FALTA DE COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO – Para conocer demandas del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos emitidos por autoridad del orden nacional con cuantía / COMPETENCIA DE LOS JUECES ADMINISTRATIVOS EN PRIMERA INSTANCIA – Para conocer demandas del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con cuantía que no excede de trescientos 300 salarios mínimos legales mensuales / COMPETENCIA POR RAZÓN DEL TERRITORIO – Regla general: En los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho se determina por el lugar donde se expidió el acto o por el del domicilio del demandante, siempre y cuando la entidad demandada tenga oficina en dicho lugar / REMISIÓN DEL EXPEDIENTE POR COMPETENCIA – Por tratarse de un asunto cuyo conocimiento corresponde a los juzgados administrativos De conformidad con el contenido y anexos de la demanda, el Despacho observa que el caso sub examine, corresponde a un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con cuantía, de conformidad con la estimación razonada efectuada por la parte demandante, en el que se discute la legalidad de unos actos administrativos expedidos por una autoridad del orden nacional; por lo tanto, este Despacho considera que carece de competencia para conocer del proceso de la referencia, atendiendo a que de conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 128 del Decreto 01 de 1984, el Consejo de Estado conoce de los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho que carezcan de cuantía en los cuales se controviertan actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional.

Visto el numeral 3 del artículo 134[B] del Decreto 01 de 1984 […]. Visto el literal b del numeral 2 del artículo 134D ibídem […]. [E]ste Despacho concluye que la competencia para conocer del presente asunto radica en los jueces administrativos del Circuito Judicial de Barranquilla, atendiendo a que: i) se trata de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en el que se controvierten actos administrativos expedidos por una autoridad del orden nacional; ii) la parte demandante estimó la cuantía en una suma “[…] no menos de $70.000.000 millones de pesos […]”; es decir, un valor inferior a los 300 salarios mínimos legales mensuales; y iii) el domicilio de la parte demandante es el Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla.

Por las consideraciones expuestas, ante la falta de competencia de esta Corporación, se remitirá el expediente a los juzgados administrativos del circuito de Barranquilla (Reparto), para lo de su competencia. MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Por regla general es el que procede para cuestionar los actos de carácter particular y concreto / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Procedencia excepcional respecto de acto de carácter general cuando éste es la causa del daño y no los actos particulares intermedios que lo aplican / FALTA DE COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO – Para conocer demandas del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos de carácter general emitidos por autoridad del orden nacional con cuantía / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA Esta Corporación ha considerado que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, por su naturaleza, procede únicamente en contra de actos administrativos de contenido particular y, por excepción, contra de actos administrativos de contenido general cuando los daños que se reclaman provienen de los efectos directos del acto administrativo general acusado, y no de otros actos administrativos particulares intermedios que sean la aplicación concreta de aquel acto general […].

Esta Corporación ha señalado que no es competente para conocer de los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho con cuantía, en los que se controvierte la legalidad de actos administrativos generales expedidos por autoridades del orden nacional […]. De conformidad con [los artículos 84 y 85 del Decreto Ley 01 de 1984] y la jurisprudencia citadas, el Despacho considera que los actos administrativos de contenido general que son expedidos por autoridades del orden nacional, pueden ser objeto de demanda mediante: i) la acción de nulidad o ii) la acción de nulidad y restablecimiento del derecho cuando se pretende el restablecimiento de derechos subjetivos y la reparación de los daños causados de manera directa por aquel acto acusado.

COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN ÚNICA INSTANCIA – Para conocer demandas de nulidad contra actos administrativos expedidos por autoridades del orden nacional / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO – Para conocer demandas del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos emitidos por autoridades del orden nacional que carezcan de cuantía / COMPETENCIA DE LOS JUECES ADMINISTRATIVOS EN PRIMERA INSTANCIA – Para conocer demandas del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con cuantía que no excede de trescientos 300 salarios mínimos legales mensuales Vistos los numerales 1 y 2 del artículo 128 del Decreto Ley 01 de 2 de enero de 1984, sobre la competencia del Consejo de Estado, en única instancia […].

Visto el numeral 3 del artículo 134B del Decreto Ley 01 de 1984, sobre la competencia de los jueces administrativos, en primera instancia […]. [E]l Despacho considera que: i) el Consejo de Estado es competente para conocer, entre otros, de los siguientes asuntos: a) los procesos de nulidad contra actos administrativos expedidos por autoridades del orden nacional; y b) los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho que carezcan de cuantía cuando los actos son expedidos por autoridades del orden nacional; y ii) los jueces administrativos son competentes para conocer de los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho, en los términos del numeral 3 del artículo 134A del Decreto Ley 01 de 1984.

NOTA DE RELATORÍA: Ver providencia Consejo de Estado, Sección Primera, de 29 de abril de 2010, Radicación 25000-23-24-000-2004-00185-01, C.P. Rafael Enrique Ostau De Lafont Pianeta. FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 84 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 85 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 128 NUMERAL 1 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 128 NUMERAL 2 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 134 A NUMERAL 3 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 134 B NUMERAL 3 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 134 D NUMERAL 2 LITERAL B CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., veintiséis (26) de febrero de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-24-000-2017-00422-00 Actor: CONSTRUCTORA ASERRADERO E INVERSIONES MADEIRA LTDA. – CAIMA LTDA Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO DE AGRICULTURA Referencia: Acción de nulidad y restablecimiento del derecho Asunto: Resuelve sobre la declaratoria de falta de competencia y la remisión del expediente a los juzgados administrativos del circuito de Barranquilla AUTO INTERLOCUTORIO Este Despacho procede a decidir sobre la declaratoria de falta de competencia para conocer de la demanda[1] presentada por la Constructora Aserradero e Inversiones Madeira Ltda. – Caima Ltda. contra el Instituto Colombiano de Agricultura[2] y la remisión del expediente a los juzgados administrativos del circuito de Barranquilla.

I.

ANTECEDENTES 1. Constructora Aserradero e Inversiones Madeira Ltda. – Caima Ltda., por intermedio de apoderado, presentó demanda contra el Instituto Colombiano de Agricultura, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho[3], para que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos: 1.1. La Resolución núm. 003294 de 22 de diciembre de 2004[4], “[…] Por la cual se modifica el artículo 12 de la Resolución 1079 del 3 de junio de 2004 […]”, expedida por el Gerente General del Instituto Colombiano Agropecuario. 1.2.

El oficio núm. 002474 de 9 de marzo de 2005, mediante el cual el Gerente General del Instituto Colombiano Agropecuario no dio trámite a los recursos de reposición y, en subsidio, apelación interpuestos contra la Resolución núm. 003294 de 22 de diciembre de 2004[5]. 2. La parte demandante solicitó que como consecuencia de las anteriores declaraciones “[…] se declare que de la inaplicación de la Resolución 1079 del tres (3) de junio del 2004 se derivan perjuicios de todo orden, que atentan contra el patrimonio del demandante […]”. 3.

A título de restablecimiento del derecho, solicitó que “[…] se condene al pago de todos los perjuicios antijurídicos causados en el patrimonio de la demandante, tanto los mencionados en la demanda como los que se demuestren en el transcurso del proceso […]”. 4. La parte demandante estimó la cuantía en los siguientes términos “[…] Para efectos de determinar la competencia estimo la cuantía de este proceso en no menos de $70.000.000 millones de pesos.

La estimación de la cuantía tiene fundamento en que por la actuación del ICA, con la prórroga del término para obtener la certificación fitosanitaria, se afectó un derecho de carácter particular, como fue la certificación obtenida, sin notificar siquiera esta determinación a los interesados, frustrando así las expectativas económicas de la demandante y haciendo fútiles las inversiones realizadas para su obtención […]”.[6] 5.

El conocimiento del proceso correspondió, por reparto, al Tribunal Administrativo del Atlántico, que mediante la providencia proferida el 31 de agosto de 2006, admitió la demanda. 6. El Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante la providencia proferida el 19 de junio de 2007, decretó las pruebas solicitadas por las partes; una vez agotado el trámite procesal correspondiente, mediante auto de 13 de febrero de 2017, corrió traslado a las partes para alegar de conclusión. 7.

El Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante el auto de 17 de agosto de 2017[7], declaró la falta de competencia para conocer del proceso de la referencia y ordenó remitir el expediente a esta Corporación, al considerar que el competente para conocer de los procesos de nulidad contra actos administrativos de carácter general expedidos por autoridades del orden nacional es el Consejo de Estado, conforme lo dispone el numeral 1 del artículo 128 del Decreto Ley 01 de 2 de enero de 1984[8].

II. CONSIDERACIONES Sobre la procedencia de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho para controvertir actos administrativos de carácter general 8. Vistos los artículos 84 y 85 del Decreto Ley 01 de 1984, sobre las acciones de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho. 9. Esta Corporación ha considerado que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, por su naturaleza, procede únicamente en contra de actos administrativos de contenido particular y, por excepción, contra de actos administrativos de contenido general cuando los daños que se reclaman provienen de los efectos directos del acto administrativo general acusado, y no de otros actos administrativos particulares intermedios que sean la aplicación concreta de aquel acto general[9]; en los siguientes términos[10]: “[…] la Corporación ha admitido de manera excepcional la procedencia de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra un acto administrativo de carácter general, pero para que ello ocurra se requiere que de la aplicación directa de tales actos se deduzca o infiera la eventual lesión de un derecho subjetivo amparado por el ordenamiento jurídico, que no exista un acto administrativo particular mediante el cual se haya dado aplicación a aquél - ya que en este último evento la acción procedente contra éste sería la de nulidad y contra el acto particular la de nulidad y restablecimiento -, y que la acción referida se interponga dentro del término de caducidad establecido para el ejercicio válido de la misma. […]” (Resalta el Despacho). 10.

Esta Corporación ha señalado que no es competente para conocer de los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho con cuantía, en los que se controvierte la legalidad de actos administrativos generales expedidos por autoridades del orden nacional[11], por las siguientes razones[12]: “[…] En ese orden, se observa claramente que la decisión impugnada al admitir la procedencia de la impugnación de un acto administrativo de carácter general frente al cual se reclaman perjuicios, implícitamente lo que ello implica es la viabilidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, contra actos administrativos de naturaleza general, tal y como lo ha admitido el Consejo de Estado en diversas oportunidades.

Por lo tanto, es equivocada la conclusión a la que se llega en la misma providencia impugnada, en el sentido de establecer que la acción procedente es la de nulidad (numeral 1º del artículo 128 del C.C.A.) por cuanto legalmente ésta no admite la definición sobre reclamaciones en materia de perjuicios. Consecuentemente, siendo viable el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra un acto administrativo de carácter general, bajo el cumplimiento de las condiciones que se han expuesto anteriormente, lo pertinente es la aplicación de las reglas establecidas en el numeral 3º del artículo 132 del C.C.A., habida cuenta de que en este caso en la demanda se invocan consideraciones de carácter económico a manera de restablecimiento que implican la definición de una cuantía, lo cual igualmente excluye la aplicación del numeral segundo del artículo 128 del C.C.A. por cuanto este se refiere a que el Consejo de Estado debe conocer en única instancia de los procesos adelantados en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho que carezcan de cuantía. De igual forma, carece de soporte legal lo afirmado en el auto recurrido en cuanto a la prevalencia de la competencia por razón de la calidad de las partes (artículo 22 del Código de Procedimiento Civil), debido a que en el asunto que nos ocupa no se controvierte la calidad de la entidad demandada ni el orden al que pertenece, en consideración a que, tal y como se ha expuesto antes, existen reglas claras de competencia para conocer de las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos expedidos por las autoridades nacionales que comportan cuantía en la estimación de los perjuicios que se consideren ocasionados y que corresponde al numeral 3º del artículo 132 del C.C.A. […]” (Resalta el Despacho). 11.

De conformidad con las normas y la jurisprudencia citadas, el Despacho considera que los actos administrativos de contenido general que son expedidos por autoridades del orden nacional, pueden ser objeto de demanda mediante: i) la acción de nulidad o ii) la acción de nulidad y restablecimiento del derecho cuando se pretende el restablecimiento de derechos subjetivos y la reparación de los daños causados de manera directa por aquel acto acusado.

Sobre la competencia del Consejo de Estado en única instancia 12. Vistos los numerales 1 y 2 del artículo 128 del Decreto Ley 01 de 2 de enero de 1984[13], sobre la competencia del Consejo de Estado, en única instancia, que establece lo siguiente: “[…] Artículo 128. Competencia del Consejo de Estado en única instancia. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá de los siguientes procesos privativamente y en única instancia: 1.

De los de nulidad de los actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional o por las personas o entidades de derecho privado cuando cumplan funciones administrativas del mismo orden. 2. De los de nulidad y restablecimiento del derecho que carezcan de cuantía, en los cuales se controviertan actos administrativos expedidos por autoridades del orden nacional […]” (Resalta el Despacho).

Sobre la competencia de los juzgados administrativos en primera instancia 13. Visto el numeral 3 del artículo 134B del Decreto Ley 01 de 1984, sobre la competencia de los jueces administrativos, en primera instancia, que establece lo siguiente: “[…] Artículo 134B. Competencia de los jueces administrativos en primera instancia. Los jueces administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: […] 3.

De los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho en que se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía no exceda de trescientos (300) salarios mínimos legales mensuales […]” (Resalta el Despacho). 14. De conformidad con las normas citadas supra, el Despacho considera que: i) el Consejo de Estado es competente para conocer, entre otros, de los siguientes asuntos: a) los procesos de nulidad contra actos administrativos expedidos por autoridades del orden nacional; y b) los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho que carezcan de cuantía cuando los actos son expedidos por autoridades del orden nacional; y ii) los jueces administrativos son competentes para conocer de los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho, en los términos del numeral 3 del artículo 134A del Decreto Ley 01 de 1984.

Caso concreto 15. De conformidad con el contenido y anexos de la demanda, el Despacho observa que el caso sub examine, corresponde a un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con cuantía, de conformidad con la estimación razonada efectuada por la parte demandante, en el que se discute la legalidad de unos actos administrativos expedidos por una autoridad del orden nacional; por lo tanto, este Despacho considera que carece de competencia para conocer del proceso de la referencia, atendiendo a que de conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 128 del Decreto 01 de 1984, el Consejo de Estado conoce de los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho que carezcan de cuantía en los cuales se controviertan actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional.

Sobre la remisión al competente 16. Visto el numeral 3 del artículo 134A del Decreto 01 de 1984, corresponde a los jueces administrativos conocer, en primera instancia, de los procesos “[…] de nulidad y restablecimiento del derecho en que se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía no exceda de trescientos (300) salarios mínimos legales mensuales […]” (Resalta el Despacho). 17.

Visto el literal b del numeral 2 del artículo 134D ibídem que establece que la competencia por razón del territorio se determinará “[…] en los de nulidad y restablecimiento […] por el lugar donde se expidió el acto, o en el domicilio del demandante, siempre y cuando que la entidad demandada tenga oficina en dicho lugar […]”. 18. De conformidad con las anteriores consideraciones, este Despacho concluye que la competencia para conocer del presente asunto radica en los jueces administrativos del Circuito Judicial de Barranquilla, atendiendo a que: i) se trata de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en el que se controvierten actos administrativos expedidos por una autoridad del orden nacional; ii) la parte demandante estimó la cuantía en una suma “[…] no menos de $70.000.000 millones de pesos […]”; es decir, un valor inferior a los 300 salarios mínimos legales mensuales[14]; y iii) el domicilio de la parte demandante es el Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla. 19.

Por las consideraciones expuestas, ante la falta de competencia de esta Corporación, se remitirá el expediente a los juzgados administrativos del circuito de Barranquilla[15] (Reparto), para lo de su competencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala Unitaria, III.

RESUELVE

PRIMERO: DECLARAR que el Consejo de Estado carece de competencia para conocer del proceso de la referencia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: REMITIR, por Secretaría de la Sección, el proceso identificado con núm. único de radicación 110010324000 201700422 00 a los juzgados administrativos del circuito de Barranquilla (Reparto), para lo de su competencia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: COMUNICAR por Secretaría de la Sección Primera de esta Corporación esta decisión al Tribunal Administrativo del Atlántico.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado ----------------------- [1] Se precisa que la demanda se presentó el 11 de julio de 2005 en vigencia del Decreto 01 de 2 de enero de 1984 “[…] Por el cual se reforma el Decreto Ley 01 de 1984 […]” en el Tribunal Administrativo del Atlántico; sin embargo al ser remitido el expediente por competencia a esta Corporación se cambió el número de radicación. Cfr. folios 19 y 363. [2] De conformidad con el artículo 2 del Decreto núm. 4765 de 18 de diciembre de 2008, “[…] por el cual se modifica la estructura del Instituto Colombiano Agropecuario, ICA, y se dictan otras disposiciones […]” el Instituto Colombiano Agropecuario, ICA, es un Establecimiento Público del Orden Nacional con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, perteneciente al Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología, adscrito al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. [3] Prevista en el artículo 85 del Decreto Ley 01 de 1984. [4] El acto administrativo acusado extendió el plazo para la implementación de los procedimientos fitosanitarios aplicados al embalaje de madera utilizado en el comercio internacional. [5] El Gerente General del Instituto Colombiano Agropecuario no dio trámite a los recursos interpuestos por el representante legal de Caima Ltda., al estimar que la Resolución núm. 3294 de 2004 es un acto de carácter general y, por tal razón, no procede ningún recurso de la vía gubernativa. [6] Cfr. folio 18 del expediente. [7] Estando el asunto para proferir sentencia [8] “[…] Por el cual se reforma el Decreto Ley 01 de 1984 […]” [9] Al respecto es preciso señalar que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado que la procedencia de las acciones contencioso administrativas no dependen de la naturaleza o contenido del acto acusado, esto es, de su carácter general o particular sino, de los móviles y finalidades señalados en la ley para cada una de tales acciones.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo; providencia de 10 de agosto de 1961; C.P. Carlos Gustavo Arrieta. [10] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; providencia de 29 de abril de 2010; C.P. Rafael Enrique Ostau De Lafont Pianeta, número único de radicación 25000-23-24-000-2004-00185-01. [11] Con excepción de los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho que carezcan de cuantía, de conformidad con el numeral 2 del artículo 128 del Decreto Ley 01 de 1984. [12] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; providencia de 29 de abril de 2010;

C.P. Rafael Enrique Ostau De Lafont Pianeta, número único de radicación 25000-23-24-000-2004-00185-01. [13] “[…] Por el cual se reforma el Decreto Ley 01 de 1984 […]” [14] Para el año 2005, anualidad en la que se radicó la demanda, 300 salarios mínimos legales mensuales vigentes equivalen a la suma de $114.450.000. [15] De conformidad con lo establecido en el artículo 1º del Acuerdo PSAA06- 3321 de 9 de febrero de 2006, “[…] Por el cual se crean los Circuitos Judiciales Administrativos en el Territorio Nacional. […]” expedido por el Presidente del Consejo Superior de la Judicatura.