CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLEVIMIENTO DEL DERECHO / RECLAMACIÓN DE PRESTACIONES PERIÓDICAS – No sujeta a caducidad / ACREENCIAS LABORALES DEBIDAS A LA TERMINACIÓN DE LA RELACIÓN LABORAL – Prestaciones definitivas / CESANTÍAS DEFINITIVAS – Deben reclamarse dentro del término de caducidad del contencioso subjetivo de nulidad / NUEVA PETICIÓN – Pretensión de revivir términos caducados Es necesario concluir que cuando el asunto que se plantea ante la jurisdicción esté relacionado con las cesantías en vigencia de la relación laboral, éstas tienen la naturaleza de prestación periódica, contrario sensu si ha finalizado el vínculo, adquiere la naturaleza de unitaria, lo que se traduce en que su reclamación por vía judicial no puede presentarse en cualquier tiempo, sino en atención al término previsto en el literal d) del numeral 2º del artículo 164 del CPACA.
(…). De lo expuesto, resulta claro que la pretensión de liquidación de las cesantías en atención al régimen retroactivo que depreca la demandante en sede judicial, se describe como prestación unitaria, al haber finalizado su vínculo laboral y no como periódica, tal como lo refirió en el recurso de apelación. Bajo este presupuesto, el acto administrativo está sometido al término de 4 meses para demandar su nulidad.
(…). La demandante al originar un nuevo pronunciamiento de la entidad demandada a través del oficio S-2016-128412 del 26 de agosto de 2016, desconoció lo denominado por la jurisprudencia como cosa decidida en materia administrativa, razón por la cual el referido acto administrativo no tiene la virtualidad de revivir términos para la presentación oportuna del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
NOTA DE RELATORÍA: Sobre el no cómputo de la caducidad cuando se reclame prestaciones periódicas, ver: C. de E., Sección Segunda, sentencia de 4 de septiembre de 2017, radicación: 3751-14. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá, D.C., trece (13) de febrero de dos mil veinte (2020).
Radicación número: 25000-23-42-000-2017-01035-01(2821-17) Actor: MYRIAM CASTIBLANCO DE HERMIDA Demandado: MINISTERIO DE EDUCACIÓN, FNPSM Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Temas: Apelación de auto. Rechazo de demanda por caducidad. AUTO SEGUNDA INSTANCIA Ley 1437 de 2011 Interlocutorio O-040-2020 ASUNTO El Consejo de Estado decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto proferido el 7 de abril de 2017 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a través del cual se rechazó por caducidad el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
ANTECEDENTES Pretensiones[1]: La señora Myriam Castiblanco de Hermida presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación, Ministerio de Educación, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio[2] a fin de solicitar la nulidad de los siguientes actos administrativos: - Resolución 2157 del 21 de abril de 2016 expedida por la secretaría de educación de Bogotá, FNPSM. - Oficio S-2016-128412 del 26 de agosto de 2016 por el cual se indicó que no es procedente realizar la liquidación de las cesantías con el régimen de retroactividad.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó se reconozca el régimen de retroactividad, esto es, liquidar las cesantías en dicho régimen y pagar un mes de salario por cada año de servicios o de manera proporcional, equivalente a $57.932.734, de conformidad con la Ley 6.ª de 1945 artículo 17 literal a), Ley 65 de 1946 artículo 1.º, Decreto 1160 de 1947 artículo 6.º y demás normas complementarias, valor que deberá indexarse.
PROVIDENCIA IMPUGNADA[3] El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con ponencia de la magistrada Beatriz Helena Escobar, a través de providencia de 7 de abril de 2017, rechazó por caducidad la demanda. Consideró que en reiterada jurisprudencia del Consejo de Estado se ha precisado que las cesantías son una prestación unitaria y no periódica, independientemente del régimen aplicable, con ocasión que su causación es anual o proporcional al tiempo laborado por el trabajador.
Además, a partir del momento de su causación, el interesado cuenta con las oportunidades legales para censurar lo que considere frente al reconocimiento y pago de tal prestación. Señaló que no puede demandarse en cualquier tiempo el acto administrativo que resuelve sobre la prestación en comento, sino que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 164 del CPACA debe hacerse dentro de los 4 meses siguientes a la fecha de su notificación. Explicó que también se ha sostenido que son los actos administrativos definitivos que resuelven de fondo sobre dicha prestación los enjuiciables ante esta jurisdicción, es decir, los que liquidan por retiro parcial o definitivo, o en su defecto los que anualmente o por un respectivo período parcial laborado efectúan esa misma operación. Argumentó que por un lado se demanda la Resolución 2157 de 2016, a través de la cual se liquidaron las cesantías definitivas, por lo que es claro que se acusó el acto que resolvió de fondo y directamente sobre la prestación. En consecuencia, contaba con 4 meses desde la notificación, es decir, desde el 27 de abril de 2016, razón por la cual tenía hasta el 27 de agosto del mismo año para demandarlos, situación que no acaeció, en tanto presentó la solicitud de conciliación extrajudicial el 21 de diciembre y radicó la demanda el 9 de marzo de 2017, por lo que es dable concluir que operó la caducidad del medio de control.
Finalmente, añadió que como se demanda la nulidad del oficio S-2016-128412 del 26 de agosto de 2016 a través del cual se negó la solicitud de reliquidación de cesantías en aplicación del régimen retroactivo, este acto no se considera como definitivo frente a la prestación discutida. En consecuencia, no revive términos ya vencidos para enjuiciar la Resolución 2157 del 21 de abril de 2016.
RECURSO DE APELACIÓN[4] La parte demandante recurrió la decisión anterior y para el efecto argumentó que la demanda puede presentarse en cualquier tiempo al tratarse de una prestación periódica. Citó apartes de una sentencia de un juzgado administrativo de Bogotá y de varias providencias de esta Corporación, para luego indicar que no hay lugar a la caducidad para acceder al régimen de retroactividad de las cesantías, ello en atención a las leyes que regulan esta clase de prestaciones.
Señaló que el Decreto 3135 de 1968 en su artículo 41 y el Decreto 1848 de 1969 artículo 102, refieren que la caducidad se interrumpe con el simple reclamo ante la autoridad competente e interrumpe la prescripción por otros 3 años. Manifestó que la docente actualmente se encuentra activa y aún es posible cambiar el régimen y no se resolvió de fondo su solicitud de cambio a retroactividad, por lo que no opera la caducidad.
CONSIDERACIONES Competencia El Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto contra el auto del 7 de abril de 2017 que rechazó la demanda por caducidad, de conformidad con el artículo 150 del CPACA Así mismo, este auto se profiere por la sala de decisión en virtud a que constituye el evento previsto en el numeral 1.º del artículo 243 del CPACA en concordancia con el artículo 125 del mismo código.
Problema Jurídico El problema jurídico que debe resolverse en esta instancia se resume en las siguientes preguntas: 1. ¿La liquidación de las cesantías en atención al régimen retroactivo que depreca la señora Myriam Castiblanco de Hermida, tiene la connotación de prestación periódica, y en ese sentido, no debe observarse el término de caducidad del medio de control en el caso concreto? 2.
¿La parte demandante al originar un nuevo pronunciamiento a través del oficio S-2016-128412 del 26 de agosto de 2016, desconoció la cosa decidida en materia administrativa? Primer problema jurídico ¿La liquidación de las cesantías en atención al régimen retroactivo que depreca la señora Myriam Castiblanco de Hermida, tiene la connotación de prestación periódica, y en ese sentido, no debe observarse el término de caducidad del medio de control en el caso concreto? La Subsección sostendrá la siguiente tesis: La liquidación de las cesantías como consecuencia de la aplicación del régimen retroactivo que se pretende, no tiene la connotación de prestación periódica al no estar vigente el vínculo laboral de la demandante, por lo que en el presente asunto debe tenerse en cuenta el término de caducidad de 4 meses de que trata el literal d) del numeral 2.º del artículo 164 del CPACA, como se explicará seguidamente.
Naturaleza de la prestación de la cual se deriva la pretensión. Esta Sección[5] como regla general ha entendido que las reclamaciones de naturaleza laboral, tratándose de solicitudes de acreencias periódicas, no están sujetas al término de caducidad de 4 meses previsto para el ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, siempre y cuando quien pretenda su pago tenga vigente el vínculo laboral con la entidad que pretende demandar, pues finalizada la relación laboral, ya no reviste la connotación de periodicidad del pago y, en esa medida, su exigibilidad vía judicial está sometida al término preclusivo de cuatro meses que trae el artículo 164 del CPACA.
Por esta regla general se han decidido asuntos relativos a las cesantías definitivas[6], en donde se señaló que al haberse terminado el vínculo laboral con la entidad demandada, las reclamaciones sobre esa prestación de ninguna manera revisten el carácter de periódico y bajo ese entendido, debía observarse para la presentación del medio de control el término de 4 meses, al tratarse claramente de cesantías definitivas.
Lo anterior quiere decir que cuando la discusión se hace en torno a las cesantías parciales, esto es, cuando la vinculación laboral de quien reclama el auxilio se encuentra vigente, se trata de prestaciones periódicas, pues la naturaleza unitaria de la prestación se da una vez ha culminado el vínculo laboral. Así, frente a la situación puntual de la discusión del régimen aplicable al auxilio de cesantías en vigencia del vínculo laboral en un asunto similar al presente, esta Subsección concluyó que el tema corresponde a una prestación periódica[7]: « […] En este orden de ideas, teniendo en cuenta el contexto fáctico descrito, esto es, la vigencia del vínculo laboral de la demandante y que la discusión atañe al régimen aplicable al auxilio de cesantías, es válido concluir que en el presente caso no operó el fenómeno de caducidad de la acción, pues bajo este marco el derecho reclamado se cataloga como una prestación periódica y, por lo tanto, el acto administrativo que decide sobre el mismo puede demandarse en cualquier tiempo.
A su turno, en un caso con contornos similares al presente, el Consejo de Estado sostuvo que las reglas de caducidad antes previstas son aplicables sin importar si se encuentra en discusión el régimen bajo el cual se debe estudiar el auxilio de cesantías o aspectos directamente relacionados con la prestación como lo serían los factores base de liquidación, reconocimiento de intereses o sanción moratoria, entre otros. […] Con fundamento en lo anteriormente expuesto, la Sala encuentra que el rechazo de la demanda no era procedente, ya que el medio de control podía incoarse en cualquier tiempo, mientras la demandante tuviera el vínculo laboral vigente con la administración, pues ello otorgaba la connotación de periódica a la prestación sobre la que versó su reclamación, la cual, a su vez, dio lugar a la expedición del acto acusado. […]» (Subraya fuera de texto).
Bajo los anteriores argumentos, es necesario concluir que cuando el asunto que se plantea ante la jurisdicción esté relacionado con las cesantías en vigencia de la relación laboral[8], éstas tienen la naturaleza de prestación periódica, contrario sensu si ha finalizado el vínculo, adquiere la naturaleza de unitaria, lo que se traduce en que su reclamación por vía judicial no puede presentarse en cualquier tiempo, sino en atención al término previsto en el literal d) del numeral 2.º del artículo 164 del CPACA.
Ahora bien, en virtud de lo anterior y de acuerdo con los presupuestos fácticos, en el caso bajo examen se observa lo siguiente: ✓ Mediante Resolución 2157 del 21 de abril de 2016[9] se reconoció y ordenó el pago de una cesantía definitiva a la señora Myriam Castiblanco de Hermida. ✓ En el anterior acto administrativo claramente se advierte que la demandante prestó sus servicios desde el 9 de mayo de 1994 hasta el 1.º de octubre de 2015[10], fecha del retiro forzoso, según Resolución 12065 del 27 de octubre de 2015[11].
De lo expuesto, resulta claro que la pretensión de liquidación de las cesantías en atención al régimen retroactivo que depreca la señora Myriam Castiblanco de Hermida, en sede judicial, se describe como prestación unitaria, al haber finalizado su vínculo laboral y no como periódica, tal como lo refirió en el recurso de apelación. Bajo este presupuesto, el acto administrativo está sometido al término de 4 meses para demandar su nulidad.
Contabilización del término de caducidad. Dilucidado lo anterior, se estudiará si operó la caducidad en el caso bajo examen: ✓ La Resolución 2157 del 21 de abril de 2016 fue notificada personalmente a la señora Myriam Castiblanco de Hermida el 27 de abril de 2016[12]. ✓ El término de caducidad empezó a contar a partir del día siguiente, es decir el 28 de abril de 2016, por lo que el plazo máximo que en principio tenía para acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, era el 28 de agosto de 2016. ✓ La parte demandante presentó solicitud de conciliación extrajudicial el 21 de diciembre de 2016[13], sin que tuviera incidencia alguna para suspender el término de caducidad. ✓ La demanda se presentó el 9 de marzo de 2017, según sello de recibido y acta individual de reparto visibles en folios 26 vto y 27 de la actuación. De esta manera, los hechos antes referidos dan cuenta que la parte demandante presentó por fuera de la oportunidad legal que consagra el literal d) del numeral 2.º del artículo 164 del CPACA, la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho de la referencia, tal como lo resolvió el a quo, pues debía radicarse a más tardar el día 28 de agosto de 2016 y se hizo el 9 de marzo de 2017.
En conclusión: La liquidación de las cesantías en atención al régimen retroactivo que depreca la señora Myriam Castiblanco de Hermida, no tiene la connotación de prestación periódica, y en ese sentido, debe observarse el término de caducidad, el cual, como se explicó, operó en el caso concreto, tal como lo resolvió el a quo. Segundo problema jurídico ¿La parte demandante al originar un nuevo pronunciamiento a través del oficio S-2016-128412 del 26 de agosto de 2016, desconoció la cosa decidida en materia administrativa? La Subsección sostendrá la siguiente tesis: La señora Myriam Castiblanco de Hermida al originar un nuevo pronunciamiento de la entidad demandada a través del oficio S-2016-128412 del 26 de agosto de 2016, desconoció lo denominado por la jurisprudencia como cosa decidida en materia administrativa, razón por la cual el referido acto administrativo no tiene la virtualidad de revivir términos para la presentación oportuna del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Cosa decidida en materia administrativa. Esta sección ha considerado que una vez vencido el plazo para demandar la nulidad del acto particular que definió la situación jurídica del interesado, la parte demandante no puede pretender revivir los términos de caducidad, así: « […] En estos términos el demandante debió comparecer ante la jurisdicción con el fin de obtener la nulidad de los actos primigenios que afectaron su situación particular ajustándose a los plazos establecidos por el legislador para que no quedase indefinidamente sometida su situación a una controversia jurídica, y de encontrarse violatorios de normas superiores, excluirlos del ámbito jurídico y restablecer el derecho del afectado, tal como lo prevé el artículo 136 del Decreto 01 de 1984.[14] […]»[15].
Así mismo, sobre la cosa decidida en materia administrativa, hizo el siguiente pronunciamiento[16]: «[…] Significa lo anterior, que se provocó un nuevo pronunciamiento de la administración, desconociendo que ya existía lo que se denomina cosa decidida en materia administrativa, cualidad otorgada al acto administrativo, una vez cumplida todas las etapas de su procedimiento cuya decisión conclusiva solo puede ser cuestionada en sede judicial a través del proceso contencioso administrativo.
Esta institución va de la mano con el privilegio de la decisión previa de la administración que descansa en lo dispuesto en el artículo 64 del Decreto 01 de 1984, norma aplicable al caso[17] […]. En esta línea, no era procedente suscitar un nuevo pronunciamiento de la administración ni mucho menos con base en este ejercitar a la administración, pues como se dijo ocurrió el fenómeno de la cosa decidida administrativa, situación que deviene en la ineptitud sustantiva de la demanda al demandarse un nuevo acto administrativo desconociendo la existencia de un acto anterior que decidió la causa petendi en sede administrativa […]».
Colofón de lo expuesto, como el acto que definió la situación jurídica de la demandante fue la Resolución 2157 del 21 de abril de 2016 que reconoció las cesantías definitivas, con la nueva petición[18] que radicó la señora Myriam Castiblanco de Hermida y que dio origen al oficio S-2016-128412 del 26 de agosto de 2016[19], se desconoció lo denominado por la jurisprudencia como cosa decidida en materia administrativa.
En consecuencia, el segundo pronunciamiento de la entidad demandada no puede tenerse en cuenta para efectos del cómputo de la presentación oportuna del medio de control, porque con este oficio se estarían reviviendo términos que ya caducaron, tal como se expuso líneas atrás. En conclusión: Como la parte demandante al originar un nuevo pronunciamiento desconoció la cosa decidida en materia administrativa, el referido acto administrativo no tiene la virtualidad de revivir términos para la presentación oportuna del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, y por ello no debe realizarse cómputo alguno a partir de la comunicación del oficio S-2016-128412 del 26 de agosto de 2016.
Decisión en segunda instancia En atención a las consideraciones expuestas, se confirmará el auto del 7 de abril de 2017 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que rechazó la demanda, al haberse configurado el fenómeno de caducidad del medio de control. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, RESUELVE Primero: Confirmar la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 7 de abril de 2017, que rechazó por caducidad la demanda que en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho presentó la señora Myriam Castiblanco de Hermida contra la Nación, Ministerio de Educación, FNPSM.
Segundo: Realizar las anotaciones correspondientes en el programa Justicia Siglo XXI y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen. Esta providencia fue estudiada y aprobada por la sala en sesión celebrada en la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ ----------------------- [1] Folios 19 a 26. [2] En adelante FNPSM [3] Folios 29 y 30 [4] Folio 33 a 35 [5] Radicado: 05001-23-33-000-2013-00262-01(3639-14) y ver entre otros, los autos de 8 de septiembre de 2017, radicación: 76001-23-33-000-2016-01293-01 (4218-2016) y del 4 de septiembre de 2017, radicación: 76-001-23-33-000- 2014-00498-01.
(3751-2014). [6] Ver por ejemplo, auto de 12 de abril de 2018, radicación: 17001-23-33- 000-2015-00581-01(2030-2016). [7] Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección A. Auto de 4 de octubre de 2018. Radicado: 25000-23-42-000-2016-05410-01 (2816-2017). [8] Ver sentencia de 13 de diciembre de 2017, expediente 05001-23-31-000- 2010-01920-01(3295-14) y auto de 4 de septiembre de 2017, expediente: 76001- 23-33-000-2014-00498-01 (3751-2014). [9] Folios 9 a 11. [10] Iguales fechas se refieren en los hechos de la demanda a folio 19 vto. [11] Folio 9. [12] Folio 12. [13] Folio 18. [14] Nota fuera de texto: Hoy artículo 164 del CPACA término para presentar la demanda. [15] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, radicado 25000-23-25- 000-2011-01002-01 (2143-2013). [16] Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. 17 de abril de 2013.
Demandante: Rose Mary García. Demandado: Distrito Especial Industrial y Portuario de Barranquilla. Expediente 2009- 01091. [17] Nota fuera de texto: Ahora artículo 89 del CPACA. [18] Solicitud que se presentó el 18 de agosto de 2016, según se observa de folio 14 a 14F. [19] Folios 15 y 16.