ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD – Existencia de otro medio de defensa judicial, idóneo y eficaz / RECURSO DE SÚPLICA - Medio de defensa judicial, idóneo y eficaz / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DEL DERECHO A LA DOBLE INSTANCIA En el presente caso, advierte la Sala lo siguiente con relación a los requisitos generales diseñados por la jurisprudencia (…) Los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados se encuentran plenamente individualizados.
(…) Frente a los recursos ordinarios y extraordinarios para obtener el amparo constitucional, la Sala observa que frente a la pretensión relacionada con la doble instancia y la negación de pruebas del auto 2019–08-342 de 22 de agosto de 2019, no se cumple con este requisito pues es susceptible del recurso de súplica (artículo 246 CPACA), que no se instauró, por lo que se rechazará por improcedente esta solicitud, como se expresará en la parte resolutiva.
(…) ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / REQUISITOS GENERALES DE PROCEDIBILIDAD Por su parte, en lo que respecta a la providencia de 10 de octubre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera, es claro que carece de recursos ordinarios y extraordinarios para obtener el amparo constitucional.
(…) Se advierte igualmente que la interposición del mecanismo constitucional se dio en un lapso «razonable y proporcionado», contado desde la fecha de expedición de la decisión cuestionada (10 de octubre de 2019) hasta la radicación de la acción de tutela en la Secretaría General de esta Corporación (16 de enero de 2020) (f. 1). (…) Finalmente el asunto a resolver es de marcada relevancia constitucional, en la medida que se centra en establecer una presunta violación ius fundamental como consecuencia de los presuntos defectos alegados por la accionante.
(…) Por lo anterior, se tiene como resuelto el primer problema jurídico y se entrará a analizar de fondo la solicitud en lo que respecta a la sentencia del 10 de octubre de 2019, dando solución al tercer y cuarto problema jurídico y descartando lo relacionado al auto 2019- 080342 de 22 de agosto de 2019, por no cumplir con los requisitos de procedencia de tutela contra providencia judicial.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 246. ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / VULNERACIÓN DEL DERECHO FUNDAMENTAL AL DEBIDO PROCESO / CONFIGURACIÓN DEL DEFECTO PROCEDIMENTAL POR EXCESO RITUAL MANIFIESTO / CONFIGURACIÓN DEL DEFECTO FÁCTICO – No se valoraron adecuadamente las pruebas allegadas al proceso / SANCIÓN IMPUESTA POR EL SENA – En el marco de del contrato de patrocinio / INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO DE PATROCINIO – No se puede configurar aduciendo que el correo que informó sobre la terminación del contrato de aprendizaje se debió enviar en un mes determinado [T]al y como lo plantea el accionante en su escrito no podría entenderse a la luz de una actuación administrativa eficaz por parte del SENA y que cumpla con los objetivos de remover los obstáculos meramente formales en sus actuaciones, previendo la efectividad del derecho material objeto de la actuación administrativa.
(…) La actuación en segunda instancia no dista mucho de lo planteado por el Juzgado. La sentencia de 10 de octubre de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca secunda la idea presentada por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito en cuanto a los meses en los que debió haberse enviado la comunicación, esto es, los meses de julio y diciembre (…) Ahora bien, frente a la valoración del correo electrónico, la argumentación del Tribunal mantiene brevemente que la información otorgada en agosto de 2012 no se puede sustituir en un periodo diferente al establecido legalmente, del cual además no se tiene certeza sobre su envío y recepción, es decir, sin el cumplimiento de las formalidades legales exigidas.
Con lo anteriormente expuesto, el Tribunal confirma la sentencia de primera instancia. (…) De lo anteriormente descrito está claro que el Tribunal adopta la visión planteada por el Juzgado frente a una interpretación de carácter restrictivo en cuanto a la determinación de los meses. Interpretación, que como se expresó anteriormente, no se deriva de la integralidad de la norma.
En adición, se tiene que igualmente consideró que no era posible la valoración del correo electrónico en cuanto, como lo expuso también el Juzgado, no se deriva del mismo la certeza necesaria para considerarlo relevante en el proceso. (…) Frente al término descrito por el Decreto 933 de 2003, esta Sala de Subsección considera lo siguiente: La interpretación otorgada al último inciso del artículo 11 del citado Decreto impone una visión restrictiva que adiciona a la literalidad del artículo y que no se compagina con un deber de eficacia procesal por parte de la autoridad administrativa, de la cual no se estima procedente el configurar un incumplimiento contractual, con base en un argumento de que el correo se debió enviar en un mes determinado.
Más aún cuando en el correo enviado a la entidad se reconoce una buena fe por parte de Carnes El Peñón Ltda para seguir con el trámite administrativo adecuado, en cuanto solicita instrucciones para continuar con el mismo. (…) De hecho, esta Sala de Subsección observa que la interpretación dada por el juez al correo electrónico se limita, de manera liminar, a realizar una aplicación restrictiva del artículo 11 del Decreto, sin tener en cuenta que el correo también está informando sobre la terminación del contrato de aprendizaje, y está buscando, directamente, información sobre los pasos a seguir para monetizar los doce días pendientes, así como para el trámite de la resolución de no obligatoriedad de aprendíz por no contar con el número mínimo de empleados.
(…) En ese orden de ideas, el correo habría sido enviado cumpliendo los términos normativos, conforme al artículo 8 del citado Decreto 933 de 2003 (…) La anterior situación nos enfrenta a que, si la administración hubiera realizado un análisis completo frente al contenido del correo, el procedimiento administrativo se hubiera podido llevar a cabo sin mayores dificultades.
Frente a lo expresado por el juez administrativo, se tiene que el juez se ciñe a lo mencionado en un artículo, sin analizar las otras situaciones fácticas expresadas en el correo y que también son reguladas en el Decreto, con lo cual está privilegiando un análisis procesal y dejando de lado una aplicación material de la situación jurídica planteada, resultando nugatorio de una administración de justicia coherente con los principios de eficacia en la administración pública.
(…) En conclusión, esta Sala de Subsección considera que se incurrió en un defecto fáctico con respecto a la valoración probatoria del correo electrónico del 22 de agosto de 2012, por el cual, Carnes El Peñón, informaba, entre otros asuntos, que había disminuído su número de empleados y que no podría cumplir con la cuota de aprendices. El juez, pudiendo hacer una verificación de oficio sobre la veracidad del mismo, omitió comprobarlo afectando su valoración integral.
(…) De igual manera, la Sala considera que lo anteriormente expuesto facilitó que el juez sostuviera una visión restrictiva del Decreto 933 de 2003, privilegiando la forma procesal por encima del derecho sustancial e incurriendo un exceso ritual manifiesto. FUENTE FORMAL: DECRETO 2591 DE 1991 / DECRETO 933 DE 2003 – ARTÍCULO
11. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HÉRNANDEZ Bogotá D. C. trece (13) de febrero de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-00131-00(AC) Actor: CARNES EL PEÑON LTDA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN PRIMERA – SUBSECCIÓN B Decide la Sala de Subsección la acción de tutela formulada por la sociedad Carnes El Peñón Ltda, a través de apoderado, en contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección B, por la presunta vulneración de derechos fundamentales ocurrida con ocasión de la expedición del auto 2019-080342 de 22 de agosto de 2019 y de la providencia de 10 de octubre de 2019.
I.
ANTECEDENTES La solicitud de protección de su derecho fundamental al debido proceso, se fundamenta en los siguientes: 1.
HECHOS 1. A la sociedad Carnes El Peñón Ltda, constituida en 2002 y con domicilio en la ciudad de Bogotá, le fue fijada una cuota de un aprendiz del Servicio Nacional de Aprendizaje (en adelante, SENA) mediante Resolución 1188 de 1 de abril de 2011, dictada por la Dirección Regional del Distrito Capital de la entidad. 2. El 12 de julio de 2012 el establecimiento de comercio fue vendido a la sociedad Inversiones Pollo Supremo Ltda, quedando, según la parte accionante, sin el número de trabajadores necesarios para cumplir con la obligación legal de cuota de aprendiz. 3.
El 22 de agosto de 2012, mediante correo electrónico dirigido a la Oficina de Relaciones Corporativas del SENA, se informó que el 31 de julio de 2012 había terminado el contrato con el aprendiz asignado, en razón a la venta del establecimiento de comercio y que, al sólo quedar con ocho empleados a su servicio, cesaba la obligación de contratar aprendices.
De igual manera, se buscó ampliar la información para continuar con el trámite administrativo pertinente para la que se expidiera la resolución que exonera la cuota de aprendices. 4. El SENA envió distintos oficios tendientes a: i) informar sobre la forma de fijación de la cuota mínima obligatoria de aprendices (5 de junio de 2015) y a; ii) buscar la remisión de información sobre el promedio de trabajadores correspondiente al semestre de enero a junio de 2016 (21 de junio de 2016). 5.
La parte accionante respondió a la solicitud de información, aclarando que solamente contaban con un empleado por lo que no se encontraban obligados a tener aprendices, adjuntando el listado del empleado y de los aportes en línea y de las planillas de los mismos. 6. El 29 de julio de 2016, el Coordinador de Relaciones Corporativas e Internacionales del SENA le informó que, revisados los contratos de aprendizaje, se presenta un incumplimiento con la cuota regulada de aprendices por el periodo comprendido entre 1° de julio de 2013 al 30 de junio de 2016, arrojando una multa por un valor de 28.775.300 pesos. 7.
En día 2 de septiembre de 2016, el SENA expidió la Resolución 5205 de 25 de junio de 2016, por la cual se exonera la cuota de aprendices, donde se decide «no fijar cuota de aprendizaje a cargo de la empresa CARNES EL PEÑON LTDA (…) a partir del SEGUNDO SEMESTRE DEL AÑO 2016» (f. 3 anverso) 8. El 26 de abril de 2017, se notificó por aviso a la sociedad de la Resolución 1956 de 22 de marzo de 2017, «por la cual se impone una sanción al empleador»; por concepto del presunto incumplimiento en contrato de aprendizaje, por valor total de 28.775.301 pesos 9.
Como consecuencia de lo anterior, la parte accionante radicó medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del SENA – Dirección Regional Distrito Capital, para que se declarara la nulidad de la Resolución 1956 de 22 de marzo de 2017, y se anulara la multa impuesta a Carnes El Peñón Ltda. 10. El proceso correspondió en primera instancia al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, que en sentencia de 14 de febrero de 2019, negó las pretensiones de la demanda. 11.
Apelada la decisión por parte del accionante, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Primera – Subsección B, en auto del 22 de agosto de 2019 negó la solicitud de pruebas de la parte y en sentencia de 10 de octubre de 2019, confirmó lo decidido en primera instancia. 1.
FUNDAMENTOS DE LA ACCIÓN La parte accionante considera que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección B, al proferir la sentencia de 10 de octubre de 2019 incurrió en los siguientes defectos: Defecto procedimental por exceso ritual manifiesto: La sociedad accionante sostiene que el juez administrativo incurre en una violación al debido proceso en cuanto se desconoció el valor probatorio del correo electrónico anexado por el accionante, con fecha de 22 de agosto de 2012, porque el juez pudo oficiar al SENA para determinar si las señoras destinatarias del mensaje descrito en el hecho 1.3 trabajaban efectivamente para la entidad.
El accionante sustenta la afirmación con base en el artículo 244 del Código General del Proceso que habla sobre la presunción de autenticidad de los mensajes de datos aportados al proceso, así como que el mencionado documento no se tachó de falso por parte el SENA dentro del proceso administrativo. Finalmente expuso que al juez no oficiar al SENA, sobre un documento de datos determinante como el aportado por el accionante, fue descartado en su valor probatorio que buscaba el esclarecimiento de los hechos en discusión. Prevalencia del derecho sustancial: La sentencia reprochada desconoce la prevalencia del derecho sustancial por encima del procesal, al considerar el juez administrativo que el correo no se debió enviar en los días del mes de agosto, puesto que la normatividad dice que la comunicación de dicha información se llevará a cabo en los meses de diciembre y julio.
El accionante retoma la normativa del Decreto 933 de 2003, la cual indica al tenor literal lo siguiente: «Artículo
11. REGULACIÓN DE LA CUOTA DE APRENDICES (…) Cuando se presente variación en el número de empleados que incida en la cuota mínima de aprendices, la empresa patrocinadora deberá informar tal circunstancia a la Regional del Servicio Nacional de Aprendizaje, Sena, donde funcione el domicilio principal de la empresa, en los meses de julio y diciembre de cada año. El incumplimiento de esta obligación acarreará la imposición de las sanciones previstas en la Ley 119 de 1994.» Ahora bien, sostiene que dentro de los principios que rigen la actividad administrativa se encuentra el principio de la eficacia de la administración el cual denota lo siguiente, en el CPACA: «Artículo 3.
Principios. Todas las autoridades deberán interpretar y aplicar las disposiciones que regularan las actuaciones y procedimientos administrativos a la luz de los principios consagrados en la Constitución Política, en la parte primera de este código y en las leyes especiales. (…) 11. En virtud del principio de eficacia, las autoridades buscarán que los procedimientos logren su finalidad y, para el efecto, removerán de oficio los obstáculos puramente formales, evitaran decisiones inhibitorias, dilaciones o retardos y sanearán, de acuerdo con este código, las irregularidades procedimentales que se presenten, en procura de la efectividad del derecho material objetivo de la actuación administrativa.» Considera, por lo anterior, que el juez desconoció este principio, haciendo prevalecer una interpretación de la norma donde prima el derecho procesal (el envío de la comunicación en los meses de diciembre o julio) por encima de una visión que busque garantizar la eficacia del procedimiento administrativo.
En adición, afirma que, en virtud de este principio de eficacia, no puede alegarse que no se envió correo alguno ni que el deber de información contenido en el Decreto 933 de 2003 no se agotó, concluyendo así que: «Si bien, habrá ocasiones en que el incumplimiento de los deberes formales por parte del empleador impiden o hace(n) imposible que la Administración pueda verificar la exactitud de sus actuaciones; este no es el caso, pues tal como se estableció en el escrito de la demanda y en el de apelación, mi cliente si cumplió con el deber de comunicar la situación de la empresa, en lo referente a la disminución de su pla(n)ta de empleados y posterior cancelación del contrato con el aprendiz, motivo por el cual se daba fin a la obligación impuesta por el SENA.» (f. 8) Finalmente, considera que frente al auto 2019-080342 el Tribunal incurrió en una vía de hecho por negar la doble instancia. Como último argumento, la sociedad accionante sostiene que el hecho de que el Tribunal, al negar el decreto de las pruebas solicitadas mediante el auto 2019-080342 del 22 de agosto de 2019, tendientes a verificar el vínculo laboral de las destinatarias del correo electrónico, viola el derecho a la doble instancia. Sustenta lo anterior citando entre otros, el artículo 213 de la Ley 1437 de 2011 el cual habilita a que en cualquiera de las instancias el juez o magistrado ponente pueda decretar de oficio las pruebas que considere necesarias para el esclarecimiento de la verdad. 2.
PRETENSIÓN Con fundamento en lo expuesto, la parte accionante solicitó: «Por los hechos y los fundamentos de derecho enunciados anteriormente, le solicito respetuosamente a su Despacho que se TUTELE el Derecho Fundamental al Debido proceso de la sociedad CARNES EL PEÑÓN LTDA., y en consecuencia ANULE la Sentencia del 14 de febrero de 2019, proferida por el Juzgado Segundo Administrativo – Sección Primera; y, Sentencia del 10 de octubre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Magistrado Ponente Moisés Rodrigo Mazabel Pinzón, y ORDENE al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Bogotá y al tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera – Subsección B I) Revise su actuar dentro del proceso con expediente No. 11-001-3334- 002201700278-00 y 11-001-3334-002201700278-01, respectivamente, esto es, que realice las diligencias en cuanto a la verificación del envío y recepción del correo electrónico de fecha 22 de agosto de 2012 y el vínculo laboral que existía entre las señoras Nohemy Escobar y Betsy Tuiran Escobar con el SENA, para la fecha de recepción del mismo;
II) Una vez realizada la mencionada diligencia, valore la nueva información obtenida y proceda a dictar un nuevo fallo conforme a derecho.» (f. 10 y 11)
3. TRÁMITE PROCESAL Mediante auto de 22 de enero de 2020, se admitió la acción de tutela de la referencia y se ordenó notificar al Tribunal Administrativo del Cundinamarca – Sección Primera – Subsección B y al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá como accionados y al SENA como tercero interesado en las resultas del proceso, para que ejercieran su derecho de defensa.
(f. 122) 5. INFORMES 5.1. A pesar de haber sido debidamente notificadas, las partes vinculadas guardaron silencio. (f. 131) II. CONSIDERACIONES 1. COMPETENCIA Corresponde a esta Sala de Subsección conocer la acción de tutela instaurada contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 2591 de 1991, el Decreto 1069 de 2015 modificado por el Decreto 1983 de 2017 y el Acuerdo 080 de 2019, artículo 25.
2. PROBLEMAS JURÍDICOS De conformidad con lo expuesto, entiende la Sala de Subsección que el problema jurídico se circunscribe a responder si: • ¿La presente acción de tutela en contra de providencia judicial cumple con los requisitos generales establecidos por la jurisprudencia? De resultar afirmativo el anterior interrogante, se determinará si: • ¿El Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección B, vulneró los derechos fundamentales del accionante al incurrir en una vía de hecho por la violación de la doble instancia, al negar la solicitud de pruebas en el tramite de la apelación en el auto 2019-080342 del 22 de agosto de 2019[1]? • ¿La providencia de 10 de octubre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección B, vulneró los derechos fundamentales del accionante al incurrir en un defecto fáctico? • ¿La providencia de 10 de octubre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección B, vulneró los derechos fundamentales del accionante al incurrir en un exceso ritual manifiesto? Se hace necesario precisar que esta Sala de Subsección se pronunciará respecto del aparte decisional del 10 de octubre de 2019, proferida por el Tribunal de Cundinamarca, pues fue ésta la providencia que puso fin al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
No obstante, en cuanto los argumentos jurídicos presentados por el Juzgado fueron retomados y confirmados, también se analizará en algunos apartes, la parte motiva de estos.
3. PRIMER PROBLEMA JURÍDICO: LA PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL En términos generales y de acuerdo con la doctrina constitucional vigente[2] aceptada mayoritariamente por la Sala Plena de esta Corporación[3], es posible acudir al recurso de amparo para obtener la protección material de los derechos fundamentales, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados por decisiones judiciales.
Ello, atendiendo a que el ejercicio de la judicatura como cualquier rama del poder en el Estado democrático, supone la absoluta sujeción a los valores, principios y derechos que la propia Constitución establece, y en esa perspectiva, cualquier autoridad investida de la potestad de administrar justicia, sin importar su linaje, es susceptible de ser controlada a través de ese mecanismo constitucional cuando desborda los límites que la Carta le impone.
Ahora bien, siendo la tutela una acción de carácter excepcional y residual, supone el cumplimiento de ciertas exigencias por parte de quien pretende la protección de sus derechos, en tanto que el ejercicio natural de la jurisdicción se inscribe dentro de procedimientos destinados a la eficacia de los mismos y en esa medida las controversias que allí surjan, son subsanables en el contexto del proceso.
De ahí que la Corte Constitucional estructurara después de años de elaboración jurisprudencial, los requisitos generales y especiales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, que tienen como sano propósito garantizar el delicado equilibrio entre el principio de seguridad jurídica, la autonomía e independencia de los jueces para interpretar la ley y la necesidad de asegurar la vigencia efectiva de los derechos constitucionales fundamentales.
Los presupuestos generales responden al carácter subsidiario de la tutela y por lo mismo deben cumplirse en cualquier evento para su interposición, mientras que los especiales deben acreditarse para que la protección del derecho fundamental prospere. En ese orden, la doctrina constitucional ha señalado las causales especiales, indicando que la acción constitucional resulta procedente únicamente en aquellos eventos en los cuales, con ocasión de la actividad jurisdiccional, se vean afectados derechos fundamentales, al verificar la ocurrencia de uno de los siguientes eventos: (i) defecto sustantivo, orgánico o procedimental, (ii) defecto fáctico, (iii) error inducido, (iv) decisión sin motivación, (v) violación directa de la Constitución, y (vi) desconocimiento del precedente.
Así las cosas, frente al primer problema jurídico esta Subsección considera lo siguiente: 3.1.- En el presente caso, advierte la Sala lo siguiente con relación a los requisitos generales diseñados por la jurisprudencia: 3.1.1. Los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados se encuentran plenamente individualizados. 3.1.2.
Frente a los recursos ordinarios y extraordinarios para obtener el amparo constitucional, la Sala observa que frente a la pretensión relacionada con la doble instancia y la negación de pruebas del auto 2019–08-342 de 22 de agosto de 2019, no se cumple con este requisito pues es suceptible del recurso de súplica (artículo 246 CPACA), que no se instauró, por lo que se rechazará por improcedente esta solicitud, como se expresará en la parte resolutiva.
Por su parte, en lo que respecta a la providencia de 10 de octubre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera, es claro que carece de recursos ordinarios y extraordinarios para obtener el amparo constitucional. 3.1.3. Se advierte igualmente que la interposición del mecanismo constitucional se dio en un lapso «razonable y proporcionado», contado desde la fecha de expedición de la decisión cuestionada (10 de octubre de 2019) hasta la radicación de la acción de tutela en la Secretaría General de esta Corporación (16 de enero de 2020) (f. 1). 3.1.4.
Finalmente el asunto a resolver es de marcada relevancia constitucional, en la medida que se centra en establecer una presunta violación ius fundamental como consecuencia de los presuntos defectos alegados por la accionante. Por lo anterior, se tiene como resuelto el primer problema jurídico y se entrará a analizar de fondo la solicitud en lo que respecta a la sentencia del 10 de octubre de 2019, dando solución al tercer y cuarto problema jurídico y descartando lo relacionado al auto 2019-080342 de 22 de agosto de 2019, por no cumplir con los requisitos de procedencia de tutela contra providencia judicial. 4.
El defecto fáctico En lo que atañe al defecto fáctico, ha dicho la Corte Constitucional que se refiere a un vicio relacionado con la práctica o valoración de las pruebas. Éste puede presentarse en dos dimensiones: 1) Una dimensión negativa, que ocurre cuando el juez niega o valora la prueba de manera arbitraria, irracional y caprichosa, u omite su valoración y sin razón valedera da por no probado el hecho o la circunstancia que de la misma emerge clara y objetivamente.
Esta dimensión comprende las omisiones en la valoración de pruebas determinantes para identificar la veracidad de los hechos analizados por el juez. 2) Una dimensión positiva, que se presenta generalmente cuando el juzgador aprecia pruebas esenciales y determinantes de lo resuelto en la providencia cuestionada, que no ha debido admitir ni valorar porque, por ejemplo, fueron indebidamente recaudadas y al hacerlo el fallador desconoce la Constitución. A pesar de lo expuesto, la intervención del juez de tutela en relación con el manejo dado por el juez natural es, y debe ser, de carácter extremadamente reducido.
En primer lugar, el respeto por el principio de autonomía judicial y el principio del juez natural, le impiden realizar un examen exhaustivo del material probatorio; así, la Corte Constitucional en sentencia T-055 de 1997 determinó que en lo que hace al análisis del material probatorio, la independencia judicial cobra mayor valor y trascendencia. Por tal razón, las diferencias de valoración en la apreciación de una prueba no constituyen errores fácticos.
En segundo lugar, tampoco es procedente la acción constitucional cuando se encamina a obtener una nueva calificación de la actividad evaluativa realizada por el juez que ordinariamente conoce de un asunto, como quiera que en ese caso, contrario a configurarse una vulneración del derecho al debido proceso, se concreta una simple divergencia en las conclusiones provenientes de la valoración de un mismo conjunto de pruebas por parte de los jueces de instancia, que no puede en ningún caso ser calificada como una vía de hecho.
Así pues, resulta indispensable que el error en el juicio valorativo de la prueba tenga tal entidad que «sea ostensible, flagrante y manifiesto, y el mismo debe tener una incidencia directa en la decisión, pues el juez de tutela no puede convertirse en una instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de un asunto, según las reglas generales de competencia»[4]. 4.1.
Del poder oficioso del juez En Colombia se presenta un sistema procesal de carácter mixto; es decir, en parte dispositivo y en parte inquisitivo[5]. Así, por un lado, el derecho de acción, es decir, la iniciativa de acudir a la jurisdicción, recae en las partes, quienes además tienen la obligación de ser diligentes y brindar al Juez todos los elementos que consideren necesarios para la prosperidad de sus pretensiones (o de sus excepciones); el juez, sin embargo, no es un simple espectador del proceso como sucede en sistemas puramente dispositivos, pues la ley le asigna, entre otras, las funciones de dirigir el proceso, de adoptar todas las medidas que considere necesarias para lograr el esclarecimiento de los hechos, de eliminar los obstáculos que le impiden llegar a decisiones de fondo, y de decretar las pruebas de oficio que considere necesarias, tanto en primera como en segunda instancia. Al respecto, ha dicho la Corte Constitucional: «La preocupación por la pasividad del juez y el interés por alcanzar decisiones justas, no solo medidas por el rasero del procedimiento formal sino consultando la realidad de las partes, conllevó a una paulatina reformulación del papel del funcionario judicial, quien dejó de ser un espectador pasivo para convertirse en un verdadero protagonista en la realización de los fines públicos del proceso.
Un funcionario dispuesto a investigar la verdad, prescindiendo incluso de la actividad de las partes. Por tanto, facultado para iniciar oficiosamente el proceso, decretar pruebas de oficio, impulsar o dirigir el proceso y utilizar cualquier medio tendiente a buscar la verdad[6]. La mejor muestra en nuestro país de la tendencia hacia el abandono del sistema dispositivo puro y de la incorporación de facultades inquisitivas del juez, que permiten calificar de mixto al proceso civil colombiano[7], llegó con el Código de Procedimiento Civil de 1970[8], cuyo artículo 2° rezaba: “Artículo 2.
Iniciación e impulso de los procesos. Los procesos sólo podrán iniciarse por demanda de parte, salvo los que la ley autoriza promover de oficio. Con excepción de los casos expresamente señalados en la ley, los jueces deben adelantar los procesos por sí mismos y son responsables de cualquier demora que ocurra en ellos, si es ocasionada por negligencia suya”.
En esta medida resulta inevitable pensar que los redactores del Código de Procedimiento Civil se anticiparon al Constituyente de 1991[9], en aspectos determinantes como la dirección del proceso en cabeza del juez y los poderes con que este fue investido para lograrlo. En efecto, como lo dice el artículo 37 del mismo estatuto, el primer deber del juez es el de “dirigir el proceso, velar por su rápida solución y adoptar las medidas conducentes para impedir la paralización y procurar la mayor economía procesal”, al tiempo que “hacer efectiva la igualdad de las partes en el proceso, usando los poderes que este código le otorga”.
Esta disposición representa el objetivo dual, aunque difícil de alcanzar, de una justicia que, al mismo tiempo, sea genuinamente eficiente y genuinamente justa[10]: “La mayor eficacia en cuanto a la justa composición de un litigio se obtiene a partir de un delicado equilibrio entre la iniciativa de las partes –principio dispositivo- y el poder oficioso del juez –principio inquisitivo-, facultades de naturaleza distinta que operadas de forma coordinada deben concurrir en un mismo y único propósito: la solución justa y eficiente del proceso”[11].
Tal reconfiguración del proceso que revitalizaba y empoderaba al funcionario judicial, encontró fuerte respaldo en la Constitución Política de 1991. La aspiración última del pueblo de alcanzar un marco que garantizara un “orden justo”[12], la consagración de la administración de justicia como una función pública esencial[13] y como un derecho fundamental de cada persona[14], así como la prevalencia del derecho sustancial[15], significaron en su conjunto un fortalecimiento de la función judicial y un compromiso férreo de los servidores públicos con la consecución de la justicia material.
Mandato que cobra especial sentido en el contexto colombiano, en el cual, dadas las particularidades de su andamiaje institucional, todos los jueces son constitucionales, y en atención a las condiciones históricas de violencia y exclusión hace que recaiga sobre la justicia una pesada tarea[16] al tiempo que herramientas ingeniosas de acción[17].
Es importante aclarar que el ordenamiento constitucional colombiano no aboga por la superación plena del principio dispositivo; de hecho, cada rama del derecho ajusta de forma particular la tensión entre el principio inquisitivo y el dispositivo. En reiterada jurisprudencia esta Corporación se ha referido a la amplia potestad de configuración que le asiste al legislador para definir los procesos judiciales y sus características[18].
Lo que resulta cierto, en todo caso, aunque nuestro ordenamiento permita un sistema mixto[19], es que los jueces de la República “son los primeros llamados a ejercer una función directiva en la conducción de los procesos a su cargo, para lo cual el Legislador les ha otorgado la potestad de asegurar, por todos los medios legítimos a su alcance, que las diferentes actuaciones se lleven a cabo”[20].
En el marco del Estado social y democrático de derecho constituido para la realización de un orden justo, se reclama un mayor dinamismo del juez y una especial sensibilidad con la realidad viviente que le rodea. Al analizar la constitucionalidad de la Ley estatutaria de justicia, la Corte explicó este propósito así: “Uno de los presupuestos esenciales de todo Estado, y en especial del Estado social de derecho, es el de contar con una debida administración de justicia. A través de ella, se protegen y se hacen efectivos los derechos, las libertades y las garantías de la población entera, y se definen igualmente las obligaciones y los deberes que le asisten a la administración y a los asociados.
Se trata, como bien lo anota la disposición que se revisa, del compromiso general en alcanzar la convivencia social y pacífica, de mantener la concordia nacional y de asegurar la integridad de un orden político, económico y social justo. Para el logro de esos cometidos, no sobra aclararlo, resulta indispensable la colaboración y la confianza de los particulares en sus instituciones y, por lo mismo, la demostración de parte de éstas de que pueden estar a la altura de su grave compromiso con la sociedad.
Así, en lo que atañe a la administración de justicia, cada vez se reclama con mayor ahínco una justicia seria, eficiente y eficaz en la que el juez abandone su papel estático, como simple observador y mediador dentro del tráfico jurídico, y se convierta en un partícipe más de las relaciones diarias de forma tal que sus fallos no sólo sean debidamente sustentados desde una perspectiva jurídica, sino que, además, respondan a un conocimiento real de las situaciones que le corresponde resolver.
Las consideraciones precedentes implican, en últimas, una tarea que requiere, como consecuencia de haber sido nuestro país consagrado en la Carta Política como un Estado social de derecho, un mayor dinamismo judicial, pues sin lugar a dudas es el juez el primer llamado a hacer valer el imperio de la Constitución y de la ley en beneficio de quienes, con razones justificadas, reclaman su protección. Así, entonces, la justicia ha pasado de ser un servicio público más, a convertirse en una verdadera función pública, como bien la define el artículo 228 del Estatuto Fundamental.
Significa lo anterior que tanto en cabeza de los más altos tribunales como en la de cada uno de los juzgados de la República, en todas las instancias, radica una responsabilidad similar, cual es la de hacer realidad los propósitos que inspiran la Constitución en materia de justicia, y que se resumen en que el Estado debe asegurar su pronta y cumplida administración a todos los asociados; en otras palabras, que ésta no sea simple letra muerta sino una realidad viviente para todos”[21] (subrayado fuera del original).
El Juez del Estado social de derecho es uno que ha dejado de ser el “frío funcionario que aplica irreflexivamente la ley”[22], convirtiéndose en el funcionario -sin vendas- que se proyecta más allá de las formas jurídicas, para así atender la agitada realidad subyacente y asumir su responsabilidad como un servidor vigilante, activo y garante de los derechos materiales[23].
El Juez que reclama el pueblo colombiano a través de su Carta Política ha sido encomendado con dos tareas imperiosas: (i) la obtención del derecho sustancial y (ii) la búsqueda de la verdad. Estos dos mandatos, a su vez, constituyen el ideal de la justicia material»[24] (negrillas fuera del texto original). De esta manera, en aras de garantizar los citados principios del debido proceso, el acceso a la administración de justicia y la primacía del derecho sustancial sobre el material, el juez conductor del proceso debe hacer uso de los instrumentos que la ley ha puesto a su disposición a fin de efectivizar los derechos de las partes, de tal suerte que pueda esclarecer los hechos puestos a su consideración y emitir un pronunciamiento acorde no sólo con la realidad probatoria allegada, sino con la que ofrece la realidad y, en todo caso, dictar una decisión de fondo que garantice a los administrados la justicia material que persiguen.
Por tanto, los poderes en cabeza del juez, encaminados al impulso oficioso de los procesos, han venido siendo reiterados en los diversos estatutos procesales. Según el artículo 42 del Código General del Proceso, numeral 4º, entre los deberes del juez se encuentra el de «emplear los poderes que este código le concede en materia de pruebas de oficio para verificar los hechos alegados por las partes»[25].
En materia contenciosa administrativa, la ley especial ha consagrado de manera más restringida dichas prerrogativas y obligaciones para el juez de la causa. Sin embargo, es posible aplicar a dicha área en los aspectos no contemplados, el Código de Procedimiento Civil, hoy Código General del Proceso, siempre que sea compatible con la naturaleza de los procesos[26].
De ahí que nada impida que el juez de lo contencioso administrativo acuda a los principios generales consagrados tanto en la norma administrativa, como en la procesal civil, a fin de efectivizar su tarea de impartir justicia Por tanto, la jurisprudencia constitucional ha respaldado sistemáticamente la legitimidad e incluso la necesidad de las pruebas de oficio, partiendo de la idea de que la búsqueda de la verdad es un imperativo para el juez y un presupuesto para lograr decisiones justas[27]; y ha señalado que tal potestad no debe entenderse como una inclinación indebida de la balanza de la justicia para con alguna de las partes, sino como «un compromiso del juez con la verdad, ergo con el derecho sustancial»[28].
Ha concluido entonces que el decreto oficioso de pruebas no es una mera liberalidad del juez, sino que se trata de un verdadero deber legal[29], de acuerdo con el cual el funcionario deberá decretar pruebas oficiosamente: (i) cuando a partir de los hechos narrados por las partes y de los medios de prueba que estas pretendan hacer valer, surja en el funcionario la necesidad de esclarecer espacios oscuros de la controversia;
(ii) cuando la ley le marque un claro derrotero a seguir; o (iii) cuando existan fundadas razones para considerar que su inactividad puede apartar su decisión del sendero de la justicia material; (iv) cuidándose, en todo caso, de no promover con ello la negligencia o mala fe de las partes[30]. 4.2. El defecto fáctico en el caso concreto En el presente asunto, la sociedad Carnes El Peñón Ltda reprocha la decisión de 10 de octubre de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección B, mediante la cual, confirmó la sentencia que negó las pretensiones en el proceso de nulidad y restablecimiento que buscaba dejar sin efectos la sanción impuesta por el SENA ante el presunto incumplimiento contractual por parte de la sociedad por no mantener la cuota adecuada de aprendices de esta entidad.
En sentir de la parte accionante, con la providencia acusada, el juez administrativo no valoró en debida forma el material probatorio aportado, en cuanto no tuvo en cuenta la autenticidad del correo electrónico aportado. En adición, descartó el decreto de pruebas que le hubiese permitido tenerlo en cuenta, esto es, uno tendiente a determinar si las personas a las que se dirigió el correo trabajan efectivamente en el SENA, situación que se reiteró en sede de apelación. Al respecto, el Tribunal concluye frente al correo enviado el 22 de agosto de 2012 por parte de Carnes El Peñón, y aportado al expediente, lo siguiente: «… de la lectura de dicho documento no se logra establecer con la certeza que se requiere que el mensaje electrónico haya sido enviado a un funcionario del SENA y, adicionalmente, que este lo hubiera recibido, pues no conoce el Despacho si las señoras Nohemy Escobar y Betsy Tuiran Escobar eran funcionarias de la demandada para esa época, como tampoco consta algún tipo de recibido por parte de esa entidad.» Frente a este punto, la presente Sala de Subsección observa que el juez, como director del proceso, se enfrentó a un documento de datos que el accionante menciona que se dirige a unas funcionarias del SENA.
El juez desestimó la autenticidad del documento mencionando por que no se verifica con la certeza que se requiere que este haya sido enviado a un funcionario del SENA. Documento de datos que según el artículo 244 del Código General del Proceso, goza de una autenticidad que no fue debatida por el SENA en el curso del proceso[31]. De igual manera, se observa en el expediente que el apoderado de Carnes El Peñón, presentó el 25 de febrero de 2019[32] un derecho de petición al SENA, solicitando las historias laborales de las destinatarias del correo electrónico, con ánimo de poder comprobar que se trató de empleadas y por lo tanto, darle validez al mensaje electrónico.
El SENA contestó que por protección del habeas data de las destinatarias, sin autorización expresa de las concernidas, u orden judicial, no podría entregar los documentos solicitados[33]. Esto evidencia que, para la parte era imposible conseguir el tipo de prueba que estaba esperando el juez ordinario. Por el contrario, si el juez dudaba de la certeza del documento electrónico, pudo haber buscado esta certeza a través de un decreto de pruebas en donde se conminara a la entidad a otorgar la información de dichos empleados para valorar si estas omitieron responder a dicho correo electrónico, situación que al parecer de la Sala de Subsección, pudo tener un efecto determinante en la decisión judicial tomada por el Juzgado.
En un ejercicio práctico, este Despacho realizó la búsqueda del nombre Betsy Tuiran Escobar en la red, en donde se encontró una circular de 2013 donde consta que la señora Betsy Tuiran fungía como Directora de la Regional del Distrito Capital del Programa Nacional de Formación Especializada y Actualización Tecnológica del Recurso Humano para el año 2013.
Se anexa captura de pantalla de lo consultado en web el día 10 de febrero de 2020 en la dirección electrónica http://normograma.sena.edu.co/normograma/docs/circular_sena_0106_2013.htm[pic] Del anterior ejercicio práctico, esta Sala de Subsección estima que existen unos indicios que permiten, al menos, plantear la posible veracidad del documento aportado por el accionante.
Documento que, si bien el Juzgado no consideró determinante, pudo haber sido sujeto de una confrontación procesal ante un decreto de prueba para esclarecer ese posible espacio oscuro en la controversia procesal y que este deber, tal y como plantea la jurisprudencia constitucional reseñada (sentencia T-599/ 09) ha dejado de ser una mera liberalidad del juez, sino que se configura en un deber legal, a saber[34]: «Así las cosas, tal como la ha sostenido la jurisprudencia contencioso administrativa «[…] el decreto de pruebas –tanto de aquellas pedidas por las partes, como de las que de oficio disponga practicar el juez competente-, corresponde a una determinación que únicamente podrá adoptarse ‘después de la expiración del plazo de fijación en lista del proceso, sin que la ley señale otro límite temporal distinto de aquél determinado por el advenimiento del momento en el cual el negocio se encuentra “en la oportunidad procesal de decidir’ instante en el cual, adicionalmente al ponente, cuando se trata de jueces colegiados, la Sala, Sección o Subsección podrán disponer, de oficio, la práctica de pruebas enderezadas a esclarecer puntos oscuros o dudosos de la contienda, ello quiere significar que la facultad de ordenar la práctica de pruebas de oficio puede ejercerse entonces, en primera o en segunda instancia, en cualquier momento comprendido entre el vencimiento del período de fijación en lista del proceso y la adopción de la sentencia correspondiente.
Por supuesto y como no podría ser de otra manera, el ejercicio de dicha potestad oficiosa debe supeditarse al lleno de las exigencias requeridas para garantizar el debido proceso y los derechos de contradicción y de defensa de las partes, a quienes debe brindarse tanto la posibilidad de controvertir las decisiones en comento, como la de participar en la práctica o recaudo de las pruebas y durante la controversia de los correspondientes medios probatorio» (negritas propias) Frente a lo anterior, el Tribunal, y de manera muy breve consideró que el correo electrónico, además de no cumplir con los plazos del artículo 11, argumento que se analizará más adelante, no existe certeza sobre su envío y recepción, es decir, sin el cumplimiento de las formalidades legales exigidas, rechazando de igual manera su autenticidad y la posibilidad de decretar – cumpliendo con el principio y deber legal- de oficio pruebas que lograran establecer los hechos planteados en el mismo, incurriendo de esta manera en un defecto fáctico por no valoración y por falta de decreto de pruebas que resultan determinantes[35].
Sin más, la Sala de Subsección considera que el juez ordinario, se alejó de su deber oficioso con una prueba aportada por parte del demandante, situación que, ante un ejercicio práctico realizado por este despacho, despierta unos indicios que el juez constitucional debe reseñar, en cuanto los jueces poseen los medios técnicos mínimos que le pudieron conllevar a proferir válidamente, y para efectos del esclarecimiento procesal, un decreto de pruebas que estableciera si las funcionarias mencionadas en el correo trabajan en el SENA.
Análisis, se itera, sería fundamental de haberse aclarado y no desechado, como realizó el juez administrativo. Por lo tanto, esta Sala considera configurado el defecto fáctico. 5. El defecto procedimental por exceso de ritual manifiesto Este tipo de defecto se materializa cuando se desconocen las formas propias de cada juicio o cuando se impone un exceso ritual manifiesto, en virtud del cual se obstaculiza el goce efectivo de los derechos de los individuos por motivos formales, vulnerando los derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, y al principio de prevalencia del derecho sustancial sobre el procesal.
Específicamente el defecto procedimental por exceso ritual manifiesto se configura cuando «(…) un funcionario utiliza o concibe los procedimientos como un obstáculo para la eficacia del derecho sustancial y por esta vía, sus actuaciones devienen en una denegación de justicia»; es decir: “«el funcionario judicial incurre en un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto cuando (i) no tiene presente que el derecho procesal es un medio para la realización efectiva de los derechos de los ciudadanos, (ii) renuncia conscientemente a la verdad jurídica objetiva pese a los hechos probados en el caso concreto, (iii) por la aplicación en exceso rigurosa del derecho procesal, (iv) pese a que dicha actuación devenga en el desconocimiento de derechos fundamentales»[36]. 5.1.
El exceso de ritual manifiesto en el caso concreto El accionante considera que Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurre en un exceso ritual manifiesto al considerar que, el Decreto 933 de 2003 dice que el envío de información se debe realizar los meses diciembre y julio exclusivamente y en esa medida, no admite la comunicación realizada por el accionante, el 22 de agosto de 2012.
Sostiene que la interpretación otorgada busca una literalidad que deriva en una restrictividad de la norma. Que lo anterior restringe la posibilidad de que se cumpla con el principio de eficacia que debe regir las actuaciones administrativas, que busca remover de oficio todos los obstáculos puramente formales en procura de la efectividad del derecho material objeto de la actuación administrativa.
Asímismo, sostiene el accionante que la sanción que ahora se le imputa deriva de una negligencia por parte de un empleado del SENA al no responder un correo electrónico donde se solicita información sobre el procedimiento administrativo a seguir en torno a la modificación de las plazas para aprendices. Para el análisis de este punto, se hace necesario conocer el contenido del correo electrónico enviado por Carnes El Peñón, el 22 de agosto de 2012: «Señora Betcy (sic) Tuirán Angela Bastidas Relaciones Corporativas Cuidad.
Señoras, Para informarles que el día 31 de Julio de 2012, ha terminado el contrato de aprendiz, con la señora Luz Adriana Rivera Ojeda, (…) a raíz que la empresa Carnes el Peñón Ltda fue vendida el día 12 de agosto de 2012, a apartir del 13 de agosto de 2012, han quedado 8 empleados, con la misma sociedad. Por lo anterior, no hemos contratado, aprendiz, a partir del 1 de Agosto de 2012, ya que deseamos monetizar estos doce días, ya que la sociedad no cuenta con el mismo número de empleados, que la obligaba a tener un aprendiz por cada 25 empleados, según la resolución 01188 de Abril 1 de 2011.
Pido orientación antes del vencimiento de los términos, para poder monetizar, que valor debo consignar y donde debo consignar dicha cifra. También si debo radicar una carta, cuando y a qué dirección, para que nos llegue la resolución de la no obligatoriedad del aprendiz, ya que no contamos con ese número de empleados. Espero respuesta, Gracias»[37] Revisando las piezas procesales que obran en el expediente se tiene que el Juzgado Segundo Administrativo de Bogotá, al realizar el recuento normativo que rige la actuación discutida en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, resalta en negrilla el último parágrafo del artículo 11 de la siguiente manera: «ARTÍCULO
11. REGULACIÓN DE LA CUOTA DE APRENDICES. La cuota mínima de aprendices en los términos de la Ley será determinada a partir de la vigencia del presente decreto por la Regional del Servicio Nacional de Aprendizaje, Sena, del domicilio principal de la empresa. Lo anterior se efectuará sin perjuicio de la obligación que les asiste a los empleadores de establecer el número de aprendices que les corresponde, vincularlos o realizar la monetización, debiendo informar a la Regional del Servicio Nacional de Aprendizaje, Sena, donde funcione el domicilio principal de la empresa, dentro del mes siguiente a la contratación o monetización de la cuota mínima obligatoria.
(…) Cuando se presente variación en el número de empleados que incida en la cuota mínima de aprendices, la empresa patrocinadora deberá informar tal circunstancia a la Regional del Servicio Nacional de Aprendizaje, Sena, donde funcione el domicilio principal de la empresa, en los meses de julio y diciembre de cada año. El incumplimiento de esta obligación acarreará la imposición de las sanciones previstas en la Ley 119 de 1994.» Frente a la aplicación otorgada por el juez contencioso administrativo en cuanto al artículo 11 del artículo 933 de 2003, se observa que el juzgado argumentó lo siguiente: «En gracia de discusión, en el evento en que se hubiera demostrado que efectivamente la demanda recibió el correo electrónico, este fue remitido el 22 de agosto de 2012 y, de acuerdo con el artículo 11 del Decreto 933 de 2003, este tipo de información debe ser comunicada en los meses de julio y diciembre de cada año, razón por la que habría sido extemporánea, pues en el presente caso, debió haber sido presentada en el mes de diciembre de 2012.»[38] Sosteniendo posteriormente que las normas públicas son de obligatorio cumplimiento por lo que debió haberle informado al SENA, pero en la oportunidad prevista por la ley.
Este argumento tampoco es de recibo por parte de la Subsección. De la norma se deriva que, cuando se presente una variación, la empresa deberá informar tal circunstancia en los meses de julio y diciembre de cada año. No obstante, la norma no indica que estos meses deban ser tomados en cuenta como una prescripción que inhabilite a la empresa patrocinadora para comunicarse con el SENA, hacer consultas, informar de otras situaciones o comenzar a realizar los acercamientos necesarios para determinar antes del semestre lectivo siguiente, la continuidad de los aprendices dentro de su empresa.
Este alcance prescriptivo que el Juzgado le otorga a la normativa no corresponde con el objetivo general del Decreto 933 de 2003, el cual sostiene en varios momentos que se pueden efectuar distintas comunicaciones con diversos momentos de tiempo entre el SENA y la empresa patrocinadora.[39] Si bien una interpretación restrictiva del inciso final de su artículo 11 derivaría que únicamente se pueda enviar la comunicación en los meses de diciembre y junio, una interpretación sistémica del artículo y Decreto nos podría indicar que la indicación de los meses de julio y diciembre para el envío de la información sobre eventuales variación en el número de empleados que incidan en la cuota mínima de aprendices, tiene el objetivo de planear el siguiente semestre de los estudiantes, sin decir, como no se extrae del tenor literal de la norma que necesariamente tiene que ocurrir en dichos meses.
Por demás, opina esta Sala de Subsección, que de considerarse una interpretación restrictiva de la norma como la que plantea el Juzgado, no se entiende cómo la entidad demandada, al recibir un correo electrónico el cual tiene el ánimo de informar una situación que cumple con los objetivos del contrato, preferiría guardar silencio y configurar un incumplimiento contractual por parte de la empresa patrocinadora, apoyándose en que el correo se debió enviar en diciembre o julio y no en agosto.
El anterior escenario, tal y como lo plantea el accionante en su escrito no podría entenderse a la luz de una actuación administrativa eficaz por parte del SENA y que cumpla con los objetivos de remover los obstáculos meramente formales en sus actuaciones, previendo la efectividad del derecho material objeto de la actuación administrativa.
La actuación en segunda instancia no dista mucho de lo planteado por el Juzgado. La sentencia de 10 de octubre de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca secunda la idea presentada por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito en cuanto a los meses en los que debió haberse enviado la comunicación, esto es, los meses de julio y diciembre: «En ese orden e ideas, es claro que la empresa CARNES EL PEÑON LTDA, no informó a la entidad demandada, dentro de los términos establecidos, la variación en el número de trabajadores a su cargo, pues los meses dispuestos para ellos son julio y diciembre, y la empresa demandante lo hizo hasta el mes de agosto de 2012, por lo que dejando a un lado la controversia suscitada para acreditar el envío y recepción del correo electrónico, lo cierto es que aún cuando se hubiere recibido exitosamente por la entidad, no cumplía con los parámetros de su obligación de información exigido en el Decreto 933 de 2003 y que implica en todo caso que se consolide un orden para el desarrollo de los contratos de aprendizaje, y aunque no esté de acuerdo con dichos parámetros, debe acatarlos como mandato imperativo de las normas que lo regula que son de obligatorio cumplimiento»[40] Ahora bien, frente a la valoración del correo electrónico, la argumentación del Tribunal mantiene brevemente que la información otorgada en agosto de 2012 no se puede sustituir en un periodo diferente al establecido legalmente, del cual además no se tiene certeza sobre su envío y recepción, es decir, sin el cumplimiento de las formalidades legales exigidas.
Con lo anteriormente expuesto, el Tribunal confirma la sentencia de primera instancia. De lo anteriormente descrito está claro que el Tribunal adopta la visión planteada por el Juzgado frente a una interpretación de carácter restrictivo en cuanto a la determinación de los meses. Interpretación, que como se expresó anteriormente, no se deriva de la integralidad de la norma.
En adición, se tiene que igualmente consideró que no era posible la valoración del correo electrónico en cuanto, como lo expuso también el Juzgado, no se deriva del mismo la certeza necesaria para considerarlo relevante en el proceso. Frente al término descrito por el Decreto 933 de 2003, esta Sala de Subsección considera lo siguiente: La interpretación otorgada al último inciso del artículo 11 del citado Decreto impone una visión restrictiva que adiciona a la literalidad del artículo y que no se compagina con un deber de eficacia procesal por parte de la autoridad administrativa, de la cual no se estima procedente el configurar un incumplimiento contractual, con base en un argumento de que el correo se debió enviar en un mes determinado.
Más aún cuando en el correo enviado a la entidad se reconoce una buena fe por parte de Carnes El Peñón Ltda para seguir con el trámite administrativo adecuado, en cuanto solicita instrucciones para continuar con el mismo. De hecho, esta Sala de Subsección observa que la interpretación dada por el juez al correo electrónico se limita, de manera liminar, a realizar una aplicación restrictiva del artículo 11 del Decreto, sin tener en cuenta que el correo también está informando sobre la terminación del contrato de aprendizaje, y está buscando, directamente, información sobre los pasos a seguir para monetizar los doce días pendientes, así como para el trámite de la resolución de no obligatoriedad de aprendíz por no contar con el número mínimo de empleados.
En ese orden de ideas, el correo habría sido enviado cumpliendo los términos normativos, conforme al artículo 8 del citado Decreto 933 de 2003 del cual se lee lo siguiente: « ARTÍCULO 8°. TERMINACIÓN DEL CONTRATO DE APRENDIZAJE. Terminada la relación de aprendizaje por cualquier causa, la empresa patrocinadora deberá reemplazar al aprendiz para conservar la proporcionalidad e informar de inmediato a la Regional del Servicio Nacional de Aprendizaje, Sena, donde funcione el domicilio principal de aquella, pudiendo este verificarla en cualquier momento.» (negritas de la Sala) La anterior situación nos enfrenta a que, si la administración hubiera realizado un análisis completo frente al contenido del correo, el procedimiento administrativo se hubiera podido llevar a cabo sin mayores dificultades.
Frente a lo expresado por el juez administrativo, se tiene que el juez se ciñe a lo mencionado en un artículo, sin analizar las otras situaciones fácticas expresadas en el correo y que también son reguladas en el Decreto, con lo cual está privilegiando un análisis procesal y dejando de lado una aplicación material de la situación jurídica planteada, resultando nugatorio de una administración de justicia coherente con los principios de eficacia en la administración pública.
Conclusiones En conclusión, esta Sala de Subsección considera que se incurrió en un defecto fáctico con respecto a la valoración probatoria del correo electrónico del 22 de agosto de 2012, por el cual, Carnes El Peñón, informaba, entre otros asuntos, que había disminuído su número de empleados y que no podría cumplir con la cuota de aprendices.
El juez, pudiendo hacer una verificación de oficio sobre la veracidad del mismo, omitió comprobarlo afectando su valoración integral. De igual manera, la Sala considera que lo anteriormente expuesto facilitó que el juez sostuviera una visión restrictiva del Decreto 933 de 2003, privilegiando la forma procesal por encima del derecho sustancial e incurriendo un exceso ritual manifiesto.
Por lo expuesto, esta Sala de Subsección rechazará por improcedente lo relativo a la vía de hecho por derecho a la doble instancia pregonado por el accionante, pero amparará el derecho fundamental al debido proceso invocado por la sociedad Carnes El Peñón Ltda, dejando sin efectos la providencia de 10 de octubre de 2019 y ordenando al Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección B, el decreto y valoración sobre las pruebas aportadas por el accionante y realice una interpretación sistemática del Decreto 933 de 2003, así como que decrete las pruebas que adicionalmente considere necesarias para su total convencimiento, conforme con lo señalado en la parte motiva de la presente providencia. III.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, IV. FALLA PRIMERO.- RECHÁCESE por improcedente la solicitud de amparo relacionada a la violación al derecho de la doble instancia. SEGUNDO.- AMPÁRASE el derecho fundamental al debido proceso de la sociedad Carnes El Peñón Ltda, conforme con lo señalado en la parte motiva de ésta providencia. TERCERO.- DÉJASE SIN EFECTOS la sentencia de 10 de octubre de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, conforme con los motivos expuestos en precedencia. CUARTO.- ORDÉNASE al Tribunal Administrativo de Cundinamarca- Sección Primera – Subsección B, proferida el 10 de octubre de 2019, para que en un término no mayor a (20) veinte días contados a partir de la ejecutoria de la presente sentencia, proceda a dictarse una providencia de remplazo, teniendo en cuenta los lineamientos a que se ha hecho referencia en la parte motiva del presente proveído.
QUINTO. -
NOTIFÍQUESE por cualquier medio expedito. SEXTO.- De no ser impugnado ENVÍESE a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO Consejero: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá D.C., diez (10) de marzo de dos mil veinte (2020). Radicación número: 11001-03-15-000-2020-00131-00(AC) Actor: CARNES EL PEÑON LTDA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN PRIMERA – SUBSECCIÓN B Respetuosamente me aparto parcialmente de la decisión mayoritaria que rechazó por improcedente la solicitud de amparo en relación con la doble instancia y amparó el derecho fundamental al debido proceso de la accionante, que fuera aprobada en decisión del 13 de febrero del presente año. Las razones son las siguientes: En el fallo de tutela de la referencia se indicó que el juez ordinario se alejó de su deber de decretar prueba de oficio con el fin determinar si el correo electrónico, mediante el cual la accionante informó sobre la terminación del contrato con el aprendiz designado, fue enviado a funcionarias del Sena y, adicionalmente, se estimó que aquel incurrió en exceso ritual manifiesto frente a la interpretación del artículo 11 del Decreto 933 de 2003, por lo cual se accedió al amparo requerido.
Al respecto, considero que dado el carácter residual y subsidiario de la acción de tutela contra providencia judicial, debe tenerse en cuenta que la accionante, en el trámite de segunda instancia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, solicitó decretar una prueba precisamente tendiente a verificar el vínculo laboral de las destinatarias del correo electrónico, pero, una vez, esta fue denegada, no interpuso recurso de súplica, como se reconoce en la providencia objeto de este salvamento parcial.
Así las cosas, observo que la acción de la referencia no cumplía con el requisito de subsidiariedad y, por tanto, no era viable ordenarle al juez el decreto de la prueba referida, en la medida en que ello implicaría que la autoridad judicial supliera la carga que no cumplió el demandante. Como consecuencia de lo anterior, tampoco era posible amparar por exceso ritual manifiesto frente a la interpretación del artículo 11 del Decreto 933 de 2003, por cuanto esa situación por sí sola no era suficiente para declarar dejar sin efectos la providencia, al persistir la incertidumbre sobre el correo mencionado.
En conclusión, el fallo objeto de salvamento parcial de voto debió, además de rechazar por improcedente por las razones allí expuesta, hacer también lo mismo frente a la salvaguarda del derecho fundamental al debido proceso de la parte accionante. Con estos argumentos sustento mi salvamento parcial de voto, Fecha ut supra WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Magistrado de la Sección Segunda ----------------------- [1] Folio 18. [2] Corte Constitucional.
Sentencia C-590-05. [3] Sentencia de treinta y uno (31) de julio de dos mil doce (2012). Radicación número: 11001-03-15-000-2009-01328-01(IJ) Actor: Nery Germania Álvarez Bello. C.P. María Elizabeth García González. [4] Sentencia Ibidem. [5] Sobre las características del proceso civil en Colombia, ver la sentencia C-873 de 2004. [6] Corte Constitucional, Sentencia C-874 de 2003. [7] Corte Constitucional, Sentencia C-874 de 2003. [8] Decreto 1400 de 1970. [9] Corte Constitucional, Sentencia C-029 de 1995. [10] López.
Op. cit. p. 131. [11] Corte Constitucional, Sentencia T-599 de 2009. [12] Carta Política 1991, preámbulo. [13] Carta Política 1991, art. 228. Ver también Ley estatutaria de justicia (Ley 270 de 1996), art. 125. [14] Carta Política 1991, art. 229. [15] Carta Política 1991, art. 228. [16] “En una Colombia atribulada por hondos padecimientos éticos, económicos y políticos, y afectada por una crisis de fe institucional, subsisten aún dos valores capaces de rescatarla de tan perturbadora conjura: el pueblo y sus jueces; en aquel está la esencia de la patria: orgullo, autenticidad, valor, sacrificio y amor; en estos, la probidad, el equilibrio conceptual y la serena entrega al cumplimiento del supremo deber de juzgar, sin otras armas que las inmateriales de la ley, sin más protección que el escudo invisible de su propia investidura”.
Palabras de Alfonso Reyes Echandía en el homenaje que le brindó el Externado por su designación como Presidente de la Corte Suprema de Justicia, 15 de febrero de 1985. Mensaje que aún hoy sigue vigente. [17] Duhamel, Olivier y Cepeda Espinosa, Manuel José. Las democracias: entre el derecho constitucional y la política. Bogotá: Universidad de los Andes y T.M Editores, 2001. p. 364. [18] Corte Constitucional, Sentencia C-874 de 2003. [19] Corte Constitucional, Sentencias T-264 de 2009 y T-213 de 2012 [20] Corte Constitucional, Sentencia C-713 de 2008. [21] Corte Constitucional, Sentencia C-037 de 1996. [22] Corte Constitucional, Sentencia T-264 de 2009. [23] Ver Sentencia C-159 de 2007. [24] Corte Constitucional, sentencia SU-768-14. [25] Antes artículo 37 del Código de Procedimiento Civil, numeral 4°: Son deberes del juez “emplear los poderes que este Código le concede en materia de pruebas, siempre que lo considere conveniente para verificar los hechos alegados por las partes y evitar nulidades y providencias inhibitorias”. [26] Artículo 306 Código General del Proceso. [27] Corte Constitucional, Sentencias T-264 de 2009 y T-213 de 2012. [28] Corte Constitucional, Sentencias T-264 de 2009 y C-159 de 2007. [29] Esta subregla fue formulada originalmente por la sentencia T-264 de 2009 para el procedimiento civil y posteriormente fue aplicada a las controversias Contencioso Administrativas por el fallo T-950 de 2011. [30] Corte Constitucional, Sentencia T-599 de 2009. [31] Ver punto 6.1.1.6 del escrito de tutela. [32] Folio 58 [33] Folio 63 [34] La cita realizada por la Corte Constitucional en este caso corresponde a la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.
Sección Tercera. PI 11308 del 11 de diciembre de 2007. [35] Es importante resaltar que el Tribunal parece superar el debate sobre la autenticidad del correo electrónico cuando afirma: “”dejando a un lado la controversia suscitada para acreditar el envío y recepción del correo electrónico (…)” Sin embargo, párrafos después vuelve a mencionar el tema dejando en duda su autenticidad para reforzar la negación de las pretensiones, así: ”no siendo posible sustituir tal información con un correo electrónico remitido en un periodo diferente al establecido legalmente, del cual además no se tiene certeza sobre su envío y recepción, es decir, sin el cumplimiento de las formalidades exigidas” Folio 74. [36] Corte Constitucional, sentencia T- 429 de 2011. [37] Folio 79 [38] Folio 41.
Anverso. [39] El texto completo del artículo 11 es el siguiente: « ARTÍCULO
11. REGULACIÓN DE LA CUOTA DE APRENDICES. La cuota mínima de aprendices en los términos de la Ley será determinada a partir de la vigencia del presente decreto por la Regional del Servicio Nacional de Aprendizaje, Sena, del domicilio principal de la empresa. Lo anterior se efectuará sin perjuicio de la obligación que les asiste a los empleadores de establecer el número de aprendices que les corresponde, vincularlos o realizar la monetización, debiendo informar a la Regional del Servicio Nacional de Aprendizaje, Sena, donde funcione el domicilio principal de la empresa, dentro del mes siguiente a la contratación o monetización de la cuota mínima obligatoria.
La determinación del número mínimo obligatorio de aprendices por parte del Servicio Nacional de Aprendizaje, Sena, se efectuará conforme al procedimiento establecido en el artículo 33 de la Ley 789 de 2002. En el evento que la cuota mínima de aprendices sea determinada por el empleador, el Servicio Nacional de Aprendizaje, Sena, a más tardar dentro de los dos (2) meses siguientes al recibo de la información del patrocinador, verificará y determinará, según el caso, la cuota correspondiente, siguiendo el procedimiento establecido en el artículo 33 de la Ley 789 de 2002.
Cuando se presente variación en el número de empleados que incida en la cuota mínima de aprendices, la empresa patrocinadora deberá informar tal circunstancia a la Regional del Servicio Nacional de Aprendizaje, Sena, donde funcione el domicilio principal de la empresa, en los meses de julio y diciembre de cada año. El incumplimiento de esta obligación acarreará la imposición de las sanciones previstas en la Ley 119 de 1994.» [40] Folio 74