SOLICITUD DE NULIDAD - Alegada por no vincular al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible / INAPLICACIÓN DE LA NORMA – Sólo produce efectos para el caso concreto / SOLICITUD DE NULIDAD - Se niega dado que no era necesario vincular ni notificar del auto admisorio de la demanda al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible [D]e conformidad con el artículo 294 de la Ley 1437 de 2011, que hace parte de las disposiciones especiales del medio de control de nulidad electoral, “la nulidad procesal originada en la sentencia únicamente procederá por incompetencia funcional, indebida notificación del auto admisorio de la demanda al demandado o a su representante, por omisión de la etapa de alegaciones y cuando la sentencia haya sido adoptada por un número inferior de magistrados previstos por la ley”.
En esta oportunidad luego de proferido el fallo de única instancia que resolvió sobre la declaratoria de nulidad del acto de elección de los 4 alcaldes al Consejo Directivo de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca para el período 2019-2020, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible solicitó la nulidad de todo lo actuado, lo que desde luego involucra la sentencia, alegando que debió ser vinculado al proceso como parte pasiva y por consiguiente notificado personalmente del auto admisorio de la demanda, lo que no ocurrió. En atención a que la solicitud de nulidad se enmarca dentro de las situaciones legalmente previstas de anulación del fallo (…) procede la Sala analizar de fondo la mentada petición. [L]a parte pasiva en los procesos de nulidad electoral, según se desprende de los numerales 1 y 2 del artículo 277 de la Ley 1437 de 2011, que establecen las reglas de notificación del auto admisorio de la demanda, la conforman de un lado, la o las personas que fueron elegidas o nombradas cuya designación se controvierte, y de otro, la autoridad que expidió y/o intervino en la adopción del acto de designación cuestionado.
(…). En el proceso de la referencia, el medio de control de nulidad electoral se dirigió contra el acto de elección de los señores Ana María Mahecha Olarte (alcaldesa de Vergara), William Venegas Ramírez (alcalde de Sopó), Eleazar González Casas (alcalde de Soacha) y César Augusto Carrillo Ortegón (alcalde de Chiquinquirá) como miembros del Consejo Directivo de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca - CAR – para el período 2019-2020, el cual fue proferido por la Asamblea Corporativa de la entidad.
Lo anterior quiere decir que como parte pasiva de la presente controversia judicial, debía notificarse a los alcaldes elegidos como miembros del Consejo Directivo de la CAR y desde luego a la autoridad que profirió e intervino en el acto de elección, la Asamblea Corporativa, como en efecto se dispuso en el auto admisorio de la demanda en cumplimiento de los numerales 1 y 2 del artículo 277 de la Ley 1437 de 2011.
(…). En ese orden de ideas, (…) en el presente proceso fueron debidamente notificadas las personas y autoridades que conforman la parte pasiva de la controversia, dentro de las cuales no puede considerarse al Ministerio Ambiente, comoquiera que no fue la autoridad que profirió o intervino en la adopción del acto acusado. Ahora bien, argumenta la referida cartera ministerial que debió ser vinculada al presente trámite como parte pasiva, porque una de las pretensiones de la demanda consistió en la inaplicación de la Resolución N° 703 del 2003 del entonces Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, y por ende, que le asistía interés directo en el resultado del proceso.
(…). [E]s necesario precisar que de conformidad con el artículo 148 de la Ley 1437 de 2011, las solicitudes de inaplicación de una disposición normativa al interior de los procesos que se adelantan ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, sólo tiene efectos para el caso concreto. (…). Dicho de otro modo, la solicitud de inaplicación de una disposición normativa al interior de un proceso que no tiene como fin establecer la constitucionalidad o legalidad de la misma, sólo produce efectos para el caso concreto, por ende, en estricto sentido sólo interesa a los sujetos procesales que están llamados a comparecer respecto del objeto principal de la controversia sometida a discusión, que consistió en la legalidad de la elección de los 4 alcaldes al Consejo Directivo de la CAR, respecto de los cuales la parte pasiva la conforman los servidores públicos elegidos y la autoridad que intervino en la designación, la Asamblea Corporativa.
(…). En suma, que dentro del trámite de nulidad electoral de la referencia se haya solicitado la inaplicación de la Resolución N° 703 del 2003 del entonces Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, no implica per se la vinculación de éste como parte pasiva, razón por la cual al no habérsele vinculado no se incurrió en la causal de nulidad originada por indebida notificación del auto admisorio de la demanda al demandado o a su representante, prevista en el artículo 294 de la Ley 1437 de 2011.
(…). En ese orden de ideas, en atención a que no puede considerarse que el Ministerio de Ambiente es la parte pasiva del proceso de nulidad electoral, no había lugar a notificarlo personalmente de la demanda, por lo que tampoco hay lugar a predicar la existencia de la causal de nulidad invocada y mucho menos a analizar los argumentos extemporáneamente presentados para oponerse a la pretensión de inaplicación que formuló el demandante, los cuales tratándose de terceros, que es como puede catalogarse al Ministerio en este trámite, debieron ser propuestos hasta el día inmediatamente anterior a la fecha de celebración de la audiencia inicial (art. 228 de la Ley 1437 de 2011).
NOTA DE RELATORÍA: Sobre providencias en procesos de nulidad electoral, en los que si bien se solicitó la inaplicación de preceptos que fueron proferidos por autoridades distintas a las que dictaron el acto de designación o intervinieron en su gestión, no fueron vinculadas al trámite judicial, consultar, entre otras: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 9 de febrero de 2017, radicación 11001-03-28-000-2014-00112- 00, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez; y, sentencia del 28 de julio de 2016, radicación 11001-03-28-000-2015-00060-00, M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 139 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 148 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 277 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 294 / LEY 99 DE 1993 – ARTÍCULO 26 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Consejera ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE Bogotá, D.C., cinco (5) de marzo de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-28-000-2019-00017-00 Actor: RED DE VEEDURÍAS CIUDADANAS DE COLOMBIA Demandado: WILLIAM VENEGAS RAMÍREZ, ELEAZAR GONZÁLEZ CASAS, ANA MARÍA MAHECHA OLARTE Y CÉSAR AUGUSTO CARRILLO ORTEGÓN – MIEMBROS DEL CONSEJO DIRECTIVO DE LA CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA – CAR Referencia: NULIDAD ELECTORAL SOLICITUD DE NULIDAD DE LA SENTENCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a resolver la solicitud de nulidad presentada por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, contra la sentencia del 30 de enero de 2020 de la Sección Quinta del Consejo de Estado dictada dentro del proceso de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda 1. El señor Pablo Bustos Sánchez, invocando la condición de presidente de la Red de Veedurías Ciudadanas de Colombia – REDVER -, presentó demanda en ejercicio del medio de control contenido en el artículo 139 de la Ley 1437 de 2011[1], contra el acto de elección de los señores Ana María Mahecha Olarte (alcaldesa de Vergara), William Venegas Ramírez (alcalde de Sopó), Eleazar González Casas (alcalde de Soacha) y César Augusto Carrillo Ortegón (alcalde de Chiquinquirá) como miembros del Consejo Directivo de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca - CAR – para el período 2019- 2020, el cual consta en el Acuerdo N° 45 del 28 de febrero de 2019 proferido por la Asamblea Corporativa de la misma Corporación. 2.
El actor en ejercicio del referido medio de control solicitó lo siguiente: - Que se declare la nulidad del Acuerdo N° 45 del 28 de febrero de 2019 de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, “por medio del cual se eligen cuatro (4) alcaldes para conformar el Consejo Directivo de la Corporación en representación de los municipios comprendidos en el territorio de la jurisdicción para el periodo 2019-2020”. - Se inapliquen por inconstitucionales la Resolución N° 703 de 2003 del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, mediante la cual se aprobaron los estatutos de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, y el acta N° 37 del 28 de febrero de 2019. 3.
Lo anterior principalmente[2], porque para la elección de los alcaldes que hacen parte del Consejo Directivo de la referida Corporación, la Asamblea Corporativa sin competencia estableció los parámetros para definir cómo se materializa la participación equitativa de los burgomaestres de los departamentos en los que actúa la CAR, a saber, Cundinamarca y Boyacá, aunque a juicio del demandante tal asunto sólo podría ser definido por el legislador o el Gobierno Nacional de conformidad con literal d) del artículo 26 de la Ley 99 de 1993 que reza: “ARTÍCULO
26. DEL CONSEJO DIRECTIVO. Es el órgano de administración de la Corporación y estará conformado por: (…) d. Hasta cuatro (4) alcaldes de los municipios comprendidos dentro del territorio de la jurisdicción de la corporación, elegidos por la Asamblea Corporativa, para períodos de un (1) año por el sistema de cuociente electoral, de manera que queden representados todos los departamentos o regiones que integran la corporación. Si el territorio de la Corporación comprendiese un número plural de departamentos, la participación será definida en forma equitativa de acuerdo con el reglamento que al efecto expida el Gobierno Nacional;” (Subrayado fuera de texto) 4.
En consonancia con el anterior el demandante solicitó que se inaplicara para el caso concreto la Resolución N° 703 de 2003 del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Sostenible mediante la cual se aprobaron los estatutos de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (Acuerdo N° 018 de 2002), en la medida que a propósito del criterio de participación equitativa para la elección de los mencionados alcaldes al Consejo Directivo, estableció que se elegirían 3 por el departamento de Cundinamarca que no pertenezcan a la misma zona o región y 1 por el de Boyacá. 1.2.
Admisión de la demanda 5. Mediante auto del 20 de junio de 2019[3] se admitió la demanda y se negó la medida de suspensión provisional del acto de elección. 6. En la anterior providencia se dispuso la notificación personal del libelo introductorio (i) a los alcaldes cuyos nombramientos como miembros del Consejo Directivo de la CAR se cuestionó, (ii) al representante legal de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, (iii) a la Asamblea Corporativa y (iv) el Consejo Directivo de la misma entidad, (v) a la señora agente del Ministerio Público y (vi) al director general o al representante delegado para recibir notificaciones de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.
Adicionalmente se ordenó notificar por estado al actor e informar a la comunidad sobre la existencia del proceso en la forma prevista en el numeral 5º del artículo 277 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 1.3. Contestación de la demanda 7. Se opusieron a la demanda la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca[4], los alcaldes demandados de Vergara[5], Soacha[6] y Sopó[7], los alcaldes de los municipios de Tena[8], Sesquilé[9], Fúquene[10], Tabio[11], Zipacón[12], Mosquera[13] y los gobernadores de Boyacá[14] y Cundinamarca[15] como miembros de la Asamblea Corporativa de la entidad. 8.
Se destaca que el Gobernador de Cundinamarca según estatutos de la Corporación (art. 16 y 27) es el presidente de la Asamblea Corporativa y del Consejo Directivo de la CAR. 1.4. Sentencia 9. Mediante sentencia del 30 de enero de 2020 se resolvió: “PRIMERO: INAPLICAR los artículos 22.5 y 34 del Acuerdo N° 018 del 4 de abril de 2002 de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, que fueron aprobados mediante la Resolución N° 703 de 2003 del entonces Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, así como las reglas establecidas por la Asamblea Corporativa de la CAR en la sesión del 28 de febrero de 2019, en cuanto regularon cómo debe materializarse la participación equitativa de los alcaldes al Consejo Directivo de la entidad.
SEGUNDO: EXHORTAR al Presidente de la República y al Ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible, a fin de que adelanten las gestiones pertinentes para que se dicte el reglamento a que hace alusión el literal d) del artículo 26 de la Ley 99 de 1993.
TERCERO: NEGAR las demás las (sic) pretensiones de la demanda por las razones expuestas en esta providencia”. 10. Pese a que se inaplicó para el caso concreto los artículos 22.5 y 34 de los estatutos de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, porque desconocen la facultad del Gobierno Nacional de reglamentar cómo debe materializarse la participación equitativa de los alcaldes al consejo directivo de las corporaciones autónomas regionales que tienen presencia en más de un departamento, prevista expresamente en el literal d) del artículo 26 de la Ley 99 de 1993, se mantuvo la legalidad de la elección de los alcaldes de Vergara, Sopó, Soacha y Chiquinquirá como miembros del Consejo Directivo de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca para el período 2019-2020. 11.
La sala de decisión consideró que de acuerdo con la norma antes señalada, únicamente el Gobierno Nacional ostenta la facultad de reglamentar los parámetros legales para garantizar la participación equitativa de los alcaldes en los consejos directivos de las corporaciones autónomas regionales que comprenden un número plural de departamentos, razón por la cual la CAR excedió sus facultades al determinar en sus estatutos que debían elegirse 3 burgomaestres por el departamento de Cundinamarca que no pertenezcan a la misma zona o región y 1 por el de Boyacá, lo que dio lugar a su inaplicación en el juicio de nulidad electoral y con efectos exclusivos para el caso concreto[16]. 12.
Para tal efecto se precisó que si bien es cierto la solicitud de inaplicación versó respecto de la Resolución N° 703 de 2003, en realidad la misma recae sobre los artículos de los estatutos de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, contenidos en el Acuerdo N° 018 del 4 de abril de 2002, que previeron cómo debe entenderse la participación equitativa de los alcaldes en su Consejo Directivo, los cuales fueron transcritos por el demandante en su escrito genitor para justificar la mencionada petición. 13.
Esto teniendo en cuenta que la anterior resolución, suscrita por el viceministro de la cartera, compuesta únicamente por 2 artículos, simplemente aprobó los estatutos de la CAR y declaró que la misma rige a partir de su publicación y deroga las disposiciones contrarias, más no fue la que estableció la regla consistente en que deben designarse 3 alcaldes del departamento de Cundinamarca y 1 de Boyacá para garantizar la participación equitativa de que trata el artículo 26 de la Ley 99 de 1993, en tanto tal pauta está contenida en los artículos 22.5 y 34 del Acuerdo No. 018 del 4 de abril de 2002 de la CAR. 14.
En consonancia con lo anterior y en aras que se defina cómo debe materializarse el criterio de participación equitativa previsto en el literal d) del artículo 26 de la Ley 99 de 1993, se exhortó al Presidente de la República y al Ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible, a fin de que adelanten las gestiones pertinentes para que se dicte el correspondiente decreto reglamentario. 15.
Sin embargo, a pesar de las anteriores decisiones, la Sección Quinta estimó que la elección de 3 alcaldes de Cundinamarca y 1 de Boyacá para el Consejo Directivo de la entidad durante el período 2019-2020 fue legal, en atención a que con la misma se garantizó la representación de los dos departamentos en que actúa la CAR, atendiendo un criterio de proporcionalidad y equidad, en virtud del número de municipios involucrados, 98 de Cundinamarca y 6 de Boyacá, cumpliendo así con los parámetros mínimos establecidos para dicha elección contenidos en el artículo 26 de la Ley 99 de 1993. 16.
Se consideró que con el acto acusado se hizo ejercicio de una atribución de carácter electoral legalmente establecida, en la que está comprometida la representación de las entidades territoriales en las que desempeña su labor la CAR, la cual no puede quedar sometida al hecho que el Gobierno Nacional reglamente o no qué debe entenderse y cómo debe materializarse la participación equitativa de que trata el artículo 26 de la ley en comento, so pena que so pretexto del vacío en la materia, se soslaye la participación de las entidades territoriales involucradas en las decisiones de la corporación autónoma, pese a que están interesadas en las mismas, es más, que pueden resultar directa e indirectamente afectadas, pues los asuntos que se abordan están relacionados con los recursos naturales que hacen parte de sus territorios y la protección del derecho al medio ambiente de sus habitantes. 1.5.
Solicitud de nulidad 17. Mediante escrito radicado el 12 de febrero de 2020[17] el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible solicitó que se declarara la nulidad de lo actuado desde el auto admisorio de la demanda, para que en su lugar el proceso inicie integrando debidamente el contradictorio, permitiendo su participación dentro del proceso de la referencia. Lo anterior por las razones que a continuación se sintetizan: 18.
Luego de realizar algunas consideraciones sobre el debido proceso y la nulidad de las actuaciones judiciales cuando no se practica en legal forma la notificación del auto admisorio de la demanda a quienes deban ser citados como partes de conformidad con los artículos 133.8 y 134 del Código General del Proceso, indicó que en el asunto de la referencia el litisconsorcio necesario por pasiva debió conformarse con la vinculación del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, en atención a que una de las pretensiones consistió en inaplicar la Resolución N° 703 de 2003 de dicha cartera ministerial, lo que implicaba que podía ser perjudicado con el resultado del proceso, como efecto ocurrió con el exhorto que se emitió para que junto con el Presidente de la República adelantara las gestiones pertinentes para se dictara el reglamento a que hace alusión el literal d) del artículo 26 de la Ley 99 de 1993. 19.
Agregó que de habérsele vinculado al presente trámite habría tenido la oportunidad de exponer los siguientes argumentos en contra de la decisión que a su juicio perjudica al Ministerio y a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca: 20. En tal sentido indicó que el Ministerio de Ambiente al aprobar los estatutos de la CAR “estaba reglamentando lo estipulado en el art. 26 de la Ley 99 de 1993 y considerando que esta disposición se seguían los postulados de la equidad en la participación de las regiones en el consejo directivo, consideró no necesario generar un decreto para reglamentar un tema solo aplicables a dos corporaciones autónomas regionales, a saber: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA – CAR - y CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE LA ORINOQUÍA –- CORPORINOQUÍA -”. 21.
Indicó que la falta del reglamento a que hace alusión el literal d) del artículo 26 de la Ley 99 de 1993 no implica que se deje de garantizar la participación equitativa de que trata la misma, pues para tal efecto en los estatutos de la CAR se incluyó una fórmula que en sí misma no es ilegal pues no controvierte reglamento alguno y hace parte del ámbito de la autonomía de la asamblea corporativa. 22.
Afirmó que “la decisión tomada por el Consejo de Estado, en cambio, si (sic) hace nugatorio el ejercicio del derecho a falta de un tema apenas instrumental o de forma, al sujetarlo a un reglamento que en nuestro criterio no es necesario, mientras que la participación como tal de los entes territoriales debe gozar de garantía para la debida gobernabilidad de las decisiones ambientales en la jurisdicción respectiva, el fallo, en este sentido sería violatorio del derecho a la participación de los entes territoriales previsto por la Ley 99 de 1993”. 23.
Por otra parte argumentó que el exhorto contenido en la sentencia del 30 de enero de 2020 conlleva consecuencias adversar para la operatividad de las corporaciones autónomas regionales, concretamente, en las elecciones que están por celebrarse, debido a que no se “permite aplicar criterios alternativos a la reglamentación del Gobierno Nacional para establecer la participación equitativa de los alcaldes de los departamentos que hacen parte de dicha jurisdicción como son Boyacá y Cundinamarca”. 24.
Agregó que “en virtud de lo anterior, en ausencia de dicho reglamento, toda elección que se haga podrá estar viciada de nulidad al corresponder a una decisión de la asamblea corporativa, sin que tenga competencia para ello (…) en caso que por falta de norma reglamentaria la corporación considere que no puede tratarse el punto, puede suceder que solicite suspender la asamblea y convocar su continuación para el trámite de este punto, una vez se cuente con la reglamentación, la cual se podría llegar a expedir en un término no menor de seis meses, lo cual llevaría afectar como se indicó en líneas precedentes el derecho de los entes territoriales a participar en el consejo directivo, y esto sin tener en cuenta que debe Presidencia de la República permitir la publicación de este proyecto de decreto por menos tiempo del establecido para tales fines”.. 1.6.
Trámite procesal 25. Por el término de 3 días se corrió traslado a los sujetos procesales de la solicitud de nulidad[18], sin que realizaran alguna manifestación. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 26. De conformidad con el artículo 294 del C.P.A.C.A., corresponde a la Sala proferir esta decisión. La disposición en mención consagra que: “La nulidad procesal originada en la sentencia únicamente procederá por incompetencia funcional, indebida notificación del auto admisorio de la demanda al demandado o a su representante, por omisión de la etapa de alegaciones y cuando la sentencia haya sido adoptada por un número inferior de Magistrados al previsto por la ley.
Mediante auto no susceptible de recurso, el juez o Magistrado Ponente rechazará de plano por improcedente la solicitud de nulidad contra la sentencia que se funde en causal distinta de las mencionadas”. 27. Como lo precisó esta Sección en anteriores oportunidades[19], de la norma en cita se desprende que cuando se presenta una solicitud de nulidad con fundamento en el artículo 294 de la Ley 1437 de 2011, esta debe ser resuelta por la Sala y no únicamente por el Magistrado Ponente, pues este último solo tendrá competencia en caso de que la solicitud se funde en causales distintas a las enunciadas en la referida disposición[20]. 2.2.
Oportunidad 28. Asimismo, según lo ha establecido la Sección Quinta del Consejo de Estado, entre otros, en autos del 22 de junio de 2017, 28 de julio y 10 de noviembre de 2016[21], la solicitud de nulidad de la sentencia electoral debe impetrarse dentro de la ejecutoria de la misma, pues vencido dicho término las partes tendrán a su disposición, según el numeral 5º del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, el recurso extraordinario de revisión y ya no este mecanismo procesal. 29.
En el caso concreto, el último acto de notificación del fallo del 30 de enero de 2020 se surtió mediante edicto que permaneció del 5 al 7 de febrero de 2020[22], por lo que el término de ejecutoria vencía al finalizar el 12 del mismo mes y año[23], día en el cual el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (a las 10:57 a.m.) solicitó la nulidad de lo actuado[24], esto es, antes de que quedara en firme la decisión que le pone fin al proceso, por lo que es viable pronunciarse sobre dicha petición. 2.3.
Análisis del caso concreto 30. Como se indicó con anterioridad, de conformidad con el artículo 294 de la Ley 1437 de 2011, que hace parte de las disposiciones especiales del medio de control de nulidad electoral, “la nulidad procesal originada en la sentencia únicamente procederá por incompetencia funcional, indebida notificación del auto admisorio de la demanda al demandado o a su representante, por omisión de la etapa de alegaciones y cuando la sentencia haya sido adoptada por un número inferior de magistrados previstos por la ley” (Destacado fuera de texto). 31.
En esta oportunidad luego de proferido el fallo de única instancia que resolvió sobre la declaratoria de nulidad del acto de elección de los 4 alcaldes al Consejo Directivo de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca para el período 2019-2020, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible solicitó la nulidad de todo lo actuado, lo que desde luego involucra la sentencia, alegando que debió ser vinculado al proceso como parte pasiva y por consiguiente notificado personalmente del auto admisorio de la demanda, lo que no ocurrió. 32.
En atención a que la solicitud de nulidad se enmarca dentro de las situaciones legalmente previstas de anulación del fallo que resuelve el medio de control de que trata el artículo 139 de la Ley 1437 de 2011, procede la Sala analizar de fondo la mentada petición. 33. Para tal efecto lo primero que debe recordarse, es que la parte pasiva en los procesos de nulidad electoral, según se desprende de los numerales 1 y 2 del artículo 277 de la Ley 1437 de 2011, que establecen las reglas de notificación del auto admisorio de la demanda, la conforman de un lado, la o las personas que fueron elegidas o nombradas cuya designación se controvierte, y de otro, la autoridad que expidió y/o intervino en la adopción del acto de designación cuestionado. 34.
Lo anterior en la medida en que el juicio de validez versará sobre la decisión que declaró la elección o nombramiento, de manera tal que quien está llamado a ejercer la defensa de dicha decisión es la autoridad que adelantó las gestiones pertinentes para su adopción, y por supuesto, quien o quienes fueron beneficiados con los mismos, que se verán directamente afectados con el fallo correspondiente. 35.
En el proceso de la referencia, el medio de control de nulidad electoral se dirigió contra el acto de elección de los señores Ana María Mahecha Olarte (alcaldesa de Vergara), William Venegas Ramírez (alcalde de Sopó), Eleazar González Casas (alcalde de Soacha) y César Augusto Carrillo Ortegón (alcalde de Chiquinquirá) como miembros del Consejo Directivo de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca - CAR – para el período 2019- 2020, el cual fue proferido por la Asamblea Corporativa de la entidad. 36.
Lo anterior quiere decir que como parte pasiva de la presente controversia judicial, debía notificarse a los alcaldes elegidos como miembros del Consejo Directivo de la CAR y desde luego a la autoridad que profirió e intervino en el acto de elección, la Asamblea Corporativa, como en efecto se dispuso en el auto admisorio de la demanda en cumplimiento de los numerales 1 y 2 del artículo 277 de la Ley 1437 de 2011, lo que permitió que los burgomaestres demandados y la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca a través de su apoderado especial, el presidente de la Asamblea Corporativa (el Gobernador de Cundinamarca) y varios miembros de ésta que participaron en dicha elección, participaran desde el inicio de la actuación y expusieran ampliamente sus argumentos para oponerse a las pretensiones formuladas. 37.
En ese orden de ideas, tratándose del medio de control de nulidad electoral, que como fin principal tiene verificar la legalidad del acto de elección, nombramiento o llamamiento (art. 139 de la Ley 1437 de 2011), en el presente proceso fueron debidamente notificadas las personas y autoridades que conforman la parte pasiva de la controversia, dentro de las cuales no puede considerarse al Ministerio Ambiente, comoquiera que no fue la autoridad que profirió o intervino en la adopción del acto acusado. 38.
Ahora bien, argumenta la referida cartera ministerial que debió ser vinculada al presente trámite como parte pasiva, porque una de las pretensiones de la demanda consistió en la inaplicación de la Resolución N° 703 del 2003 del entonces Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, y por ende, que le asistía interés directo en el resultado del proceso. 39.
Sobre el particular es necesario precisar que de conformidad con el artículo 148 de la Ley 1437 de 2011[25], las solicitudes de inaplicación de una disposición normativa al interior de los procesos que se adelantan ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, sólo tiene efectos para el caso concreto, comoquiera que es a la luz de las particularidades de éste que se decide si la aplicación del precepto correspondiente resulta contraria a la Constitución o a ley, sin que ello signifique que dicha decisión tenga la virtualidad de definir de manera definitiva si la norma en cuestión debe o no permanecer en el ordenamiento jurídico, comoquiera que tal juicio de validez debe llevarse a cabo en un proceso independiente cuyo fin principal sea ese y no otro[26]. 40.
En ese orden de ideas, que en el proceso de nulidad electoral, cuyo fin principal es verificar la legalidad de una designación, se efectúe una solicitud de inaplicar una norma, no implica que el objeto de aquél se modifique, ni tampoco las reglas establecidas para precisar a la luz de éste quiénes son los sujetos llamados a comparecer, por tal razón el artículo 148 de la Ley 1437 de 2011, al consagrar la posibilidad de efectuar un control por vía de excepción en los asuntos que se adelantan ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, con toda claridad indica que la decisión de inaplicación “sólo producirá efectos en relación con el proceso dentro del cual se adopte”. 41.
Dicho de otro modo, la solicitud de inaplicación de una disposición normativa al interior de un proceso que no tiene como fin establecer la constitucionalidad o legalidad de la misma, sólo produce efectos para el caso concreto, por ende, en estricto sentido sólo interesa a los sujetos procesales que están llamados a comparecer respecto del objeto principal de la controversia sometida a discusión, que consistió en la legalidad de la elección de los 4 alcaldes al Consejo Directivo de la CAR, respecto de los cuales la parte pasiva la conforman los servidores públicos elegidos y la autoridad que intervino en la designación, la Asamblea Corporativa. 42.
Cuestión distinta sería si el objeto del proceso fuere establecer si la referida resolución debe permanecer o no en el ordenamiento jurídico con efectos erga omnes, esto es, efectuar un juicio de validez propio de los medios de control de simple nulidad, nulidad por inconstitucionalidad o la acción de inconstitucionalidad, según el caso, en los cuales sin duda alguna la parte pasiva es la autoridad que dictó la norma cuya validez para todos los efectos se cuestiona, situación que se insiste, no fue la planteada en el sub judice, motivo por el cual el Ministerio Ambiente no era una de las personas que de conformidad con las reglas establecidas para el proceso de nulidad electoral debía comparecer obligatoriamente al proceso. 43.
No distinguir que un asunto es la posibilidad de solicitar la inaplicación de una norma con efectos para el caso concreto y otro un juicio de validez que se realiza con el propósito de definir si el precepto en cuestión debe permanecer en el ordenamiento jurídico, conllevaría a predicar, como al parecer lo pretende el Ministerio de Ambiente, que siempre que se acuda al control por vía de excepción (art. 148 de la Ley 1437 de 201) debe vincularse como demandada a la autoridad que dictó la norma cuya inaplicación se solicita, aunque se reitera, el objeto del proceso principal no es ese, sino uno totalmente distinto, en el que aquélla en estricto sentido puede no estar legitimada en la causa por pasiva. 44.
Para ilustrar lo anterior, pueden consultarse entre otras, las siguientes providencias proferidas por la Sección Quinta de esta Corporación en procesos de nulidad electoral, en los que si bien se solicitó la inaplicación de preceptos que fueron proferidos por autoridades distintas a las que dictaron el acto de designación o intervinieron en su gestión, no fueron vinculadas al trámite judicial, pues respecto del objeto principal de éste no le asistía legitimación en la causa por pasiva: - Sentencia del 9 de febrero de 2017, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, Rad. 11001-03-28-000-2014-00112-00[27]. - Sentencia del 4 de agosto de 2016, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, Rad. 11001-03-28-000-2015-00050-00[28]. - Sentencia del 28 de julio de 2016, M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio, Rad. 11001-03-28-000-2015-00060-00[29]. 45.
En suma, que dentro del trámite de nulidad electoral de la referencia se haya solicitado la inaplicación de la Resolución N° 703 del 2003 del entonces Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, no implica per se la vinculación de éste como parte pasiva, razón por la cual al no habérsele vinculado no se incurrió en la causal de nulidad originada por indebida notificación del auto admisorio de la demanda al demandado o a su representante, prevista en el artículo 294 de la Ley 1437 de 2011. 46.
Además, abundando en las razones de la improcedencia de la petición del referido Ministerio, también se destaca que si bien es cierto dicha solicitud de inaplicación se formuló respecto de la Resolución N° 703 del 2003, en realidad la misma se dirigió y se hizo efectiva respecto de los artículos 22 y 34 de los estatutos de la CAR, que fueron los que reglamentaron cómo materializar la participación equitativa de los alcaldes al Consejo Directivo de la Corporación, esto es, frente a disposiciones normativas que no fueron dictadas por el Ministerio, que en relación con las mismas simplemente emitió una decisión aprobatoria (la resolución antes señalada) en ejercicio de una facultad que fue declarada inexequible por la Corte Constitucional mediante la sentencia C-462 de 2008[30], circunstancias que fueron advertidas en el fallo del 30 de enero de 2020 y que confirman que la mentada cartera ministerial en modo alguno estaba llamada a intervenir como parte pasiva en la controversia. 47.
En ese orden de ideas, en atención a que no puede considerarse que el Ministerio de Ambiente es la parte pasiva del proceso de nulidad electoral, no había lugar a notificarlo personalmente de la demanda, por lo que tampoco hay lugar a predicar la existencia de la causal de nulidad invocada y mucho menos a analizar los argumentos extemporáneamente presentados para oponerse a la pretensión de inaplicación que formuló el demandante, los cuales tratándose de terceros, que es como puede catalogarse al Ministerio en este trámite, debieron ser propuestos hasta el día inmediatamente anterior a la fecha de celebración de la audiencia inicial (art. 228 de la Ley 1437 de 2011). 48.
No obstante lo anterior, también se destaca que las razones que expuso el Ministerio de Ambiente en tal sentido, fundamentalmente coinciden con las desarrolladas por algunos de los integrantes de la Asamblea Corporativa, las cuales fueron objeto de análisis en la sentencia del 30 de enero de 2020, en la que sobre el punto se advirtió que el único habilitado para reglamentar lo ateniente a la participación equitativa de los alcaldes que hacen parte de las corporaciones autónomas regionales que tienen presencia en dos o más departamentos es el Gobierno Nacional (como expresa e inequívocamente lo señala el literal d) del artículo 26 de la Ley 99 de 1993), el cual no ha dictado el reglamento correspondiente[31], lo que motivó el exhorto contenido en el numeral 2° de la parte resolutiva del fallo, que simplemente resalta la importancia de adelantar las gestiones pertinentes para llenar el vacío existente, más no conlleva a que se paralicen las elecciones de los miembros directivos de las corporaciones autónomas regionales, pues se insiste, las decisiones contenidas en la sentencia, incluida la inaplicación de los estatutos de la CAR, única y exclusivamente se circunscribieron a la elección acusada (que fue declarada legal pese a la procedencia del control por vía de excepción y al vacío reglamentario en la materia), no a las posteriores como al parecer erróneamente interpreta el Ministerio. 2.4.
Otras decisiones 49. Por otra parte, se reconocerá personería jurídica a los apoderados especiales del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, de los municipios de Zipacón, Simijaca y Tena y del Departamento de Cundinamarca, de conformidad con los poderes conferidos después de proferida la sentencia de única instancia del 30 de enero de 2020.
En mérito de lo expuesto, se RESUELVE:
PRIMERO: NEGAR la solicitud de nulidad presentada por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: RECONOCER las siguientes personerías jurídicas para actuar en el proceso de la referencia: - Al abogado Oswaldo Díaz Pérez identificado con cédula de ciudadanía N° 80.440.818 y tarjeta profesional N° 123.387 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderado de municipio de Zipacón en los términos del poder visible a folio 1199 del expediente. - Al abogado Brayan Leonardo Jiménez Pineda identificado con cédula de ciudadanía N° 1.053.342.247 y tarjeta profesional N° 314.788 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderado de municipio de Simijaca en los términos del poder visible a folio 1210 del expediente. - Al abogado Jorge Enrique Cortés Piñeros identificado con cédula de ciudadanía N° 19.326.313 y tarjeta profesional N° 49.271 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderado de la Nación – Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible en los términos del poder visible a folio 1218 del expediente. - Al abogado Isaías Arévalo Quicasan identificado con cédula de ciudadanía N° 19.394.493 y tarjeta profesional N° 43.705 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderado del Departamento de Cundinamarca en los términos del poder visible a folio 1226 del expediente. - Al abogado Orlando Ñiño Acosta identificado con cédula de ciudadanía N° 79.372.536 y tarjeta profesional N° 74.037 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderado de municipio de Tena en los términos del poder visible a folio 1232 del expediente.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado (En comisión) ----------------------- [1] Folios 147-194, 199-202 del cuaderno No. 1 [2] Se hace alusión al principal motivo de inconformidad contra el acto de elección, en atención a que el demandante invocó otras situaciones relativas a presuntas irregularidades en el trámite del proceso electoral que en detalle fueron expuestas y resueltas en la sentencia correspondiente. [3] Folios 251-259 del cuaderno N° 2. [4] Folios 305-323 del cuaderno N° 2. [5] Folios 398-402, C.3. [6] Folios 386-391, C.2. [7] Folios 392-397, C.2. [8] Folios 297-298, C.2. [9] Folios 327-347, C.2. [10] Folios 352-372, C.2. [11] Folios 404-405, C.3. [12] Folios 408-409, C.3. [13] Folios 418-420, C.3. [14] Folios 406-407, C.3. [15] Folios 377-385, C.2. [16] Frente a este punto la Dra. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez aclaró su voto exponiendo las razones por las cuales no compartía la inaplicación de las referidas disposiciones estatutarias. [17] Folios 1214-1217, C.7. [18] Folio 1222, C.7. [19] (I) Consejo de Estado, Sección Quinta, auto del 22 de junio de 2017, M.P. Alberto Yepes Barreiro, Rad. 15001-23-33-000-2016-00119-03.
(II) Consejo de Estado, Sección Quinta, auto del 10 de noviembre de 2016, M.P. Alberto Yepes Barreiro, Rad. 730001-23-33-000-2015-00806-01. (III) Consejo de Estado, Sección Quinta, auto del 28 de julio de 2016. M.P. Lucy Jeannette Bermúdez, Rad.63001-23-33-000-2015-00336-01. [20] Consejo de Estado, Sección Quinta, auto de Sala del 28 de julio de 2016.
M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Radicación 63001-23-33-000-2015-00336- 01. [21] Ver nota N° 19. [22] Folio 1204, C. 7. [23] Teniendo en cuenta el artículo 302 del C.G.P que señala: “ARTÍCULO 302. EJECUTORIA. Las providencias proferidas en audiencia adquieren ejecutoria una vez notificadas, cuando no sean impugnadas o no admitan recursos. No obstante, cuando se pida aclaración o complementación de una providencia, solo quedará ejecutoriada una vez resuelta la solicitud.
Las que sean proferidas por fuera de audiencia quedan ejecutoriadas tres (3) días después de notificadas, cuando carecen de recursos o han vencido los términos sin haberse interpuesto los recursos que fueren procedentes, o cuando queda ejecutoriada la providencia que resuelva los interpuestos.” (Destacado fuera de texto). [24] Folio 1217, C,7. [25] “ARTÍCULO 148.
CONTROL POR VÍA DE EXCEPCIÓN. En los procesos que se adelanten ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el juez podrá, de oficio o a petición de parte, inaplicar con efectos interpartes los actos administrativos cuando vulneren la Constitución Política o la ley. La decisión consistente en inaplicar un acto administrativo sólo producirá efectos en relación con el proceso dentro del cual se adopte”. [26] Sobre la posibilidad de efectuar un control por vía de excepción de conformidad con el artículo 148 de la Ley 1437 de 2011, del Consejo de Estado, Sección Quinta pueden consultarse entre otras las siguientes providencias: (i) Del 28 de febrero de 2019, M.P. Rocío Araújo Oñate, Rad. 25000-23-41-000-2018-01126-01(ACU);
(ii) del 4 de agosto de 2016, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, Rad. 11001-03-28-000-2015-00050-00; (iii) del 28 de julio de 2016, M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio, Rad. 11001-03-28-000- 2015-00060-00; (iv) del 9 de agosto de 2018, M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio, Rad. 25000-23-24-000-2011-00829-00; (v) del 6 de octubre de 2011, M.P. Alberto Yepes Barreiro, Rad. 11001-03-28-000-2010-00120-00;
(vi) del 11 de noviembre de 2010, M.P. María Nohemí Hernández Pinzón, Rad. 11001-03- 28-000-2010-00087-00. [27] En esta oportunidad se solicitó la nulidad de la elección de los Representantes a la Cámara por la Circunscripción Internacional para el período 2014-2018, para lo cual también se pretendió la inaplicación de varias disposiciones, entre las cuales se encontraba el Decreto 11 de 2014 expedido por el Presidente de la República, que no fue vinculado como parte pasiva de la controversia de nulidad electoral. [28] En este caso se controvirtió la legalidad de la elección del director general de la Corporación Autónoma Regional del Quindío y se solicitó inaplicar el penúltimo inciso del artículo 2.2.8.4.1.19 del Decreto 1076 de 26 de mayo de 2015, expedido por el Presidente de la República, autoridad que no fue vinculada como parte pasiva, en atención a que el objeto central del proceso de nulidad electoral no lo involucraba [29] También se trató de una demanda contra la elección del director general de la Corporación Autónoma Regional del Quindío en la que se solicitó inaplicar el penúltimo inciso del artículo 2.2.8.4.1.19 del Decreto 1076 de 26 de mayo de 2015, expedido por el Presidente de la República, autoridad que no fue vinculada como parte pasiva. [30] Corte Constitucional, sentencia C-462 del 14 de mayo de 2008, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
Sobre la incidencia del mencionado fallo en el caso de autos, pueden apreciarse las consideraciones contenidas en los numerales 81, 98 y 99 del fallo del 30 de enero de 2020 dictado dentro del proceso de la referencia. [31] Como lo reconoció la CAR y el mismo Ministerio Ambiente en virtud de un auto dictado durante la etapa probatoria. Ver folios 621 y 681 del cuaderno 4 del expediente.