CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / RECHAZO DE LA DEMANDA La caducidad ha sido considerada como un instrumento a través del cual se limita el ejercicio de los derechos individuales y subjetivos de los administrados, en desarrollo del principio de la seguridad jurídica, bajo criterios de racionalidad y suficiencia temporal para la reclamación judicial de los derechos.
Por consiguiente, esta figura no debe considerarse en forma alguna como una violación o desconocimiento de la garantía constitucional del libre acceso a la administración de justicia. […] [P]ara presentar la demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento debe efectuarse dentro del término de caducidad de cuatro (4) meses siguientes a la comunicación, notificación, ejecución o publicación. En este caso, en atención a la interpretación unificada de esta sección del acto de ejecución de la sanción por tratarse de un asunto disciplinario. […] [P]resentó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho de manera extemporánea, razón por la cual debe rechazarse por caducidad el medio de control, tal como lo resolvió el a quo.
FUENTE FORMAL: CPACA – ARTÍCULO 164 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “A” Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá D.C., treinta (30) de enero de dos mil veinte (2020) Radicación número: 25000-23-42-000-2016-04506-01(0969-18) Actor: JUAN EDUARDO FORERO CARRILLO Demandado: UNIVERSIDAD PEDAGÓGICA NACIONAL Referencia: APELACIÓN AUTO.
RECHAZO DEMANDA POR CADUCIDAD. AUTO SEGUNDA INSTANCIA. LEY 1437 DE 2011 ASUNTO El Consejo de Estado decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 29 de junio de 2017, a través del cual rechazó la demanda por caducidad.
ANTECEDENTES El señor Juan Eduardo Forero Carrillo presentó demanda ordinaria laboral[1] mediante la cual pretendió lo siguiente: «[…] A. Que se declare la nulidad de la terminación del contrato de trabajo por haberse violado el trámite disciplinario previsto en los artículos 35 y 48, numeral 8 del Decreto 2127 de 1945 y en la Ley 734 de 2002 (Código Disciplinario Único).
B. Como consecuencia de la anterior declaración, se ordene el REINTEGRO del señor JUAN EDUARDO FORERO CARRILLO al cargo de Ayudante de Cocina del que fue despedido de manera ilegal y sin justa causa, mediante Resolución No. 0836 del 29 de junio de 2010, expedida por la Rectora de la Universidad demandada. C. Consecuencialmente a la pretensión anterior, se declare que no ha existido solución de continuidad del contrato de trabajo desde la fecha del retiro hasta cuando se produzca el reintegro.
D. Que se ordene el pago de los salarios, aumentos legales o convencionales de los mismos, subsidio de transporte, auxilio de alimentación, prima de navidad, prima de servicios, prima de vacaciones, auxilio de cesantía y demás prestaciones sociales legales y extralegales, los auxilios y bonificaciones y demás derechos laborales dejados de percibir por el actor desde la fecha de desvinculación hasta cuando se produzca el reintegro. […]» El Juzgado 32 Laboral del Circuito de Bogotá en audiencia del 25 de julio de 2016[2] declaró probada la excepción de falta de jurisdicción y competencia y en consecuencia ordenó remitir el expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca[3].
El tribunal[4], con ponencia del magistrado Jaime Alberto Galeano Garzón, mediante auto del 23 de enero de 2017, requirió a la parte demandante para que en el término de 10 días, adecuara la demanda al medio de control correspondiente. El señor Juan Eduardo Forero Carrillo, ajustó la demanda al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho[5] y pidió que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos: - Acto administrativo del 12 de noviembre de 2009, emitido por la oficina de control disciplinario interno de la Universidad Pedagógica Nacional, mediante el cual se le declaró disciplinariamente responsable y sancionó con destitución e inhabilidad permanente. - Acto administrativo del 11 de marzo de 2010, expedido por la rectoría de la universidad demandada, que modificó la inhabilidad a 10 años y confirmó en lo demás la decisión. - Resolución 0836 del 29 de junio de 2010, por la cual se ordenó al jefe de la división de personal hacer efectiva la sanción de destitución e inhabilidad impuesta.
A título de restablecimiento del derecho solicitó se ordene el reintegro al empleo del cual fue separado ilegalmente, así como el pago de los salarios, aumentos, auxilio de cesantías, prima de navidad, prima de servicios, prima de vacaciones, primas de calor, subsidio de transporte, auxilio de alimentación, aportes a la seguridad social en pensión, bonificaciones y demás emolumentos salariales dejados de devengar, desde la fecha de despido y hasta cuando se produzca el reintegro.
Además que se declare que no ha existido solución de continuidad entre el momento de la desvinculación y hasta cuando sea restablecido a su empleo. Que se revoque la sanción de inhabilidad general por el término de 10 años. PROVIDENCIA IMPUGNADA[6] El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con ponencia del magistrado Jaime Alberto Galeano Garzón, a través de auto del 29 de junio de 2017 rechazó de plano la demanda al haber operado la caducidad del medio de control.
Expuso que para el estudio del caso concreto, debía tenerse en cuenta que la demanda fue presentada inicialmente ante la jurisdicción ordinaria laboral el 18 de noviembre de 2013, además, el fallo disciplinario de primera instancia fue notificado el 25 de noviembre de 2009, decisión contra la cual se interpuso oportunamente el recurso de apelación, el cual se desató el 11 de marzo de 2010, se notificó el 19 de marzo de 2010 y el demandante laboró al servicio de la Universidad Pedagógica Nacional hasta el 11 de julio de 2010.
Explicó que ante la falta de pruebas sobre la fecha de expedición del acto de ejecución de la sanción disciplinaria, y dado que la misma consistía en el retiro definitivo del servicio, el término de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, debe contabilizarse a partir del 12 de julio de 2010, día siguiente a la terminación de su relación laboral, razón por la cual el término para radicar la demanda, venció el 12 de noviembre de 2010, sin embargo se presentó el 18 de noviembre de 2013, es decir, por fuera de la oportunidad legal.
RECURSO DE APELACIÓN[7] La parte demandante formuló recurso de apelación contra la anterior decisión, para lo cual hizo un recuento de las actuaciones surtidas en el trámite judicial y algunas precisiones relacionadas con el fondo del asunto, para luego sostener que al declararse implícitamente la competencia del asunto por parte del tribunal, en el auto que ordenó adecuar la demanda, no puede concluirse que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, se encontraba caducado por haberse vencido el término de 4 meses.
Indicó que el fenómeno jurídico de la caducidad hubiera tenido ocurrencia si la demanda, debidamente adecuada, no se presentaba dentro del término de 4 meses, además no debe olvidarse que el proceso se inició ante la jurisdicción ordinaria por tratarse de una controversia surgida directamente de una relación contractual laboral y por decisión del juez de conocimiento, que se consideró incompetente, el asunto llegó a la jurisdicción contencioso administrativa.
Aseveró que por ello no puede entenderse equivocadamente, que el término de caducidad venció el 12 de noviembre de 2010, porque solo hasta el 23 de enero de 2017 se admitió la competencia por el tribunal administrativo, y ello es así, porque en ese momento se ejerció por parte del señor Forero Carrillo, la facultad de realizar el acto procesal de la demanda ante el juez que se consideró competente para estudiarla y decidirla.
Señaló que la invocación tardía de la caducidad, es decir, la extinción de la facultad del demandante para ejercer sus derechos indemnizatorios dentro del término perentorio de 4 meses, constituye una «torpeza» por parte de la institución docente demandada, por la elemental razón de haberle hecho creer al señor Forero Carrillo que el vínculo laboral con él celebrado, estaba regido por las disposiciones correspondientes a los trabajadores oficiales, cuyas acciones y derechos prescriben en 3 años, luego de su finalización, para en cambio, cuando presentó su demanda ante el juez natural, invocar el medio extintivo de sus derechos, la caducidad.
Finalmente manifestó que la declaración de incompetencia para conocer de este asunto por parte del juez 32 laboral y el rechazo por caducidad, sin haberse agotado ninguno de los dos procesos, vulnera el derecho constitucional fundamental consagrado en el artículo 229 de la Constitución. CONSIDERACIONES Competencia De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto contra el auto del 29 de junio de 2017.
Así mismo, este auto se profiere por la sala de decisión en virtud a que constituye el evento previsto en el numeral 1.º del artículo 243 del CPACA en concordancia con el artículo 125 del mismo código. Cuestión previa Antes de abordar el problema jurídico, se debe hacer un pronunciamiento preliminar frente a la petición de nulidad que presentó la parte demandante[8].
En efecto, el señor Juan Eduardo Forero Carrillo, a través de su apoderado, presentó un memorial que tituló incidente de nulidad, en los siguientes términos: «[…] A.- Independientemente del recurso de apelación que interpuse contra el auto de 29 de junio de 2017 que RECHAZÓ DE PLANO la presente demanda (folios 869 a 874), en escrito del 24 de agosto de la misma anualidad promoví incidente de nulidad por VIOLACIÓN DEL DERECHO CONSTITUCIONAL DEL DEBIDO PROCESO Y DE LOS DERECHOS DE CONTRADICCIÓN Y DEFENSA (Artículo 29 C.P.);
B.- En auto del 27 de septiembre del año anterior, el a-quo citando normas legales (artículos 133,134, 135 y 136 del C.G.P) que regulan lo concerniente a las “CAUSALES DE NULIDAD” de la citada Codificación procesal – distintas al Canon Constitucional artículo 29) invocado por el suscrito, como fundamento del defecto procedimental supra-legal formulado – NEGÓ “la solicitud de nulidad interpuesta por la demandante (sic) de conformidad con lo expuesto”;
C.- Contra la mencionada providencia se interpuso el recurso de apelación sustentado con los argumentos expuestos en el escrito de octubre 3 del año inmediatamente anterior; D.- Por auto del 15 de noviembre de 2017 (folios 908 a 909) el Juez plural de primera instancia equivocadamente procedió “a resolver recurso de reposición” (sic) (fls. 894 a 901) – se destaca – contra la mencionada providencia. En el numeral PRIMERO de su parte Resolutiva dispuso “NO REPONER el auto del 27 de septiembre de 2017, de acuerdo con los motivos expresados en el presente”.
Como claramente se ve, el a-quo, con error manifiesto, a un recurso de apelación le dio trámite de uno de reposición. Es decir, que no solo violó el debido proceso (artículo 29 C.P.), sino también el principio de la doble instancia consagrado en el artículo 31 ibídem; E.- Al considerar el suscrito que la actuación negativa del Tribunal implicaba denegar la concesión de la alzada, teniendo en cuenta lo dispuesto por los artículos 245 del C.P.A.C.A., 378 del C.P.C., 352 y 353 del C.G.P. para cumplir con los requisitos del recurso de queja, interpuso el recurso de reposición en los términos que se leen en mi escrito del 21 de noviembre del año pasado; y para el evento en que tal recurso fuese negado, subsidiariamente, con el fin de sustentar dicho recurso de queja ante la Sección Segunda del Consejo de Estado, solicité “al señor Magistrado Ponente que a mi costa, se expida la copia de todo lo actuado en este proceso, en esa Subsección y, además, “la reproducción de las piezas procesales necesarias” que su Señoría considera procedentes, según lo dispuesto por el artículo 245 del C.P.A.C.A y 352 y 353 del C.G.P.”.
Este legal y procedente recurso fue rechazado “por improcedente” por el Magistrado Ponente, con auto del 24 de enero del año en curso (folios 915 y 916). Con fundamento en los anteriores antecedentes, para que se cumplan los principios constitucionales de debido proceso (art. 29 C.P.) y de la doble instancia (art. 31 C.P.) respetuosamente solicito a esa H. Superioridad estudiar y decidir lo que en derecho corresponda al Incidente de Nulidad supra-legal formulado en memorial del 24 de agosto del año anterior, todo ello por virtud del recurso de apelación que se formuló contra el auto del a-quo del 27 de septiembre de 2017 que negó la solicitud de nulidad interpuesta por el demandante. […]» Luego de la lectura de la solicitud, resulta evidente que lo que pretende el demandante es discutir nuevamente lo que se surtió en el trámite de la primera instancia ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que finalizó con la negativa de la nulidad propuesta[9], y la resolución de diferentes medios de impugnación que la misma parte radicó[10].
Bajo este entendido, como los planteamientos que hizo el demandante ya fueron resueltos y estudiados de manera oportuna, no es esta instancia un nuevo escenario para discutir la competencia o procedencia de ciertos recursos, pues resulta claro que lo que corresponde abordar, bajo los presupuestos del caso concreto, es el recurso de apelación que se presentó contra el auto que rechazó por caducidad el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, razón por la cual no hay lugar a realizar pronunciamiento alguno frente a la nulidad que ya se resolvió por parte del a quo.
Problema Jurídico El problema jurídico a resolver en esta instancia se resume en la siguiente pregunta: ¿En el presente asunto, el término de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, debe contabilizarse a partir del momento en que la jurisdicción de lo contencioso administrativo asumió la competencia de la demanda que fue remitida por el Juzgado 32 Laboral del Circuito de Bogotá D.C.? La tesis que la subsección sostendrá es la siguiente: El término de caducidad no puede partir desde la fecha que la jurisdicción de lo contencioso administrativo asumió el conocimiento de la demanda remitida por el Juzgado 32 Laboral del Circuito de Bogotá, teniendo en cuenta que al tratarse del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en atención al literal d) del numeral 2 del artículo 164 del CPACA, la demanda deberá presentarse dentro del término de 4 meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo del cual se solicita el estudio de legalidad.
Se amplían a continuación las razones respectivas: Cómputo de la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. La caducidad ha sido considerada como un instrumento a través del cual se limita el ejercicio de los derechos individuales y subjetivos de los administrados, en desarrollo del principio de la seguridad jurídica, bajo criterios de racionalidad y suficiencia temporal para la reclamación judicial de los derechos.
Por consiguiente, esta figura no debe considerarse en forma alguna como una violación o desconocimiento de la garantía constitucional del libre acceso a la administración de justicia. Así mismo, esta sección indicó que « [ ] la caducidad comporta el término dentro del cual es posible ejercer el derecho de acción, y constituye un instrumento que salvaguarda la seguridad jurídica y la estabilidad de las relaciones entre individuos, y entre estos y el Estado.
El acceso a la administración de justicia, garantizado con el establecimiento de diversos procesos y jurisdicciones, conlleva el deber de un ejercicio oportuno, razón por la cual, se han establecido legalmente términos de caducidad para racionalizar el ejercicio del derecho de acción, so pena de que las situaciones puedan ser ventiladas en vía judicial […]»[11] Por su parte, el artículo 164 del CPACA prescribe: «Artículo 164.
Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: […] 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: […] d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales; […]» De la normativa en cita se puede concluir que para presentar la demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento debe efectuarse dentro del término de caducidad de cuatro (4) meses siguientes a la comunicación, notificación, ejecución o publicación. En este caso, en atención a la interpretación unificada de esta sección[12], del acto de ejecución de la sanción por tratarse de un asunto disciplinario.
En atención a los presupuestos fácticos del caso bajo estudio, es importante citar el artículo 168 del CPACA, que prevé una consecuencia procesal relevante cuando se declara la falta de jurisdicción o de competencia: «Artículo 168. Falta de jurisdicción o de competencia. En caso de falta de jurisdicción o de competencia, mediante decisión motivada el Juez ordenará remitir el expediente al competente, en caso de que existiere, a la mayor brevedad posible.
Para todos los efectos legales se tendrá en cuenta la presentación inicial hecha ante la corporación o juzgado que ordena la remisión.» Subraya fuera de texto. Visto lo anterior, resulta claro que cuando el juez declara la falta de jurisdicción o de competencia, el legislador reguló en el artículo citado, que para todos los efectos legales se tendría en cuenta la presentación inicial de la demanda, ello con el fin de garantizar de manera efectiva el acceso a la administración de justicia y tener una pauta interpretativa uniforme para el cómputo del término de caducidad, para el estudio sobre la presentación oportuna de los medios de control.
Aplicados los razonamientos anteriores y en atención a los presupuestos fácticos del presente asunto, se analiza lo siguiente: ✓ Mediante acto administrativo del 12 de noviembre de 2009, proferido por la Oficina de control disciplinario de la Universidad Pedagógica Nacional[13] se declaró disciplinariamente responsable al señor Juan Eduardo Forero Carrillo y se impuso la sanción de destitución e inhabilidad permanente. ✓ A través de decisión de segunda instancia del 11 de marzo de 2011, la rectoría de la universidad[14], modificó parcialmente la sanción e impuso destitución e inhabilidad general por 10 años, en lo demás confirmó el acto administrativo. ✓ Por Resolución 0836 del 29 de junio de 2010[15] se ejecutó la sanción disciplinaria, pero, tal como lo referenció el a quo no obra en el expediente constancia de notificación de este acto administrativo, solo se indica en el hecho primero de la demanda[16] que el señor Forero Carrillo laboró en la Universidad Pedagógica Nacional hasta el 10 de julio de 2010.
En atención a lo anterior y teniendo en cuenta que en la Resolución 0836 de 2010 expresamente la rectoría ordenó al jefe de la división de personal que dentro de los 10 días siguientes a la expedición de ese acto administrativo hiciera efectiva la sanción de destitución e inhabilidad general de 10 años al señor Juan Eduardo Forero Carrillo, se puede concluir que el demandante finalizó su relación laboral el 10 de julio de 2010. ✓ De acuerdo a la precisión anterior, tal como lo refirió el tribunal y solo para los efectos del caso concreto, el cómputo del término de caducidad, al no existir prueba de la fecha de notificación del acto de ejecución, debe contabilizarse a partir del día siguiente a la desvinculación, es decir el 11 de julio de 2010 por lo que el plazo máximo que tenía el demandante para radicar oportunamente el medio de control era el 11 de noviembre de 2010. ✓ Tal como lo prevé el inciso final del artículo 168 del CPACA para todos los efectos legales, específicamente para el tema que ahora se estudia, es decir, la caducidad del medio de control, se debe tener como fecha de presentación de la demanda, aquella en que fue radicada ante la jurisdicción ordinaria laboral, que tal como se verifica en el acta de reparto visible en folio 703 del cuaderno 3 lo fue el 18 de noviembre de 2013.
De conformidad con lo anterior, los hechos antes referidos dan cuenta que la parte demandante presentó por fuera de la oportunidad legal que prescribe el literal d) del numeral 2 del artículo 164 del CPACA, la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho de la referencia, pues debió radicarla a más tardar el 11 de noviembre de 2010 y como se vio, esta se presentó el 18 de noviembre de 2013.
Bajo los presupuestos señalados, no es de recibo el argumento que propuso el demandante, referido a que los 4 meses que prescribe la norma para la presentación oportuna del medio de control, deben contabilizarse a partir del momento en que la jurisdicción asumió el conocimiento de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, pues tal como se advirtió, este término se inicia luego de la notificación, comunicación, publicación o ejecución del acto administrativo que se enjuicia. En consecuencia, por el hecho de haberse declarado la falta de jurisdicción por parte del Juzgado 32 Laboral del Circuito de Bogotá, no significa que el término que el legislador previó para el ejercicio del derecho de acción ante esta jurisdicción, se reanude, sino que señaló una pauta interpretativa para garantizar el acceso a la administración de justicia, esto es, que para todos los efectos legales se debía tener en cuenta la presentación inicial de la demanda, situación que verificada en el caso concreto, arrojó como resultado que esta se radicó de manera extemporánea.
En conclusión: El señor Juan Eduardo Forero Carrillo presentó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho de manera extemporánea, razón por la cual debe rechazarse por caducidad el medio de control, tal como lo resolvió el a quo. Decisión de segunda instancia En atención a las consideraciones precedentes, se confirmará el auto proferido en audiencia inicial por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 29 de junio de 2017 que rechazó la demanda al haber operado la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, al no haber prosperado los argumentos del recurso propuesto.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sección segunda, subsección A, RESUELVE Primero: Confirmar el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 29 de junio de 2017, que rechazó por caducidad la demanda que en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho presentó el señor Juan Eduardo Forero Carrillo contra la Universidad Pedagógica Nacional.
Segundo: Realizar las anotaciones correspondientes en el programa “Justicia Siglo XXI” y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al tribunal de origen. Esta providencia fue estudiada y aprobada por la subsección en sesión celebrada en la fecha
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ ----------------------- [1] Folios 2 a 12 cuaderno 1. [2] Folios 801 y CD folio 800 cuaderno 3. [3] Folio 809 cuaderno 3. [4] Folio 840 cuaderno 3. [5] Folios 850 a 864 cuaderno 3. [6] Folios 866 y 867 vto cuaderno 3. [7] Folios 869 a 874 cuaderno 3. [8] Folios 921 a 922 cuaderno 3. [9] Folios 896 y 897 cuaderno 3. [10] Folios 908 y 909, 915 y 916 cuaderno 3. [11] Consejo de Estado, sección segunda, subsección B, sentencia de 8 de mayo de 2014.
Radicación: 08001-23-31-000-2012-02445-01(2725-12). [12] Esta sección en auto de unificación jurisprudencial, sostuvo que cuando el acto impugnado a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es de carácter disciplinario, el término de caducidad se computa a partir del acto de ejecución de la sanción, lo que garantiza la protección efectiva de los derechos de los disciplinados.
Consejo de Estado. Sección Segunda. Auto del 25 de abril de 2016, radicación: 11001-03-25-000-2012-00386-00 (1493-2012). [13] Folios 578 a 596 cuaderno 3. [14] Folios 676 a 682 cuaderno 3. [15] Folios 700 y 701 cuaderno 3. [16] Folio 851 cuaderno 3.