ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / DAÑO DERIVADO DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / DAÑO DERIVADO DE ACTOS ADMINISTRATIVOS / FACULTAD OFICIOSA DEL JUEZ / DECLARACIÓN DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / CONFIGURACIÓN DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / FALLO INHIBITORIO POR CADUCIDAD DE LA ACCIÓN [L]a Sala estima que operó el fenómeno jurídico procesal de caducidad, puesto que la demanda fue presentada cuando ya habían pasado mucho más de dos años para interponerla, de conformidad con el artículo 136 numeral 8 del Código Contencioso Administrativo.

En consecuencia, la Sala decretará de oficio la caducidad de la acción, lo cual da lugar a proferir fallo inhibitorio, dado que es un presupuesto procesal cuyo incumplimiento no permite proveer sobre el fondo del asunto. En tales condiciones, la Sala revocará la sentencia apelada para, en su lugar, proferir fallo inhibitorio. FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 136 NUMERAL 8 NOTA DE RELATORÍA: Sobre los límites de la competencia del juez de segunda instancia, ver: Consejo de Estado, Sala Plena de la Sección Tercera, sentencia de unificación jurisprudencial del 6 de abril de 2018, rad. 46005, C. P. Danilo Rojas Betancourth.

ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / PROCEDENCIA DE MEDIOS DE CONTROL / FUENTE DEL DAÑO La jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado ha sido abundante en el sentido de precisar que en materia de lo contencioso administrativo la fuente del daño determina la acción procedente para analizar los supuestos que fundan la controversia y esta, a su vez, determina la técnica apropiada para la formulación de las pretensiones de la demanda y la oportunidad en el tiempo para hacerlas valer por la vía jurisdiccional.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la fuente del daño como factor para determinar la acción procedente, cita: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 22 de octubre de 2015, rad. 35351, C. P. Hernán Andrade Rincón. ACTO ADMINISTRATIVO / ACTO ADMINISTRATIVO DEFINITIVO / CONTROL DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / CONTROL JUDICIAL DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA [D]ado que dichos oficios no contienen una manifestación de voluntad de la administración que tenga la intención de producir efectos jurídicos definitivos o de fondo sobre el asunto de que tratan, no se pueden tener como actos administrativos definitivos.

Ahora bien, ello no quiere decir que las manifestaciones de la administración que no son constitutivas de actos administrativos estén por fuera del control jurisdiccional, pues independientemente de que la voluntad de la administración no sea provocar efectos jurídicos, no por ello estará exenta de generar daños antijurídicos a los administrados, cuya reparación pueda ser reclamada ante un juez.

Es decir, no por estar desprovistas de las características de un acto administrativo, dichas manifestaciones pueden quedar por fuera de la órbita del control jurisdiccional, habida cuenta de que cualquier actuación de la administración, independientemente de la denominación que se le dé, debe ser susceptible de control por parte de los jueces si aquella ha generado una afectación de los derechos de los administrados.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el juicio de validez del acto administrativo, ver: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 19 de septiembre de 2016, rad. 49058, C. P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / FINALIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / OBJETO DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA La acción de reparación directa consagrada en el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo está concebida para demandar la reparación del daño derivado de un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos.

No obstante, existen casos excepcionales en que dicha acción es procedente cuando el daño proviene de actos administrativos -asuntos en los cuales, por regla general, se deben ejercer las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho, según el caso- FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 86 NOTA DE RELATORÍA: Sobre la procedencia de la acción de reparación directa cuyo daño proviene de actos administrativos, cita: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 24 de enero de 2019, rad. 46806, C. P. Ramiro Pazos Guerrero.

CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA En el asunto bajo estudio se acudió a la jurisdicción a través de la acción de reparación directa, para lo cual el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, numeral 8, previó que esta “caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años, contados a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquiera otra causa”.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 136 NUMERAL 8 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: RAMIRO PAZOS GUERRERO Bogotá D. C., dos (2) de marzo de dos mil veinte (2020) Radicación número: 05001-23-31-000-2004-07054-01(47885) Actor: ALBERTO DE JESÚS ARANGO JARAMILLO Demandado: MUNICIPIO DE MEDELLÍN Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA (APELACIÓN SENTENCIA) Sin que se advierta causal de nulidad que invalide la actuación, decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 22 de mayo de 2012 por el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala de Descongestión – Subsección de Reparación Directa, por medio de la cual denegó las pretensiones de la demanda.

SÍNTESIS DEL CASO La entidad demandada suministró una información presuntamente equivocada respecto de un lote de terreno de propiedad del demandante, según la cual este se encontraba comprometido con la futura construcción de una vía. El propietario demanda la reparación de los perjuicios sufridos por la presunta imposibilidad de aprovecharlo económicamente, dadas las restricciones que dicha información le impuso sobre su predio.

I.

ANTECEDENTES 1. La demanda 1. Pretensiones Mediante escrito presentado el 5 de octubre de 2004 (f. 61, c. 1), el señor Alberto de Jesús Arango Jaramillo promovió demanda de reparación directa en contra del Municipio de Medellín, con el fin de que se lo declare patrimonialmente responsable de los daños sufridos con ocasión de “la restricción o limitación a las posibilidades de aprovechar económicamente” un lote de terreno de su propiedad, ubicado en el sector El Poblado de Medellín. Como consecuencia de la anterior declaración, solicitó que se condene a la entidad demandada a pagar, por concepto de perjuicios materiales, la suma de seiscientos noventa y ocho millones doscientos sesenta y cinco mil seiscientos setenta y siete pesos ($698’265.677). 1.2 Sustento fáctico Como fundamentos de hecho de la demanda narró los que la Sala sintetiza así: Un predio de propiedad del accionante, ubicado en el barrio El Poblado de Medellín e identificado con la matrícula inmobiliaria No. 001-106256, se encuentra comprometido en su totalidad con el proyecto vial No. 12-90-1 Circunvalar Metropolitana Oriental desde el año 1990, según certificaciones expedidas por distintas dependencias de la entidad demandada.

A través de escrito presentado el 19 de mayo de 1999 ante el Secretario de Obras Públicas, el demandante solicitó que se levantara la afectación o se procediera a un avalúo con el fin de que la administración pública adquiriera el lote, toda vez que ya habían pasado diez años desde esa afectación sin que el municipio la inscribiera. Si bien hubo respuesta mediante oficio No. 15914 del 18 de junio de 1999, no se accedió a su solicitud.

Frente a esta situación, el demandante se comunicó en varias oportunidades con diferentes entidades del municipio, sin que se hubiera resuelto el problema. En febrero de 2003 se pidió un nuevo certificado de libertad y tradición del predio por el cual se demanda y no se encontró inscrita ninguna afectación para el proyecto vial No. 12-90-1 Longitudinal Oriental.

No obstante, en el certificado de vías obligadas expedido el 24 de enero de 2003, bajo radicado 20.752/2002, vial No. T-298/87, se informó que su predio “se requerirá totalmente en un futuro para la ejecución del proyecto vial 12-90-1, correspondiente a la denominada Longitudinal Oriental (antes circunvalar)” y que “la Administración Municipal está adelantando en la actualidad los estudios de cuantificación de fajas, para iniciar el proceso de adquisición de estos inmuebles que están comprometidos con la vía citada en porcentajes tan elevados” (f. 64, c. 1).

Ante estos hechos, el demandante “se ha visto imposibilitado para aprovechar urbanísticamente este bien inmueble” (f. 64, c. 1), pues no ha podido hacer construcción alguna ni tampoco ha podido venderlo, dado que el Municipio de Medellín, de manera reiterada, ha certificado que el inmueble está comprometido en su totalidad para la futura construcción de la Longitudinal o Circunvalar Oriental, lo que le impide la obtención de licencias de construcción. Con ello también ha tenido que asumir el pago del impuesto predial, a pesar de no poder disfrutar del inmueble.

Indicó que la obra está programada desde el año de 1990 pero que hasta la actualidad la afectación no se ha registrado en el folio de matrícula inmobiliaria respectivo, lo que implica el incumplimiento de lo dispuesto en la Ley 9 de 1989 por parte de la entidad demandada. Al respecto, dijo textualmente: “El Municipio de Medellín olímpicamente se ha referido (…) a que el lote no se encontraba afectado sino ‘comprometido’.

Un juego de palabras que conduce a lo mismo, a que el propietario no se le otorgue ningún permiso de construcción y por lo tanto no lo pueda desarrollar o enajenar” (f. 64, c. 1). Aseguró que el daño antijurídico deviene, de un lado, del desequilibrio de la igualdad frente a las cargas públicas y, del otro, de una falla del servicio de planeación por parte del ente territorial demandado.

Respecto al primero, afirmó que su propósito no es discutir la legalidad de los actos administrativos contentivos de las certificaciones sobre la vigencia de la restricción impuesta a su predio, pero sí comprobar que como consecuencia de esas disposiciones administrativas se le impuso una carga que no está obligado a soportar. Explicó que el desequilibrio se presentó entre los propietarios de los lotes sobre los cuales se trazó la vía, quienes “ven obstaculizada la posibilidad de aprovechar urbanísticamente su propiedad” (f. 66, c. 1), con los demás propietarios que se beneficiarán de la obra pero podrán aprovechar su lote plenamente.

En cuanto a la falla del servicio sostuvo que “se ha evidenciado en su actividad certificadora cuando al expedir los certificados de vías obligadas ha afirmado que el lote objeto de este litigio se encuentra comprometido en su totalidad con la futura construcción” vial, por cuanto con ello se violó el artículo 37 de la Ley 9 de 1989, según la cual, “ninguna restricción puede considerarse como existente mientras no sea notificada y registrada en el respectivo folio de matrícula inmobiliaria” (f. 67, c. 1).

Agregó: [E]l Municipio de Medellín de manera reiterada ha sostenido que el inmueble se encuentra ‘comprometido’ en su totalidad para la construcción de la futura Longitudinal Oriental o Circunvalar Oriental, esto a pesar de que el área metropolitana del Valle de Aburrá jamás ha inscrito la afectación ni mucho menos le ha dado instrucciones al Municipio de Medellín para que ‘congele’ los bienes sobre los cuales se construiría la vía. El Municipio de Medellín ha abusado entonces de la facultad certificadora consiente de que este documento es solicitado por posibles compradores y constructores para determinar si un lote puede ser aprovechado urbanísticamente y que se convierte en la base para la presentación de proyectos urbanísticos ante las curadurías.

(…) [E]l Municipio de Medellín no tiene facultad alguna para certificar la existencia del denominado ‘compromiso’ sino que debió haber certificado que sobre dicho inmueble no existe afectación alguna ni ningún tipo de compromiso vial. De hecho en las discusiones que se han planteado ante el mismo Municipio de Medellín para efectos de la reducción del impuesto predial se observa que para los efectos del avalúo catastral el Municipio afirma que tal afectación es inexistente pues no se encuentra registrada en el folio de matrícula inmobiliaria y por lo tanto no le otorga validez alguno al supuesto compromiso vial, pero para efectos de expedir el certificado de vías obligadas desconoce que dicho compromiso no se encuentra registrado y certifica positivamente la existencia del mismo.

(…) Agregamos que el Municipio se ampara en el hecho de que tal certificado no es un acto administrativo definitivo y que como tal no tiene control judicial; sin embargo es consciente de los efectos prácticos que dicho documento tiene pues en él claramente se definen los efectos jurídicos del supuesto compromiso cuando se expresa que el propietario tiene la obligación de ‘reservar la faja real’ necesaria para la futura ejecución del proyecto vial, efectuando el movimiento de tierra a nivel de subrsante’ y adicionalmente el Municipio tiene el atrevimiento de agregar que estas fajas ‘serán cedidas a título gratuito al Municipio de Medellín, mediante escritura pública debidamente registrada’ (f. 67, c. 1). 1.

Posición de la demandada La entidad accionada (f. 86, c. 1) afirmó que no es cierto que imposibilitó el aprovechamiento urbanístico del inmueble de propiedad del demandante, por cuanto el ente territorial no decide licencias de urbanismo y construcción para los predios. Desde la expedición del Decreto 2150 de 1995, dicho trámite le corresponde a los curadores urbanos y no hay prueba de que el señor Alberto de Jesús Arango Jaramillo haya adelantado solicitud en ese sentido ante alguna curaduría de la ciudad.

Los documentos emitidos por la Oficina de Planeación citados en la demanda son de carácter informativo, sobre vías obligadas y no es un requisito para la obtención de licencias urbanísticas el otorgamiento de dicha información, según el Decreto Nacional 1052 de 1998. Además, dijo que no es cierto que el inmueble estuviera afectado por obra pública, pues, de conformidad con el artículo 37 de la Ley 9ª de 1989, para que exista una afectación por obra es necesario que el acto de afectación se notifique personalmente al propietario del inmueble y se inscriba en el folio de matrícula inmobiliaria respectivo, so pena de inexistencia de dicha afectación. Para el caso es irrelevante el avalúo catastral del inmueble y el pago por concepto del impuesto predial, pues no es objeto de la demanda y, en caso contrario, debió adelantar las respectivas acciones judiciales contra esos actos.

Afirmó que no es cierto que un compromiso para un proyecto vial sea lo mismo que el predio esté afectado, pues “la afectación del inmueble para efectos de impedir el otorgamiento de una licencia de construcción o urbanismos a la que se refiere el artículo 37 de la Ley 09 de 1989 es diferente a la existencia de un diseño de una futura vía requerida por la ciudad y emitida en virtud de la función planificadora del Municipio o del Área Metropolitana” (f. 92, c. 1).

En cuanto al oficio del 24 de enero de 2003 citado por el demandante, dijo que se trata de “una información sobre aspectos viales en donde señala que en un futuro se requerirá el predio para la ejecución del proyecto y no está estableciendo obligaciones que impidan el desarrollo del predio ni se está negando una licencia urbanística” (f. 93, c. 1).

Aseguró que el actor confunde los términos afectación y vías obligadas. La primera, contemplada en el artículo 37 de la Ley 9 de 1989, ocurre cuando la entidad va a realizar una obra pública. La segunda, de acuerdo al artículo 6 del Acuerdo Municipal 38 de 1990 es “aquella que se considera vinculada necesariamente al proceso de urbanización y rige por consiguiente con carácter obligatorio tanto en el proyecto como en la construcción” (f. 96, c. 1).

El señor Jesús Alberto Arango Jaramillo en reiteradas ocasiones solicitó vías obligadas para los lotes de su propiedad ante la Oficina de Planeación. Manifestó que al informar sobre las obligaciones urbanísticas que tiene el lote, la entidad demandada dio cumplimento a lo consagrado en los acuerdos municipales (38 de 1990 y 62 de 1999), por lo que si el demandante cuestiona sus disposiciones, no es a través de la acción de reparación directa que debía demandar, pues la administración “no ha hecho otra cosa que ajustarse a lo allí estipulado” (f. 97, c. 1).

El lote del demandante se encuentra involucrado totalmente con el proyecto de la Circunvalar Metropolitana Oriental, pero no se encuentra afectado por obra pública, razón por la cual el interesado podría acudir a la Curaduría Urbana para solicitar licencia de urbanismo y construcción y este otorgarla previo el cumplimiento de las disposiciones urbanísticas y constructivas correspondientes, sin que para ello sea indispensable la cesión urbanística de toda el área involucrada con el proyecto mencionado.

Aclaró que mientras no se inscriba oferta de compra del predio o la afectación por obra pública, el inmueble puede usarse libremente, con el cumplimiento de las disposiciones vigentes. Por lo expuesto, se opuso a las pretensiones de la demanda, pues consideró que no ha ocasionado daño antijurídico al demandante, por cuanto no ha limitado las posibilidades de aprovechar económicamente el inmueble.

El demandante no demostró que el pedio no se pudiera enajenar y, aseguró que ni siquiera en el caso eventual en que el predio estuviera afectado, este no estaría fuera del comercio, según lo dicho por la Corte Suprema de Justicia al respecto. Las obligaciones viales, con inclusión de las cesiones urbanísticas, solo nacen cuando se obtiene la licencia de urbanismo.

En el caso de no estar de acuerdo con las obligaciones establecidas en la licencia, contra el acto que expide el curador urbano proceden los recursos de la vía gubernativa y las correspondientes acciones previstas en el Código Contencioso Administrativo. Afirmó que “[l]a información de las vías obligadas que ha emitido la administración se han expedido de conformidad con una normatividad previamente establecida, pero esta información ni genera ni niega derechos a construir un inmueble, por tanto no se puede decir que se han presentado daños antijurídicos” (f. 103, c. 1) y, en concordancia con todo lo anterior, propuso la excepción que denominó “falta de causa para pedir”.

Adicionalmente, propuso la excepción que denominó “falta de coherencia en la demanda”, por cuanto en los hechos y en la estimación razonada de la cuantía, el accionante se refiere a un solo inmueble, mientras que en las peticiones de esta se refirió a “los inmuebles”, con lo cual faltó a la congruencia entre lo enunciado y lo pedido. Finalmente propuso la excepción de caducidad de la acción, toda vez que “los perjuicios a los que se refiere en su demanda abarcan un período de 152 meses, es decir incluye pago de eventuales perjuicios ocurridos por un período superior a dos años” (f. 104, c. 1), por lo que solicitó que al momento de fallar se tenga en cuenta esta precisión. 2.

Alegatos de conclusión en primera instancia 3.1. La parte demandante (f. 350, c. 1) invocó los principios de buena fe y confianza legítima para afirmar que la información suministrada por la entidad está amparada por una “presunción de credibilidad”, por lo que “es razonable que los particulares adecúen su conducta a lo que la administración les certifique” (f. 351, c. 1).

Por ello, explicó que el problema es que Planeación Municipal ha certificado de manera reiterada que el inmueble de su propiedad se ha comprometido en su totalidad con el proyecto de construcción de la longitudinal, “compromiso que hace inviable el aprovechamiento económico del inmueble pues impide cualquier construcción [en] el mismo” (f. 352, c. 1).

Afirmó que, en virtud de una solicitud de información vial, el municipio demandado certificó “sin asomo de duda” que el inmueble se requerirá en su totalidad para la ejecución de un proyecto vial, por lo que dicha certificación, a su juicio, “es suficiente por si sola para impedir cualquier intento de aprovechamiento económico pues en ella no se plantea ninguna opción diferente a que el inmueble será adquirido en un futuro, afirmación que tiene de por sí el suficiente efecto disuasorio para impedir que su propietario intente adelantar cualquier proyecto urbanístico” (f. 353, c. 1).

En consecuencia planteó como problema jurídico a resolver el siguiente: “¿El Estado debe responder patrimonialmente cuando a través de actos positivos como la expedición de certificaciones urbanísticas ha restringido la posibilidad de aprovechar económicamente un inmueble, más aún cuando dicha restricción se impone con el fin de mantener inalterado un inmueble para la futura construcción de una obra pública?” (f. 354, c. 1). 3.2.

La entidad demandada (f. 312, c. 1) insistió en que los informes de vías obligadas no son documentos previos para la obtención de las licencias de urbanismo y construcción y aseguró que es el curador quien finalmente define las vías obligadas que debe respetar el urbanizador, independientemente de la información de estas que haya emitido el Departamento Administrativo de Planeación. Expuso que las obligaciones viales, incluyendo las cesiones urbanísticas, solo nacen cuando se obtiene la licencia de urbanismo, contra la cual proceden los recursos de la vía gubernativa y las acciones de nulidad pertinentes.

Insistió en que “la información de las vías obligadas que ha emitido la administración se han expedido de conformidad con una normatividad previamente establecida, pero esta información no genera ni niega derechos a construir un inmueble, por tanto no se puede decir que se han presentado daños antijurídicos” (f. 322, c. 1). Dijo que “si el actor considera que con (sic) el proyecto vial 12-90-01 o la información de vías obligadas emitidas por el municipio son actos definitivos que han generado los perjuicios a los que se refiere en la demanda, la acción que debió haber presentado es la nulidad y restablecimiento” (f. 322, 1).

Por último, solicitó que se tuviera en cuenta el testimonio rendido en el proceso, toda vez que confirma los argumentos expuestos para la defensa. 3.3. El Ministerio Público guardó silencio. 3. La sentencia apelada Mediante sentencia proferida el 22 de mayo de 2012, el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala de Descongestión – Subsección de Reparación Directa denegó las pretensiones de la demanda (f. 367 c. ppal), por cuanto consideró que aunque el bien objeto de debate fue comprometido para la futura realización de una obra, este no fue realmente afectado, pues para ello la afectación debe constar en acto administrativo notificado personalmente al propietario e inscribirse en el folio de matrícula inmobiliaria respectivo, lo cual no ocurrió en este caso.

Aseguró que la afectación es una figura restrictiva de la propiedad, que tiene su origen en la realización de una obra pública o causas ambientales, pero que en el asunto bajo estudio, ni siquiera había certeza sobre la realización de la obra vial, por lo cual “mal haría en exigírsele al municipio que procediera a afectar el bien” (f. 387 respaldo, c. ppal.).

A su juicio, no se demostró que, con el proyecto vial contemplado en el POT, el inmueble del demandante estuviera afectado a la realización de una obra pública y menos aún que se afectó la disposición del bien y su utilidad económica, pues no se probó que el actor hubiera solicitado licencia de construcción o urbanismo alguna, o que se hubiera frustrado una negociación del predio, como consecuencia de lo manifestado por el municipio en sus distintas comunicaciones.

Agregó que si se llegara a aceptar una “afectación de hecho”, por cuanto aunque no conste en el folio de matrícula inmobiliaria del bien, en realidad hubo una restricción al dominio por parte de la entidad -quien obró en derecho-, “el compromiso del bien con la vía es una carga que debe soportar el propietario teniendo en cuenta las prerrogativas de la administración y la función social de la propiedad, sin que se haya probado que con la situación presentada con el bien, se haya causado un daño antijurídico, una carga mayor para el ciudadano, que hiciera factible su indemnización” (f. 388 respaldo, c. ppal.).

Ahora, en relación con el daño consistente en el pago de los impuestos del inmueble a pesar de estar afectado, advirtió que dado que ello deviene del cuestionamiento de los actos administrativos por los cuales se cobró el impuesto predial, estos debieron demandarse a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, por lo que concluyó que sobre ese punto hubo una indebida escogencia de la acción. Finalmente, en cuanto a la excepción de falta de coherencia no la encontró probada, por cuanto de la lectura de la demanda y del estudio de las pruebas se concluía que el debate del proceso gira exclusivamente sobre la presunta afectación del predio identificado con la matrícula inmobiliaria No. 001-106256.

Respecto a la excepción de caducidad dijo que el argumento del accionante nada tiene que ver con el momento en el cual se presentó la demanda, por lo cual tampoco la encontró acreditada. 4. El recurso de apelación El demandante apeló la decisión (f. 392, c. ppal.) por cuanto consideró que el Tribunal de primera instancia desconoció la afectación de hecho de su inmueble, al no ver anormalidad alguna en que el municipio, a pesar de no existir afectación formal, continuó certificando que existía un compromiso total sobre el inmueble, derivado de un proyecto vial que no tenía proyecciones reales de ejecución. Aseguró que en la sentencia recurrida hubo contradicción al afirmar que un compromiso vial no registrado en el folio de matrícula inmobiliaria es inexistente, pero al mismo tiempo considerar como legítimo que la entidad certifique la existencia de un compromiso vial que no está registrado en aquel.

Arguyó que si el inmueble se requiere en su totalidad para la longitudinal oriental y esa vía se considera como una vía obligada, es evidente que ninguna otra obra podría construirse en el lote. Agregó que el director de Inteligencia Jurídica de Departamento Administrativo de Planeación, quien rindió testimonio en el presente asunto, reconoció expresamente que las certificaciones sobre el compromiso vial impiden el desarrollo del inmueble cuando reconoció el carácter obligatorio del compromiso vial.

Insistió en que la falla del servicio consistió en la expedición de las certificaciones sobre la existencia de un compromiso vial que debería reputarse como inexistente dado lo establecido en el artículo 37 de la Ley 9 de 1989, por lo que se vieron afectados los principios de buena fe y confianza legítima en los cuales se basó el demandante para pensar que no podía construir en su lote.

Manifestó que el Tribunal no se percató que la intención del municipio fue la de evadir el deber de inscribir la afectación para evitar las consecuencias económicas que se derivan de ello y que se equivocó al afirmar que no se afectó el núcleo esencial del derecho a la propiedad, “puesto que cuando a una persona se le restringe, cualquiera sea el medio que se utilice, la posibilidad de aprovechar urbanísticamente un inmueble, se está afectando el núcleo esencial del derecho a la propiedad” (f. 397, c. ppal.).

Reprochó el hecho de que en primera instancia no se accediera a la indemnización cuando quedó demostrada una vía de hecho por parte del municipio al vulnerar el artículo 37 de la Ley 9ª de 1989 en la expedición de las certificaciones que impusieron una restricción al predio, de facto. Aseguró que en esta caso se dio una expropiación indirecta, “puesto que la congelación a que se ve sometido el inmueble tiene su origen en una decisión estatal (comprometer un inmueble para un futuro desarrollo vial), lo cual constituye una medida discriminatoria pues no afecta a todos los propietarios de inmuebles sino solamente a aquellos sobre los cuales está proyectada la vía” (f. 405, c. ppal.).

Reiteró que lo que se cuestiona es que “el Municipio hiciera valer, mediante certificaciones que inducían al propietario a concluir que no podían construir en el inmueble, una afectación que no estaba inscrita en el folio de matrícula inmobiliaria, y que el Tribunal reputa como inexistente, a pesar de lo cual era considerada por la entidad territorial para certificar que estaba comprometido en su totalidad con un proyecto vial” (f. 405, c. ppal.).

Concluyó que el daño consiste en la imposibilidad de aprovechar el inmueble, derivado de las certificaciones expedidas por la entidad accionada. 5. Los alegatos de conclusión en segunda instancia 6.1. La parte demandante reiteró los argumentos presentados en el recurso de apelación (f. 420, c. ppal). 6.2. La entidad demandada aclaró que los proyectos viales, como el 12-90-1, son diseños técnicos de futuras vías que realiza la administración en desarrollo de su función planificadora.

Sin embargo, dichos proyectos no son actos que limitan el desarrollo de los predios y no constituyen afectación por obra pública. Expuso que en el Municipio de Medellín existe el trámite de información de vías obligadas, a través del cual se dan a conocer las vías que se encuentran previstas en los Planes de Ordenamiento Territorial y es adelantado por quien pretende desarrollar un proyecto urbanístico.

Insistió en que los documentos emitidos por la Oficina de Planeación citados en la demanda son de carácter eminentemente informativo y que el informe de vías obligadas no es un documento previo para la obtención de licencias urbanísticas y construcción. El curador es quien define cuáles son la vías obligadas que debe respetar el urbanizador, es decir que, una cosa es el informe de las vías obligadas emitido por la Oficina de Planeación y, otra, las vías obligadas determinadas por el curador urbano. También insistió en que el ente territorial no ha limitado las posibilidades de aprovechar económicamente el inmueble, pues este no ha salido del comercio y no se encuentra afectado por obra pública alguna (f. 423, c. ppal.). 6.3.

El Ministerio Público (f. 443, c. ppal.) consideró que si bien el predio de propiedad del demandante fue comprometido a la realización del proyecto vial denominado longitudinal o circunvalar oriental contemplado en el Plan de Ordenamiento Territorial, aprobado mediante el Acuerdo No. 62 de 1999, lo cierto es que no fue afectado, pues no se trató de una restricción impuesta por causa de obra pública o de protección ambiental que limitó o impidió al propietario obtener licencias de urbanización, parcelación, construcción o funcionamiento, según lo establecido en el artículo 37 de la ley 9ª de 1989.

Aseguró que los escritos referidos en la demanda “no disponen ni comunican decisiones relativas a afectar el predio, sino que una y otra vez se informa que el inmueble de propiedad del demandante se encuentra ‘comprometido’, con el proyecto vial de la circunvalar oriental y se determina el porcentaje de compromiso o lo que supone que si bien el predio interesa a la obra vial, para nada significa que esté siendo afectado” (f. 453, c. ppal.).

A juicio del Ministerio Público, el demandante no probó que se causó un daño cierto, por cuanto no acreditó que se limitaron las posibilidades de aprovechar económicamente el bien. Aseguró que este no está afectado por obra pública y que el demandante tampoco demostró que hizo alguna solicitud de licencia de construcción y urbanismo. Por otra parte, dijo que la información otorgada al demandante por parte de la entidad accionada, sobre las vías obligadas, “corresponden a las obligaciones viales las cuales necesariamente incluyen las cesiones urbanísticas que solo nacen cuando se obtiene una licencia de urbanismo” (f. 454, c. ppal.), pero no generan daños antijurídicos.

Por lo anterior, concluyó que la decisión legítima de la entidad demandada no causó daño al demandante o no se produjo un rompimiento de la igualdad frente a las cargas públicas, por lo que consideró que la sentencia apelada debe ser confirmada. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Presupuestos procesales de la acción 1.1. Jurisdicción y competencia Esta Jurisdicción y Corporación son competentes para conocer el asunto sub judice por tratarse de una demanda interpuesta en contra de una entidad pública[1] y en razón de la cuantía, de la que deriva su vocación de doble instancia, en consideración a que esta se estimó en $698’265.677, superiores a los 500 salarios mínimos legales mensuales vigentes al momento de interposición de la demanda ($179’000.000), exigidos en el numeral sexto del artículo 132 del Código Contencioso Administrativo. 2.

Acción procedente Dado que en el presente asunto el origen del daño alegado se encuentra en una información suministrada por la entidad demandada, es necesario establecer, en primer lugar, si esta es constitutiva, o no, de un acto administrativo, para luego establecer si la acción de reparación directa incoada fue la correcta. 1. El origen de las pretensiones invocadas: La jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado ha sido abundante en el sentido de precisar que en materia de lo contencioso administrativo la fuente del daño determina la acción procedente para analizar los supuestos que fundan la controversia y esta, a su vez, determina la técnica apropiada para la formulación de las pretensiones de la demanda y la oportunidad en el tiempo para hacerlas valer por la vía jurisdiccional[2].

En el presente caso, el accionante imputa la responsabilidad de la entidad demandada por la presunta información equivocada que esta le suministró, respecto de un bien inmueble de su propiedad, por cuanto ello limitó “las posibilidades de aprovecharlo económicamente”. En efecto, considera que el Municipio de Medellín certificó de manera reiterada que su bien está comprometido en su totalidad para la futura construcción de una vía pública, lo que ha impedido su normal explotación. Aunque en la demanda se aseguró que el propósito no es discutir la legalidad de los que dice ser actos administrativos contentivos de las certificaciones sobre la supuesta restricción impuesta a su predio, sino que como consecuencia de esas disposiciones administrativas se le impuso una carga que no estaba obligado a soportar, también alegó que la entidad incurrió en una falla del servicio al expedir los certificados de vías obligadas según los cuales el lote se encuentra comprometido en su totalidad con la futura construcción vial, al violar el artículo 37 de la Ley 9ª de 1989, pues ninguna restricción existe mientras no sea registrada en el respectivo folio de matrícula inmobiliaria.

Alega que la entidad debió certificar que sobre el inmueble no existía afectación alguna ni ningún tipo de compromiso. El demandante considera que dichos certificados ostentan el carácter de actos administrativos, por cuanto en estos se definen los efectos jurídicos del compromiso vial sobre su predio, esto es, la obligación de reservar la zona necesaria para la futura ejecución del proyecto vial, la cual además deberá ser cedida a título gratuito a favor del municipio.

Pues bien, dichas manifestaciones se encuentran en los siguientes documentos, que obran en el expediente: - Oficio No. 36.484/98 2082-2 de fecha 10 de noviembre de 1998, por medio del cual el Departamento Administrativo de Planeación Metropolitana del Municipio de Medellín informó al señor Alberto Arango Jaramillo lo siguiente: ASUNTO: Vías obligadas para el lote ubicado en la calle 12 sur 18-113 T- 298/87 Basados en el Estatuto Municipal de Planeación, Usos del Suelo, Urbanismo y Construcción y de conformidad con los datos suministrados, le informamos lo siguiente:

1. VÍAS OBLIGADAS DEL LOTE (Ver artículos 91 a 96, 110 a 118, 391 a 416 y demás artículos complementarios) Vía 1: Circunvalar Metropolitana Oriental Vía 2: Carrera 21, calle 16A sur Proyecto Vial Número 12-90-1 (Vía 1) (…)

2. OBLIGACIONES DEL TITULAR EN LO REFERENTE A LA CONSTRUCCIÓN DE LAS VÍAS INDICADAS Vía 1. Reservar y ceder la faja ‘real’ requerida para la futura ejecución del proyecto vial. Vía 2. Construir la vía descrita hacia el costado del lote y en toda su extensión. Las fajas públicas correspondientes a las anteriores vías, serán cedidas a título gratuito al Municipio de Medellín, mediante escritura pública debidamente registrada (…)

5. CONSIDERACIONES GENERALES Presentar planteamiento vial interno y de acceso al lote de conformidad con el Estatuto de Planeación, generando las bahías de aproximación y de parqueo que requiera el proyecto (…) (f. 2, c. 1). - Oficio del Departamento Administrativo de Planeación de Medellín, calendado el 24 de enero de 2003, a través del cual se informó a la señora Lina maría Vélez (abogada del demandante) lo siguiente: Asunto: Información vial T-298/87 (…) Por la presente le comunicamos que el inmueble ubicado en la calle 12 Sur No. 18-113, con matrícula inmobiliaria 001-106256 y un área de 5.022 m2, se requerirá totalmente en un futuro para la ejecución del proyecto vial 12-90-1 correspondiente a la denominada Longitudinal Oriental (antes circunvalar).

La Administración Municipal está adelantando en la actualidad los estudios de cuantificación de fajas, para iniciar el proceso de adquisición de estos inmuebles que están comprometidos con la vía citada en porcentajes tan elevados (f. 113, c. 1). - Mediante memorial de fecha 4 de agosto de 2004, el abogado del señor Alberto Arango Jaramillo solicitó ante el Departamento Administrativo de Planeación dar cumplimiento al artículo 37 de la Ley 9ª de 1989 en cuanto ordena afectar formalmente el inmueble, debido a la construcción de la obra denominada Longitudinal Oriental (antes Circunvalar), de conformidad con la certificación expedida el 24 de enero de 2003 (f. 171, c. 1).

En respuesta, la aludida dependencia, mediante oficio de 25 de agosto de 2003, radicado No. 16377, contestó lo siguiente: La Unidad de Vías Transporte y Movilidad de este Departamento Administrativo realizó el informe técnico que a continuación se transcribe: ‘La futura Longitudinal Oriental, definida mediante el proyecto vial 12- 90-1, constituye un eje de carácter arterial para la ciudad.

La vía no es indispensable para acceder al predio ya que lo compromete en su totalidad, pero sí para ir conformando la malla vial de la ciudad. Su ejecución está considerada en un mediano plazo. Se está en proceso de cuantificación de las fajas, para así iniciar su adquisición. El predio se requerirá en forma total y el lote no quedaría desarrollable urbanísticamente’.

(…) CONCLUSIÓN: El diseño vial del predio no le permite definirlo como vía obligada al mismo, dado que para su ejecución se requerirá la totalidad del predio. No puede negarse solicitud de licencia al mismo por no estar este debidamente afectado, sin embargo, el Municipio de Medellín no puede acometer la adquisición del mismo, ni afectarlo legalmente, ante la inexistencia de las partidas presupuestales requeridas, no obstante el proyecto se pretende ejecutar en el mediano plazo (f. 168, c. 1).

Como se observa, mediante los tres oficios previamente citados, el Departamento Administrativo de Planeación de Medellín informó al señor Alberto de Jesús Arango Jaramillo que el predio de su propiedad[3] se requeriría en un futuro para la ejecución del proyecto vial No. 12-90-1, denominado Circunvalar Metropolitana Oriental, de acuerdo con lo que se dispuso en el “Estatuto Municipal de Planeación, Usos del Suelo, Urbanismo y Construcción”.

Conviene analizar entonces si dichos oficios constituyen actos administrativos, de cara a los presuntos efectos jurídicos que el demandante alega que estos contienen. El Acuerdo No. 62 de 1999, por el cual se adopta el Plan de Ordenamiento Territorial para el Municipio de Medellín, vigente para la época de los hechos, respecto de las vías obligadas, definió lo siguiente: ARTÍCULO 189°.

De las vías obligadas. Toda vía consignada en el presente Plan de Ordenamiento, tendrá el carácter de vía obligada y la Secretaría de Planeación Municipal estará en el deber de suministrar la información técnica necesaria al interesado para la planificación de su proyecto urbanístico. El interesado podrá proponer variaciones al alineamiento dentro de su terreno ante esta dependencia.

PARÁGRAFO 1 º. La exigencia de vías obligadas deberá ser cumplida por todo lote igual o mayor a 2.000 metros cuadrados que sea objeto de urbanización o partición.

PARÁGRAFO 2 º. Cuando las vías obligadas correspondan a un tramo de vía de los sistemas nacional, regional, metropolitano, de autopistas urbanas o arterial, que no hayan sido ejecutadas ni su proceso de ejecución esté dispuesto a corto plazo, el interesado construirá el tramo correspondiente a su terreno, acogiéndose a las especificaciones que le establezca la Secretaría de Planeación, si lo requiere para el acceso a su desarrollo urbanístico.

De no requerirlo, el interesado respetará el alineamiento del proyecto vial y dejará libre de construcción la faja real requerida, efectuando el movimiento de tierra a nivel de rasante o subrasante, en caso de corte o de lleno respectivamente, según el caso. Igual condición aplica en caso de estar construida la vía y tenerse proyectada su ampliación.

PARÁGRAFO 3 º. Las vías de menor jerarquía o sea las de los sistemas colector y de servicio que afecten un lote deberán ser construidas por el interesado, con acabado en pavimento y dotadas con las redes para servicios públicos, de acuerdo con las exigencias de la Secretaría de Obras Públicas y las Empresas Públicas de Medellín. Las vías de acceso deberán construirse con una calzada mínima de siete (7) metros y sección total de trece (13) metros.

PARÁGRAFO 4 º. En casos de urbanizaciones cerradas que presenten a su interior fajas requeridas para futuros proyectos viales, el Alcalde podrá entregarlas mediante contrato de administración del espacio público, para que sean usufructuadas por ellas, hasta tanto se requieran para la construcción del proyecto correspondiente. En este caso se deberá mantener la faja libre de construcciones y arborización, y cumplir las demás condiciones que se les imponga según el caso.

La vía en virtud de la cual se habría comprometido el predio del demandante quedó consignada en dicho plan, en su artículo 38, a cuyo tenor: ARTÍCULO 38º. De los ejes viales metropolitanos. Defínanse para el municipio los siguientes ejes viales, algunos de los cuales se encuentran en etapa de proyecto, construcción o adecuación: (…) Longitudinal Oriental (Circunvalar Oriental): Es un proyecto de conexión metropolitana entre los municipios del norte y del sur, con atravesamiento periférico por Medellín (f. 206, c. 1).

La Sala observa que los oficios emanados de la administración simplemente contienen la información que solicitó el señor Alberto de Jesús Arango Jaramillo respecto de su inmueble, información suministrada de conformidad con lo que dispuso el Acuerdo No. 62 de 1999. De manera que mediante dichos oficios no se creó ningún tipo de situación jurídica en cabeza del administrado.

Las manifestaciones del Departamento Administrativo de Planeación de Medellín se efectuaron con base en una disposición urbanística previamente establecida y se limitaron a advertir al demandante sobre la existencia de una vía obligada y a suministrarle la información técnica necesaria en caso de planificar un proyecto urbanístico, según lo que al respecto impuso el POT.

En efecto, el Jefe del Departamento Jurídico de la Alcaldía de Medellín, mediante oficio No. 15914 del 15 de junio de 1999 explicó al demandante lo siguiente: [C]on la expedición de vías obligadas por parte de esta dependencia, no se informa al interesado a cerca (sic) de una afectación, pues con ella no se pretende impedir la obtención de la licencia; por el contrario, se informa de las obligaciones que en caso de presentar un proyecto urbanístico debe cumplir y tener en cuenta dentro del mismo cuando el lote es urbanísticamente desarrollable, obligación que incluye además la cesión en forma gratuita de las fajas requeridas para vías públicas (f. 12, c. 1).

De otra parte, el Subdirector Técnico del Área Metropolitana de Aburrá, a través de oficio calendado el 1º de febrero de 2000, aseguró, entre otras cosas, lo siguiente: [C]onsiderando que la afectación del inmueble tal y como lo establece la ley, fue mediante acto administrativo elaborado en la oficina de Planeación del Municipio de Medellín, proyecto 12-90-I, es decir acta No 12 de 1990 tema Nº I, es a esta entidad la que le corresponde la inscripción en el folio de matrícula Inmobiliaria, ya que el Área Metropolitana, no tiene considerado en las obras a ejecutar a mediano y largo plazo, el proyecto de la Circunvalar Metropolitana Oriental (f. 23, c. 1).

Si bien en el expediente no hay constancia de la existencia de dicha acta, según lo manifestado por el aludido funcionario, existiría un acto administrativo en el cual se concretó el proyecto de la vía. Aunado a ello, el señor Rodrigo Alberto Correa Zapata, de profesión abogado y quien dijo que trabajaba como Líder del Programa Jurídico del Departamento Administrativo de Planeación del Municipio de Medellín para el día en que rindió testimonio dentro del presente asunto, esto es, el 23 de noviembre de 2006, se manifestó en los siguientes términos: PREGUNTA: Informe qué se entiende por vías obligadas de conformidad con las normas urbanísticas vigentes en el Municipio de Medellín? CONTESTO: En el Acuerdo 62 de 1999, artículo 189, se define lo que se entiende por vías obligadas; son aquellas que están consignadas en el Plan de Ordenamiento Territorial y que se deben tener en cuenta para efecto de confeccionar un proyecto urbanístico.

Porque urbanizar según la definición del artículo 177 del propio acuerdo 62 de 1999, es dotar el predio de la infraestructura vial y de servicios que posibilite el ulterior aprovechamiento constructivo y otros usos. PREGUNTADO: Cuáles son las características del acto que contiene las vía obligadas, es decir generan derecho y si son requisito previo para obtención de la licencia urbanística, ya sea de urbanismo o construcción? CONTESTO: Las vías que están consignadas en el Plan de Ordenamiento son obligatorias, pero su carácter vinculante deviene del propio Plan de Ordenamiento Territorial.

El trámite de vías obligadas ante la Oficina de Planeación, es de carácter informativo, sobre lo que está vigente sobre vías en un determinado sector de la ciudad; o sea ese carácter informativo no confiere o impone situaciones jurídicas particulares, es de carácter preparatorio. Si el interesado posee toda la información y está seguro sobre la misma, no requiere previamente adelantar el trámite informativo de vías obligadas con la Oficina de Planeación para efectos de solicitar licencia de urbanismo.

PREGUNTADO: Constituye las vías obligadas una afectación por obra pública? CONTESTO: No. Pero es bueno recalcar lo que contesté en la pregunta anterior. Las vías obligadas devienen su obligatoriedad del propio POT, no de la información del trámite consultivo de vías obligadas. PREGUNTADO: En qué momento surge la obligación de sesiones urbanísticas gratuitas, dentro de un proceso urbanístico? CONTESTO: cuando se adelanta un trámite de licencia urbanística.

Si no se adelanta ningún trámite de licencia urbanística, no surge la carga de vías obligadas que implique la sesión gratuita de las vías. PREGUNTADO: Cuál es la autoridad encargada de otorgar las licencias urbanísticas? CONTESTO: Las licencias urbanísticas de urbanización, parcelación y construcción en la ciudad de Medellín, son los Curadores Urbanos. La oficina de planeación frente a lo que se decida en primera instancia por los Curadores, tiene una competencia funcional para conocer de la apelación contra las decisiones de los Curadores Urbanos que son particulares que cumplen una función pública y no son subordinados jerárquicos de la administración principal (…).

PREGUNTADO: Si un particular solicita licencia de construcción para un solo predio que esté involucrado totalmente por un proyecto vial, cuál sería el proceso a seguir y las normas que regulan tal situación? CONTESTO: En ese caso no le podrían exigir el proyecto vial pues eso le harían nugatorio el derecho de propiedad con sus aprovechamientos.

La única forma que le cabría a la administración si el lote es de Interés público, sería entrarlo a adquirir. El Curador Urbano, únicamente le podría exigir la accesibilidad normal que se le exige a cualquier predio que pretende determinados aprovechamientos urbanísticos. Pero no le podría negar la licencia de urbanización y construcción (…).

PREGUNTA: Podría indicarnos cuál es la obligatoriedad que un certificado de vías obligadas tiene para los Curadores en el caso de una licencia de construcción? CONTESTO: Desconozco que a las normas locales le hayan asignado el carácter de certificación a la información de vías obligadas; pero el carácter del trámite es de carácter informativo.

No es necesario adelantarlo previamente, para obtener Iicencia urbanística. El carácter obligatorio, se origina en el propio Plan de Ordenamiento Territorial. PREGUNTADO: Podrían otorgar una Iicencia de construcción los Curadores que contraviniera lo especificado por el documento informativo de vías obligadas? CONTESTO: Si podría pero su juridicidad estaría dada por la fidelidad de la licencia con lo que prevé el Plan de Ordenamiento Territorial sobre las vías para el territorio que es objeto de la licencia urbanística (…).

PREGUNTADO: Conoce usted cuál es certeza de la construcción de la vía que compromete este lote? CONTESTO: No puedo indicar cuándo se va a ejecutar la vía, bien sea en forma total por el Área Metropolitana o algunos tramos por el Municipio, o en forma parcial por algún interesado que pretenda urbanizar y no tenga otra forma de acceder a su predio.

PREGUNTA: Conoce usted si el diseño presentado para la construcción de la vía es seguro o es posible que existan modificaciones al respecto? CONTESTO: Si, un proyecto vial siempre se puede modificar, esté o no ejecutada la vía, siempre existe la posibilidad de modificaciones a las vías existentes o apenas por ejecutar (…). PREGUNTADO: Si existentes certeza (sic) sobre el compromiso del lote por el proyecto vial por qué no se ha iniciado un proceso expropiatorio, de negociación que dé lugar a la adquisición del inmueble por parte del Municipio, o por qué no se ha registrado una afectación frente a este? CONTESTO: No se ha fijado ese proyecto como dentro de las prioridades de ejecución en los respectivos planes de desarrollo de cada administración; a más de que no se ha priorizado la administración no cuenta con los recursos para afectar en los términos de la Ley 9ª de 1989.

Pero es bueno tener en cuenta que en general, las vías que se indican en el Plan de Ordenamiento no suponga que la administración las tenga que entrar a ejecutar, pues si no están dentro de las prioridades tratándose de vías de servicio y colectores queda la iniciativa de los particulares que pretendan urbanizar sus predios. La iniciativa de la ejecución vial no queda forzosamente en cabeza de la administración municipal (…).

PREGUNTADO: Podría indicarnos cuál es la diferencia entre un predio comprometido y un predio afectado? CONTESTO: El predio comprometido es aquel que aparece de la aplicación del Ordenamiento Territorial como requerido en el aspecto vial donde expresamente el propio Plan de Ordenamiento Territorial ha identificado las vías que requiere de predio para su debida articulación y que por tanto debe tenerse en cuenta como vía obligada al momento de confeccionar un proyecto urbanístico.

En cambio la afectación, es un acto de carácter particular y concreto donde la administración congela un predio que impide la expedición de licencias de urbanismo construcción. Esta figura de la afectación, está contemplada tanto en el artículo 37 como en el artículo 13 de de Ley 9 de 1989. Lo comprometido, precisamente permite el desarrollo de las vías obligadas de la urbanización. En cambio, la afectación, no permite la expedición de licencia [pic]urbanística (…) (se resalta).

Así entonces, según el experto, el trámite de vías obligadas ante la Oficina de Planeación es de carácter eminentemente informativo, pues su obligatoriedad y consecuencias jurídicas devienen exclusivamente del Plan de Ordenamiento Territorial. Por demás, explicó que el predio no se encontraba afectado y que la realización efectiva de la obra era incierta.

De todo lo anterior se colige que las manifestaciones de la administración en este caso no fueron constitutivas de actos administrativos, pues aquella no tuvo la intención de producir efectos jurídicos, ni tampoco los produjo, razón por la cual su legalidad no podía ser debatida en sede judicial. En efecto, la Sala constata que en este caso la intención de la administración fue informar al demandante sobre la existencia de la vía obligada y que su predio se vería comprometido con esta, disposición contenida en el Plan de Ordenamiento Territorial (cuya legalidad y efectos no fueron atacados en la demanda) y el correspondiente acto administrativo donde se habría concretado el proyecto vial No. 12-90-1.

Se trata entonces de informaciones administrativas individuales en respuesta a las solicitudes del propio administrado, el señor Alberto de Jesús Arango Jaramillo, según quien, le generaron un daño. En consecuencia, dado que dichos oficios no contienen una manifestación de voluntad de la administración que tenga la intención de producir efectos jurídicos definitivos o de fondo sobre el asunto de que tratan, no se pueden tener como actos administrativos definitivos.

Ahora bien, ello no quiere decir que las manifestaciones de la administración que no son constitutivas de actos administrativos estén por fuera del control jurisdiccional, pues independientemente de que la voluntad de la administración no sea provocar efectos jurídicos, no por ello estará exenta de generar daños antijurídicos a los administrados, cuya reparación pueda ser reclamada ante un juez.

Es decir, no por estar desprovistas de las características de un acto administrativo, dichas manifestaciones pueden quedar por fuera de la órbita del control jurisdiccional, habida cuenta de que cualquier actuación de la administración, independientemente de la denominación que se le dé, debe ser susceptible de control por parte de los jueces si aquella ha generado una afectación de los derechos de los administrados.

Aclarado ello, la Sala pasa a analizar si en virtud de dichas manifestaciones era posible incoar la acción de reparación directa. 2. Procedencia excepcional de la acción de reparación directa cuando el origen del daño deviene de una actuación administrativa: La acción de reparación directa consagrada en el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo está concebida para demandar la reparación del daño derivado de un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos.

No obstante, existen casos excepcionales en que dicha acción es procedente cuando el daño proviene de actos administrativos -asuntos en los cuales, por regla general, se deben ejercer las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho, según el caso-, que la Sala ha resumido así: A modo de epílogo, son cuatro las excepciones que hasta este momento se han identificado en la jurisprudencia y que permiten afirmar que la acción de reparación directa es el cauce procesal idóneo cuando el origen del daño lo constituya una actuación administrativa: (i) reparación de perjuicios causados por la ejecución de actos administrativos consonantes con el ordenamiento jurídico en los que no se controvierta su legalidad y se atente contra el principio de igualdad frente a las cargas públicas;

(ii) reparación de perjuicios causados por la expedición y ejecución del acto administrativo ilegal que haya sido anulado o haya sido objeto de revocatoria directa por la propia administración, sin incidencia de la conducta del sujeto pasivo del acto administrativo; (iii) reparación como consecuencia de la configuración de un daño derivado de una manifestación de la administración contra la cual no procede la acción de legalidad pertinente, como ocurre con los actos preparatorios o de trámite;

(iv) reparación de los perjuicios causados por la anulación o revocatoria directa de un acto administrativo que hubiere beneficiado al actor, cuando la anulación o revocatoria directa hubiere sido causada por la inobservancia de las reglas propias del procedimiento administrativo o de las normas que rigen el ejercicio de la actividad administrativa.

Con relación a la primera de las excepciones, se debe distinguir si las pretensiones cuestionan o no el acto administrativo; de suerte que si no se discute la legalidad de aquél sino los efectos que produce y que ponen al afectado en una situación de desequilibrio frente a las cargas públicas, la reparación directa se torna viable para encausar las pretensiones así formuladas, bajo el título de imputación de daño especial por provenir de una actividad lícita y legítima del Estado.

A contrario, si lo que en el fondo se produce es un ataque contra el acto administrativo, así se invoque una acción diferente, la que procede es la de nulidad y restablecimiento. La segunda y la cuarta hipótesis surgen de la anulación o revocatoria de un acto administrativo, ya que cuando esto sucede se pueden segregar dos posibilidades;

(i) que mientras estuvo vigente el acto administrativo que, a la postre, es declarado ilegal, se hayan producido daños, lo cual supone que en ese ínterin el afectado padeció una situación desfavorable que cesó con la declaratoria de ilegalidad, como sucede, por ejemplo, cuando se revoca un acto de extinción de dominio; y (ii) que a partir de la declaratoria de ilegalidad del acto administrativo se produzcan daños, lo cual supone que en el interregno en que aquél estuvo vigente, el destinatario gozó de una situación favorable que desapareció con la declaratoria de ilegalidad, como ocurre, por ejemplo, cuando se revoca un una licencia de construcción[4] (se resalta).

De conformidad con lo anterior, cuando se encuentra que la fuente u origen del daño es una actuación administrativa y que la acción ejercida es la de reparación directa, es necesario examinar si el caso se ajusta a alguna de las cuatro excepciones que jurisprudencialmente se han identificado. En el presente asunto, como se dejó expuesto, se trata de manifestaciones de la administración contra las cuales no procede acción de legalidad, pues no fueron en estricto sentido actos administrativos sino que se trató simplemente de una información suministrada al demandante, de conformidad con lo que el POT de Medellín había establecido.

En consecuencia, el caso bajo análisis se encuentra cubierto por una de las excepciones previstas para que opere la acción de reparación directa cuando el daño proviene de una actuación administrativa, por lo que la Sala encuentra que la acción ejercitada es la procedente. No obstante lo anterior, dependerá del análisis sobre el fondo del asunto, establecer si en realidad dichas manifestaciones de la administración generaron un daño antijurídico. 1.3.

La caducidad de la acción El fenómeno procesal de la caducidad se estableció con el fin de proteger la seguridad jurídica de los sujetos procesales e impone a las partes la carga de interponer la demanda dentro de un tiempo previamente establecido por la ley, de modo que la oportunidad de demandar desaparece por la inactividad del titular de ejercer a tiempo su derecho a accionar.

Así lo ha dicho la Sección Tercera: Para garantizar la seguridad jurídica de los sujetos procesales, el legislador colombiano instituyó la figura de la caducidad de la acción, que impone a las partes la carga procesal de promover el litigio dentro del plazo fijado por la ley; de no hacerlo en tiempo, se pierde la posibilidad de accionar ante la jurisdicción para hacer efectivo el derecho.

La caducidad, como fenómeno jurídico procesal, no admite renuncia ni suspensión del término, el cual cursa de manera inexorable, salvo cuando se presenta solicitud de conciliación extrajudicial en derecho, suspensión que, en todo caso, debe atenderse según los parámetros fijados en las leyes 446 de 1998 y 640 de 2001. Las normas de caducidad tienen fundamento en la seguridad jurídica que debe imperar en todo ordenamiento, en el sentido de impedir que ciertas situaciones permanezcan indefinidas en el tiempo.

En otros términos, el legislador establece unos plazos razonables para que las personas, en ejercicio del derecho de acción, acudan a la jurisdicción con el fin de satisfacer sus pretensiones. En criterio de la Corte Constitucional (sentencia C-115 de 1998) el término de caducidad ‘representa el límite dentro del cual el ciudadano debe reclamar del Estado determinado derecho; por ende, la actitud negligente de quien estuvo legitimado en la causa no puede ser objeto de protección, pues es un hecho cierto que quien, (sic) dentro de las oportunidades procesales fijadas por la ley ejerce sus derechos, (sic) no se verá expuesto a perderlos por la ocurrencia del fenómeno indicado’.

En esa oportunidad, la Corte recordó que la caducidad de la acción tiene fundamento en las cargas procesales y las obligaciones impuestas a los ciudadanos sobre el deber de colaboración con la justicia, como una función pública (art. 228 CP), oportunidad que fenece por la inactividad del titular de ejercer a tiempo su derecho a accionar[5].

Así, cuando la demanda se interpone después de haber transcurrido el plazo legal para hacerlo, el juez no puede dirimir el conflicto jurídico. En el asunto bajo estudio se acudió a la jurisdicción a través de la acción de reparación directa, para lo cual el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, numeral 8, previó que esta “caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años, contados a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquiera otra causa”.

Como se expuso en el acápite precedente, las pretensiones están encaminadas a que se indemnicen los perjuicios sufridos por el demandante como consecuencia de la información -errónea, al parecer del accionante-, suministrada por la entidad demandada, respecto de un predio de su propiedad. De acuerdo con el material probatorio obrante en el expediente, la información suministrada por la entidad demandada, que habría generado los perjuicios cuya indemnización pretende el demandante, fue suministrada por primera vez mediante el oficio No. 36.484/98 2082-2 del 10 de noviembre de 1998.

Si bien no hay constancia de la fecha en que efectivamente el señor Alberto de Jesús Arango lo recibió, hay un memorial calendado el 19 de mayo de 1999, con destino a la Secretaría de Obras Públicas, a través del cual el señor Alberto Arango Jaramillo manifestó conocer dicho oficio. Lo hizo en los siguientes términos: El Municipio de Medellín, con fundamento en el Estatuto Municipal de Planeación, Usos del Suelo, Urbanismo y Construcción, y de conformidad con el proyecto T-298/87, tiene planeada la construcción de la CIRCUNVALAR METROPOLITANA ORIENTAL, que afecta dos inmuebles de mi propiedad, de conformidad con el oficio 36.484/98 2082-2 de noviembre 10 de 1998, con origen en el Departamento Administrativo de Planeación Metropolitana (…).

Lo que preocupa y que no tiene asidero legal para el municipio, es la afirmación contenida en el oficio citado, según la cual ‘las fajas públicas correspondientes a las anteriores vías, serán cedidas a título gratuito al Municipio de Medellín, mediante escritura pública debidamente registrada’. Esto es inconcebible, pues violatorio de los artículos 58 y 59 de la Constitución Nacional del año 1991, que determinan la expropiación pero bajo previa indemnización, y es violatorio además de los principios contenidos en la Ley 9ª de 1989, que están dirigidos a que si las entidades públicas requieren para el desarrollo de las obras públicas la utilización de bienes de los particulares, estos debe ser adquiridos bajo el mecanismo de la negociación directa, o la expropiación o la extinción de dominio con indemnización. Ahora bien, el artículo 37 de la ley 9º de 1989, dispone el procedimiento para que la entidad pública efectivamente logre su cometido de afectación, de tal manera que comunica al propietario e inscribe en el Registro Público Inmobiliario (sic), en los plazos máximos de hasta 9 años (para el caso de la vía pública que nos ocupa), que deben contarse desde el momento de la afectación, término que se cuenta en el evento de nuestro interés, desde el momento en que se proyectó la obra, es decir, desde el año 1987.

De acuerdo a lo anterior, como el municipio no inscribió la afectación, y han transcurrido más de diez (10) años, la obra para el ciudadano se considera INEXISTENTE; o, por la entidad no haber adquirido el predio dentro de la vigencia limitada de la ley, la afectación queda sin efecto de pleno derecho. Es entonces claro para el suscrito propietario, que las limitaciones y afectaciones comunicadas en el oficio 36.484/98 2082-2 de noviembre 10 de 1998, no tienen efectos o aplicación en mi contra.

Si ello no es así, solicito se proceda por la administración al avalúo administrativo de la faja de terreno de mi propiedad que se afecta por la obra, para su adquisición a título oneroso, no gratuito, por parte del Municipio de Medellín (Ley 388 de 1997). Y adicionalmente, se me indemnice de los demás perjuicios causados, de conformidad con lo establecido en el artículo 37 inciso tercero de la Ley 9ª de 1989, puesto que existieron personas interesadas en adquirir el inmueble para urbanización y no fue posible la enajenación, dada la restricción o afectación, para la vía citada.

Además hoy existen (sic) que tienen el mismo interés de adquirir para urbanizar, dadas las características topográficas del terreno (resaltado original) (f. 9, c. 1). De manera que es a partir de esa fecha -19 de mayo de 1999- desde cuando debe empezar a contarse el término de caducidad de la acción de reparación directa incoada, pues aunque otros oficios fueron expedidos con posterioridad, en los cuales se confirmó la misma información, el demandante supo y en efecto así lo manifestó en el memorial previamente transcrito, de los perjuicios que a su juicio, esa información le generó. Sin embargo esperó hasta el 5 de octubre de 2004 para interponer la demanda.

Por lo expuesto, la Sala estima que operó el fenómeno jurídico procesal de caducidad, puesto que la demanda fue presentada cuando ya habían pasado mucho más de dos años para interponerla, de conformidad con el artículo 136 numeral 8 del Código Contencioso Administrativo. En consecuencia, la Sala decretará de oficio[6] la caducidad de la acción, lo cual da lugar a proferir fallo inhibitorio, dado que es un presupuesto procesal cuyo incumplimiento no permite proveer sobre el fondo del asunto.

En tales condiciones, la Sala revocará la sentencia apelada para, en su lugar, proferir fallo inhibitorio. Por último, se reconocerá personería para actuar al abogado José Vicente Blanco Restrepo, identificado con la cédula de ciudadanía número 71.631.158 y tarjeta profesional número 44.445 expedida por el Consejo Superior de la Judicatura, en representación de los intereses del demandante, de conformidad con el poder obrante a folio uno del cuaderno uno, puesto que hasta el momento no se le ha reconocido personaría y ha actuado dentro del proceso. 2.

Costas Toda vez que para el momento en que se profiere este fallo, el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 indica que sólo hay lugar a la imposición de costas cuando alguna de las partes haya actuado temerariamente y, en el sub lite, ninguna procedió de esa forma, no habrá lugar a imponerlas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA: REVOCAR la sentencia proferida el 22 de mayo de 2012 por el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala de Descongestión – Subsección de Reparación Directa, por medio de la cual denegó las pretensiones de la demanda.

En su lugar se dispone:

PRIMERO: DECLARAR de oficio la caducidad de la acción y, en consecuencia, INHIBIRSE para decidir sobre el fondo de las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO: RECONOCER personería al abogado José Vicente Blanco Restrepo, identificado con la cédula de ciudadanía número 71.631.158 y tarjeta profesional número 44.445 expedida por el Consejo Superior de la Judicatura, como apoderado del demandante, en los términos y para los efectos del poder a él conferido, obrante a folio uno del cuaderno uno.

TERCERO: Sin condena en costas.

CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE RAMIRO PAZOS GUERRERO Presidente de la Subsección ALBERTO MONTAÑA PLATA MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado Magistrado ----------------------- [1] Código Contencioso Administrativo, “Artículo 82. La jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida para juzgar las controversias y litigios administrativos originados en la actividad de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones propias de los distintos órganos del Estado.

Se ejerce por el Consejo de Estado, los tribunales administrativos y los juzgados administrativos de conformidad con la constitución y la ley”. [2] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 22 de octubre de 2015, proceso No. 250002315000200502445 01 (35351), M. P. Hernán Andrade Rincón. [3] Según el certificado de tradición y libertad del inmueble identificado con la matrícula No. 001-106256 expedido el 6 de agosto de 2001, se trata de un lote de 5.022 metros cuadrados ubicado en la calle 12 S No. 18-113 en El Poblado de Medellín, cuyo último propietario hasta la fecha de la expedición de este documento es el señor Alberto de Jesús Arango Jaramillo, quien lo adquirió por compra según anotación registrada el 25 de mayo de 1982 (f. 5, c. 1). [4] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B. sentencia del 24 de enero de 2019, proceso No. 25000-23-26-000-2008-10182-01(46806), M. P. Ramiro Pazos Guerrero. [5] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 11 de abril de 2019, proceso No. 70001-23-31-000-2007-00097-01(45561), M. P. Carlos Alberto Zambrano Barrera.

Ver también: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 4 de marzo de 2019, proceso No. 17001- 23-31-000-2010-00491-01(46000), M. P. Ramiro Pazos Guerrero. [6] Si bien la entidad demandada propuso la excepción de caducidad de la acción, el Tribunal a quo no la encontró probada y esta decisión no fue objeto de apelación.