05001-23-31-000-1997-03054-01 — Consejo de Estado

05001-23-31-000-1997-03054-01Consejo de Estado · SECCION TERCERASentencia2020-03-02

Ponente: Ramiro Pazos Guerrero

Actor: Empresa De Transporte Masivo Del Valle De Aburrá Ltda.·Demandado: Área Metropolitana Del Valle De Aburrá

De qué trata

Síntesis: Como en el presente asunto fungen como partes la Empresa de Transporte Masivo del Valle de Aburrá Ltda. -sociedad pública- y el área metropolitana del Valle de Aburrá, su conocimiento corresponde a esta jurisdicción, siendo esta Corporación la competente, toda vez que el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 2 del Decreto 597 de 1988, le asigna el conocimiento en segunda instancia, entre otros asuntos, de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por parte de los tribunales administrativos.ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / CONTRATO ESTATAL / EJECUCIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / TERMINACIÓN DEL CONTRATO ESTATALComo el plazo de ejecución del contrato finalizó (…), la demanda promovida (…), lo fue dentro de los dos años de que trata el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 23 del Decreto 2304 de 1989.ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / CONVENIO INTERADMINISTRATIVO / ÁREA METROPOLITANA / RÉGIMEN APLICABLE / RÉGIMEN CONTRACTUAL APLICABLE / APLICACIÓN DEL ESTATUTO GENERAL DE CONTRATACIÓN / ESTATUTO GENERAL DE CONTRATACIÓN / ESTATUTO GENERAL DE CONTRATACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICAAl momento de suscripción del contrato que ocupa la atención de la Sala -28 de julio de 1994-, la legislación contractual que regía esa relación era la prevista en la Ley 80 de 1993, sin las modificaciones introducidas en la materia por las Leyes 489 de 1998, 1150 de 2007 y 1474 de 2011.ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / INCUMPLIMIENTO DEL CONTRACTO / EQUILIBRIO FINANCIERO DEL CONTRATO ESTATAL / RESTABLECIMIENTO DEL EQUILIBRIO FINANCIERO DEL CONTRATO ESTATAL - Son pretensiones excluyentes / PLANOS DE CONTRUCCIÓN - Se pactó que los diseños eran de responsabilidad del contratista / OBRA PÚBLICA / INEXISTENCIA DE INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO - Los diseños eran de responsabilidad del contratista / RUPTURA DEL EQUILIBRIO ECONÓMICO DEL CONTRATO - Será el objeto de controversiaAntes de resolver la apelación, la Sala advierte que el actor requirió la declaratoria de incumplimiento del contrato -primera pretensión- y el consecuente restablecimiento de la ecuación económica -numeral primero de la primera pretensión-, situación que obliga a recordar que ambas figuras son distintas y excluyentes entre sí. (…) , la Sala advierte que si bien la entrega de estudios y diseños deficientes por parte del contratante, usualmente constituye un incumplimiento del contrato por desconocimiento de los compromisos adquiridos, lo cierto es que en el presente asunto no es posible encausar el análisis desde esa óptica, pues las partes acordaron que los diseños eran responsabilidad del contratista. (…) Así, el contratista mal haría en pretender el incumplimiento de la entidad por unos diseños y estudios que esta última no debía proporcionarle. En consecuencia, el análisis de la controversia se efectuará desde la ruptura de la ecuación económica del contrato por circunstancias o causas sobrevinientes, imprevisibles y ajenas a la parte afectada.NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar sentencia del 13 de febrero de 2013, Exp. 24996, C.P. Mauricio Fajardo Gómez.ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / TIPOLOGÍA CONTRACTUAL / CONVENIO INTERADMINISTRATIVO / CONTRATO DE OBRA / AUTONOMÍA CONTRACTUAL - Debe darse prevalencia a la intención común de las partes / PARTES DEL CONTRATO ESTATAL - Manifiestan la voluntad de su vínculo contractualAsí, las partes suscribieron un contrato interadministrativo a través del cual adquirieron obligaciones reciprocas y a pesar de que no indicaron que se trataba de un contrato de obra, lo cierto es que su intención fue la de celebrarlo. (…) En efecto, el artículo 1618 del Código Civil prevé que debe darse prevalencia a la intención común de las partes. Si el contrato corresponde a un acuerdo de voluntades, su alcance debe responder a aquello que las partes quisieron pactar, más que a la literalidad de las palabras empleadas en el instrumento que recoge el acuerdo.NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar sentencia del 9 de mayo de 2012, Exp. 22714, C.P. Mauricio Fajardo Gómez.CONTRATO DE OBRA / DEFINICIÓN DEL CONTRATO DE OBRA / OBJETO DEL CONTRATO DE OBRA PÚBLICA / CONSTRUCCIÓN DE VÍA PÚBLICA / ÁREA METROPOLITANA[E]l artículo 32 de la Ley 80 de 1993 definió dicho contrato como aquel que celebran las entidades estatales para la construcción, mantenimiento, instalación y, en general, para la realización de cualquier otro trabajo material sobre bienes inmuebles, cualquiera que sea la modalidad de ejecución y pago; tal como sucedió en el presente asunto, donde el área metropolitana contrató la construcción de una vía. (…) [S]e advierte que las partes suscribieron un contrato conmutativo, por el cual la empresa asumió la obligación de construir la vía Regional Sur y el área metropolitana debía pagarle el precio pactado por ello.CONTRATO DE OBRA / PRECIO GLOBAL / CONTRATO DE OBRA A PRECIO GLOBAL - Incluye costos directos e indirectos sin perjuicio que se presente ruptura del equilibrio económico del contratoLos contratos de obra por precio global son aquellos en los que el contratista, a cambio de las prestaciones a que se compromete, obtiene como remuneración una suma fija. El valor pactado en un contrato a precio global incluye todos los costos directos e indirectos en que incurrirá el contratista para la ejecución de la obra. La suma así pactada, en principio, no da lugar al reconocimiento de obras adicionales o mayores cantidades de obra no previstas, dado que el contratista asume el deber de terminar la obra. En estos contratos la obra es vista como un todo -como algo indivisible- que debe ser culminada con los recursos que al efecto se estimaron desde el inicio. En consecuencia, al contratista le corresponde precaver que el valor del contrato debe incluir un margen de solvencia que le permita asumir los costos directos e indirectos del proyecto, tales como el posible incremento de las cantidades de obra inicialmente previstas, lo que no excluye la posibilidad de que se presente el desequilibrio económico del contrato, claro está siempre que se presenten los elementos para su configuración.NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar sentencia del 14 de septiembre de 2016, Exp. 50907, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico; sentencia del 31 de agosto de 2011, Exp. 18080, C.P. Ruth Stella Correa Palacio y sentencia del 6 de abril de 2011, Exp. 14823, C.P. Stella Conto Díaz del Castillo.CONTRATO DE OBRA / PRECIO GLOBAL / CONTRATO DE OBRA A PRECIO GLOBAL / PRINCIPIO DE CONMUTIVIDAD / CONTRATO CONMUTATIVO - La ley impide que se imponga el cumplimiento del contrato de forma ilimitada / RUPTURA DEL EQUILIBRIO FINANCIERO DEL CONTRATO ESTATAL / PREVISIBILIDADLa estipulación según la cual al contratista le correspondía asumir aquellos valores que estuvieran por fuera del presupuesto, no es más que reproducir el hecho de que el contrato se pactó por un precio global. El ordenamiento jurídico impide que al contratista le sea asignada de forma ilimitada la carga de cumplir con el contrato, por lo que no es posible aceptar interpretaciones que signifiquen renunciar de forma tajante al principio de conmutatividad. (…) la necesidad de hacer obras por encima del valor contratado era previsible por la empresa, quien asumió la obligación de hacer la obra bajo esos parámetros. (…) la recurrente presupuestó la ecuación económica con fundamento en sus estudios preliminares, bien sabía que los diseños definitivos podrían arrojar resultados distintos y aun así decidió asumir la obligación de hacer la vía.NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar sentencia del 23 de noviembre de 2016, Exp. 52161, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico. Frente a la configuración de la ruptura de la ecuación económica del contrato, consultar sentencias del 18 de enero de 2012, Exp. 20459, C.P. Olga Mélida Valle de de la Hoz y 25 de agosto de 2011, Exp. 14461, C.P. Danilo Rojas Betancourth.CONTRATO DE OBRA / PRECIO GLOBAL / CONTRATO DE OBRA A PRECIO GLOBAL / PRINCIPIO DE CONMUTIVIDAD / CONTRATO CONMUTATIVO / RUPTURA DEL EQUILIBRIO FINANCIERO DEL CONTRATO ESTATAL / PREVISIBILIDAD / ALTERACIÓN DEL EQUILIBRIO ECONÓMICO DEL CONTRATO - Fue previsible / PRINCIPIO DE ECONOMÍA / DISEÑOS / PLANOS DE CONSTRUCCIÓN - Fueron previos / INEXISTENCIA DEL DESEQUILIBRIO FINANCIERO DEL CONTRATO ESTATALLas partes nunca pactaron que las obras se harían con diseños del área metropolitana, por el contrario siempre se dejó ese aspecto en manos de la empresa y, según el numeral 12 artículo 25 de la Ley 80 de 1993, esa circunstancia relevaba al área metropolitana de contar con diseños antes de la suscripción del contrato. Es más ni siquiera se estipuló que los diseños debían ser aprobados por el área metropolitana o contar con su anuencia de alguna forma, pues ello era del resorte exclusivo de la empresa. (…) la accionante hizo el cronograma con fundamento en sus diseños preliminares y no con base en los de Estec S.A., pues, se insiste, nunca se pactó que la obra se ejecutaría con estos, como ahora lo quiere hacer ver la demandante. (…) Ello indica que la empresa elaboró los diseños definitivos después de iniciada la ejecución del contrato, esto es, asumió el compromiso de hacer una vía de manera negligente y descuidada, por tanto los mayores costos por obras adicionales y mayores cantidades de obra fueron producto de su falta de diligencia, lo que no puede considerarse como una ruptura de la ecuación económica del contrato. (…) Así, se concluye de manera inequívoca que el ajuste de diseños, en cuanto a la magnitud, extensión y especificaciones de la obra, constituyó una circunstancia plenamente previsible y aceptada por la demandante, por lo que habrá de confirmarse la sentencia de primera instancia.NOTA DE RELATORÍA: Providencia con aclaración de voto del H. Consejero Martín Bermúdez Muñoz.

ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / RECURSO DE APELACIÓN CONTRA SENTENCIA / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO / CONVENIO INTERADMINISTRATIVO / ÁREA METROPOLITANA / COMPETENCIA POR RAZÓN DE LA CUANTÍA Como en el presente asunto fungen como partes la Empresa de Transporte Masivo del Valle de Aburrá Ltda. –sociedad pública– y el área metropolitana del Valle de Aburrá, su conocimiento corresponde a esta jurisdicción, siendo esta Corporación la competente, toda vez que el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 2 del Decreto 597 de 1988, le asigna el conocimiento en segunda instancia, entre otros asuntos, de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por parte de los tribunales administrativos.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 129 / DECRETO 597 DE 1988 – ARTÍCULO 2 ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / CONTRATO ESTATAL / EJECUCIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / TERMINACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL Como el plazo de ejecución del contrato finalizó (…), la demanda promovida (…), lo fue dentro de los dos años de que trata el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 23 del Decreto 2304 de 1989.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 136 / DECRETO 2304 DE 1989 – ARTÍCULO 23 ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / CONVENIO INTERADMINISTRATIVO / ÁREA METROPOLITANA / RÉGIMEN APLICABLE / RÉGIMEN CONTRACTUAL APLICABLE / APLICACIÓN DEL ESTATUTO GENERAL DE CONTRATACIÓN / ESTATUTO GENERAL DE CONTRATACIÓN / ESTATUTO GENERAL DE CONTRATACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Al momento de suscripción del contrato que ocupa la atención de la Sala –28 de julio de 1994–, la legislación contractual que regía esa relación era la prevista en la Ley 80 de 1993, sin las modificaciones introducidas en la materia por las Leyes 489 de 1998, 1150 de 2007 y 1474 de 2011.

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / INCUMPLIMIENTO DEL CONTRACTO / EQUILIBRIO FINANCIERO DEL CONTRATO ESTATAL / RESTABLECIMIENTO DEL EQUILIBRIO FINANCIERO DEL CONTRATO ESTATAL – Son pretensiones excluyentes / PLANOS DE CONTRUCCIÓN – Se pactó que los diseños eran de responsabilidad del contratista / OBRA PÚBLICA / INEXISTENCIA DE INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO – Los diseños eran de responsabilidad del contratista / RUPTURA DEL EQUILIBRIO ECONÓMICO DEL CONTRATO – Será el objeto de controversia Antes de resolver la apelación, la Sala advierte que el actor requirió la declaratoria de incumplimiento del contrato –primera pretensión– y el consecuente restablecimiento de la ecuación económica –numeral primero de la primera pretensión–, situación que obliga a recordar que ambas figuras son distintas y excluyentes entre sí. (…), la Sala advierte que si bien la entrega de estudios y diseños deficientes por parte del contratante, usualmente constituye un incumplimiento del contrato por desconocimiento de los compromisos adquiridos, lo cierto es que en el presente asunto no es posible encausar el análisis desde esa óptica, pues las partes acordaron que los diseños eran responsabilidad del contratista.

(…) Así, el contratista mal haría en pretender el incumplimiento de la entidad por unos diseños y estudios que esta última no debía proporcionarle. En consecuencia, el análisis de la controversia se efectuará desde la ruptura de la ecuación económica del contrato por circunstancias o causas sobrevinientes, imprevisibles y ajenas a la parte afectada.

NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar sentencia del 13 de febrero de 2013, Exp. 24996, C.P. Mauricio Fajardo Gómez. ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / TIPOLOGÍA CONTRACTUAL / CONVENIO INTERADMINISTRATIVO / CONTRATO DE OBRA / AUTONOMÍA CONTRACTUAL – Debe darse prevalencia a la intención común de las partes / PARTES DEL CONTRATO ESTATAL – Manifiestan la voluntad de su vínculo contractual Así, las partes suscribieron un contrato interadministrativo a través del cual adquirieron obligaciones reciprocas y a pesar de que no indicaron que se trataba de un contrato de obra, lo cierto es que su intención fue la de celebrarlo.

(…) En efecto, el artículo 1618 del Código Civil prevé que debe darse prevalencia a la intención común de las partes. Si el contrato corresponde a un acuerdo de voluntades, su alcance debe responder a aquello que las partes quisieron pactar, más que a la literalidad de las palabras empleadas en el instrumento que recoge el acuerdo. FUENTE FORMAL: CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 1618 / CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 1622 NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar sentencia del 9 de mayo de 2012, Exp. 22714, C.P. Mauricio Fajardo Gómez.

CONTRATO DE OBRA / DEFINICIÓN DEL CONTRATO DE OBRA / OBJETO DEL CONTRATO DE OBRA PÚBLICA / CONSTRUCCIÓN DE VÍA PÚBLICA / ÁREA METROPOLITANA [E]l artículo 32 de la Ley 80 de 1993 definió dicho contrato como aquel que celebran las entidades estatales para la construcción, mantenimiento, instalación y, en general, para la realización de cualquier otro trabajo material sobre bienes inmuebles, cualquiera que sea la modalidad de ejecución y pago; tal como sucedió en el presente asunto, donde el área metropolitana contrató la construcción de una vía. (…) [S]e advierte que las partes suscribieron un contrato conmutativo, por el cual la empresa asumió la obligación de construir la vía Regional Sur y el área metropolitana debía pagarle el precio pactado por ello.

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 32 / CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 1498 CONTRATO DE OBRA / PRECIO GLOBAL / CONTRATO DE OBRA A PRECIO GLOBAL – Incluye costos directos e indirectos sin perjuicio que se presente ruptura del equilibrio económico del contrato Los contratos de obra por precio global son aquellos en los que el contratista, a cambio de las prestaciones a que se compromete, obtiene como remuneración una suma fija.

El valor pactado en un contrato a precio global incluye todos los costos directos e indirectos en que incurrirá el contratista para la ejecución de la obra. La suma así pactada, en principio, no da lugar al reconocimiento de obras adicionales o mayores cantidades de obra no previstas, dado que el contratista asume el deber de terminar la obra.

En estos contratos la obra es vista como un todo –como algo indivisible– que debe ser culminada con los recursos que al efecto se estimaron desde el inicio. En consecuencia, al contratista le corresponde precaver que el valor del contrato debe incluir un margen de solvencia que le permita asumir los costos directos e indirectos del proyecto, tales como el posible incremento de las cantidades de obra inicialmente previstas, lo que no excluye la posibilidad de que se presente el desequilibrio económico del contrato, claro está siempre que se presenten los elementos para su configuración. NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar sentencia del 14 de septiembre de 2016, Exp. 50907, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico; sentencia del 31 de agosto de 2011, Exp. 18080, C.P. Ruth Stella Correa Palacio y sentencia del 6 de abril de 2011, Exp. 14823, C.P. Stella Conto Díaz del Castillo.

CONTRATO DE OBRA / PRECIO GLOBAL / CONTRATO DE OBRA A PRECIO GLOBAL / PRINCIPIO DE CONMUTIVIDAD / CONTRATO CONMUTATIVO – La ley impide que se imponga el cumplimiento del contrato de forma ilimitada / RUPTURA DEL EQUILIBRIO FINANCIERO DEL CONTRATO ESTATAL / PREVISIBILIDAD La estipulación según la cual al contratista le correspondía asumir aquellos valores que estuvieran por fuera del presupuesto, no es más que reproducir el hecho de que el contrato se pactó por un precio global.

El ordenamiento jurídico impide que al contratista le sea asignada de forma ilimitada la carga de cumplir con el contrato, por lo que no es posible aceptar interpretaciones que signifiquen renunciar de forma tajante al principio de conmutatividad. (…) la necesidad de hacer obras por encima del valor contratado era previsible por la empresa, quien asumió la obligación de hacer la obra bajo esos parámetros.

(…) la recurrente presupuestó la ecuación económica con fundamento en sus estudios preliminares, bien sabía que los diseños definitivos podrían arrojar resultados distintos y aun así decidió asumir la obligación de hacer la vía. NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar sentencia del 23 de noviembre de 2016, Exp. 52161, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico.

Frente a la configuración de la ruptura de la ecuación económica del contrato, consultar sentencias del 18 de enero de 2012, Exp. 20459, C.P. Olga Mélida Valle de de la Hoz y 25 de agosto de 2011, Exp. 14461, C.P. Danilo Rojas Betancourth. CONTRATO DE OBRA / PRECIO GLOBAL / CONTRATO DE OBRA A PRECIO GLOBAL / PRINCIPIO DE CONMUTIVIDAD / CONTRATO CONMUTATIVO / RUPTURA DEL EQUILIBRIO FINANCIERO DEL CONTRATO ESTATAL / PREVISIBILIDAD / ALTERACIÓN DEL EQUILIBRIO ECONÓMICO DEL CONTRATO – Fue previsible / PRINCIPIO DE ECONOMÍA / DISEÑOS / PLANOS DE CONSTRUCCIÓN – Fueron previos / INEXISTENCIA DEL DESEQUILIBRIO FINANCIERO DEL CONTRATO ESTATAL Las partes nunca pactaron que las obras se harían con diseños del área metropolitana, por el contrario siempre se dejó ese aspecto en manos de la empresa y, según el numeral 12 artículo 25 de la Ley 80 de 1993, esa circunstancia relevaba al área metropolitana de contar con diseños antes de la suscripción del contrato.

Es más ni siquiera se estipuló que los diseños debían ser aprobados por el área metropolitana o contar con su anuencia de alguna forma, pues ello era del resorte exclusivo de la empresa. (…) la accionante hizo el cronograma con fundamento en sus diseños preliminares y no con base en los de Estec S.A., pues, se insiste, nunca se pactó que la obra se ejecutaría con estos, como ahora lo quiere hacer ver la demandante.

(…) Ello indica que la empresa elaboró los diseños definitivos después de iniciada la ejecución del contrato, esto es, asumió el compromiso de hacer una vía de manera negligente y descuidada, por tanto los mayores costos por obras adicionales y mayores cantidades de obra fueron producto de su falta de diligencia, lo que no puede considerarse como una ruptura de la ecuación económica del contrato.

(…) Así, se concluye de manera inequívoca que el ajuste de diseños, en cuanto a la magnitud, extensión y especificaciones de la obra, constituyó una circunstancia plenamente previsible y aceptada por la demandante, por lo que habrá de confirmarse la sentencia de primera instancia. FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 25 NUMERAL 12 NOTA DE RELATORÍA: Providencia con aclaración de voto del H. Consejero Martín Bermúdez Muñoz.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: RAMIRO PAZOS GUERRERO Bogotá, D.C., dos (2) de marzo de dos mil veinte (2020). Radicación número: 05001-23-31-000-1997-03054-01(41376) Actor: EMPRESA DE TRANSPORTE MASIVO DEL VALLE DE ABURRÁ LTDA. Demandado: ÁREA METROPOLITANA DEL VALLE DE ABURRÁ Referencia: Controversias contractuales Temas: Imposibilidad de alegar la ruptura de la ecuación económica del contrato por hechos imputables al afectado.

Sin que se observe nulidad de lo actuado, la Sala procede a resolver el recurso de apelación presentado por la parte demandante en contra de la sentencia del 26 de octubre de 2010 del Tribunal Administrativo de Antioquia que negó las pretensiones de la demanda (fl. 965-976, c. ppal.). SÍNTESIS El área metropolitana del Valle de Aburrá y la Empresa de Transporte Masivo del Valle de Aburrá Ltda. suscribieron un contrato interadministrativo para que la empresa construyera la vía Regional Sur entre la quebrada Ayurá y la calle 50 sur y durante la ejecución se configuró la ruptura de la ecuación económica del contrato; sin embargo, los hechos que a juicio de la demandante dieron lugar al desequilibro, le eran atribuibles a ella.

ANTECEDENTES La demanda El 14 de noviembre de 1997 (fl. 282, c. ppal.), la Empresa de Transporte Masivo del Valle de Aburrá Ltda. (Metro de Medellín Ltda.), en ejercicio de la acción de controversias contractuales, presentó demanda en contra del área metropolitana del Valle de Aburrá (fl. 270-282, c. ppal.). 1 Las pretensiones La parte demandante solicitó las siguientes declaraciones y condenas (fl. 276-277, c. ppal.): PRIMERA: Que se declare que el Área Metropolitana incumplió el convenio interadministrativo 112-94/014 del 28 de julio de 1994, cuyo objeto consistió en la construcción de la vía Regional Sur costado oriental del río Medellín entre quebrada Ayurá y la calle 50 sur (Las Viudas) y en consecuencia se hagan las siguientes condenas principales: 1°.

Que se condene al área metropolitana al reconocimiento y pago en favor de la Empresa del Metro de Medellín Ltda., de los mayores costos en que esta incurrió por concepto de la ejecución de obras no previstas inicialmente en el Convenio por la suma de $2.035.994.880,60 o la cantidad que se pruebe dentro del proceso y se restablezca el equilibrio económico del contrato por este concepto. 2°.

Que se condene al área metropolitana a pagar la cantidad de $519.902.442,71 que es el valor adeudado a la Empresa Metro por concepto del 50% del pago final de capital que no quedó cubierto por haberse imputado el pago del 7 de enero de 1997, primeramente a intereses moratorios y luego a capital. 3°. Que se condene al área metropolitana al reconocimiento y pago en favor de la Empresa del Metro de Medellín Ltda., a la suma de $839.343.933,04 o de la que se pruebe en el proceso, por concepto de la aplicación de la fórmula de reajuste prevista en la cláusula segunda del convenio a enero 30 de 1996, fecha en que se dio al servicio la Regional Sur. 4°.

Las condenas respectivas serán actualizadas de conformidad con lo previsto en el artículo 178 del Código Contencioso Administrativo 5°. Que se condene al área metropolitana en favor de la Empresa del Metro de Medellín Ltda., al reconocimiento y pago de la suma de $472.084.489,41 o de la que se pruebe dentro del proceso por concepto de los intereses moratorios causados a partir del día 7 de enero de 1997 y liquidados a octubre 31 de 1997.

Esta suma se acrecentará con la liquidación que corresponda al día en que el Área haga efectivo el pago, de acuerdo a las tasas y métodos de cálculo que determine el Tribunal. SEGUNDA: Que se condene al Área Metropolitana al reconocimiento y pago de los costos derivados del presente proceso. 2 Los hechos Las pretensiones se sustentan en la situación fáctica que se resume a continuación (fl. 270-276, c. ppal.): El 19 de julio de 1984, la Empresa de Transporte Masivo del Valle de Aburrá Ltda. y el consorcio Hispano Alemán, conformado por: Aplicaciones Técnicas Industriales S.A., Fomento de Construcciones y Contratos S.A., Entrecanales y Tavora S.A., Man Aktiengesellschaft, Siemens Aktiengesellschaft y Dycherhoff & Widmann Aktiengesellschaft, suscribieron el contrato n.° 49 para la construcción del metro para el Valle de Aburrá. El 3 de mayo de 1994, el área metropolitana del Valle de Aburrá contrató con Estec S.A. el estudio de suelos y diseño de pavimentos para la construcción de la vía Regional Sur entre calles 12 sur y 50 sur.

El 28 de julio de 1994, la Empresa de Transporte Masivo del Valle de Aburrá y el área metropolitana del Valle de Aburrá suscribieron el convenio interadministrativo n.° 112-94/014, por valor de $2.082.050.322,90, para que la empresa construyera la vía Regional Sur entre la quebrada Ayurá y la calle 50 sur. La actora afirmó que el valor del convenio se estimó con fundamento en los estudios y diseños de Estec S.A. El 29 de julio de 1994, en el marco del contrato n.° 49 de 1984, la empresa emitió la orden n.° 1000-44495, para que el consorcio Hispano Alemán ejecutara las obras de la vía Regional Sur.

Una vez iniciadas las obras, la ecuación económica del convenio se vio afectada por: (i) mayores cantidades de obra y obras adicionales ocasionadas por la inexactitud del estudio de suelos y diseño de pavimentos de Estec S.A., en efecto, ello conllevó mayores volúmenes de trabajo en unos ítems y la necesidad de incluir otros distintos a los inicialmente previstos, tal como lo informó en múltiples oportunidades el interventor del contrato n.° 49 de 1984 al área metropolitana y (ii) falta de entrega oportuna de predios por parte del área metropolitana, lo que provocó la suspensión y prórroga del contrato, así como sobrecostos por mayor permanencia en obra.

Adicionalmente, se pactó que la empresa recibiría el 50% del precio con la suscripción del convenio y el otro 50% con la terminación de la obra, este último debidamente reajustado con la fórmula prevista en el convenio. Sin embargo, la demandante solo obtuvo los $2.082.050.323 iniciales, sin que se le reconocieran los valores derivados de la fórmula de reajuste, intereses de mora ni los montos por el restablecimiento de la ecuación económica.

La contestación de la demanda El área metropolitana del Valle de Aburrá (fl. 287-300, c. ppal.) precisó que la construcción de toda la vía Regional Sur estaba prevista en el contrato n.° 49 de 1984 suscrito entre Metro de Medellín Ltda. y el consorcio Hispano Alemán, pues esa vía era indispensable para el funcionamiento del metro. Aclaró que el valor del convenio interadministrativo era una suma global y por ello la empresa asumía todos los sobrecostos.

Aseguró que no hubo desequilibrio económico, los reclamos por las características del terreno carecían de asidero, todos los mayores valores reclamados fueron producto del cambio inconsulto de las características de la obra, la empresa varió las especificaciones sin la anuencia del área metropolitana. Asimismo, las suspensiones en la ejecución se dieron por decisión exclusiva de la empresa, a quien se le entregaron oportunamente todos los predios para la ejecución de la obra.

SENTENCIA APELADA El a quo negó las pretensiones de la demanda, para ello aclaró que la construcción de la vía Regional Sur estaba prevista en el contrato n.° 49 de 1984 suscrito entre la empresa y el consorcio Hispano Alemán, lo que impedía el reconocimiento de una ruptura del equilibrio económico del contrato, ya que la empresa debía contribuir con los costos de la obra.

Además, el convenio interadministrativo se suscribió bajo una suma global fija y se pactó que los mayores costos para la construcción de la vía los asumía la empresa, por lo que ningún reclamo resultaba procedente, máxime cuando los estudios de suelo y diseños de pavimentos eran de su cargo. III. SEGUNDA INSTANCIA El recurso de apelación Inconforme con la decisión de primera instancia, la parte demandante presentó recurso de apelación (fl. 978-988, c. ppal.).

Advirtió que el a quo pasó por alto que la vía Regional Sur no hacía parte del contrato n.° 49 de 1984, ello solo se indicó para que el consorcio pudiera construir la obra, por ende, la empresa actuó como una simple contratista del área metropolitana para que esta pudiera ejecutar la obra que era de su interés, de ahí que todos los sobrecostos del proyecto debían ser asumidos por la demandada, pues no se trataba de una colaboración entre entidades.

En esa medida, debió restablecerse la ecuación económica del convenio que se vio afectada por las mayores cantidades de obra y obras adicionales derivadas de los malos estudios de suelo y diseños de pavimento hechos por Estec S.A. Los alegatos de conclusión La parte demandante (fl. 415-419, c. ppal.) reprodujo las razones expuestas en su recurso de apelación y con base en estas solicitó la revocatoria del fallo de primer grado[1].

IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA Presupuestos procesales 1 Jurisdicción, competencia y acción procedente Como en el presente asunto fungen como partes la Empresa de Transporte Masivo del Valle de Aburrá Ltda. –sociedad pública– y el área metropolitana del Valle de Aburrá, su conocimiento corresponde a esta jurisdicción, siendo esta Corporación la competente, toda vez que el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 2 del Decreto 597 de 1988, le asigna el conocimiento en segunda instancia, entre otros asuntos, de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por parte de los tribunales administrativos[2].

De otro lado, el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo prescribe que la acción procedente, para requerir el restablecimiento de la ecuación económica de un contrato interadministrativo, es la de controversias contractuales[3]. 2 La legitimación en la causa Las partes se encuentran legitimadas por activa y por pasiva, toda vez que son los extremos de la relación contractual que suscitó la controversia bajo análisis en esta sede judicial. 3 La caducidad Como el plazo de ejecución del contrato finalizó el 7 de febrero de 1996[4], la demanda promovida el 14 de noviembre de 1997 (fl. 282, c. ppal.), lo fue dentro de los dos años de que trata el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 23 del Decreto 2304 de 1989.

El problema jurídico La Sala debe verificar si el a quo erró cuando sostuvo que no hubo ruptura del equilibrio económico, ya que los sobrecostos derivados de los malos estudios de suelo y diseños de pavimento debían ser asumidos por el área metropolitana, máxime cuando las obras eran de su exclusivo interés. La Sala aclara que no analizará los sobrecostos por la gestión predial, dado que el apelante nada al dijo respecto, por lo que está vedado abordar el punto[5].

Adicionalmente, la Sala se exime de estudiar todo lo relacionado con la fórmula de reajuste –ordinales 2° y 3° de la primera pretensión–, ya que el punto, a más de que no se planteó en la apelación, fue objeto de conciliación entre las partes[6]. Los hechos probados Los documentos allegados por las partes lo fueron dentro de la oportunidad pertinente, por lo que pueden ser valorados[7], de los que se advierten los siguientes hechos que interesan al proceso: El 19 de julio de 1984, la Empresa de Transporte Masivo del Valle de Aburrá Ltda. y el consorcio Hispano Alemán suscribieron el contrato n.° 49, cuyo objeto era (fl. 51-57, c. ppal.): CLÁUSULA PRIMERA: OBJETO DEL CONTRATO.

La Empresa de Transporte Masivo del Valle de Aburrá Limitada encarga al CONTRATISTA la realización del diseño detallado, construcción, suministro, transporte, nacionalización, entrega en funcionamiento, capacitación del personal del Metro para el Valle de Aburrá, incluyendo las obras complementarias y accesorias, a los precios unitarios firmes cotizados en la propuesta presentada a la EMPRESA por el CONTRATISTA, los cuales se incluyen en los anexos n.° 1 y n.° 2, en estricta concordancia con los documentos de este contrato y que se relacionan en la cláusula segunda.

Las obras a cargo del CONTRATISTA y que son objeto de este contrato son las que se enumeran a continuación: 1. Diseño detallado del Metro, de todo el sistema y cada una de sus partes [sigue especificaciones relativas al diseño]. 2. Construcción de obras civiles de infraestructura de acuerdo con planos y especificaciones aprobados, incluyendo los trabajos y obras complementarias requeridas para garantizar la continuidad de los servicios públicos y la estabilidad de la estructura adyacentes.

Comprenden básicamente: a) Localización de las líneas, estructuras, subestructuras, drenajes y obras complementarias, de acuerdo con lo indicado en los planos. En caso de proponerse alguna variante, deben presentarse planos completos de localización con el visto bueno de Planeación Metropolitana, sobre amarres horizontales y verticales, etc. b) Demoliciones, explanaciones, construcción, relocalización y/o reconstrucción de canalizaciones, andenes, cunetas, placas de canalización, puentes, vías, línea férrea de los Ferrocarriles Nacionales, líneas de oleoducto, de energía, acueducto, alcantarillado y teléfonos. c) Construcción de la vía del Metro, a nivel, elevada y subterránea, de acuerdo con los alineamientos horizontales y verticales aprobados, incluyendo obras de movimiento de tierras e infraestructura subbase, base, balasto y líneas de rieles con sus cruces y pasos a desnivel. d. Construcción de estaciones elevadas, a nivel y subterráneas con todos sus accesos y obras complementarias. e. Construcción de edificio para administración, talleres, mallas de defensa y seguridad, y demás obras complementarias como accesos, parqueaderos y obras de urbanismo. 3.

Suministro para el metro [sigue listado de elementos a suministrar] 4. Además, el presente contrato incluye todas las obras accesorias y trabajos complementarios necesarios para ejecutarlo debidamente, de acuerdo con los planos y demás documentos del contrato (negrillas fuera de texto). El 8 de octubre de 1993, la empresa y el área metropolitana se reunieron para “buscar acciones conducentes a desarrollar las obras complementarias del Metro en el sur del Valle de Aburrá, las cuales han presentado dificultades en su realización por la posición conocida del municipio de Envigado frente al proyecto del Metro y considerando el interés que ha expresado la oficina del Área Metropolitana en contribuir a la ejecución del proyecto de la vía regional” (fl. 349, c. ppal.).

En punto a la vía regional, las partes consignaron lo siguiente (fl. 349-351, c. ppal.): 1. Vía Regional 1.1. Relación con otras entidades La Secretaría Ejecutiva del Área Metropolitana adelantará todas las gestiones pertinentes con el municipio de Envigado para el desarrollo del proyecto. 1.2. Licitación para construcción La oficina del Área Metropolitana desabollará el proceso de licitación pública, correspondiente a la construcción de la obra vía regional oriental y completar algunos diseños que sean necesarios.

El costo de los diseños de la vía elaborados por el Consorcio Hispano Alemán, han tenido un costo aproximado de $67 millones y su construcción se ha estimado en $2.500 millones. 1.3. Diseño de la vía La empresa del Metro entregará a la oficina del Área Metropolitana los planos que contienen los diseños aprobados por la Interventoría Delegada (Integral) y la empresa del Metro, que fueron elaborados por el consorcio Metromed [se refiere al consorcio Hispano Alemán].

Estos se encuentran en el siguiente estado: - Diseño geométrico horizontal y vertical: planos válidos para construcción. - Estructura de pavimento: falta aprobación del diseño y presentado por el contratista (sic). - Obras de drenaje y coberturas: no hay diseño aprobado hasta la fecha. - Iluminación y señalización: no hay diseños aprobados hasta la fecha. 1.4.

Obras a realizar para el desarrollo de la vía 1.4.1. Relocalización redes de energía. Será necesario la relocalización de una torre de energía de 110KV, situada en el km 4+435 de la vía, asunto que deberá ser resuelto con Empresas Públicas de Medellín. 1.4.2. Relocalización vía férrea. Para el desarrollo del proyecto se hace necesario la relocalización de dos (2) (sic) tramos de vía férrea.

Los cuales se encuentran así: Tramo 1: Entre el km 3+900 al km 4+200 de la vía regional, longitud aproximada 300 m. Tramo 2: Entre el km 2+500 al km 2+800 de la vía regional, se trata de un apartadero de la vía férrea, con una longitud aproximada de 300 m. Tramo 3: Entre el km 1+340 al km 2+000 con una longitud aproximada de 660 m, necesaria para dar paso a las vías del Metro en el sector de la quebrada Ayurá. 1.5.

Estructuras a demoler puente calle 37 sur y puente férreo Para el desarrollo del proyecto será necesario demoler la estructura del puente de la calle 37 sur Simón Bolívar y el puente férreo que tiene acceso a Coltejer. Estas actividades serán desarrolladas por el Área Metropolitana, en lo correspondiente al municipio de Envigado y por la Empresa del Metro en el municipio de Itagüí. 1.6.

Acceso a la planta de Sofasa La oficina del Área Metropolitana gestionará ante el municipio de Envigado el acceso provisional de la planta de Sofasa por la avenida Las Vegas y de esta forma poder demoler el puente actual de acceso a las plantas de Furesa y Sofasa sobre autopista sur. Terminada la construcción de la vía regional oriental, se restablecerá el acceso a la planta de Sofasa, sobre esta vía. El 15 de octubre de 1993, con motivo de la anterior reunión, la empresa le informó al área metropolitana su disposición para construir la vía Regional Sur, siempre que los costos asociados a ello le fueran reconocidos.

Asimismo, comunicó que contaba con los diseños de la vía y que era necesario hacer unos trabajos en algunos puentes a lo largo de la vía, así (fl. 347-348, c. ppal.): Teniendo en cuenta el tema de la referencia, tratado en la reunión que realizamos con el fin de definir las obras adicionales que obliga la construcción de la vía Regional Derecha, en el tramo comprendido entre la quebrada La Ayurá y la calle 50, en el municipio de Envigado, estamos manifestándole que ante la necesidad que tiene esa vía de la construcción completa de los puentes vehiculares de la calle 37 sur y la calle 50, esta empresa está dispuesta a construir los dos primeros en forma total, y no parcial como hoy lo tiene contemplado sólo sobre Itagüí, siempre que los costos adicionales sean reembolsados a la Empresa.

Así mismo, estaríamos dispuestos a construir la vía Regional, pues poseemos los diseños, con las relocalizaciones de redes a que haya lugar esperando que también nos sean reconocidos sus costos. Como el puente férreo, que al igual que los puentes comentados obstaculizan la construcción de la Vía Regional, deberá ser demolido, esperamos compartir sus costos en caso de llegarse a tener la certeza de propiedad por parte de Coltejer.

Esperamos conocer los puntos de vista que sobre este asunto tenga su secretaría Ejecutiva. Para completar la información del estado de los diseños y en general de lo conversado en esa reunión, adjuntamos las notas respectivas. Agradezco el interés que ha mostrado no sólo para le construcción de dicha vía sino también en trabajar en integración con nosotros.

El 3 de mayo de 1994, el área metropolitana del Valle de Aburrá y Estec S.A. suscribieron el contrato n.° 63, cuyo objeto fue “realizar el estudio de suelos y diseño de pavimentos para la construcción de la vía Regional Sur paralela al costado oriental del río Medellín entre la calle 12 sur y la calle de Las Viudas” (fl. 28, c. ppal.). La firma presentó los estudios al área metropolitana –no registra fecha–, cuyo contenido se dividió en capítulos que fueron intitulados así: “1. introducción, 2. investigación de campo, 3. investigación de laboratorio, 4. condiciones de los suelos de subrasante, 5. el proyecto, 6. diseño, 7.

Recomendaciones generales de construcción, 8. conclusiones y recomendaciones y 9. limitaciones” (fl. 1- 85, c. estudios de suelos). El 28 de julio de 1994, el área metropolitana del Valle de Aburrá y la Empresa de Transporte Masivo del Valle de Aburrá Ltda. suscribieron el convenio interadministrativo n.° 112-94/014 (fl. 35-42, c. ppal.):

CONSIDERANDO

1. Que la Empresa de Transporte Masivo del Valle de Aburrá Ltda., en la ejecución del proyecto del Metro tiene contemplada la construcción de obras complementarias necesarias para el buen funcionamiento del sistema. 2. Que dentro del alcance del contrato 49 de 1984 suscrito entre EL METRO y el consorcio Hispano Alemán se puede considerar la construcción de la vía regional sur costado oriental del río Medellín desde la calle 50 Sur hasta empalmar con la existente a la altura de la Aguacatala en el municipio de Medellín, como una de las obras complementarias del sistema. 3.

Que en el Plan Vial Metropolitano se tiene contemplada la construcción de la vía regional sur, pasando por el municipio de Envigado. 4. Que el municipio de Envigado y el Área Metropolitana celebraron convenio interadministrativo por medio del cual el Área Metropolitana se compromete a la construcción de la vía regional sur entre la quebrada La Ayurá y la Calle 50 Sur y el municipio de Envigado a ceder las fajas de terreno necesarias. 5.

Que en consecuencia la construcción de la vía regional es de interés para las dos Entidades, por lo cual, con base en el presupuesto anexo, el ÁREA METROPOLITANA reconocerá una suma global fija con reajuste al METRO para que este se encargue de su construcción. Siendo la obra de conveniencia de las dos partes, EL METRO asumirá los mayores valores que se causen en la ejecución de la obra por efectos de la aplicación del contrato 49 de 1984, no cubiertos por el presupuesto, así como la construcción del tramo entre la quebrada la Ayurá y el empalme con la vía actual a la atura del barrio La Aguacatala en el municipio de Medellín. CONVIENEN PRIMERO: OBJETO: El METRO construirá la vía regional sur costado oriental del río Medellín, entre la Calle 50 Sur y la quebrada La Ayurá, de acuerdo con el presupuesto anexo.

SEGUNDO: VALOR: El ÁREA METROPOLITANA reconocerá al METRO por la construcción de la vía un valor de DOS MIL OCHENTA Y DOS MILLONES CINCUENTA MIL TRESCIENTOS VEINTIDÓS PESOS CON NOVENTA CENTAVOS ($2.082.050.322,90), que serán cancelados al METRO así: una vez suscrito el presente convenio, el cincuenta por ciento (50%) del valor y contra la terminación de la obra el cincuenta por ciento (50%) restante reajustado según la siguiente formula: Pm = Po [M + (1-M) (0,11 I 1m / I 1o + 0,24 I 2m / I 2o + 0,10 I 3m / I 3o + 0,18 I 6m / I 6o + 0,25 I 7m / I 7o + 0,12 I 9m / I 9o)] Donde los símbolos de esta fórmula significan: I 1m, I 2m, I 3m, I 6m, I 7m, I 9m: Se refieren a los índices para los grupos 1, 2, 3, 6, 7 y 9 de construcción de carreteras del Ministerio de Obras Públicas en el mes, m, a reajustar.

I 1o, I 2o, I 3o, I 6o, I 7o, I 9o: Se refieren a los índices para los grupos 1, 2, 3, 6, 7 y 9 de construcción de carreteras del Ministerio de Obras Públicas en el mes de mayo de 1.994. Pm = Valor reajustado a pagar Po = Valor a reajustar M = Pago efectuado contra la firma de este convenio y expresado en función de la unidad. En todo caso sin necesidad de modificar el presente convenio el ÁREA METROPOLITANA podrá realzar pagos parciales proporcionalmente con el avance de obra, en este caso se aplicará la misma fórmula de reajuste.

TERCERO: PLAZO: El plazo para la ejecución de las obras se estima en seis (6) meses contados a partir de la firma del presente convenio.

CUARTO: PROGRAMA DE TRABAJO: La construcción de la vía se adelantará de acuerdo con el programa de trabajo que para el efecto apruebe el METRO al Consorcio Hispano Alemán. En caso de presentarse suspensiones durante la ejecución de las obras se levantaran actas en las que se indique fecha, hora, sitio y las causas que le dieron lugar. Si la suspensión es por causa imputables al METRO y esta genera atrasos en la terminación de la obra, se congelarán los índices de reajuste a la fecha en que debió ejecutarse.

QUINTO: OBLIGACIONES: El ÁREA METROPOLITANA se obliga para la ejecución del presente convenio a: 1. Obtener todas las licencias, permisos y aprobaciones que se requieran para los diseños y ejecución de las obras que deben ser expedidos entre otros por el municipio de Envigado, Ferrovías, Empresas Públicas, etc. 2. Entregar al METRO a medida que se requiera para la ejecución de las obras las tierras requeridas y las necesarias para las obras provisionales. 3.

El contratista podrá utilizar para sus instalaciones temporales la faja de 46 metros paralela a la canalización del río. 4. Será por cuenta del ÁREA METROPOLITANA todos los trabajos de iluminación de la Avenida Regional.

SEXTO: TRABAJOS A EJECUTAR: El METRO informará al ÁREA METROPOLITANA cada uno de los trabajos que serán ejecutados con cargo al presente convenio, así mismo le suministrará, para este propósito, la descripción de los trabajos, los costos y el programa de ejecución, la construcción de la obra de que trata este convenio, será ejecutada por el METRO teniendo como base, en lo que a especificaciones técnicas se refiere, todas las normas y especificaciones vigentes en el ÁREA METROPOLITANA.

Para las obras referidas el ÁREA METROPOLITANA colaborará suministrando la información técnica y normativa requerida. Será de responsabilidad del METRO la realización de los diseños para la ejecución de las obras, salvo los de la iluminación de la vía regional.

SÉPTIMO: COMITÉ ESPECIAL: Las partes acuerdan crear un Comité Especial integrado por funcionarios de las dos Entidades, el cual se encargará de definir con prontitud las diferencias o controversias que pudieran presentarse en su aplicación y vigilar el cabal cumplimiento del objeto del convenio.

OCTAVO: COORDINACIÓN DEL CONVENIO: Con el propósito de adelantar las actividades relativas a la coordinación, ejecución y verificación del presente acuerdo, el METRO y el ÁREA METROPOLITANA designarán las personas o dependencias a través de las cuales se adelantarán las gestiones pertinentes. El ÁREA METROPOLITANA hará la supervisión y control de las obras objeto del convenio.

NOVENO: CLÁUSULAS EXORBITANTES: Por tratarse de un convenio interadministrativo no se pactan garantías ni cláusulas especiales.

DÉCIMO: PERFECCIONAMIENTO: El presente convenio se entiende perfeccionado con la firma de las partes contratantes.

DÉCIMO PRIMERO: SUBORDINACIÓN PRESUPUESTAL: Las cantidades de dinero a que el ÁREA METROPOLITANA se obliga por este convenio, se subordinan a las apropiaciones que de tales sumas se hagan en el respectivo presupuesto para la vigencia fiscal de 1994.

DÉCIMO SEGUNDO: IMPUTACIÓN DEL GASTO: Los pagos que deba efectuar el ÁREA METROPOLITANA en razón del presente convenio interadministrativo, se harán con cargo al programa infraestructura física y equipamientos, rubro “Plan Vial” del presupuesto de ingresos y egresos de la Entidad. Reserva certificada n.° 223 del 1° de julio de 1994.

DÉCIMO TERCERO: PUBLICACIÓN DEL CONVENIO: Una vez legalizado el presente convenio, se procederá a su publicación en la Gaceta Departamental por cuenta del METRO, requisito que se entiende cumplido con el pago de los derechos correspondientes.

DÉCIMO CUARTO: CONTROL POSTERIOR: De conformidad a lo establecido por el artículo 24 de la Ley 128 de 1994, el control posterior será ejercido por la Contraloría General de Antioquia.

DÉCIMO QUINTO: DOMICILIO DE LAS PARTES: Para todos los efectos, las partes fijan como domicilio la ciudad de Medellín. ANEXO N.° 1 |Íte|Descripción |Cantida|Unidad |Total | |m | |d | | | |1 |Explanación en material |53408 | $ | $ | | |heterogéneo | |3.066,00 |163.748.928,00 | |2 |Cargue y botada de material |53408 | $ | $ | | | | |4.051,50 |216.382.512,00 | |3 |Lleno con material de |4010 | $ | $ | | |préstamo | |4.818,00 |19.320.180,00 | |4 |Subbase en arenilla |8379 | $ | $ | | | | |8.212,50 |68.812.537,50 | |5 |Subbase granular |14663 | $ | $ | | | | |12.592,50 |184.643.827,50 | |6 |Base granular |8379 | $ | $ | | | | |30.112,50 |252.312.637,50 | |7 |Carpeta asfáltica |3142 | $ | $ | | | | |78.183,00 |245.650.986,00 | |8 |Geotextil no tejido |27930 | $ | $ | | | | |2.544,78 |71.075.705,40 | |9 |Engramado |27930 | $ | $ | | | | |886,95 |24.772.513,50 | |10 |Sumidero tipo B |49 | $ | $ | | | | |214.729,50 |10.521.745,50 | |11 |Suministro de tubería de 10" |931 | $ | $ | | | | |12.045,00 |11.213.895,00 | |12 |Concreto para atraque de |106 | $ | $ | | |tubería | |116.617,50 |12.361.455,00 | |13 |Cordones prefabricados |7600 | $ | $ | | | | |10.621,50 |80.723.400,00 | |14 |Puentes vehiculares |1 | $ | $ | | | | |516.840.000,00 |516.840.000,00 | |15 |Drenaje menor |1 | $ | $ | | | | |159.870.000,00 |159.870.000,00 | |16 |Relocalización FCN |1 | $ | $ | | | | |43.800.000,00 |43.800.000,00 | | | | |Total | $ | | | | | |2.082.050.322,90 | El 29 de julio de 1994, la empresa ordenó al consorcio Hispano Alemán iniciar la ejecución de las obras para la vía Regional Sur, en los siguientes términos: “En reunión del 27.07.94 en las oficinas de la interventoría, con representantes de la Empresa del Metro y el consorcio, se analizó y discutió el programa de ejecución de las obras de la referencia. Luego de analizar diferentes aspectos de la misma se acordó iniciarlas de forma inmediata y de acuerdo con el programa que se adjunta”, así (fl. 46-47, c. ppal.): |Actividad |1994 |1995| | |JUL |AGO |SEP |OCT | |1 |Explanación en material |162000 | $ | $ | | |heterogéneo | |3.066,00 |496.692.000,00 | |2 |Cargue y botada de material | | | |2.1 Botadero Primavera |138417 | $ | $ | | | | |4.051,50 |560.796.475,50 | | |2.2 Curva de Rodas |13416 | $ | $ | | | | |7.759,00 |104.094.744,00 | | |2.3 Copacabana |10167 | $ | $ | | | | |8.377,00 |85.168.959,00 | | |2.4 Costo Curva de Rodas |13416 | $ | $ | | | | |9.750,00 |130.806.000,00 | | |2.5 Costo otros botaderos |148584 | $ | $ | | | | |900,00 |133.725.600,00 | |3 |Lleno con material de | | | |préstamo | | | |3.1 Lleno con material de |97000 | $ | $ | | |préstamo | |4.818,00 |467.346.000,00 | | |3.2 Acarreo material de |97000 | $ | $ | | |préstamo | |4.051,50 |392.995.500,00 | |4 |Subbase en arenilla | | $ | $ | | | | |8.212,50 |- | |5 |Subbase granular |7600 | $ | $ | | | | |12.592,50 |95.703.000,00 | |6 |Base granular |10515 | $ | $ | | | | |30.112,50 |316.632.937,50 | |7 |Carpeta asfáltica |5100 | $ | $ | | | | |78.183,00 |398.733.300,00 | |8 |Geotextil no tejido | | $ | $ | | | | |2.544,78 |- | |9 |Engramado |29000 | $ | $ | | | | |886,95 |25.721.550,00 | |10 |Sumidero tipo B |150 | $ | $ | | | | |214.729,50 |32.209.425,00 | |11 |Suministro de tubería de 10" |2210 | $ | $ | | | | |12.045,00 |26.619.450,00 | |12 |Concreto para atraque de |335 | $ | $ | | |tubería | |116.617,50 |39.066.862,50 | |13 |Cordones prefabricados |7600 | $ | $ | | | | |10.621,50 |80.723.400,00 | |14 |Puentes vehiculares |1 | $ | $ | | | | |516.840.000,00 |516.840.000,00 | |15 |Drenaje menor |1 | $ | $ | | | | |159.870.000,00 |159.870.000,00 | |16 |Relocalización FCN |1 | $ | $ | | | | |43.800.000,00 |43.800.000,00 | |17 |Relocalización torre línea |1 | $ | $ | | |230 Kv | |10.500.000,00 |10.500.000,00 | | | | |Total | $ | | | | | |4.118.045.203,50 | El 14 de diciembre de 1995, las partes suscribieron convenio adicional para ampliar en 47 días el plazo de ejecución del convenio interadministrativo, con la respectiva constancia de la empresa (fl. 259-261, c. ppal.).

El 8 de enero de 1997, en cumplimiento de la cláusula segunda del convenio interadministrativo, el área metropolitana consignó $1.041.025.161,90 a la empresa (fl. 264, c. ppal.). La cuestión de fondo Al momento de suscripción del contrato que ocupa la atención de la Sala –28 de julio de 1994–, la legislación contractual que regía esa relación era la prevista en la Ley 80 de 1993, sin las modificaciones introducidas en la materia por las Leyes 489 de 1998, 1150 de 2007 y 1474 de 2011. 1 La ruptura de la ecuación económica El apelante sostuvo que durante la ejecución del contrato hubo una alteración de la ecuación económica del contrato, pero, a su juicio, el tribunal no la analizó en debida forma.

Antes de resolver la apelación, la Sala advierte que el actor requirió la declaratoria de incumplimiento del contrato –primera pretensión– y el consecuente restablecimiento de la ecuación económica –numeral primero de la primera pretensión–, situación que obliga a recordar que ambas figuras son distintas y excluyentes entre sí. En efecto, en anterior oportunidad se indicó[8]: [H]ay lugar a distinguir entre la responsabilidad contractual que se deriva del incumplimiento o del cumplimiento tardío o defectuoso de las obligaciones asumidas por alguna de las partes –incluidas las entidades estatales contratantes–, por cuya virtud la parte incumplida debe responder ante su co-contratante cumplido por los perjuicios que le ocasione por el incumplimiento o cumplimiento defectuoso que le sea imputable, por un lado, de la figura del equilibrio económico o financiero del contrato por otro lado, comoquiera que la finalidad de esta última no es otra que la de mantener, a lo largo del tiempo, las condiciones económicas, técnicas y financieras existentes al momento de la presentación de la oferta o de la celebración del contrato, según sea el caso, todo con el fin, a su turno, de preservar la equivalencia convenida, considerada y acordada entre las partes del contrato respecto de sus correspondientes, mutuas y recíprocas prestaciones, todo ello independientemente de que, como resulta apenas natural, la ecuación inicial del contrato también se vea alterada o afectada por causa o con ocasión de circunstancias constitutivas de incumplimiento contractual.

(…) [E]l rompimiento del equilibrio económico del contrato no se produce simplemente porque el contratista deje de obtener utilidades o porque surjan mayores costos en la ejecución de sus obligaciones, si éstos pueden calificarse como propios del álea normal del contrato, puesto que se requiere que la afectación sea extraordinaria y afecte de manera real, grave y significativa la equivalencia entre derechos y obligaciones convenida y contemplada por las partes al momento de la celebración del contrato.

(…) Quiere decir lo anterior que las partes se obligan a través del respectivo contrato estatal después de analizar las circunstancias existentes al momento de celebrarlo o de presentación de la respectiva oferta, según el caso, en todos los aspectos razonablemente previsibles que pueden tener incidencia en la ejecución de sus obligaciones.

Así mismo, pactan las condiciones de ejecución del contrato teniendo en cuenta los riesgos que en el momento de su celebración podían –bueno es reiterarlo– razonablemente preverse, e incluso efectuando una distribución de los mismos. De esta forma, la Sala advierte que si bien la entrega de estudios y diseños deficientes por parte del contratante, usualmente constituye un incumplimiento del contrato por desconocimiento de los compromisos adquiridos[9], lo cierto es que en el presente asunto no es posible encausar el análisis desde esa óptica, pues las partes acordaron que los diseños eran responsabilidad del contratista.

En efecto, en la cláusula sexta se consignó que “será de responsabilidad del METRO la realización de los diseños para la ejecución de las obras, salvo los de la iluminación de la vía” (fl. 37, c. ppal.). Así, el contratista mal haría en pretender el incumplimiento de la entidad por unos diseños y estudios que esta última no debía proporcionarle.

En consecuencia, el análisis de la controversia se efectuará desde la ruptura de la ecuación económica del contrato por circunstancias o causas sobrevinientes, imprevisibles y ajenas a la parte afectada. Aclarado lo anterior, la Sala ha dicho respecto a los contratos interadministrativos[10] que si “involucran prestaciones patrimoniales, asumen idéntica naturaleza obligatoria y, en consecuencia, idénticos efectos vinculantes y judicialmente exigibles en relación con los que se predican de cualquier otro ‘acuerdo de dos o más partes para constituir, regular o extinguir entre ellas una relación patrimonial’”[11].

Así, las partes suscribieron un contrato interadministrativo a través del cual adquirieron obligaciones reciprocas y a pesar de que no indicaron que se trataba de un contrato de obra, lo cierto es que su intención fue la de celebrarlo. En efecto, el artículo 1618[12] del Código Civil prevé que debe darse prevalencia a la intención común de las partes.

Si el contrato corresponde a un acuerdo de voluntades, su alcance debe responder a aquello que las partes quisieron pactar, más que a la literalidad de las palabras empleadas en el instrumento que recoge el acuerdo. Para conocer esa intención, conforme al artículo 1622[13] del C.C., es posible acudir al comportamiento de las partes contratantes, tal como lo precisó la Sala[14]: [E]ste criterio de interpretación del contrato subraya que probablemente no habrá mejor alternativa hermenéutica respecto del contenido de la declaración para escudriñar en la intención de las partes al formularla, que el comportamiento que ellas mismas hayan observado durante su ejecución, luego a voces de lo normado en el inciso tercero del artículo 1622 C.C., las cláusulas contractuales pueden interpretarse “por la aplicación práctica que hayan hecho de ellas ambas partes, o una de las partes con la aprobación de la otra parte”; esto no significa nada distinto que reconocer que “[L]a ejecución que se ha dado a la cláusula, cuyo sentido hoy se controvierte, es su interpretación viva y animada; es la confesión misma de las partes; y a menos de probar que la ejecución que le han dado es el resultado de un error, es lógico y equitativo que no se les admita modificar su hecho propio”[15].

Se trata, entonces, de asumir el comportamiento de las partes como criterio interpretativo o de la existencia del denominado “comportamiento interpretativo”: “El conjunto de actos realizados por las partes en ejecución del contrato posee un indudable valor como medio hermenéutico, en razón de lo que puede llamarse un principio de coherencia y de continuidad de la voluntad contractual en la fase de formación del contrato y en la fase de ejecución del mismo.

(…) En todos estos casos en que la interpretación se realiza a través de los actos de las partes, puede hablarse en rigor de un ‘comportamiento interpretativo’. Para que pueda hablarse de un ‘comportamiento interpretativo’ –dice MOSCO– hace falta que los actos en cuestión sean relevantes en relación con la voluntad contractual que de ellos ha de deducirse y con el sentido del contrato que de ellos se trata de obtener y, además, que sean actos comunes a ambas partes o que, si han sido ejecutados por una sola de ellas, lo hayan sido con la aceptación o la aquiescencia de la otra”[16].

Así, el comportamiento que tuvieron las partes siempre se enfiló a tratar su relación negocial como un contrato de obra y no como una colaboración entre entidades para lograr un objetivo común. En efecto, el artículo 32 de la Ley 80 de 1993 definió dicho contrato como aquel que celebran las entidades estatales para la construcción, mantenimiento, instalación y, en general, para la realización de cualquier otro trabajo material sobre bienes inmuebles, cualquiera que sea la modalidad de ejecución y pago; tal como sucedió en el presente asunto, donde el área metropolitana contrató la construcción de una vía. Es más las negociaciones que se efectuaron antes de la firma del contrato –supra párrs. 14.2 y 14.3– siempre estuvieron condicionadas a que la empresa recibiera el valor de todo lo que le correspondiera hacer para hacer la vía –diseños y obras– y el área metropolitana estuvo dispuesta a asumir ese costo, además de obtener lo que requiriera el proyecto –predios, permisos y licencias–.

Las actuaciones que adelantaron después de la suscripción del contrato solo se explican desde la óptica del contrato de obra. La empresa elaboró los diseños, planteó un cronograma, ejecutó las obras, presentó los avances de la vía y expuso los inconvenientes que afrontó. El área metropolitana adelantó la gestión predial, hizo seguimiento a los trabajos, requirió el cumplimiento del cronograma, prestó su colaboración para superar los inconvenientes de su contratista y pagó el valor pactado por la vía –supra párr. 14.5 a 14.19–.

De esta forma, le asiste razón al apelante, la relación contractual no se limitaba a la entrega de unos recursos por parte del área metropolitana para la construcción de una obra necesaria para el metro. La vía Regional Sur hacía parte del Plan Vial Metropolitano, cuya ejecución estaba a cargo de la demandada –considerando tercero y cláusula decimosegunda del contrato–.

Si bien en el contrato n. 49 se estipuló que el consorcio Hispano Alemán debía ejecutar las obras complementarias, lo cierto es que no hay razones suficientes para sostener que la vía Regional Sur fuera una de ellas. En efecto, al plenario solo se allegó el contrato en cita y no los trazados, diseños o estudios que permitan concluir que la empresa iba a construir, aun sin la firma del contrato interadministrativo, dicha vía como obra adicional del metro.

Por lo anterior, se advierte que las partes suscribieron un contrato conmutativo[17], por el cual la empresa asumió la obligación de construir la vía Regional Sur y el área metropolitana debía pagarle el precio pactado por ello. Las modalidades de pago en los contratos de obra pueden ser, entre otras, por precio unitario, precio global, administración delegada, reembolso de gastos y concesiones, conforme lo ilustraba el artículo 82 del Decreto 222 de 1983.

En el sub lite, las partes acordaron que el pago sería por precio global fijo con fórmula de reajuste y los valores que estuvieran por fuera del presupuesto corrían por cuenta de la empresa. Los contratos de obra por precio global son aquellos en los que el contratista, a cambio de las prestaciones a que se compromete, obtiene como remuneración una suma fija.

En estos contratos la obra es vista como un todo –como algo indivisible– que debe ser culminada con los recursos que al efecto se estimaron desde el inicio. En consecuencia, al contratista le corresponde precaver que el valor del contrato debe incluir un margen de solvencia que le permita asumir los costos directos e indirectos del proyecto, tales como el posible incremento de las cantidades de obra inicialmente previstas[18], lo que no excluye la posibilidad de que se presente el desequilibrio económico del contrato, claro está siempre que se presenten los elementos para su configuración. Ahora, en el contrato se indicó que la empresa debía asumir los mayores valores que no estuvieren cubiertos por el presupuesto.

La estipulación en comento, conforme al artículo 28[19] de la Ley 80 de 1993, debe interpretarse en consideración a la conmutatividad del contrato, por lo que debe privilegiarse aquella interpretación que propenda por la equivalencia de prestaciones entre las partes. Lo anterior resulta en que la demandante solo podía pretender el pago del precio global fijo que incluía las obras adicionales y mayores cantidades de obra en los términos que se acaban de exponer, no así que a la contratista le estuviera vedado reclamar por otros conceptos, como el desequilibrio económico por circunstancias imprevistas y posteriores a la celebración del contrato y no imputables a ninguna de ellas, o bien por la expedición de actos en ejercicio legítimo de posición de autoridad.

La estipulación según la cual al contratista le correspondía asumir aquellos valores que estuvieran por fuera del presupuesto, no es más que reproducir el hecho de que el contrato se pactó por un precio global. El ordenamiento jurídico impide que al contratista le sea asignada de forma ilimitada la carga de cumplir con el contrato, por lo que no es posible aceptar interpretaciones que signifiquen renunciar de forma tajante al principio de conmutatividad, así lo indicó la Sala en anterior oportunidad[20]: [A]nte la dualidad interpretativa que ofrece la estipulación que se revisa, la comprensión que habrá de privilegiarse corresponderá a aquella que consulte el acatamiento de la disposición legal reguladora del mantenimiento de la ecuación contractual, no solo porque así lo orientan las reglas de interpretación contractuales que descansan en la protección del principio de conmutatividad, sino porque el entendimiento dispensado por esta Subsección a las renuncias anticipadas en torno a los efectos derivados del desequilibrio económico del contrato, esto es, realizadas antes de que ocurra el supuesto de fractura, apunta a señalar que las mismas no estarían llamadas a producir efectos por cuenta de su ineficacia. (…) Regresando al examen de la cláusula en referencia, es preciso al mismo tiempo acotar que, según se desprende de su texto expreso, al concesionario se le trasladaron todos los riesgos inherentes a la ejecución del contrato, cuestión que de suyo lleva a concluir que su asunción se enmarcó dentro del supuesto de ocurrencia de alteraciones razonablemente previsibles y propias del álea normal del negocio suscrito que llegaren a producirse, acaecidas dentro del escenario de las condiciones inicialmente pactadas, hecho que no podría hacerse extensivo a los eventos en que se alteraran las condiciones iniciales por disposición del ente contratante.

Ahora bien, la empresa tenía derecho a una suma global fija, independientemente de las mayores unidades constructivas que ejecutara, es así que asumió el riesgo de culminar la obra a pesar de que existieran diferencias en las cantidades de obra que se estimaron en el contrato. Sin embargo, como ya se indicó, ello no excluye la posibilidad de restablecer la ecuación económica.

En efecto, el artículo 5 de la Ley 80 de 1993 garantiza a los contratistas el derecho a recibir oportunamente la remuneración pactada y a que se les restablezca el equilibrio de la ecuación económica por la ocurrencia de situaciones imprevistas que no les sean imputables. Por su parte, el artículo 27 ibídem prevé el mantenimiento de la igualdad entre derechos y obligaciones surgidos al momento de proponer o de contratar, con el apremio para las partes, que en caso de suscitarse el quebrantamiento de dicha igualdad o equivalencia por causas no imputables a quien lo alega, se adopten las medidas necesarias para su restablecimiento.

El artículo citado desarrolla la ecuación económica del contrato, que busca asegurar el mantenimiento de la igualdad o equivalencia entre derechos y obligaciones convenidas por las partes para el cumplimiento del objeto negocial. El principio pretende asegurar que durante la ejecución se mantengan las mismas condiciones económicas que se tuvieron en cuenta al momento de contratar.

Todo contrato sinalagmático está precedido del análisis del contexto donde se deberán cumplir las obligaciones. Antes de la firma, las partes examinan lo que pueda incidir en la ejecución, como los precios de mercado de los elementos necesarios para el desarrollo del contrato; el contexto normativo que rodea el contrato –disposiciones tributarias, aduaneras, laborales, así como licencias o permisos–; las condiciones de tiempo, modo y lugar en que deban ejecutarse las prestaciones y, en general, los riesgos que razonablemente puedan preverse.

Con fundamento en ese análisis, las partes definen el equilibrio entre las prestaciones, ya que cada una asume una carga equivalente a la de su contraparte, por lo que si esa igualdad se desdibuja durante la ejecución es preciso restablecer la ecuación económica del contrato. En el sub lite, la apelante señaló que el a quo debió restablecer la ecuación económica del contrato interadministrativo, dado que los estudios y diseños empleados para calcular el valor de la vía no le permitieron prever su magnitud y ello se tradujo en un incremento ostensible del valor de la obra, que debía ser asumido por el área metropolitana, en tanto la vía era de su interés. Así, en atención a dicho supuesto fáctico se tiene que la recurrente pretende acreditar “una situación extraordinaria ajena a la voluntad de las partes contratantes, que no podía preverse al momento de la celebración del contrato y que afecta gravemente la economía del mismo, sin impedir su ejecución”[21], esto es, el desequilibrio económico del contrato desde la teoría de la imprevisión. Sobre el particular, para que se configure la ruptura de la ecuación económica del contrato bajo dicha teoría, la Sala ha establecido que es necesario la concurrencia de los siguientes requisitos[22]: En relación con la teoría de la imprevisión como causa de la ruptura del equilibrio económico de los contratos, su aplicación surgió dentro del ámbito de la contratación administrativa por vía jurisprudencial y para que opere la misma como causa que da lugar al restablecimiento económico del contrato a favor de la parte afectada, se exige la concurrencia de los siguientes requisitos: 1º.

Que con posterioridad a la celebración del contrato, se haya presentado un hecho extraordinario e imprevisto, ajeno a las partes, es decir no atribuible a ninguna de ellas. 2º. Que ese hecho altere de manera anormal y grave la ecuación económica del contrato, es decir que constituya un álea extraordinaria, que hace mucho más onerosa su ejecución para una de las partes. 3º.

Que esa nueva circunstancia, no hubiere sido razonablemente previsible por las partes. 4º. Que esa circunstancia imprevista, dificulte la ejecución del contrato, pero no la imposibilite. Con ese fundamento, la Sala parte de la siguiente premisa: la necesidad de hacer obras por encima del valor contratado era previsible por la empresa, quien asumió la obligación de hacer la obra bajo esos parámetros.

En efecto, para desarrollar la anterior conclusión, la Sala verificará los contornos del equilibrio económico del contrato y por ello analizará cómo la demandante afrontó las cargas que el cumplimiento del objeto contractual le imponía. Pues bien, el 8 de octubre de 1993, en la etapa de negociación, previa a la suscripción del contrato, donde se debe analizar todo aquello que pueda incidir en el efectivo cumplimiento de las obligaciones, las partes se reunieron y la empresa indicó que contaba con los diseños preliminares de la vía elaborados por el consorcio Hispano Alemán y solo le hacían falta los diseños de puentes, redes y drenajes.

En esa oportunidad y con fundamento en los estudios preliminares, las partes estimaron el valor de la obra en $2.500.000.000, monto que se acerca a los $2.082.050.322,90 que finalmente se acordó en el contrato –supra párr. 14.2–. De esta forma, la recurrente presupuestó la ecuación económica con fundamento en sus estudios preliminares, bien sabía que los diseños definitivos podrían arrojar resultados distintos y aun así decidió asumir la obligación de hacer la vía. A los pocos días de dicha reunión, el 15 de octubre de 1993 la empresa le informó al área metropolitana que “estaríamos dispuestos a construir la vía Regional, pues poseemos los diseños, con las relocalizaciones de redes a que haya lugar esperando que también nos sean reconocidos sus costos (…) [y] para completar la información del estado de los diseños y en general de lo conversado en esa reunión, adjuntamos las notas respectivas” –supra párr. 14.3–.

Así, la ahora recurrente mostró su deseo de suscribir el contrato e iniciar labores con los diseños que a ese momento poseía y con ello confirmó que tenía suficiente información para saber la dimensión de las actividades que el objeto necesitaba para llegar a buen término, por lo que resulta contradictorio que ahora afirme lo contrario. Tiempo después, el 3 de mayo de 1994, el área metropolitana contrató con Estec S.A. unos diseños.

Sin embargo, en estos, por lo menos en lo que se arrimó al plenario, no se establecieron los ítems, las cantidades de obra, el valor por unidad y total que aparecen en el contrato –supra párr. 14.4 y 14.5–. Así, la demandante no acreditó que con ese estudio estimó el valor del contrato y menos que su compromiso hubiese estado precedido y condicionado por este, en contraste su comportamiento refleja que suscribió el contrato con base en los diseños del consorcio Hispano Alemán y con estos calculó la ecuación económica.

Dicho comportamiento se recogió en el contrato suscrito por las partes el 28 de julio de 1994, basta leer las principales obligaciones que ahí asumieron de cara al objeto contractual. En efecto, la empresa debía: (i) construir la vía Regional Sur conforme al presupuesto anexo al contrato que era una suma global fija, sin embargo eran de su cuenta los mayores valores que la obra le demandara –cláusula primera y considerando quinto–;

(ii) adelantar el proyecto vial en seis meses –cláusula tercera–; (iii) elaborar el programa de ejecución del proyecto e informar los avances al área metropolitana –cláusula sexta– y (iv) hacer los diseños necesarios para ejecutar la obra –ibídem–. Por su parte, el área metropolitana debía: (i) reconocer a la empresa $2.082.050.322,90 en dos cuotas, la segunda debía reajustarse conforme a la fórmula pactada;

(ii) brindar toda la información técnica y normativa que requiriera la empresa para la construir la vía –cláusula sexta–; (iii) obtener cualquier permiso necesario para el diseño y ejecución de la obra –cláusula quinta–; (iv) entregar los predios para poder ejecutar el proyecto –ibídem– y (v) facilitar a la empresa unas fajas de terreno para sus instalaciones temporales –ibíd.–.

Así las cosas, se tiene que la empresa tenía a su cargo el diseño y ejecución de la obra y el área metropolitana debía brindarle toda la colaboración respecto de esas actividades. Las partes nunca pactaron que las obras se harían con diseños del área metropolitana, por el contrario siempre se dejó ese aspecto en manos de la empresa y, según el numeral 12 artículo 25[23] de la Ley 80 de 1993, esa circunstancia relevaba al área metropolitana de contar con diseños antes de la suscripción del contrato.

Es más ni siquiera se estipuló que los diseños debían ser aprobados por el área metropolitana o contar con su anuencia de alguna forma, pues ello era del resorte exclusivo de la empresa. En efecto, durante la ejecución contractual y en cumplimiento de sus obligaciones, la empresa elaboró el cronograma de actividades y se lo remitió al área metropolitana el 29 de julio de 1994 –supra párr. 14.6–.

Ahí indicó que debían hacerse los diseños de puentes, redes y drenajes, esto es, aún faltaban los mismos diseños que en octubre de 1993, lo que deja entrever que la accionante hizo el cronograma con fundamento en sus diseños preliminares y no con base en los de Estec S.A., pues, se insiste, nunca se pactó que la obra se ejecutaría con estos, como ahora lo quiere hacer ver la demandante.

Además, el área metropolitana recibió los diseños de la vía el 30 de agosto de 1994, sin embargo, estos no aún eran definitivos, ya que debían hacerse unos ajustes –supra párr. 14.12–. Ello indica que la empresa elaboró los diseños definitivos después de iniciada la ejecución del contrato, esto es, asumió el compromiso de hacer una vía de manera negligente y descuidada, por tanto los mayores costos por obras adicionales y mayores cantidades de obra fueron producto de su falta de diligencia, lo que no puede considerarse como una ruptura de la ecuación económica del contrato.

El conocimiento y la aceptación antelada de esa circunstancia le imponía a la empresa el deber de actuar precavidamente al suscribir el contrato, para así poder sortear los efectos económicos que ahora afirma eran imposibles de prever. La empresa debió suscribir el contrato precedida de unos estudios serios y suficientes –como los que hizo luego de iniciada la ejecución del contrato– que le permitieran conocer lo que debía hacer y no adentrarse en la negociación sin siquiera estar al tanto del alcance del objeto contractual y menos esperar que su descuido fuera suficiente para que procediera en su favor el restablecimiento de la ecuación económica.

Es que la magnitud de la obra era un hecho previsible, el no saber la extensión, así sea aproximada, de las obras que requería la vía, es un hecho atribuible a la actora. El incremento del precio del contrato no es producto de un álea anormal, sino del descuido, negligencia y falta de planeación de quien tuvo a su cargo los diseños de la vía en todo momento.

Así, se concluye de manera inequívoca que el ajuste de diseños, en cuanto a la magnitud, extensión y especificaciones de la obra, constituyó una circunstancia plenamente previsible y aceptada por la demandante, por lo que habrá de confirmarse la sentencia de primera instancia. Por último, como la conducta de las partes no puede catalogarse como abiertamente temeraria, por cuanto se limitó al ejercicio del derecho de acceso a la justicia y de defensa, se impone negar la condena en costas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 26 de octubre de 2010 del Tribunal Administrativo Antioquia que negó las pretensiones de la demanda, conforme a lo expuesto en la parte motiva.

SEGUNDO: Sin condena en costas.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al tribunal de origen. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE RAMIRO PAZOS GUERRERO Presidente Aclara el voto |ALBERTO MONTAÑA PLATA |MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ | |Magistrado |Magistrado | [pic] ----------------------- [1] La parte demandada y el agente del Ministerio Público guardaron silencio en esta oportunidad procesal. [2] La cuantía del proceso asciende a $3.867.325.745,76, según la estimación razonada de la cuantía hecha en la demanda (fl. 277, c. ppal.), por tanto, es claro que excede el monto exigido para que el proceso tenga vocación de doble instancia. [3] En punto a la posibilidad de enjuiciar las controversias que se susciten en el marco de convenios y contratos interadministrativos, la Sala indicó que “la acción mediante la cual se deben ventilar las diferencias que sobre el particular surjan es la de controversias contractuales”.

Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 23 de junio de 2010, exp. 17860, C.P. Mauricio Fajardo Gómez. la acción mediante la cual se deben ventilar las diferencias que sobre el particular surjan es la de controversias contractuales. [4] En la cláusula tercera se fijó el plazo de ejecución en seis meses contados a partir de la firma.

El contrato se firmó el 28 de julio de 1994, por ende el plazo finalizaba el 28 de enero de 1995. Sin embargo, las partes suspendieron la ejecución por 69 días, entre el 26 de agosto de 1994 (fl. 110-111, c. ppal.) y el 3 de noviembre de 1994 (fl. 146, c. ppal.). Además, adicionaron el plaz, así: el 31 de marzo de 1995, en 120 días (fl. 214-216, c. ppal.); el 28 de julio de 1995, en 61 días (fl. 242-244, c. ppal.); el 29 de septiembre de 1995, en 78 días (fl. 252-254, c. ppal.) y el 14 de diciembre de 1995, en 47 días (fl. 259-261, c. ppal.).

En consecuencia, entre suspensiones y prórrogas hubo 375 días, por lo que el plazo de ejecución culminó el 7 de febrero de 1996. [5] La Sala tiene establecido que: “[E]l marco fundamental de competencia del juez de segunda instancia lo constituyen las referencias conceptuales y argumentativas que se aducen y esgrimen en contra de la decisión que se hubiere adoptado en primera instancia, por lo cual, en principio, los demás aspectos, diversos a los planteados por el recurrente, están llamados a excluirse del debate en la instancia superior, sin perjuicio de los casos previstos o autorizados por la Constitución Política o por la ley”.

Consejo de Estado, Sección Tercera, Sala Plena, sentencia del 9 de febrero de 2012, exp. 21060, C.P. Mauricio Fajardo Gómez. Reiterada en: Consejo de Estado, Sección Tercera, Sala Plena, sentencia del 6 de abril de 2018, exp. 46005, C.P. Danilo Rojas Betancourth. [6] El 26 de septiembre de 2003, en audiencia de conciliación, la demandada ofreció $525.174.675 por los ordinales 2° y 3° de la primera pretensión y la demandante aceptó la oferta (fl. 504-505, c. ppal.).

El 21 de octubre de 2003, el a quo aprobó el acuerdo conciliatorio y dispuso que se continuara el proceso respecto de las demás pretensiones (fl. 523-525, c. ppal.). [7] Sobre el valor probatorio de las copias simples, véase: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 30 de septiembre de 2014, exp. 2007-01081-00(REV), C.P. Alberto Yepes Barreiro y Sección Tercera, Sala Plena, sentencia del 28 de agosto de 2013, exp. 25022, C.P. Enrique Gil Botero. [8] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 13 de febrero de 2013, exp. 24996, C.P. Mauricio Fajardo Gómez. [9] En anterior oportunidad, se indicó: “Ahora bien, situación que reviste una connotación diferente es cuando la entidad pública omite realizar o entregar los estudios de suelos o del terreno en donde se realizará la obra, siendo su obligación contractual, pues allí compromete su responsabilidad a título de culpa por incumplimiento o infracción al contrato, en el evento en que se presenten problemas o inconvenientes en su ejecución derivados de situaciones materiales que pudieron ser previstas o advertidas mediante su elaboración, salvo que se trate de un riesgo asumido en el negocio jurídico por el constructor o de contratos cuyo objeto sea la construcción o fabricación exclusivamente con estudios y diseños de los proponentes.

En este evento, el hecho imputable a la administración tiene su origen en el desconocimiento de los compromisos adquiridos en el contrato, de manera que no le resulta ajeno. (…)En tales casos, la entidad pública contratante debe hacer los estudios técnicos de suelos que permitan detectar e identificar las dificultades materiales que puedan existir o presentarse durante el transcurso de la obra en el terreno en donde se construirá, los cuales está en la obligación de entregar a los futuros contratistas para el cabal desarrollo del contrato”.

Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 20 de noviembre de 2008, exp. 17031, C.P. Ruth Stella Correa Palacio. [10] La Sala en anterior oportunidad resaltó la distinción doctrinal que existe respecto de los convenios y contratos interadministrativos, así: “La doctrina ha propuesto la distinción conceptual entre contrato interadministrativo y convenio interadministrativo, partiendo de un punto de vista causal, para reservar la primera categoría a aquellos negocios jurídicos que si bien se celebran por dos entidades estatales, conservan la característica propia de los contratos, consistente en que los sujetos que intervienen en ellos abrigan intereses disímiles y contrapuestos, mientras que la segunda categoría, la de los convenios interadministrativos, se distinguiría porque corresponderían a aquellos negocios jurídicos que si bien constituyen acuerdos de voluntades con efectos jurídicos, vinculan a las entidades estatales, con el ánimo de obtener la realización de fines comunes a ambas partes.

Chávez Marín, Augusto Ramón, “Los convenios de la administración: entre la gestión pública y la actividad contractual”. Colección Textos de Jurisprudencia, Editorial Universidad del Rosario, 2008, p.73. No obstante, este mismo autor reconoce que “Es la aplicación de una concepción formal o voluntarista del convenio lo que ha conducido a la doctrina y al Legislador colombiano a considerar esta figura como una modalidad de la actividad contractual de la administración, tal como, en particular, lo establece el EGCAP, contenido en la Ley 80 de 1993.

En este sentido, la Ley 80 trata el convenio interadministrativo simplemente como un contrato administrativo, sin hacer la distinción conceptual que en este trabajo se propone entre contrato y convenio”. Por otra parte, “(…) en rigor ni siquiera en los anales del trámite parlamentario sobre la expedición del nuevo régimen de contratación se deja ver un análisis sobre la figura, sino que se trasladó lo que ya había sido costumbre y, más que ella, positivización sobre la consideración de igualar a los convenios con los contratos de la administración (…)”.

Expósito Vélez, Juan Carlos, “La configuración del contrato de la administración pública en derecho colombiano y español, análisis de la selección de contratistas”, Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 2003, citado por Chávez Marín, op. cit., p. 74”. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 29 de octubre de 2015, exp. 30761, C.P. Danilo Rojas Betancourth. [11] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 23 de junio de 2010, exp. 17860, C.P. Mauricio Fajardo Gómez (E). [12] “Conocida claramente la intención de los contratantes, debe estarse a ella más que a lo literal de las palabras”. [13] “Las cláusulas de un contrato se interpretarán (…) por la aplicación práctica que hayan hecho de ellas ambas partes, o una de las partes con aprobación de la otra parte”. [14] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 9 de mayo de 2012, exp. 22714, C.P. Mauricio Fajardo Gómez. [15] [cita original del texto] CLARO SOLAR, Luis.

Explicaciones de derecho civil chileno y comparado, Editorial Nascimento, Santiago, 1939, p. 20. [16] [cita original del texto] DÍEZ-PICAZO, Luis. Fundamentos del derecho civil patrimonial, Civitas, Madrid, 1996, p. 402-403. [17] El artículo 1498 del Código Civil lo define así: “El contrato oneroso es conmutativo, cuando cada una de las partes se obliga a dar o hacer una cosa que se mira como equivalente a lo que la otra parte debe dar o hacer a su vez”. [18] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 14 de septiembre de 2016, exp. 50907, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico;

Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 31 de agosto de 2011, exp. 18080, C.P. Ruth Stella Correa Palacio y Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 6 de abril de 2011, exp. 14823, C.P. Stella Conto Díaz del Castillo. [19] “De la interpretación de las reglas contractuales. En la interpretación de las normas sobre contratos estatales, relativas a procedimientos de selección y escogencia de contratistas y en la de las cláusulas y estipulaciones de los contratos, se tendrá en consideración los fines y los principios de que trata esta ley, los mandatos de la buena fe y la igualdad y equilibrio entre prestaciones y derechos que caracteriza a los contratos conmutativo”. [20] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 23 de noviembre de 2016, exp. 52161, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico. [21] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 18 de enero de 2012, exp. 20459, C.P. Olga Mélida Valle de de la Hoz. [22] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 25 de agosto de 2011, exp. 14461, C.P. Danilo Rojas Betancourth. [23] “Del principio de economía. En virtud de este principio: (…) 12.

Con la debida antelación a la apertura del procedimiento de selección o de la firma del contrato, según el caso, deberán elaborarse los estudios, diseños y proyectos requeridos, y los pliegos de condiciones o términos de referencia. // La exigencia de los diseños no regirá cuando el objeto de la contratación sea la construcción o fabricación con diseños de los proponentes”.