ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL - No es una instancia adicional / INTERESES MORATORIOS / HOMOLOGACIÓN Y NIVELACIÓN SALARIAL DE PERSONAL ADMINISTRATIVO DE LOS ESTABLECIMIENTOS EDUCATIVOS. A juicio de la Sala, el caso propuesto no cumple el requisito de relevancia constitucional, debido a que el accionante está empleando la tutela como si se tratara de una instancia adicional.
Esto obedece a que el debate principal no es otro que el que ya se estudió en el proceso ordinario: establecer si procede el pago del interés moratorio del retroactivo generado por el proceso de homologación y nivelación salarial del personal administrativo. En la tutela, el actor insistió en que los intereses moratorios se causaron desde 1996, pues en ese momento surgió la obligación para la Administración de realizar el proceso de homologación y nivelación salarial, incluso antes de incorporar a los trabajadores a la nueva planta.
No obstante, el retroactivo se pagó 16 años después de nacida esa obligación. Este mismo argumento fue expuesto en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, tanto en la demanda como en los alegatos de conclusión (…)”. El Consejo de Estado, Sección Segunda – Subsección “B” se pronunció sobre ese argumento. En su criterio, no existe mora debido a que el retroactivo indexado se pagó alrededor de un mes después de proferido el acto administrativo de reconocimiento de la obligación. De esta manera, la autoridad judicial desestimó el argumento del actor según el que la mora debe contabilizarse desde el año 1996, momento en que los trabajadores fueron incorporados a la planta de personal.
Recuérdese que la simple disparidad de criterio no constituye per se una vulneración a los derechos fundamentales. De aceptar esa posibilidad, se desnaturalizaría la acción de tutela como mecanismo excepcional de protección de los derechos fundamentales. Por ese motivo la jurisprudencia constitucional reiteradamente ha sostenido que cuando se controvierten decisiones judiciales, la procedencia del amparo está sujeta a que el asunto sea de tal relevancia en materia constitucional que se logre apreciar sin mayor esfuerzo una vulneración grosera o de bulto.
Sin embargo, esto no ocurre en el caso. No se encuentra que la interpretación efectuada por la autoridad judicial accionada resulte contraevidente, irrazonable, caprichosa o arbitraria. Por el contrario, la decisión obedeció a que el pago sí fue oportuno, por lo que los intereses moratorios no se causaron. En consecuencia, la Sala considera que el propósito del tutelante es que se analicen otra vez las razones por las que considera que sí es procedente el pago de intereses moratorios.
Lo que corrobora que la interesada está empleando la tutela como si esta constituyera una tercera instancia del proceso ordinario. FUENTE FORMAL: DECRETO 2591 DE 1991 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ Bogotá D.C., doce (12) de febrero de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-05305-00 (AC) Actor: RAMÓN ALBEIRO ACEVEDO ZAPATA Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B Referencia: ACCIÓN DE TUTELA La Sala decide la acción de tutela instaurada por Ramón Albeiro Acevedo Zapata, de acuerdo con lo dispuesto en el Decreto 1983 de 2017.
ANTECEDENTES Ramón Albeiro Acevedo Zapata interpuso, mediante apoderado, acción de tutela contra el Consejo de Estado, Sección Segunda – Subsección “B”, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, al trabajo en condiciones de igualdad y al mínimo vital. 1. Pretensiones Las pretensiones de la tutela son las siguientes: “1.
AMPARAR los derechos (sic) DEBIDO PROCESO, DERECHO AL TRABAJO, DERECHO A LA IGUALDAD Y AL MÍNIMO VITAL, del(la) Señor(a) RAMON ALBEIRO ACEVEDO ZAPATA. 2. ORDENAR al CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B, en amparo a los derechos enunciados, revocar la sentencia de segunda instancia proferida el 04 de Julio de 2019, para que en su lugar sean reconocidos los intereses moratorios causados con el pago tardío del retroactivo por homologación y nivelación salarial, dadas las afectaciones a los derechos superiores atrás señalados. 3.
Las demás que este Honorable Despacho considere para proteger los derechos aquí tutelados”[1]. 2. Hechos Del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: 1. En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, Ramón Albeiro Acevedo Zapata demandó a la Secretaria de Educación del Departamento de Risaralda y a la Nación – Ministerio de Educación Nacional, con el fin de que se anulara el acto administrativo mediante el que se negó el reconocimiento de intereses moratorios por el pago tardío del retroactivo producto del proceso de homologación y nivelación salarial. 2.
En sentencia de 11 de mayo de 2018, el Tribunal Administrativo de Risaralda – Sala Segunda de Decisión negó las pretensiones de la demanda. 3. En providencia de 4 de julio de 2019, el Consejo de Estado, Sección Segunda – Subsección “B” confirmó la decisión de primera instancia, por considerar que ni el Ministerio de Educación ni el Departamento de Risaralda incurrieron en dilación de pago. 2.3.1.
Resaltó que el proceso de homologación y nivelación salarial fue modificado en varias oportunidades “en atención precisamente a las reclamaciones que se efectuaron por parte de los funcionarios del personal administrativo”[2]. 2.3.2. Además, entre la expedición del acto administrativo que ordenó el pago de la obligación (31 de diciembre de 2012) y el desembolso del dinero (enero de 2013) no transcurrió más de un mes. 2.3.3.
Concluyó que los intereses moratorios no se causaron, en razón a que el pago se efectuó en un término prudente y proporcional “teniendo en cuenta la magnitud de los trámites económicos y administrativos para culminar el proceso de homologación y nivelación salarial”[3]. 3. Fundamentos de la acción 3.1. La parte actora argumentó que el Consejo de Estado incurrió en los defectos procedimental absoluto, fáctico y sustantivo, por las siguientes razones: 3.1.1.
Sobre el defecto procedimental absoluto: la autoridad judicial accionada incurrió en esa causal, porque le dio más valor al derecho procesal sobre el sustancial al anteponer “las largas etapas administrativas y burocráticas tomadas por la administración para el reconocimiento y pago de una deuda de carácter laboral”[4]. Es decir, los jueces justifican que la obligación se haya pagado hasta el año 2013 dado que el proceso de homologación debía surtirse por etapas, pero dejan a un lado el hecho de que la obligación se causó desde 1996 hasta el 2009.
Lo que significa que esta tardó en ser pagada alrededor de 16 años. 3.1.2. Defecto fáctico: el objeto de la litis no radicaba en determinar si el pago de la acreencia laboral se pagó en un término razonable. Por el contrario, este se centraba en establecer si se causaron intereses moratorios desde el momento en que nació la obligación, es decir a partir del año 1996 cuando el personal administrativo fue transferido.
Por consiguiente, los jueces incurrieron ese defecto, debido a que resolvieron el asunto sin consideración a esa realidad fáctica y a las pruebas que la soportan. 3.1.3. Defecto sustantivo: se desconocieron las Leyes 43 de 1975 (nacionalización de la educación primaria y secundaria), 60 de 1993 (distribución de recursos), 443 de 1998, 715 de 2001 (organización de los servicios de educación y salud) y los artículos 148 de la Ley 1450 de 2011 (Plan de Desarrollo), 1608 y 1617 del Código Civil (intereses legales).
El actor explicó que el proceso de homologación y nivelación salarial debía efectuarse antes de la incorporación del personal a la entidad receptora, a fin de salvaguardar el derecho a la igualdad y la no desmejora salarial. Por consiguiente, “los servidores tenían pleno derecho a percibir el pago de sus salarios homologados y nivelados a partir de la primer nomina percibida, luego de efectuarse la incorporación a la planta territorial”[5].
Sin embargo, en el caso el retroactivo adeudado del periodo 1996-2009 se pagó hasta el año 2013, es decir 16 años después de su causación. Esto demuestra que las entidades demandadas sí incurrieron en una demora injustificada en el pago de sus obligaciones laborales y por ende es procedente el pago por la mora generada. Enfatizó en que los intereses moratorios no se causan a partir del acto administrativo que ordena el pago como lo interpretó el Consejo de Estado, sino desde que la Administración incurre en mora de cancelar la obligación. En el caso a partir de 1996, en razón a que ese fue el momento en que el personal fue incorporado, sin la realización del proceso previo de homologación y nivelación salarial.
También aseguró que la indexación únicamente comporta un componente inflacionario, mientras que los intereses de mora además de tal carácter también buscan indemnizar o resarcir los perjuicios ocasionados. Por lo que concluyó que “lo procedente era el reconocimiento de los intereses moratorios, ya sea legales si no se ha de descontar la indexación reconocida o corrientes de descontarse dicha indexación”[6]. 3.2.
Finalmente, se refirió al alcance del debido proceso, del derecho al trabajo en condiciones de igualdad, del derecho al mínimo vital y del principio de favorabilidad laboral. 4. Trámite impartido e intervenciones 1. Por auto de 14 de enero de 2020, se admitió la acción de tutela interpuesta contra el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B, se vinculó a la Nación – Ministerio de Educación Nacional, al Departamento de Risaralda y al Tribunal Administrativo de Risaralda – Sala Segunda de Decisión, como terceros interesados. 2.
El Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B, mediante la magistrada ponente de la providencia controvertida, sostuvo que no se incurrió en los defectos alegados, debido a que no existió mora en el pago del retroactivo, pues “(…) una vez se llevaron a cabo todas las etapas necesarias del proceso de homologación y nivelación salarial, la cancelación del referido concepto junto con la respectiva indexación de las sumas liquidadas, se realizó aproximadamente un mes después de su reconocimiento por parte de la administración”[7].
Adicionalmente, en la providencia se explicó, por una parte, que de acuerdo con la jurisprudencia de la Corporación la indexación y los intereses moratorios son conceptos disímiles. Y, por la otra, que dado el carácter sancionatorio de los últimos es imprescindible que estos estén consagrados en una norma que los autorice expresamente. Como en el caso no es así, no hay derecho a tal indemnización. Finalmente, señaló que la parte actora está empleando la tutela como si se tratara de una tercera instancia, debido a que plantea nuevamente las inconformidades resueltas en el proceso ordinario.
Por ende, solicitó la declaratoria de improcedencia de la acción de tutela. 3. El Ministerio de Educación Nacional manifestó que carece de legitimación en la causa por pasiva y que no ha ejecutado ninguna acción que vulnere los derechos fundamentales del actor. Por lo tanto, solicitó ser desvinculado de la acción de tutela. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1.
La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentada por el Decreto 2591 de 1991, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares en casos concretos y excepcionales.
Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 2. La acción de tutela contra providencias judiciales de altas corporaciones 2.1. La acción de tutela es procedente contra providencias judiciales, así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado.
Sin embargo, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales es excepcional. Por esto, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales[8] y especiales[9] que deben cumplirse de forma estricta. Si no se cumplen todos los requisitos generales y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales la acción no será procedente. 2.2.
Ahora bien, cuando se ataca por vía de tutela una providencia judicial proferida por la Corte Suprema de Justicia o por el Consejo de Estado, la procedencia de la acción de amparo es más restrictiva debido a que estas Corporaciones son las encargadas de unificar la jurisprudencia en sus respectivas jurisdicciones, por lo que los principios de autonomía e independencia judicial adquieren mayor relevancia. Es así que, la Corte Constitucional ha indicado que como presupuesto adicional para admitir la procedencia de la acción de tutela, la providencia judicial atacada debe contener un error ostensible, manifiesto y flagrante que riña de manera directa con la Constitución Política y que justifique la intervención del juez constitucional. 2.3.
De acuerdo con lo anterior, concluye esta Sala que en los eventos en que se ataque por vía de tutela una providencia proferida por una Alta Corporación, corresponde al juez de tutela verificar el cumplimiento de: (i) los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales; (ii) la existencia de una o varias causales especiales de procedibilidad; y (iii) la configuración de un defecto en la providencia judicial acusada que haga que esta riña de manera abierta con la Constitución Política y sea incompatible con la jurisprudencia constitucional. 3.
Planteamiento del problema jurídico Con base en los antecedentes expuestos, la Sala analizará si se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, especialmente el de relevancia constitucional. De superar dicho análisis, deberá determinar si la autoridad judicial accionada incurrió en los defectos alegados por la parte actora. 4.
De la improcedencia de la acción de amparo por no cumplir con el requisito de relevancia constitucional 4.1. La jurisprudencia ha reiterado que, a fin de proteger la autonomía funcional y la independencia judicial, los jueces de tutela no tienen competencia para reemplazar al juez de la causa y decidir sobre la controversia ordinaria. Su labor, entonces, está orientada a proteger derechos fundamentales vulnerados y a proferir órdenes encaminadas a su restablecimiento.
En ningún modo aquel puede inmiscuirse en los asuntos propios del juez natural. Con base en esta premisa, uno de los requisitos generales para la procedencia de la tutela contra providencias judiciales es que el asunto sea de evidente relevancia constitucional. Y aunque no siempre es sencillo dilucidar la línea que separa aquellos casos que son de relevancia constitucional y los que no, la Sala Plena del Consejo de Estado en Sentencia de Unificación de 5 de agosto de 2014 y la Corte Constitucional en la Sentencia T-248 de 2018 han señalado los criterios orientadores para determinar si una solicitud de amparo de tutela cumple o no con este requisito, tales como: i) Que el actor cumpla su carga argumentativa justificando suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales.
Debe tenerse en cuenta que para esto “[n]o basta (…) aducir la vulneración de derechos fundamentales”[10]. Por el contrario, la parte actora tiene la carga de argumentar suficiente y claramente por qué se hace necesaria la intervención del juez constitucional y por qué el caso, antes que ser una cuestión de mera legalidad, realmente implica la trasgresión de derechos fundamentales. ii) Que efectivamente se transgredan las garantías del debido proceso constitucional. iii) Que la decisión judicial controvertida implique una verdadera vulneración de derechos fundamentales. iv) Que la acción de tutela no se emplee como una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que la finalidad de este mecanismo constitucional es la protección de derechos fundamentales.
No es, por ende, la oportunidad para que el actor discuta las discrepancias que tenga frente a la decisión judicial. Así bien, tratándose de la acción de tutela contra providencias judiciales, corresponde al juez de tutela verificar que la controversia propuesta suponga un verdadero cuestionamiento a la sentencia del juez natural, y no simplemente que este mecanismo constitucional se utilice como si se tratara de una instancia judicial adicional a las previstas para el proceso ordinario. 4.2.
A juicio de la Sala, el caso propuesto no cumple el requisito de relevancia constitucional, debido a que el accionante está empleando la tutela como si se tratara de una instancia adicional. Esto obedece a que el debate principal no es otro que el que ya se estudió en el proceso ordinario: establecer si procede el pago del interés moratorio del retroactivo generado por el proceso de homologación y nivelación salarial del personal administrativo.
En la tutela, el actor insistió en que los intereses moratorios se causaron desde 1996, pues en ese momento surgió la obligación para la Administración de realizar el proceso de homologación y nivelación salarial, incluso antes de incorporar a los trabajadores a la nueva planta. No obstante, el retroactivo se pagó 16 años después de nacida esa obligación. Este mismo argumento fue expuesto en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, tanto en la demanda como en los alegatos de conclusión, tal como se desprende de los siguientes fragmentos: “…en el presente caso si se adeudan los intereses moratorios reclamados en esta oportunidad, pues de la documentación obrante en el expediente - Resolución No. 1853 de 31 de diciembre de 2012 y la certificación de pago - donde se indican los valores cancelados, así como la fecha de su pago - se puede concluir con claridad, que efectivamente los entes públicos incurrieron a través de la Secretaria de Educación del Departamento de Risaralda, en mora en el pago de los dineros adeudados a mi cliente (…)”[11].
“hay un evidente error de interpretación fáctica y jurídica del caso, pues no es procedente que se diga que la nivelación y homologación salarial, se canceló en tiempo oportuno, cuando del acervo probatorio se evidencia que la misma se causó desde los años 1996 - 2007 y solo fue cancelada entre los años 2012 - 2014, es decir, aproximadamente 16 años después de haberse efectuado la transferencia de personal; si para el Tribunal nunca hubo una deuda o una mora en el pago, entonces cual es la explicación al pago de la misma años después, e incluso indexada?”[12] “Es el retardo en el pago de diferencias salariales - a consecuencia de una nivelación salarial, que debía realizarse desde el mismo momento en que se genera el traslado del personal - lo que se pretende se condene, dado que como está probado, aproximadamente de 16 años después del traslado, es que los demandados, amparados en ´múltiples etapas administrativas´, reconocen y cancelan tardíamente a los demandantes, el retroactivo correspondiente a las diferencias salariales dejadas de percibir durante el periodo de 1996 a 2009 (…)”[13].
El Consejo de Estado, Sección Segunda – Subsección “B” se pronunció sobre ese argumento. En su criterio, no existe mora debido a que el retroactivo indexado se pagó alrededor de un mes después de proferido el acto administrativo de reconocimiento de la obligación. De esta manera, la autoridad judicial desestimó el argumento del actor según el que la mora debe contabilizarse desde el año 1996, momento en que los trabajadores fueron incorporados a la planta de personal. 4.3.
Recuérdese que la simple disparidad de criterio no constituye per se una vulneración a los derechos fundamentales. De aceptar esa posibilidad, se desnaturalizaría la acción de tutela como mecanismo excepcional de protección de los derechos fundamentales. Por ese motivo la jurisprudencia constitucional reiteradamente ha sostenido que cuando se controvierten decisiones judiciales, la procedencia del amparo está sujeta a que el asunto sea de tal relevancia en materia constitucional que se logre apreciar sin mayor esfuerzo una vulneración grosera o de bulto.
Sin embargo, esto no ocurre en el caso. No se encuentra que la interpretación efectuada por la autoridad judicial accionada resulte contraevidente, irrazonable, caprichosa o arbitraria. Por el contrario, la decisión obedeció a que el pago sí fue oportuno, por lo que los intereses moratorios no se causaron. En consecuencia, la Sala considera que el propósito del tutelante es que se analicen otra vez las razones por las que considera que sí es procedente el pago de intereses moratorios.
Lo que corrobora que la interesada está empleando la tutela como si esta constituyera una tercera instancia del proceso ordinario. Más que demostrar la configuración de un defecto en la providencia, lo que hace la parte actora es presentar una reiteración y una prolongación de los argumentos planteados dentro del proceso sub examine. Por esto, es forzoso concluir que se pretende convertir esta acción en una nueva instancia para reiniciar el debate jurídico planteado ante la Corporación accionada, con el fin de obtener que se acojan los argumentos propuestos por la parte actora. 4.4.
Finalmente, no debe pasar desapercibido que en los eventos en que se pretende cuestionar una decisión judicial a través de la tutela su procedencia está sujeta a que se cumplan a cabalidad los requisitos generales. Tal obligación no es producto del capricho o del deseo de privilegiar las formas sobre los derechos sustanciales. Los requisitos de procedibilidad obedecen a que al cuestionar una decisión proferida por un juez mediante la acción de tutela automáticamente entran en juego los principios de independencia, autonomía funcional y juez natural.
Por consiguiente, a fin de encontrar un equilibrio entre la posibilidad de dejar una decisión judicial sin efectos y tales principios es imperativo que se cumplan con rigor cada uno de los requisitos señalados jurisprudencialmente. 4.5. Como consecuencia de lo expuesto, se declarará la improcedencia de la acción de tutela de la referencia, dada la falta del requisito de relevancia constitucional.
En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1. Declarar improcedente la acción de tutela interpuesta por Ramón Albeiro Acevedo Zapata, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2.
Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. 3. De no ser impugnada, enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese y cúmplase. Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. | | | | | | | | | |JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ |STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO | |Presidente de la Sala |Consejera | | | | | | | | | | | | | |MILTON CHAVES GARCÍA |JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ | |Consejero |Consejero | ----------------------- [1] Folio 22. [2] Folio 82. [3] Folio 82. [4] Folio 3. [5] Folio 17. [6] Folio 19. [7] Folio 97. [8] Los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) el accionante haya utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); iii) que la acción se haya interpuesto en un término prudencial (inmediatez); iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional; y v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela. [9] Los requisitos especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) defecto orgánico, ii) defecto procedimental, iii) defecto fáctico, iv) defecto material o sustantivo, v) defecto por error inducido, vi) defecto por falta de motivación, vii) defecto por desconocimiento del precedente y viii) defecto por violación directa de la Constitución. [10] Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 5 de agosto de 2004. Radicado 11001-03-15-000-2012-02201-01. [11] CD contenido a folio 110. Página 12 del archivo. [12] CD contenido a folio 110. Página 171 del archivo. [13] CD contenido a folio 110. Página 242 del archivo.