaladas como valor de las pretensiones, se entiende cumplido el requisito de la estimación razonada de la cuantía. Decisión en segunda instancia En atención a las consideraciones precedentes se revocará la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño el 19 de enero de 2018 que rechazó la demanda por no haberse corregido las falencias indicadas en el auto inadmisorio.
En su lugar, el a quo deberá continuar con el estudio de admisibilidad de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sección segunda, subsección A, RESUELVE Primero: Revocar la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño el 19 de enero de 2018, que rechazó la demanda.
En su lugar, el a quo deberá continuar con el estudio de admisibilidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que instauró el señor Alcides José Contreras Sierra contra la Nación, Ministerio de Defensa, Armada Nacional. Segundo: Efectuar las anotaciones correspondientes en el programa “Justicia Siglo XXI” y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al tribunal de origen.
La anterior providencia fue discutida y aprobada por la subsección en sesión celebrada en la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ ----------------------- [1] Folios 84 a 113 y corrección de demanda folios 179 a 246. [2] Folios 176 y 177. [3] Folios 179 a 246. [4] Folios 248 y 249. [5] Folios 251 a 253. [6] Iguales argumentos se plantearon en el auto de 21 de junio de 2018, de la sección segunda, subsección A, radicación 23001-23-33-000-2016-00389- 01(0277-2017). [7] 2.
Cuando habiendo sido inadmitida no se hubiere corregido la demanda dentro de la oportunidad legalmente establecida. [8] Consejo de Estado, sección segunda, Exp.50001-23-31-000-2007-00181-01 (1869-07) de 2 de abril de 2009. [9] Consejo de Estado, sección segunda, subsección A. 1. º de septiembre de 2014. Radicación: 25000-23-25-000-2009-00270-01(0025-12).
Consejo de Estado. sección segunda, subsección A. 10 de diciembre de 2012, radicación 13001-23-31-000-2007-00449-01 (0896-2011). [10] Consejo de Estado, sección segunda, subsección B, auto 8 de septiembre de 2017, expediente: 25000-23-42-000-2012-00877-01 (2604-2013). [11] Consejo de Estado, sección segunda, auto de 9 de noviembre de 2017 Radicación: 25000-23-42-000-2012-00816-01 (2654-13).
En esta misma providencia se señaló «[…] Es así, como se reitera que la función de las normas procesales no es otra que efectivizar los derechos de las partes en litigio, la rigurosidad en el cumplimiento de estas que implique la obstrucción del acceso a la administración de justicia por defectos procedimentales, sobre todo aquellas que puedan subsanarse con examen detallado de los elementos de juicio que le son otorgados al juez o en su defecto, con elementos recaudados gracias a su facultad oficiosa, demuestra un desconocimiento de su rol como director del proceso y un proceder contrario a la constitución […]»