ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / RECURSO DE APELACIÓN / RECURSO DE APELACIÓN CONTRA SENTENCIA / CRITERIOS PARA LA PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA El artículo 140 del CPACA establece la procedencia de la acción de reparación directa para reclamar los perjuicios causados con una operación administrativa. […] En el presente caso, de las pretensiones y hechos de la demanda resulta claro que la parte demandante en ningún momento está cuestionando la legalidad de las resoluciones […] pues no se están atacando los fundamentos de hecho y/o de derecho que dieron lugar a su expedición, ni las decisiones allí contenidas.

Los demandantes solicitan declarar la responsabilidad de la entidad por la presunta operación administrativa ilegal realizada por la Secretaría de Educación al ejecutar actos administrativos que no fueron notificados o fueron notificados indebidamente y el resarcimiento de los perjuicios que su ejecución anticipada causó, representados en la imposibilidad de recibir los ingresos por concepto de matrículas en los establecimientos educativos de su propiedad.

Así las cosas, para la Sala, el medio de control adecuado sí era la acción de reparación directa. Por lo tanto, se revocará la decisión del Tribunal de declarar probada la excepción de ineptitud de la demanda por indebida escogencia de la acción. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 140 ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / RECURSO DE APELACIÓN / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / RÉGIMEN NORMATIVO APLICABLE / CONCEPTO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / CONFIGURACIÓN DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / PROCEDENCIA DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / CONOCIMIENTO DEL HECHO DAÑOSO - Ejecución del acto administrativo notificado indebidamente De conformidad con lo dispuesto por el literal i) del numeral 2 del artículo 164 del CPACA, cuando “se pretenda la reparación directa, la demanda deberá presentarse dentro del término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia”.

En el presente caso, y como se advirtió anteriormente, de los hechos y pretensiones de la demanda, es claro que la causa del daño imputado a la entidad demandada corresponde a la ejecución de las Resoluciones […] proferidas por la Secretaría de Educación, antes de que fueran notificadas en debida forma […] La fecha en la cual los demandantes tuvieron conocimiento de la ejecución del acto administrativo notificado indebidamente es la que se debe tener en cuenta para realizar el cómputo de la caducidad, y no la fecha de la notificación de los actos administrativos que – como señala claramente el recurrente – no son objeto de reproche alguno. […] En consecuencia, la demanda presentada el 20 de abril de 2018, fue extemporánea.

FUENTE FORMAL: C. P. A. C. A. - ARTÍCULO 164 NUMERAL 2 LITERAL I CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá, D.C., dos (2) de marzo de dos mil veinte (2020) Radicación número: 15001-23-33-000-2018-00241-01(64428) Actor: BELÉN GABRIELA ESCARRIA PEÑA Y OTROS Demandado: DEPARTAMENTO DE BOYACÁ – SECRETARÍA DE EDUCACIÓN Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA AUTO Resuelve la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto proferido en la audiencia inicial realizada el 9 de julio de 2019 por el Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante el cual declaró probadas las excepciones de ineptitud de la demanda y caducidad.

En la providencia apelada se dispuso textualmente: <<PRIMERO: Declarar probadas las excepciones previas de “Ineptitud de la demanda por indebida escogencia del medio de control”, “caducidad”, e Ineptitud de la demanda por falta de agotamiento de los recursos obligatorios respecto de los actos proferidos para la CEHIS- sede de Garagoa, Resoluciones 1937 y 3536 de 2005” propuestas por el Departamento de Boyacá, de conformidad con lo expuesto en precedencia. <<SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, dar por terminado el proceso interpuesto por Belén Gabriela Escarria Peña y otros, en contra del Departamento de Boyacá. <<TERCERO: Declarar que frente a la resolución 2836 de 2015, no operó la excepción de “Ineptitud de la demanda por falta de agotamiento de los recursos obligatorios respecto de los actos proferidos para CEHIS- sede de Puerto Boyacá” propuesta por la parte demandada, de conformidad con lo expuesto en precedencia.>> La Sala es competente para resolver el presente recurso, en aplicación de lo establecido por los artículos 125 y 243 del CPACA, en virtud de los cuales es de su competencia dictar los autos a través de los cuales se resuelven los recursos de apelación interpuestos contra las providencias que pongan fin al proceso[1].

I.- Antecedentes 1.- El 20 de abril de 2018, Belén Gabriela Escarria Peña y otros interpusieron demanda de reparación directa contra la Secretaría de Educación de Boyacá (en adelante <<la Secretaría>>), en la cual formularon las siguientes pretensiones: <<PRIMERO Declarar Patrimonial, extracontractual y administrativamente responsable al Departamento de Boyacá- Secretaría de Educación de Boyacá, por los daños causados a los hoy demandantes con motivo de las Fallas de Servicio producto de los actos, omisiones y operaciones con ocasión del procedimiento en contra del Centro Educativo Hispanoamericano de Salud CEHIS <<SEGUNDO: Como consecuencia de la anterior declaración condénese al Departamento de Boyacá-Secretaría de Educación de Boyacá, a pagar a título de indemnización lo siguientes perjuicios: <<3.1.1.

MATERIALES <<3.1.1.1. Daño emergente <<Por la suma de SEIS MILLONES DE PESOS M/CTE ($6.000.000); TRES MILLONES DE PESOS, por concepto de gastos de Especialista en Psicología cuya ayuda era necesaria para mi representada BELEN GABRIELA ESCARRIA y la de sus familiares, luego de los ultrajes, injurias y calumnias recibidas con ocasión a la decisión de sancionar a la secretaría de educación y la posterior publicación de tal en un periódico de alta circulación. Y TRES MILLONES DE PESOS por concepto de Honorarios de abogados que tuvo que contratar mi poderdante como consecuencia de las actuaciones y/o procedimientos en contra de los Centros Educativos Hispanoamericanos de Salud CEHIS. <<3.1.1.2 Lucro Cesante <<TRESCIENTOS CUARENTA Y SIETE MILLONES, CIENTO CINCUENTA Y OCHO MIL TRESCIENTOS PESOS M/CTE ($347.158.300) por concepto de matrículas dejadas de percibir en los Centros Educativos Hispanoamericanos de Salud CEHIS sede Garagoa, desde el primer semestre del año de 2015, hasta el segundo semestre del año 2017. <<DOSCIENTOS SESENTA Y SIETE MILLONES, OCHOCIENTOS TREINTA Y UN MIL SEISCIENTOS OCHENTA Y CUATRO PESOS M/CTE ($267.831.684) por concepto de matrículas dejadas de percibir en los Centros Educativos Hispanoamericanos de Salud CEHIS sede Puerto Boyacá, desde el primer semestre del año de 2015, hasta el segundo semestre del año 2017. <<Total perjuicios materiales $620.989.984. <<3.1.2.

INMATERIALES << De conformidad con lo establecido en la legislación Colombiana y las sentencias de unificación de sala de 28 de agosto de 2014, sobre prejuicios inmateriales, dichos daños deben cuantificar acorde a una estimación hecha en salarios mínimos legales mensuales vigentes en razón del daño que no estaban en condiciones de tener que soportar la Representante legal de los CENTROS Educativos Hispanoamericanos de Salud CEHIS ni sus familiares, como consecuencia de las inconsistencias en los actos, omisiones, hechos y operaciones, por parte de la Secretaría de Educación de Boyacá, mencionados anteriormente, por lo que se pide se reconozca los siguientes perjuicios: <<3.1.2.

Perjuicios morales: <<100 S.M.L.M.V., equivalente a setenta y ocho millones ciento veinticuatro mil doscientos pesos m/cte. ($78.124.200) a favor de mi poderdante BELEN GABRIELA ECARRIA PEÑA como víctima directa y representante legal del Centro Educativo Hispanoamericano de Salud CEHIS. <<100 S.M.L.M.V., equivalente a setenta y ocho millones ciento veinticuatro mil doscientos pesos m/cte.

($78.124.200) a favor de ERIKA ANGIE GABRIELA ARAQUE ESCARRIA y DYLAN MARCELO PATIÑO ESCARRIA, respectivamente en calidad de hijos de BELÉN GABRIELA ESCARRIA PEÑA víctima directa, quien actúa en nombre de ellos dentro del caso sub-examine, situación jurídica que podrá corroborarse según poder especial y los registros civiles de nacimiento anexos a la de presente. <<100 S.M.L.M.V., equivalente a setenta y ocho millones ciento veinticuatro mil doscientos pesos m/cte.

($78.124.200) a favor de la señora BELEN GABRIELA PEÑA LOZANO, madre de la víctima como consta en registro civil de nacimiento anexo a la presente. <<100 S.M.L.M.V., equivalente a setenta y ocho millones ciento veinticuatro mil doscientos pesos m/cte. ($78.124.200) a favor de LUZ MARINA ESCARRIA PEÑA, en calidad de víctima directa y coordinadora del Centro Educativo Hispanoamericano de Salud CEHIS, hermana de la señora de BELÉN GABRIELA ESCARRIA PEÑA. <<100 S.M.L.M.V., equivalente a setenta y ocho millones ciento veinticuatro mil doscientos pesos m/cte.

($78.124.200) a favor de BRANDON EDUARDO ESCARRIA CARRILLO, víctima directa y sobrino de BELÉN GABRIELA ESCARRIA PEÑA. <<3.1.2.2. Perjuicios a la Vida de Relación: <<Dado gravedad de las amenazas recibidas en los municipios a los cuales hizo referencia La Secretaría de Educación de Boyacá, que posteriormente fue publicado a través del periódico BOYACÁ SIE7EDIAS mis poderdantes no pudieron continuar llevando una vida tranquila al interior de su núcleo familiar y con la comunidad en general, ya que dicho suceso violentó el buen nombre de ellos como víctimas y el de sus familiares, <<Lo anterior creo (si) problemas a nivel personal, principalmente en la parte motiva de cada uno de los miembros del hogar; esto generó problemas al interior de la familia dañando la buena convivencia que se venía llevando, circunstancia que empeoró cuando se vieron obligados a cerrar los Institutos pues la pérdidas que comenzó a sufrir la familia Escarria eran millonarios, Por las anteriores razones se pide se les reconozca: <<100 S.M.L.M.V, para cada uno, equivalentes a la suma de setenta y ocho millones ciento veinticuatro mil doscientos pesos m/cte.

($78.124.200) para un total de $468.745.200. <<3.2.2.3. daños a la salud <<Perjuicio fisiológico o biológico derivado de una lesión corporal o psicofísica. <El estrés y la preocupación de cada uno de los miembros del hogar, especialmente el de la señora BELÉN GABRIELA ESCARRIA PEÑA, desató no solo un perjuicio a la salud de la misma sino perjuicios psicológicos al sentirse observada por toda la comunidad generando a su vez un cambio de su estilo de vida.

Por las anteriores razones se pide se les reconozca: <<100 S.M.L.M.V, para cada uno, equivalentes a la suma de setenta y ocho millones ciento veinticuatro mil doscientos pesos m/cte. ($78.124.200) para un total de $468.745.200. <<3.1.2.3. Medidas de reparación no pecuniarias <<TERCERO: Solicito muy respetuosamente ante su despacho que el funcionario público que emitió los comunicados y la Secretaría de Educación de Boyacá pidan disculpas Y se retracten de su error por el mismo medio en que se dio a conocer de forma asertiva indicando que algunos “Centros Educativos Hispanoamericanos de Salud CEHIS”, funcionaban de forma ilegal y no contaban con los requisitos legales para tal”, Lo anterior solicito se haga en el mismo periódico BOYACÁ SIE7E DIAS. <<CUARTO: Que en todo caso se repare integralmente los perjuicios sufridos conforme lo indica el artículo 16 de la 446 de 1.998, así como bajo los cánones de la reciente jurisprudencia contenciosa administrativa. <<QUINTO: Que el valor de las condenas aquí señaladas sean actualizadas al ejecutoriarse la sentencia con base en la variación porcentual del I.P.C. para efectos de compensar la pérdida del valor adquisitivo de la moneada (art. 192 del CPACA). <<SEXTO: Que la sentencia de mérito favorable a las pretensiones de la demanda, se le dé cumplimiento en los términos del artículo 192 del código de procedimiento administrativo y de lo contencioso administrativo. <<SÉPTIMO: Que se condene al demandado al pago de las costas y agencias en derecho.>> (Negrilla fuera de texto) 2.- La parte demandante fundamentó sus pretensiones en las siguientes afirmaciones: 2.1.- En septiembre de 2011 la Secretaría de Educación de Boyacá otorgó licencias de funcionamiento a los Centros Educativos Hispanoamericano de Salud CEHIS en los municipios de Garagoa y Puerto Boyacá, (en adelante <<CEHIS Garagoa>> y <<CEHIS Puerto Boyacá>>). 2.2.- En el año 2014 la Secretaría realizó varias visitas y requerimientos de información a estos centros educativos.

A raíz de estas actuaciones, el 5 de noviembre de 2014 envió una comunicación a la señora Belén Gabriela Escarria Peña, representante de dichas instituciones, en la cual informó que: (i) si no atendía los requerimientos de información y documentos se procedería al cierre del CEHIS Puerto Boyacá; (ii) se había dado apertura a una investigación por presuntos incumplimientos de la normatividad vigente aplicable al CEHIS Garagoa;

(iii) debía abstenerse de promocionar matrículas para ambos centros educativos. 2.3.- Tras allegar la información requerida y asistir a una audiencia de descargos, el 9 de marzo de 2015 la Secretaría profirió la Resolución No. 001714 mediante la cual suspendió la licencia de funcionamiento al CEHIS Puerto Boyacá. La demandante Interpuso recurso de reposición contra la resolución anterior.

Al resolver el recurso, la Secretaría modificó su decisión para imponer, en lugar de la suspensión de la licencia, una amonestación pública. 2.4.- El 17 de marzo de 2015 se realizó una publicación en el periódico Boyacá Siete Días, en la cual un funcionario de la Secretaría manifestó señaló que el CEHIS Puerto Boyacá y CEHIS Garagoa operaban sin licencia y de manera ilegal.

Lo anterior obligó a los demandantes a hacer la devolución de dineros de las matrículas y afectó el good will de los establecimientos educativos. 2.5.- El 13 de junio de 2015, funcionarios de la Secretaría de Gobierno de Boyacá asistieron al CEHIS Garagoa con el fin de manifestar señalar que, por orden de la Secretaría de Educación, el establecimiento debía ser cerrado y no podían recibir más matrículas. 2.6.- Mediante comunicación del 12 de enero de 2016, la señora Gabriela Escarria Peña, en calidad de representante legal del CEHIS Garagoa envió a la Secretaría copia de la resolución que establecía los costos del centro educativo para el año 2016.

En respuesta a la comunicación anterior, el 29 de enero de 2016, la Secretaría informó que mediante Resolución No. 1937 del 13 de marzo del 2015 la licencia de funcionamiento del CEHIS Garagoa había sido suspendida, por lo cual la resolución de costos no tenía validez y debía darse cumplimiento a lo establecido en dicho acto administrativo. 2.7.- En virtud de lo anterior, el 9 de febrero de 2016, los demandantes solicitaron, mediante derecho de petición, copia de la resolución No. 1937 del 13 de marzo de 2015 y de las constancias de notificación de la misma.

El 10 de febrero de 2016, la entidad respondió que la copia de la resolución y las certificaciones de notificación reposaban en las instalaciones del Grupo de Inspección y Vigilancia de la Secretaría. También se les informó sobre la existencia de la Resolución No. 3565 del 3 de junio de 2015, mediante la cual se cancelaba la licencia de funcionamiento del CEHIS Garagoa y la Resolución No. 2836 del 30 de abril de 2015, mediante la cual se sancionó con amonestación pública al CEHIS Puerto Boyacá. 2.8.- El apoderado de los demandantes se acercó a las instalaciones del Grupo de Inspección y Vigilancia de la Secretaría el 22 de abril de 2016 y se notificó personalmente de las Resoluciones mediante las cuales se sancionó con amonestación pública al CEHIS Puerto Boyacá y se suspendió la licencia de funcionamiento del CEHIS Garagoa.

En esa misma diligencia, le manifestaron que la Resolución No. 3565 del 3 de junio de 2015, mediante la cual se cancelaba la licencia de funcionamiento del CEHIS Garagoa, no existía. 2.9.- Ante la respuesta anterior, el 24 de julio de 2017 los demandantes solicitaron copia de la Resolución No. 3565 del 3 de junio de 2015, la que recibieron el 28 de agosto de 2017. 2.10.- Respecto de las Resoluciones No. 2836 del 30 de abril de 2015 y No. 3565 del 3 de junio de 2015, manifestaron que estas nunca fueron notificadas, pues si bien la entidad manifestó que las mismas fueron notificadas mediante aviso fijado el 1° de julio de 2015, la citación para la notificación personal fue enviada el 31 de julio de 2015, en una fecha posterior a la supuesta notificación por aviso.

Lo anterior, en contravía de lo establecido en los artículos 65 a 69 del CPACA. 2.11.- El cierre de los establecimientos educativos, las omisiones e irregularidades en la notificación de las resoluciones relacionadas con los mismos y la publicación en prensa realizada por un funcionario de la Secretaría, causaron perjuicios de orden patrimonial y extrapatrimonial a los demandantes. 3.- Al contestar la demanda, la Secretaría de Educación formuló las siguientes excepciones previas y mixtas: 3.1.- Indebida escogencia de la acción. Fundamentó esta excepción en el hecho de que si bien en la demanda se expresaba que lo que se pretendía era la reparación del daño causado como consecuencia de las omisiones relacionadas con la notificación de las resoluciones que ordenaron la suspensión y posterior cancelación de la licencia de funcionamiento del CEHIS Garagoa, lo cierto es que de los hechos de la demanda se extraía que los demandantes estaban cuestionando el contenido de dichos actos administrativos y las razones de derecho y fácticas que dieron lugar a ellos.

Por lo tanto, la acción procedente era la de nulidad y restablecimiento y no la de reparación directa. 3.2.- Falta de agotamiento de los recursos. Sostuvo que las resoluciones cuestionadas fueron notificadas al apoderado de los demandantes personalmente o por conducta concluyente, y respecto de estas no se interpuso recurso de apelación en sede administrativa, el cual era obligatorio para acudir a la jurisdicción. 3.3.- Caducidad del medio de control.

Manifestó la Secretaría de Educación que la Resolución No. 1937 del 13 de marzo de 2015 fue notificada personalmente el 22 de abril de 2016, por lo cual los demandantes tenían un término de 4 meses para demandar en nulidad y restablecimiento del derecho, contado a partir de dicha fecha. 4.- El 9 de julio de 2019, se dio continuación a la audiencia inicial, en la cual el Tribunal Administrativo de Boyacá declaró probadas las excepciones de ineptitud de la demanda por indebida escogencia del medio de control y falta de agotamiento de los recursos obligatorios y caducidad de la acción, y dio por terminado el proceso.

En síntesis, consideró: 4.1.- Respecto de la excepción de ineptitud de la demanda por indebida escogencia de la acción, que: 4.1.1.- La fuente del daño no devenía de la presunta ejecución anticipada de los actos administrativos expedidos por la Secretaría de Educación ni de las omisiones e irregularidades en la notificación, sino de la manifestación de voluntad de la administración expresada a través de estos. 4.1.2.- Los perjuicios que los demandantes alegaban que les fueron causados en los años 2015 y 2016, tenían como fuente la medida preventiva emitida el 5 de noviembre de 2014 por parte de la Secretaría de Educación en curso del procedimiento administrativo iniciado contra el CEHIS Puerto Boyacá y CEHIS Garagoa, pues fue a raíz de esta orden de abstenerse de matricular nuevos estudiantes que se menguaron sus ingresos.

Dicha decisión, contenida en un acto de trámite, se vio reflejada de forma definitiva en los actos administrativos expedidos posteriormente y notificados en el año 2016. 4.1.3.- Si bien es cierto que podría existir responsabilidad de la entidad en la ejecución de un acto administrativo que no fue notificado previamente, no se encontró prueba en el expediente de que hubieran existido, por parte de la Secretaría de Educación, actuaciones diferentes a aquellas necesarias para dar cumplimiento a la medida preventiva ordenada en oficio del 5 de noviembre de 2014.

Además, no podía considerarse como responsabilidad de la entidad la publicación realizada en el periódico Boyacá Siete Días. 4.1.4.- Finalmente consideró que se tuvo conocimiento, a través de una prueba decretada de oficio por el Tribunal, que la Secretaría de Gobierno del Municipio de Garagoa realizó acciones tendientes al cumplimiento de la Resolución No. 1937 de 2015, antes de su notificación, pero que las mismas no se llevaron a cabo, por lo cual no existió una operación administrativa que diera lugar a una eventual reparación directa. 4.2.- En relación con la excepción de ineptitud de la demanda por falta de agotamiento de los recursos obligatorios en sede administrativa, argumentó que: 4.2.1.- El artículo 161 del CPACA establece que cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, deberán haberse ejercido los recursos que de acuerdo con la ley fueren obligatorios. 4.2.2.- Respecto de la Resolución No. 1937 del 13 de marzo de 2015, notificada el 22 de abril de 2016, se evidencia que la parte demandante no interpuso recurso de reposición ni apelación contra dicho acto administrativo, como tampoco lo hizo respecto de la Resolución No. 3565 del 3 de junio de 2015.

Por lo tanto, al no haber agotado los recursos obligatorios en sede administrativa, prosperaba la excepción. 4.3.- Finalmente, tratándose de la excepción de caducidad del medio de control, se señaló que: 4.3.1.- En la medida en que se había establecido que el medio de control procedente era el de nulidad y restablecimiento del derecho y no el de reparación directa, el término de caducidad aplicable era el de 4 meses y no el de 2 años. 4.3.2.- En relación con las Resoluciones No. 1937 del 13 de marzo de 2015 y 2836 del 30 de abril de 2015, debido a que fueron notificadas el 22 de abril de 2016, la solicitud de conciliación fue presentada el 17 de julio de 2017 y la demanda el 20 de abril de 2018, es claro que el término de caducidad de 4 meses previsto en el artículo 164 del CPACA había fenecido. 4.3.3.- Respecto de la Resolución No. 3565 de 2015, afirmó que, si en gracia de discusión se tomara como fecha de notificación el 28 de agosto de 2017, fecha en la que el demandante afirmó tener conocimiento de la misma, el término de 4 meses venció el 28 de diciembre de 2017, por lo cual, teniendo en cuenta la suspensión con la presentación de la solicitud de conciliación el 17 de julio de 2017 y que la fecha de presentación de la demanda fue el 20 de abril de 2018, también operó la caducidad. 5.- La parte demandante interpuso recurso de apelación contra la decisión anterior.

En síntesis, argumentó que: 5.1.- Si bien era cierto la reparación directa no resultaba procedente cuando el daño se derivaba de un acto administrativo, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha establecido que esta regla tiene excepciones, como cuando se pretende la declaratoria de responsabilidad por la ejecución de actos administrativos cuya legalidad no se ataca. 5.2.- En este caso, se ejecutaron actuaciones administrativas como consecuencia de las resoluciones expedidas por la Secretaría, sin que estas fueran notificadas previamente, actuaciones que causaron perjuicios a los demandantes, como se evidencia del oficio de fecha 14 de marzo de 2016 de la entidad demandada.

Así las cosas, lo que se estaba cuestionando era la ejecución de los actos administrativos, mas no su legalidad. 5.3.- La medida ordenada mediante oficio del 5 de noviembre de 2014 se tornó definitiva con la Resolución 1937 de 2015, y el Tribunal no analizó los daños causados por las operaciones administrativas realizadas antes de la notificación de las resoluciones expedidas por la Secretaría. 5.4.- Los actos administrativos fueron notificados indebidamente, pues el 30 de julio de 2015, con posterioridad a la supuesta notificación por aviso del 1° de julio de 2015, se notificaron personalmente al CEHIS Garagoa y CEHIS Puerto Boyacá en una dirección que no correspondía a la de los centros educativos. 6.- En el traslado del recurso de apelación, la entidad demandada solicitó que se confirmara la decisión, pues la parte demandante sí estaba cuestionando la legalidad de los actos administrativos de suspensión y cancelación de las licencias de funcionamiento, y la fuente del daño sí correspondía a los actos administrativos proferidos por la Secretaría. El Ministerio Público también solicitó que se confirmara la decisión por las mismas razones.

II.- Consideraciones 7.- La demandante, en ejercicio de la acción de reparación directa, pidió que se declarara responsable a la Secretaría de Educación de Boyacá por los perjuicios sufridos como consecuencia de la ejecución anticipada de los actos administrativos que terminaron las investigaciones administrativas adelantadas en su contra, por la prestación irregular del servicio de educación. El Tribunal Administrativo de Boyacá declaró probadas las excepciones de inepta demanda y de caducidad de la acción, bajo la consideración de que el medio de control ejercido era, en realidad, el de nulidad y restablecimiento del derecho.

Lo readecuó y declaró la caducidad de la acción. También declaró la excepción de falta de agotamiento de los recursos. La demandante apeló esta decisión, y señaló que no se trataba de un juicio de legalidad contra los actos administrativos, sino de una acción de reparación directa derivada de una operación administrativa consistente en la ejecución irregular de actos administrativos. 8.- La Sala i) revocará la decisión apelada en cuanto declaró probada la excepción de ineptitud de la demanda por indebida escogencia del medio de control bajo la consideración de que, tal como lo advierte la demandante, los hechos y las pretensiones corresponden al medio de control de reparación directa; ii) confirmará la decisión de declarar la caducidad de la acción, bajo la consideración de que la demanda fue presentada después de dos años de la fecha en que la demandante tuvo conocimiento del hecho que da lugar a la reclamación judicial y, iii) se abstendrá de pronunciarse respecto de los reparos relativos a la excepción de ineptitud de la demanda por falta de agotamiento de los recursos obligatorios en sede administrativa, en la medida que la constatación de la presentación por fuera del término de caducidad lo hace innecesario (artículo 282 del CGP) A.- La acción de reparación directa es la adecuada porque en la demanda se persiguen perjuicios de la ejecución anticipada de un acto administrativo. 9.- En primer lugar, se advierte que la <<indebida escogencia de la acción>> puede configurar la excepción de inepta demanda por falta de los requisitos formales, establecida en el numeral 1° del artículo 100 del CGP, en la medida en que cada uno de los medios de control previstos en los artículos 135 a 147 del CPACA están instituidos para dirimir un tipo de controversia específica, por lo cual los requisitos de una y otra demanda son distintos. 10.- Ahora bien, la determinación del medio de control y la valoración sobre su escogencia adecuada debe hacerse sobre la controversia planteada a la jurisdicción, a partir de la lectura y comprensión de las pretensiones de la demanda.

En esta etapa del proceso el juzgador no hace ningún pronunciamiento sobre el fundamento de la reclamación judicial; se limita a determinar qué pidió el demandante y a establecer si la acción escogida es la adecuada, conforme con las disposiciones legales. 11.- El artículo 140 del CPACA establece la procedencia de la acción de reparación directa para reclamar los perjuicios causados con una operación administrativa.

En providencia del 29 de mayo de 2019 esta Subsección se refirió al concepto de operación administrativa, para establecer que este hace referencia a daños que, si bien pueden tener como referencia actos administrativos, no surgen como consecuencia de la ilegalidad de la decisión que en ellos se adopta. En la citada providencia se señaló: <<De especial importancia es determinar el alcance de la operación administrativa como generadora de un supuesto daño, para efectos de analizar la responsabilidad del Estado, pues la operación comprende las medidas de ejecución de una o varias decisiones administrativas, sin que puedan considerarse desligadas de estas en su alcance o contenido y, esto es así, porque es el acto administrativo el que delimita los poderes de ejecución de la decisión que se pretende materializar con la operación administrativa. <<Lo anterior implica que la operación llevada a cabo, en cada caso, debe analizarse acatando estrictamente el contenido del acto administrativo, sin realizar juicios de valor sobre éste.

Pues no es posible para el juez de lo contencioso administrativo, analizar el contenido del acto desde su legalidad o validez, en una acción de reparación directa, toda vez que, dicho análisis es propio de la acción de nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho; por lo que, todas las decisiones que tengan la naturaleza de acto administrativo deben estudiarse, siempre, bajo la premisa de estar amparadas por la presunción de legalidad de este.>>[2] 12.- En el presente caso, de las pretensiones y hechos de la demanda resulta claro que la parte demandante en ningún momento está cuestionando la legalidad de las resoluciones proferidas por la Secretaría de Educación, pues no se están atacando los fundamentos de hecho y/o de derecho que dieron lugar a su expedición, ni las decisiones allí contenidas.

Los demandantes solicitan declarar la responsabilidad de la entidad por la presunta operación administrativa ilegal realizada por la Secretaría de Educación al ejecutar actos administrativos que no fueron notificados o fueron notificados indebidamente y el resarcimiento de los perjuicios que su ejecución anticipada causó, representados en la imposibilidad de recibir los ingresos por concepto de matrículas en los establecimientos educativos de su propiedad. 13.- Así las cosas, para la Sala, el medio de control adecuado sí era la acción de reparación directa.

Por lo tanto, se revocará la decisión del Tribunal de declarar probada la excepción de ineptitud de la demanda por indebida escogencia de la acción. B.- Respecto de la excepción de caducidad 14.- De conformidad con lo dispuesto por el literal i) del numeral 2 del artículo 164 del CPACA, cuando <<se pretenda la reparación directa, la demanda deberá presentarse dentro del término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia>>. 15.- En el presente caso, y como se advirtió anteriormente, de los hechos y pretensiones de la demanda, es claro que la causa del daño imputado a la entidad demandada corresponde a la ejecución de las Resoluciones No. 1937 de 2015 y 3635 de 2015 proferidas por la Secretaría de Educación, antes de que fueran notificadas en debida forma.

Por lo anterior, deberá verificarse, para efectos del análisis de la caducidad, el momento en que comenzaron a realizarse estas actuaciones. 16.- En el hecho duodécimo de la demanda se afirmó que: <<El día 13 de junio del año 2015; llegaron al Centro Educativo Hispanoamericano de Salud CEHIS sede Garagoa funcionarios de la Secretaría de Gobierno, informado en esta sede frente a mis poderdantes y a la comunidad que el Centro Educativo Hispanoamericano de Salud CEHIS estaba operando de forma ilícita y que por orden emitida de la Secretaría de Educación dicho centro no podría recibir más matrículas de estudiantes, manifestando además estos funcionarios que la comunidad debía abstenerse de pagar dineros a los dueños de estos Institutos por este concepto>>.[3] (Negrilla fuera de texto) 17.- Así las cosas, la actuación que configura la operación administrativa por la que se reclaman perjuicios fue conocida por los demandantes desde el 13 de julio de 2015.

Lo anterior resulta indiscutible para la Sala si se tiene en cuenta que los perjuicios reclamados bajo el concepto del lucro cesante consisten en el reconocimiento de las matriculas dejadas de percibir en las dos instituciones educativas entre el primer semestre de 2015 y el segundo semestre de 2017. 18.- La fecha en la cual los demandantes tuvieron conocimiento de la ejecución del acto administrativo notificado indebidamente es la que se debe tener en cuenta para realizar el cómputo de la caducidad, y no la fecha de la notificación de los actos administrativos que – como señala claramente el recurrente – no son objeto de reproche alguno. 19.- En este sentido, el término de caducidad de 2 años en el presente caso: - Comenzó a contar desde el 14 de junio de 2015 (día siguiente al del conocimiento de los demandantes de la actuación que da lugar a la demanda) y corrió hasta el 14 de junio de 2017. - Toda vez que el 31 de julio de 2017 fue presentada la solicitud de conciliación, esta no tuvo como efecto la suspensión del término pues para ese momento el término para presentar demanda ya había transcurrido. - En consecuencia, la demanda presentada el 20 de abril de 2018, fue extemporánea.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, RESUELVE:

PRIMERO: REVÓCASE el auto proferido en audiencia del 9 de julio de 2019 por el Tribunal Administrativo de Boyacá, y en su lugar DECLARAR no probada la excepción de ineptitud de la demanda por indebida escogencia de la acción.

SEGUNDO: CONFÍRMASE, por las razones expuestas en esta providencia, el auto proferido en audiencia del 9 de julio de 2019 por el Tribunal Administrativo de Boyacá, respecto de la decisión de declarar probada la excepción de caducidad.

TERCERO: En firme esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen para lo de su cargo.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ                   ALBERTO MONTAÑA PLATA RAMIRO PAZOS GUERRERO ----------------------- [1] Numeral 3 del artículo 243 del CPACA [2] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección B. Sentencia del 29 de mayo de 2019. Radicación No.: 27001-23-31-000-2004-00699-01 (35783).

C.P: Alberto Montaña Plata. [3] Cuaderno No. 1, folio 10.