REVOCATORIA DIRECTA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS EN MATERIA DISCIPLINARIA / PÉRDIDA DE FUERZA EJECUTORIA Y DECAIMIENTO DEL ACTO ADMINISTRATIVO / RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / VALORACIÓN PROBATORIA – Principio de la sana critica / DAÑO EMERGENTE Y LUCRO CESANTE [L]a figura de la revocación directa del acto administrativo, incluido el acto administrativo disciplinario sancionatorio o fallo disciplinario, se constituye en una decisión unilateral de la administración en cumplimiento del deber que le asiste al Estado de revisar sus propios actos en la medida en que siempre deben encontrar sustento en el principio de legalidad, que implica su salida del mundo jurídico. […] [E]l decaimiento del acto administrativo como causal de su pérdida de fuerza ejecutoria, opera en forma excepcional y para que se configure es necesario que desaparezcan las circunstancias de hecho o los presupuestos de derecho en que se fundamentó y que se requerían para su existencia; situación que se presenta cuando el acto administrativo es revocado. [S]i el procurador general de la Nación decidió revocar lo decidido en los actos administrativos sancionatorios, es evidente que en esta oportunidad se está ante la presencia del decaimiento de esos actos, que conlleva la pérdida de su fuerza ejecutoria y con ello su salida del mundo jurídico […] Empero, como el acto sancionatorio de segunda instancia cobró ejecutoria el 10 de noviembre de 2010 (…) y la revocatoria de la actuación administrativa tuvo lugar el 27 de junio de 2012 (…) ello se traduce en que, por el término de 1 año, 7 meses y 17 días, la actuación revocada produjo efectos que se analizarán a la luz del restablecimiento que el demandante pretende. […] Respecto de la valoración de la prueba ha de tenerse en cuenta que corresponde al ejercicio de razonamiento mental que debe cumplir el juez al momento de proferir su decisión de fondo para conceder el mérito o valor de convicción de las pruebas del proceso.
Las pruebas han de valorarse en su conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin perjuicio de las solemnidades legales para la existencia o validez de ciertos actos, debiendo el juez exponer razonadamente el mérito que se asigne a cada una de ellas. La sana crítica corresponde a la actividad intelectual del juez frente a la prueba, “las reglas del correcto entendimiento humano” en las que interfieren las reglas de la lógica, con las reglas de la experiencia del juez, que contribuyen a analizar la prueba con arreglo a la sana razón y al conocimiento con el fin de “asegurar el más certero y eficaz razonamiento”. […] [E]n relación con el daño emergente afirma que está determinado por los recursos que ha debido sufragar de su propio peculio para atender los gastos de los asuntos judiciales derivados de las decisiones adoptadas sin embargo, el actor no demostró (…) el pago de tales honorarios, razón por la cual no existe certeza de que la suma de dinero pretendida por el actor por concepto de honorarios (…), emergió de su patrimonio y en tal sentido, carece de prosperidad la pretensión de daño emergente. […] [D]urante la fecha en que la sanción disciplinaria produjo efectos jurídicos (…) no existe prueba del ejercicio de alguna actividad productiva del demandante que se hubiera visto frustrada, ni de los ingresos que dejó de percibir producto de la inhabilidad que le fue impuesta, razón por la cual, no resulta factible para la Sala presumir que el “periplo laboral” del accionante le garantizaba unos ingresos futuros ciertos y reales, careciendo de sustento probatorio el lucro cesante pretendido CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “A” Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá D.C., veintitrés (23) de enero de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-25-000-2011-00341-00(1292-11) Actor: GREGORIO GALÁN BECERRA Demandado: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN Referencia: DISCIPLINARIO.
SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA. DECRETO 01 DE 1984. ASUNTO Procede la Sala a emitir sentencia de reemplazo, en cumplimiento de lo dispuesto por la Sección Tercera Subsección A de esta Corporación, que en fallo de tutela del 12 de diciembre de 2019[1] concedió el amparo de los derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y al debido proceso del señor Gregorio Galán Becerra.
Como consecuencia, dejó sin efectos jurídicos la sentencia del 10 de diciembre de 2018 proferida por esta Subsección dentro del proceso de la referencia y ordenó que se emitiera una nueva decisión en la cual se valoren las pruebas documentales obrantes en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, de conformidad con las consideraciones expuestas por el juez constitucional.
En este orden de ideas, en acatamiento de lo ordenado en sede de tutela, profiere la Sala, nuevamente, sentencia de única instancia. I.
ANTECEDENTES 1. LA DEMANDA[2] El señor Gregorio Galán Becerra, por conducto de apoderado judicial, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho demandó a la Nación- Procuraduría General de la Nación, el reconocimiento de las siguientes declaraciones y condenas: 1. Pretensiones. (i). La nulidad de la decisión sancionatoria de primera instancia de 13 de agosto de 2010, a través de la cual, la Procuraduría Regional de Boyacá lo sancionó con destitución del cargo e inhabilidad para ejercer funciones públicas por 11 años.
(ii). La nulidad de la decisión sancionatoria de segunda instancia de 15 de octubre de 2010 con el que la Procuraduría Segunda delegada para la Contratación Estatal confirmó la decisión anterior. (iii). A título de restablecimiento, solicitó (i) se le exonere totalmente de las sanciones disciplinarias impuestas; (ii) se condene a la demandada a que le reconozca la totalidad de los perjuicios de orden material, moral y de afectación de la vida de relación que le fueron irrogados con ocasión de los actos disciplinarios sancionatorios;
(iii) reconocer los ajustes de valor de conformidad con el artículo 178 del C.C.A.; (iv) el cumplimiento de la sentencia dentro del término consagrado en el artículo 176 del C.C.A, con los efectos a que se refiere el artículo 177 ibídem. 2. Supuestos fácticos En síntesis, la demanda refiere lo siguiente: (i). El 30 de diciembre de 2004, el señor Gregorio Galán Becerra, en calidad de Alcalde del Municipio de Paipa (Boyacá), celebró el contrato interadministrativo 245 con la Cooperativa del Sur del meta – CORSUMETA, acudiendo a la contratación directa en consideración a la cuantía, cuyo objeto era la adquisición de una moto niveladora modelo 670 CH II por valor de $519’000.000, con el fin de superar la urgente necesidad de recuperar la malla vial que había sido deteriorada por cuenta de la ola invernal.
(ii). El 8 de mayo de 2006, el personero municipal de Paipa puso en conocimiento de la Procuraduría Provincial de Santa Rosa de Viterbo, posibles irregularidades en el proceso de adquisición de dicha máquina, que en un primer momento estaban dirigidas a que presentaba rasgos físicos tales como “sobre- pintura, falta de elementos para operación, regrabación”, que permitían establecer que no era original sino remanufacturada.
(iii). El 14 de diciembre de 2007 la Procuraduría Regional de Boyacá dio inicio a la investigación preliminar que culminó con acto administrativo disciplinario de primera instancia de 13 de agosto de 2010 proferido por la Procuraduría Regional de Boyacá, en el que se le sancionó con destitución del cargo e inhabilidad general por el lapso de 11 años.
Esta decisión fue confirmada a través de acto administrativo disciplinario de segunda instancia que fue emitido el 15 de octubre de 2010 por la Procuraduría Segunda Delegada para la Contratación Estatal. (iv). El 29 de abril de 2011 se celebró conciliación prejudicial ante la procuraduría 80 Judicial ante los Juzgados Administrativos de Bogotá que se declaró fallida. 3.
Normas violadas y concepto de violación. Como normas violadas invocó el artículo 29 de la Constitución Política, los artículos4,5,6,9,12,13,15,17,18,19,23,26,34,43,48,94,97,128,129,131,141,142, 156 de la Ley 734 de 2002; y los artículos 483 y 511 del Estatuto Tributario. Al desarrollar el concepto de violación, sostuvo que con la actuación administrativa que ahora cuestiona, el ente disciplinario desatendió el debido proceso, el principio de legalidad, la presunción de inocencia, al igual que los deberes que le asisten al servidor público, porque la conducta que desplegó no estaba recogida en ningún dispositivo de relevancia disciplinaria, si se tiene en cuenta que todo el procedimiento de contratación pública que adelantó se ajustó a los artículos 2 de la Ley 80 de 1993, 7 del Decreto Reglamentario 855 de 1994, y 14 del Decreto 2170 de 2002; normativa vigente para la época en la que suscribió el contrato y en la que se le otorga el tratamiento de entidades estatales a las cooperativas como a las asociaciones conformadas por entes territoriales, como es el caso de la contratista COSURMETA, cuya naturaleza es la de una organización solidaria conformada por varios municipios del departamento del Meta.
No se configuró la ilicitud sustancial, si se tiene en cuenta que no causó perjuicio patrimonial al ente territorial, pues el valor de la motoniveladora era el que correspondía para la época, según sus características y condiciones técnicas, de acuerdo con los estudios de mercado que por delegación realizaron los funcionarios públicos, acorde con el manual de funciones de la entidad y conforme al Decreto 020 de 1 de febrero de 2001, expedido por el alcalde de Paipa, cuyos artículos 1 y 3 se refieren a la delegación de funciones.
En lo que concierte a la celeridad de la actuación disciplinaria y al término de la investigación disciplinaria, sostuvo que el ente de control desconoció los términos establecidos en las normas disciplinarias, pues el proceso tardó aproximadamente 5 años desde cuando conoció los hechos, el 8 de mayo de 2006, hasta que profirió la decisión de segunda instancia, el 15 de octubre de 2010, sin que de su parte existiera la más mínima maniobra, sumado a la premura que se advierte entre la ocurrencia de la decisión de primera instancia el 13 de agosto de 2011 y la de segunda instancia de fecha 15 de octubre de 2011.
La actuación administrativa acusada lesionó el principio de culpabilidad, porque al no configurarse la falta, mal podría indicarse que actuó dolosamente, es decir, con conocimiento genérico de los hechos; de la antijuridicidad de su actuar y de la dirección de su comportamiento dirigido a vulnerar bienes jurídicos de relevancia disciplinaria.
El principio de igualdad ante la ley disciplinaria fue ignorado, pues la Procuraduría no hizo alusión al comportamiento de los demás funcionarios que concurrieron en las actuaciones pre y pos contractual en el ejercicio de las específicas funciones de sus cargos y bajo el imperio de facultades delegadas en materia de contratación que fueron reconocidas por ellos mismos, pero sí lo hizo en su contra no obstante que actuó bajo el principio de confianza y con acatamiento de los conceptos técnicos y jurídicos que fueron emitidos por parte de quienes concurrieron en el conjunto de actuaciones de acuerdo con sus funciones.
Los actos demandados se apartaron del respeto por el derecho a la defensa, a la apreciación integral de las pruebas, a la libertad de pruebas, a la falta de prueba para sancionar, porque aunque fue escuchado en diversas actuaciones procesales, lo cierto es que no fueron atendidos sus argumentos ni valorada en debida forma la documental que legalmente arrimó a la actuación, pues en el proceso obran actuaciones tales como la necesidad de la adquisición del bien, los estudios previos, incluido el de mercados para establecer el valor de la máquina, la publicación de la convocatoria, las ofertas de las organizaciones solidarias, la evaluación de las propuestas, la recomendación del comité correspondiente, el convenio interadministrativo, y en general la totalidad de los procedimientos que se acreditaron probatoriamente.
Fue desatendido el principio de proporcionalidad, según el cual la sanción disciplinaria debe corresponder a la gravedad de la falta cometida, porque a través de pruebas regular y oportunamente allegadas a la actuación no se acreditó que desplegó una conducta de relevancia disciplinaria. No se observó lo concerniente a la motivación de la decisión, la interpretación de la ley disciplinaria, la falta disciplinaria y sus autores, pues lo que se evidencia es la falsa motivación que contienen los actos acusados, porque jamás se acreditó probatoriamente que con la suscripción del contrato se hubiese irrogado un daño patrimonial a las arcas del municipio, si se tiene en cuenta que el valor que le canceló a la Cooperativa del Sur del Meta, COSURMETA fue de $519’000.000, que resultó de sumar: $447’413.793 que es el valor antes del IVA, más $71’586.207 que es el valor del IVA, teniendo en cuenta, además, que dicha cooperativa le compró la moto niveladora a la distribuidora NISSAN en $440’.000.000.
Es decir que la Procuraduría estableció como objeto material del detrimento patrimonial, la diferencia entre el precio de adquisición de la máquina por parte de COSURMETA a la distribuidora NISSAN y el precio que esa cooperativa le cobró al municipio, y asumió que la cancelación del valor del IVA configuró sobreprecio o sobrecosto, sin tener presente que según los artículos 483 y 511 del Estatuto Tributario, la Cooperativa del Sur del Meta, COSURMETA debe facturar el referido impuesto, y el municipio como consumidor final tiene que cancelarlo, “ lo que se observa al rompe con la revisión de la factura expedida por COSURMETA y la cuenta de pago cancelada por la administración municipal”.
Sin tener presente además, que según el literal a) del numeral 1 del artículo 24 de la Ley 80 de 1993, cuando el presupuesto de la entidad es superior o igual a 12.000 SMMLV e inferior a 120.000 SMMLV, la menor cuantía es hasta 250 SMMLV; por tanto, si para el 2005 el presupuesto anual del municipio era inferior a 120.000 SMMLV, la menor cuantía correspondía a $83.000.000.
Significa que si la contratación superaba esta suma debía realizarse por contratación directa, como en efecto se hizo, según lo señala el literal c) de dicho precepto que fue modificado por el artículo 14 del Decreto 2170 de 2002, y por tal motivo no podía contratar en forma directa con la distribuidora NISSAN, a lo que se debía sumar la necesidad urgente de atender los rigores del invierno en materia de conectividad vial en el municipio.
Así se tiene que su actuación al igual que la de los demás funcionarios que participaron en las diferentes etapas del proceso contractual en virtud de la delegación expresa en materia de contratación, se ajustaron en todo a las normas específicas que regulaban el proceso contractual que fue materia de investigación, a tal punto que en los actos acusados, en particular en el de segunda instancia, el análisis se adelantó con base en el único cargo que se le podía estructurar, concretamente en relación con la conducta descrita en el numeral 31 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, en su componente de “participar en la etapa precontractual o en la actividad contractual, en detrimento del patrimonio público”, situaciones que no fueron comprobadas.
No se aprecia que las decisiones acusadas se hubieran emitido con imparcialidad, porque en las mismas desde un primer momento se partió de la presunción de ilicitud más no de inocencia, cuando se indicó que la forma de contratación directa determinaría la existencia de irregularidades en el proceso contractual que permitirían establecer que la máquina era remanufacturada, lo que se desvirtuó con la certificación del proveedor ligado a que el fenómeno invernal condujo a la administración, previa valoración jurídica y estudios de necesidad y conveniencia, a acogerse a ese procedimiento de contratación, sin haberse demostrado por parte de la Procuraduría que con el proceso de contratación pública se hubieran obtenido mejores condiciones económicas. 2.
Contestación de la demanda La Procuraduría General de la Nación, a través de su apoderado, manifestó que todas y cada una de las actuaciones que realizaron los funcionarios encargados de adelantar la investigación y de proferir los fallos se ajustaron en su integridad a los principios y etapas consagradas en la Constitución Política y en la ley, al igual que a los cánones básicos de la lógica, la experiencia y la ciencia dentro de un criterio de libre convicción y a los principios contemplados por la Corte Constitucional.
Además, argumentó que se encuentran comprobados los sobrecostos en los que en efecto el demandante incurrió y que se produjeron si se tiene en cuenta que lo que realmente contrató fue una intermediación; debate que se encuentra zanjado y, en esa medida, se evidencia que lo que pretende el demandante es revivir el debate procesal en relación con la valoración de las pruebas y la adecuación de su conducta, sumado a que no se configura ninguna de las causales de nulidad que estipula el artículo 84 del C.C.A. Además, el control de legalidad del proceso disciplinario no se puede constituir en una tercera instancia, pues se circunscribe solo a su valoración formal, lo que implica que el juez no puede fungir como intérprete de la ley disciplinaria ni valorar las pruebas que se presentaron al interior del proceso.
Finalmente, en cuanto a la violación que aduce el accionante relacionada con la prolongación en el tiempo de ciertas etapas procesales, hay que decir que de ninguna manera con tal circunstancia se puede estructurar la nulidad de los actos administrativos. Propuso como excepción la innominada o genérica.
3. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN El demandante reiteró en su integridad los argumentos expuestos en el escrito de demanda. La demandada agregó que al accionante le correspondía demostrar todo lo dicho en su demanda, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 177 del Código de Procedimiento Civil. El Ministerio Público en su concepto sostuvo que las pretensiones del actor están llamadas a prosperar porque el Procurador General de la Nación en decisión de 27 de enero de 2012 revocó los actos sancionatorios de primera y segunda instancia, para absolver al disciplinado, y ello se traduce en que esos actos desaparecieron del mundo jurídico.
A lo anterior agrego que si esta absolución tuvo ocurrencia con posterioridad a la presentación de la demanda, se tiene que ante la prevalencia de los artículos 4 y 228 de la Constitución Política, se le debe dar realce a la previsión de responsabilidad estatal consagrada en el artículo 90 ibídem con miras a la restauración del derecho, teniendo presente que no se pueden reconocer los perjuicios a título de daño emergente relacionados con el salario dejado de percibir en calidad de alcalde, porque ese cargo lo ejerció durante el periodo 2004-2007.
4. EL PRIMER FALLO QUE SE PROFIRIÓ EN ESTE PROCESO Esta Subsección, a través de sentencia de única instancia de 10 de diciembre de 2018[3] negó las súplicas de la demanda instaurada por el señor Gregorio Galán Becerra con fundamento en las siguientes consideraciones: “… Al respecto hay que señalar que en consideración a que el accionante fungió como alcalde en el periodo 2004-2007 y la sanción disciplinaria le fue impuesta en el 2010, misma anualidad en la que se hizo efectiva, como se aprecia a folio 1120 del cuaderno 2, sumado a que en el expediente no obra ninguna prueba que permita corroborar la real existencia de esos perjuicios de orden moral ni material a título de lucro cesante y de daño emergente y de vida de relación a los que alude a folios 1178 a 1180 del cuaderno 3, el reconocimiento y pago de los mismos debe ser denegado.
En ese orden de ideas y sin que sean necesarias consideraciones adicionales, concluye la sala que carecen de vocación de prosperidad las súplicas de la demanda, tanto las de nulidad, porque desaparecieron del ordenamiento jurídico los actos administrativos demandados y las solicitadas a título de restablecimiento del derecho, porque no se probaron los perjuicios invocados ”.
5. LA ACCIÓN DE TUTELA Y SU DECISIÓN Contra dicha sentencia, el demandante formuló solicitud de tutela, la cual se declaró improcedente en primera instancia por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, a través de fallo de 25 de septiembre de 2019[4]. La anterior decisión fue impugnada por el señor Gregorio Galán Becerra ante la Sección Tercera de la Corporación y esta última, a través de sentencia de 12 de diciembre de 2019[5], dispuso lo siguiente: “PRIMERO: REVOCAR la sentencia proferida el 25 de septiembre de 2019, por la Sección Cuarta del Consejo de Estado; como consecuencia, se dispone: 1.- DECLARAR IMPROCEDENTE el amparo solicitado por el señor Gregorio Galán Becerra, respecto del defecto fáctico alegado por haberse negado la práctica de unas pruebas testimoniales, por el incumplimiento del requisito general de subsidiariedad. 2.- AMPARAR los derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y al debido proceso del señor Gregorio Galán Becerra, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 3.- DEJAR SIN EFECTOS la sentencia proferida el 10 de diciembre de 2018, por la Sección Segunda – Subsección A del Consejo de Estado, para que, dentro de los veinte (20) días siguientes a la notificación de la presente providencia, dicte una nueva sentencia en la que valore las pruebas documentales obrantes en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, de conformidad con las consideraciones de esta providencia. (…)” La orden de amparo se sustentó en el accionante cumplió con la carga argumentativa exigida para promover la acción de tutela contra providencias judiciales, toda vez que indicó de qué manera se dejaron de valorar unos documentos que se habían allegado con el escrito de la demanda promovida en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento, para acreditar los perjuicios materiales –en la modalidad de daño emergente y de lucro cesante- y, seguidamente, señaló con precisión cuáles habían sido.
El juez constitucional consideró que se configuró el defecto fáctico alegado por la parte actora, porque la autoridad judicial accionada no valoró unos documentos aportados al proceso, para demostrar los perjuicios materiales –en la modalidad de daño emergente y de lucro cesante-. Expuso que el defecto fáctico, como causal de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, se configura “cuando el juez no tiene el apoyo probatorio suficiente para aplicar el supuesto legal en el que sustenta la decisión porque dejó de valorar una prueba o no la valora dentro de los cauces racionales y/o denegó la práctica de alguna sin justificación”[6].
En ese orden, advirtió que, en la providencia del 10 de diciembre de 2018, la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado no sustentó, de manera razonada, el mérito probatorio que se le otorgó a los documentos relacionados en el numeral 1.2. del acápite de pruebas de la demanda promovida en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho[7] -aportados al proceso con el escrito de la demanda y decretados como prueba en auto del 6 de diciembre de 2012-, para concluir que los perjuicios materiales solicitados, en la modalidad de daño emergente y de lucro cesante, no estaban debidamente probados.
Concluyó que en la sentencia del 10 de diciembre de 2018, cuestionada a través de la acción de tutela, no se analizaron ni valoraron las pruebas documentales que la parte actora aportó y ni siquiera se explicó por qué esos medios de convicción no tenían mérito probatorio para demostrar los perjuicios materiales solicitados, tampoco se señalaron ni se hizo referencia a las pruebas documentales que aportó el accionante para acreditar los perjuicios materiales.
Con base en lo anterior, consideró que debía revocarse la decisión de primera instancia y, en su lugar, dejar sin efectos la sentencia proferida el 10 de diciembre de 2018 por esta Subsección, para que, dentro de los veinte (20) días siguientes a la notificación de la orden de tutela, se profiera una nueva sentencia, en la cual se analice el asunto de los perjuicios materiales –en la modalidad de daño emergente y de lucro cesante- teniendo en cuenta la prueba documental allegada por el señor Gregorio Galán Becerra con la demanda promovida en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, visible en el numeral 1.2. del acápite de pruebas, y se determine acerca de su alcance probatorio.
II. C O N S I D E R A C I O N E S 1. La competencia funcional del Consejo de Estado para conocer del asunto Esta Corporación es competente en única instancia para conocer de controversias como la presente, en las que se impugnan sanciones disciplinarias impuestas por autoridades del orden nacional, que implican el retiro temporal o definitivo del servicio o la suspensión en el ejercicio del cargo, con o sin cuantía, de conformidad con los numerales 1 y 13 del artículo 128 del Código Contencioso Administrativo, vigente para la fecha de presentación de la demanda, en concordancia con las providencias de la Sección de 4 de agosto de 2010[8] y 18 de mayo de 2011[9]. 2.
Problema Jurídico La cuestión litigiosa se centra en determinar si la actuación administrativa sancionatoria, en la que se ordenó la destitución del demandante del cargo de alcalde del municipio de Paipa y se le inhabilitó por 11 años, se ajustó al ordenamiento jurídico, y si se le debe restablecer en su derecho. Con el fin de dar solución a esta litis inicialmente se hará alusión al trámite que se surtió en este proceso, luego a la revocatoria del acto administrativo sancionatorio, seguidamente a la pérdida de fuerza ejecutoria y al decaimiento del acto administrativo, para posteriormente dilucidar si al accionante le asiste la razón en lo que pretende. 3.
El trámite del proceso Luego de revisado el expediente, se tiene que el demandante, a través de su apoderado presentó la demanda ante esta Corporación el 1 de junio de 2011 (fol. 1185 vto. cuaderno 3), con solicitud de suspensión provisional que allegó el 13 de junio de 2011 (fol. 1199 cuaderno 3), en contra del acto administrativo de primera instancia de 13 de agosto de 2010 a través del cual la Procuraduría Regional de Boyacá lo sancionó con destitución del cargo e inhabilidad para ejercer funciones públicas por 11 años y en contra del acto administrativo de segunda instancia de 15 de octubre de 2010 en el que la Procuraduría Segunda Delegada para la Contratación Estatal confirmó la anterior decisión. Posteriormente, el 10 de abril de 2012, el apoderado del accionante arrimó escrito en el que informó al despacho sustanciador, que el procurador general de la Nación, a través de decisión de 27 de enero de 2012 había revocado los referidos actos administrativos sancionatorios, y para comprobar lo anterior allegó la copia auténtica de dicha decisión (fols. 1213 y 1202 a 1212 cuaderno 3), en cuya parte resolutiva se lee lo siguiente: PRIMERO.- Revocar el fallo de primera instancia proferido por la Procuraduría Regional de Boyacá de fecha 13 de agosto de 2010, confirmado en segunda instancia por la Procuraduría Segunda Delegada para la Contratación Estatal el 15 de octubre de 2010, por el cual se declaró responsable disciplinariamente a GREGORIO GALÁN BECERRA, en su condición de Alcalde Municipal de Paipa (Boyacá) para la época, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.
SEGUNDO. - Absolver de responsabilidad disciplinaria a GREGORIO GALÁN BECERRA, por los hechos que fueron materia de investigación. TERCERO.- Por la Secretaría de la Procuraduría Auxiliar para Asuntos Disciplinarios,
COMUNÍQUESE esta providencia a los jurídicamente interesados haciéndoles saber que contra la misma decisión no procede recurso alguno por la vía gubernativa, de conformidad con lo señalado en el inciso segundo del artículo 119 del C.D.U. CUARTO.- Por la Secretaría efectúense las anotaciones pertinentes en el Sistema de Información Misional SIM y por lo tanto corríjanse los antecedentes correspondientes.
(Negrillas propias del texto) (fols. 1211 y 1212 cuaderno 3). Seguidamente, el despacho sustanciador a través de auto de 21 de junio de 2012 decidió admitir la demanda y negar la solicitud de suspensión provisional (fols. 1215 a 1221 cuaderno 3). Posteriormente, el 6 de diciembre de 2012 abrió el proceso a pruebas (fols. 1254 y 1255 cuaderno 3); el 22 de agosto de 2013 corrió traslado para presentar alegatos de conclusión (fol. 1264 cuaderno 3); y, finalmente le correspondió su conocimiento a este despacho porque se aceptó el impedimento invocado por el consejero sustanciador (fols. 1338 cuaderno 3).
Con todo lo anterior, surge evidente que si la demanda en contra de los actos administrativos a través de los cuales la accionada sancionó al demandante fue interpuesta ante esta Subsección el 1 de junio de 2011 y seguidamente el 27 de enero de 2012 el procurador general de la Nación decide revocarlos y en su lugar absolver disciplinariamente al sancionado, situación que fue puesta en conocimiento del despacho sustanciador por medio de escrito de 10 de abril de 2012; es evidente que se está ante la presencia de la revocatoria directa de unos actos administrativos sancionatorios y con ello de la pérdida de sus efectos al ser retirados o suprimidos de la vida jurídica, figuras a las que seguidamente se hará alusión. 4.
Revocatoria directa de los actos administrativos en materia disciplinaria. El ejercicio de la actividad de la administración se rige por el principio de legalidad, pero como puede suceder que alguna actuación administrativa se sustraiga al efecto vinculante que comporta este principio, es por lo que el ordenamiento jurídico contempla las figuras de la vía gubernativa y de la revocatoria directa, como mecanismos que viabilizan el respeto por el mismo.
La revocación directa de los actos administrativos está contemplada por los artículos 69 a 73 del Código Contencioso Administrativo, en los que se hace referencia tanto a la revocabilidad de los actos administrativos generales, impersonales o abstractos como a la revocatoria de los actos administrativos de carácter particular y concreto. Cuando se trata de un acto administrativo que crea o modifica una situación jurídica de carácter particular y concreto o que reconoce un derecho de igual categoría, se tiene que solo puede ser revocado con el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular.
Pero, se puede revocar en forma directa, sin ese consentimiento, cuando: i)se trata de actos presuntos, es decir, fruto del silencio administrativo positivo; ii) es evidente que el acto ocurrió por medios ilegales. Ahora bien, como los actos administrativos disciplinarios, se enmarcan en el régimen general de revocatoria de los actos administrativos, se debe entonces tener presente que la revocación directa en el régimen disciplinario encuentra regulación en los artículos 122 a 127 de la Ley 734 de 2002, cuyas características fundamentales, como lo señala la Corte Constitucional, son las siguientes: i).La revocatoria procede contra fallos sancionatorios y autos de archivo, de acuerdo con la modificación introducida por el artículo 47 de la Ley 1474.
También procede contra fallos absolutorios cuando se trate de faltas disciplinarias que constituyen violaciones al Derecho Internacional de los Derechos Humanos y del Derecho Internacional Humanitario; ii) tiene lugar de oficio, es decir que la autoridad disciplinaria puede disponerla por sí misma o a petición del sancionado, esto es, de la persona en quien recayó la sanción; iii) quien goza de competencia para revocar ese fallo sancionatorio es el funcionario que lo profirió, su superior jerárquico o el Procurador General de la Nación, quien puede asumir directamente el conocimiento de una petición de revocatoria; iv) las causales para la revocatoria de un fallo sancionatorio son la infracción manifiesta de las normas constitucionales, legales o reglamentarias y la vulneración o amenaza manifiesta de los derechos fundamentales; v) como presupuesto de procedibilidad se tiene que en contra de ese fallo no se hubieren interpuesto los recursos ordinarios; vi) la solicitud de revocatoria puede hacerse aun cuando el sancionado haya acudido a la jurisdicción contenciosa, pero siempre que no se haya dictado sentencia y si en el proceso ya se profirió sentencia, la revocatoria puede solicitarse, pero por causa distinta a la que dio origen a la decisión judicial.
En concreto, el artículo 124 de la Ley 734 de 2002 dispone como causales de revocación de los fallos sancionatorios las siguientes: i)infracción manifiesta de las normas constitucionales, legales o reglamentarias en que deben fundarse; y, ii) cuando con ellos se vulneren o amenacen manifiestamente los derechos fundamentales. En conclusión, la figura de la revocación directa del acto administrativo, incluido el acto administrativo disciplinario sancionatorio o fallo disciplinario, se constituye en una decisión unilateral de la administración en cumplimiento del deber que le asiste al Estado de revisar sus propios actos en la medida en que siempre deben encontrar sustento en el principio de legalidad, que implica su salida del mundo jurídico. 5.
Pérdida de fuerza ejecutoria y decaimiento del acto administrativo. El artículo 66 del Código Contencioso Administrativo[10] estipula que la pérdida de fuerza ejecutoria del acto administrativo, tiene lugar, entre otros motivos[11], cuando después de su expedición sobreviene la ausencia de obligatoriedad de su ejecución, porque desapareció la circunstancia de hecho o el fundamento de derecho necesario para su vigencia, situación que genera su decaimiento.
Tal como lo determina la Corte Constitucional en la sentencia C-069 de 1995, al decidir acerca de la exequibilidad del referido artículo 66, los actos administrativos por regla general son obligatorios mientras no hayan sido suspendidos o declarados nulos por la jurisdicción contencioso administrativa, de manera que la pérdida de fuerza ejecutoria se torna en una figura excepcional.
Al respecto afirmó: Los actos administrativos, por regla general, son obligatorios mientras no hayan sido suspendidos o declarados nulos por la jurisdicción contencioso administrativa. Por ello la norma demandada comienza por señalar que “Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos serán obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción en lo contencioso administrativo”.
La pérdida de fuerza ejecutoria de los actos administrativos, ocurre de manera excepcional, de conformidad con las causales establecidas por la ley, y en particular por el artículo 66 del Decreto 01 de 1984, parcialmente acusado. Así mismo sostiene[12] que la ejecución obligatoria de un acto administrativo sólo se puede suspender o impedir por varias vías, entre las cuales se encuentra la automática, que se presenta con ocasión de su decaimiento o desaparición de sus fundamentos de hecho o de derecho: En resumen, en nuestro derecho administrativo, la ejecución obligatoria de un acto administrativo sólo puede suspenderse o impedirse por tres vías: i) judicial, cuando el órgano judicial competente suspende provisionalmente o anula el acto administrativo por irregularidades de tal magnitud que lo invalida.
Su fundamento es, claramente, la ilegalidad o inconstitucionalidad de la medida administrativa, pues nunca puede ser apoyado en razones de conveniencia. ii) administrativa, mediante la revocatoria directa de la decisión administrativa. En esta situación, la autoridad que expidió el acto o su superior jerárquico lo deja sin efectos mediante un acto posterior plenamente motivado y con base en las tres causales consagradas en el artículo 69 del Código Contencioso Administrativo, dentro de las cuales se encuentra la manifiesta oposición a la Constitución o la ley. iii) automática, cuando se presentan las causales previstas en el artículo 66 del Código Contencioso Administrativo para la pérdida de fuerza ejecutoria del acto administrativo, tal es el caso del decaimiento del acto administrativo o desaparición de sus fundamentos de hecho o de derecho.
Tanto la jurisprudencia como la doctrina han desarrollado la institución del decaimiento del acto administrativo, haciéndola consistir en “una “extinción” del acto acusado, que tiene ocurrencia cuando se presentan circunstancias que comportan la desaparición de los fundamentos jurídicos del respectivo acto administrativo”[13]. Pues bien, habida cuenta de que la institución de la revocatoria directa se constituye en una de las maneras de extinguir el acto administrativo, es decir, de dejarlo sin efectos en la medida en que se suprime del mundo jurídico, ello se traduce en que se crea una situación jurídica diferente a la del acto que se revocó, que surge a partir de esa revocatoria y que destruye toda consecuencia futura del acto inicial.
En conclusión, el decaimiento del acto administrativo como causal de su pérdida de fuerza ejecutoria, opera en forma excepcional y para que se configure es necesario que desaparezcan las circunstancias de hecho o los presupuestos de derecho en que se fundamentó y que se requerían para su existencia; situación que se presenta cuando el acto administrativo es revocado. 6.
Caso concreto Al ser revisado el expediente se observa que en la decisión de primera instancia, la Procuraduría Regional de Boyacá sancionó al implicado con destitución del cargo de alcalde del municipio de Paipa e inhabilidad por 11 años para ejercer funciones públicas, porque la falta en la que incurrió se encontraba tipificada como gravísima al tenor de lo dispuesto por el numeral 31 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002 y estimó que era merecedora de la misma a título de culpa, en consideración a que incurrió en un sobrecosto: “(…) en relación con la adquisición de la motoniveladora clase Jhon Deere, serie DW670CH-586465, modelo DW670CH, color amarillo, por parte de la Alcaldía de Paipa a la Cooperativa COSURMETA por valor de QUINIENTOS DIECINUEVE ($519.000.000,oo), MILLONES DE PESOS, precio que conforme a esta evaluación, constituye sobrecosto, habida cuenta de que esa misma maquinaria, un mes y veinte días antes a la fecha de suscripción del contrato, esto es el 28 de noviembre de 2005, había sido vendida por la DISTRIBUIDORA NISSAN S.A. a la mencionada COSURMETA, por un precio de CUATROCIENTOS CUARENTA ($440.000.000,oo) MILLONES DE PESOS; razón por la cual se establece que respecto a este valor y lo cancelado por el Municipio de Paipa ($519.000.000), se presentó un sobreprecio de SETENTA Y NUEVE ($79’000.000) MILLONES DE PESOS (fols. 966 cuaderno 2).
(…) Este precio reputado como sobrecosto deviene de conocer mediante el documento visible a folio 193, que el valor de venta de DISTRIBUIDORA JHON DEERE a COSURMETA corresponde a la suma de CUATROCIENTOS CUARENTA ($440.000.000,oo) MILLONES DE PESOS, y que este importe tuvo un incremento aproximada(sic) del 18% en un lapso de tiempo de un mes y veinte días.
Valor que a nuestro juicio no tenía que sufrir incremento en tal medida, aún tomando en cuenta precios de transporte, de flete, que debieron estar incluidos en la compra y que además refuerzan aún más el sentir de este estrado disciplinario en el entendido que si la maquinaria hubiera sido adquirida directamente a DISTRIBUIDORA NISSA S.A. con sede en Bogotá, dichos gastos de transporte y flete debieron haber sido iguales o más bajos que los que pudieron haber sido cubiertos en su momento por COSURMETA, dada la distancia y la vecindad aún sin considerar el kilometraje entre capitales y estado de vías de las mismas, fuerza la razón frente a la implicación que en este sentido se hace el señor GREGORIO GALÁN BECERRA (fol. 967 cuaderno 2).
Por su parte, la segunda instancia en cabeza de la Procuraduría Segunda Delegada para la Contratación Estatal confirmó la sanción en mención, porque: (…) con lo anterior queda completamente demostrado el sobrecosto en el que se incurrió en la adquisición del citado equipo, toda vez que independiente de realizar o no comparaciones de ofertas, cotizaciones o consultas de precios del mercado, la realidad es que el mismo bien mueble adquirido fue comprado por la empresa contratista a un valor ($440.000.000,oo) y posteriormente fue vendido un poco más de un (1) mes al municipio de Paipa por un valor de $519’000.000,oo, es decir, con un sobre valor de $79’000.000,oo y a través de una persona jurídica que únicamente fungió como intermediario, de dicha negociación –en clara vulneración de los principios de transparencia y deber de selección objetiva, aspecto que ya se ha dicho, no fue suficientemente tipificado por el a quo, (…), toda vez que fue la DISTRIBUIDORA NISSAN S.A., quien el 18 de enero de 2006 le hizo entrega de la motoniveladora a la Cooperativa y a la Alcaldía Municipal de Paipa; es más, según copia del acta de entrega del citado equipo, éste fue recibido directamente en la DISTRIBUIDORA NISSAN S.A. por el Alcalde aquí investigado, señor GREGORIO GALÁN BECERRA con lo cual la intermediación de la Cooperativa ni siquiera cerró el ciclo de entrega del equipo al Municipio.
Por tanto, a margen de realizar o no cotizaciones, según lo indicó el recurrente, lo cierto es que en el caso bajo análisis, sí existe claridad sobre el bien mueble adquirido, sobre su valor y sobre el hecho cierto que la administración municipal de Paipa pagó de más a través de una empresa intermediaria, sin justificación alguna (…).
En tal sentido, se repite, en gracia de discusión, si sobre el sobrecosto cancelado por la maquinaria fue de $79’000.000,oo y en principio se encuentran soportados $21’120.010,oo por qué no, $26’550.935,oo, o incluso $30 MM siguiendo la cuerda del argumento del señor GALÁN BECERRA, se pregunta este despacho: ¿tienen sustento alguno los $57’879.190,oo, o los $49’000.000,oo (siendo absolutamente laxos, en concordancia con el arguniono del recurrente) que en definitiva pagó el Alcalde GALÁN BECERRA a COSURMETA? La respuesta sin hesitación alguna debe ser negativa.
¿Tienen soporte probatorio alguno entonces los caso 50 millones de pesos que se le cancelaron de más al contratista? No. ¿Con un criterio de razonabilidad –aunque sin sustento alguno- se puede decir que COSURMETA tuvo gastos administrativos y de capacitación por cuenta del valor del contrato interadministrativo No. 245/05, de alrededor de $50 millones de pesos? A todas luces, no (fols. 1108 y 1109 cuaderno 2).
(…)” Luego, el procurador general de la Nación por petición del sancionado, tal como se anticipó, decidió revocar los referidos actos administrativos sancionatorios de primera y segunda instancia, en los cuales la demandada había declarado responsable disciplinariamente al accionante y en consecuencia ordenó absolverlo de esa responsabilidad por los hechos que fueron materia de investigación, además dictaminó que se comunicara que contra dicha decisión no procedía recurso alguno por la vía gubernativa y se efectuaran las anotaciones pertinentes en el Sistema de Información Misional (SIM) al igual que la corrección de los antecedentes.
En efecto, consideró lo siguiente: Aspectos a tener en cuenta para la revocatoria directa del fallo sancionatorio. El artículo 124 de la Ley 734 de 2002, modificado por el artículo 49 de la Ley 1474 de 2001, señala como causales de revocación de los fallos sancionatorios: 1. Cuando se infrinjan manifiestamente las normas constitucionales, legales, o reglamentarias en que deben fundarse, 2.
Cuando con ellos se vulneren o amenacen manifiestamente los derechos fundamentales. Es importante resaltar que las garantías del debido proceso y del derecho de defensa contenidas en el artículo 29 de la Carta Política como derechos fundamentales no consisten solamente en la posibilidad de defensa o en la oportunidad judicial o administrativa que orienta en proceso, sino que exigen además como lo indica el precepto constitucional, el ajuste a las normas preexistentes a la conducta que se imputa; la aplicación del principio de favorabilidad; el derecho a una resolución que defina las cuestiones fácticas planteadas; la posibilidad de presentar pruebas y de controvertir las que se alleguen en su contra y desde luego la plena observancia de las formas propias de cada proceso según sus características.
Bajo los anteriores parámetros se procede a examinar si la decisión objeto de la solicitud de revocatoria esta (sic) sustentada en un verdadero juicio valorativo, sí el funcionario tuvo en cuenta todas las pruebas legalmente allegadas al proceso por el disciplinado de conformidad con lo dispuesto en el artículo 129 de la ley 734 de 2002 y de acuerdo con los criterios de la sana crítica, sí se encuentran debatidos suficientemente los diferentes planteamientos jurídicos de la defensa, sí se efectuó una debida interpretación de las normas que podía aplicar para el caso concreto con miras a determinar si éstas se adecuaban o no a los comportamientos reprochados, con observancia de los requisitos constitucionales y legales, así como el respeto por los derechos fundamentales de defensa y el debido proceso del investigado.
Análisis de los argumentos de la solicitud de revocatoria frente al fallo objeto de sanción disciplinaria, su valoración jurídica y probatoria. Este despacho avizora que dentro de los argumentos del apelante este pretende demostrar que se le hace reproche porque supuestamente incurrió en un sobrecosto que le generó perjuicio al erario municipal.
Dejando claro que las conductas imputadas en cargos referentes a la legalidad de la contratación con Cooperativa COSURMETA y la falta al principio de publicidad fueron desestimadas por la segunda instancia, solo observándose como reproche final el supuesto reproche en que se pudo incurrir en el suministro de la motoniveladora. Es difícil para el operador disciplinario determinar el valor real y exacto de un sobrecosto sin acudir a verdaderos estudios sobre precios en el mercado de la maquinaria, y no es viable en forma facilista determinar que si la cooperativa la compró al importador en ese precio, eso corresponde sin discusión al valor real en el mercado, a un bien de iguales características, y demás condiciones para ese momento y lugar.
No se hizo el análisis de los valores, seguramente millonarios, que le fueron descontados directamente a la Cooperativa vendedora por concepto de impuestos departamentales, municipales, de retención, de estampillas de todo orden, del desplazamiento de la misma, así como de legalización en que debió incurrir para entregar en debida forma el bien al servicio del municipio.
Sin el anterior análisis no se puede concluir sin asomo de duda la ocurrencia de un verdadero sobrecosto. Considera este despacho que si al final se acepta por el operador disciplinario, en segunda instancia, que el proceso precontractual y contractual entre el municipio y la COSURMETA fue ajustado a derecho, mal podemos desconocer que de igual forma al no ser COSURMETA el importador, esta debe cancelar el valor del Impuesto al Valor Agregado IVA y nuevamente imputarlo a la venta posterior al Municipio, por mandato legal.
No se puede decir, que es legal que se le compre a COSURMETA pero que esta deba, para no incurrir en sobrecostos, vender sin descontar el IVA por esa nueva transacción. De conformidad con la Ley 80 de 1993 y la ley 1474 de 2011, debemos remitirnos a los estudios de oportunidad y conveniencia, a los estudios presupuestales y de necesidad previos a la contratación, y observar si estos corresponden con la realidad no solo jurídica sino comercial.
Mal podemos simplemente decir que hubo sobrecostos cuando no se acudió a la génesis de la contratación, a la etapa precontractual para saber con certeza si los valores que se establecen allí corresponden con la realidad o si son ajenas al mercado de bienes y servicios, o si son “inflados” con respecto a los costos reales. Mientras los valores estimados en los estudios no sean controvertidos y se demuestre su incongruencia con la realidad, estos son el pilar en que se funda la contratación de dichos suministros, y para el caso de marras, la contratación no superó los valores allí establecidos por lo que tanto en lo fáctico como en lo jurídico la contratación se ajustó a los mismos, siendo entonces, al no haberse demostrado lo contrario, válida la compra de acuerdo a esos valores preestablecidos en la propuesta precontractual.
La pregunta de Perogrullo que surge podría ser: ¿Qué habría pasado si por ejemplo la Cooperativa hubiese recibido la motoniveladora en donación o con descuentos promocionales por pago de contado o de oportunidad, según la ecuación única aplicada por el investigador, el sobrecosto habría entonces sido mucho mayor? La argumentación jurídica y fáctica precedente lleva a concluir que no se configura la tipicidad de la conducta, como elementos determinantes de la responsabilidad disciplinaria del sancionado.
Por lo tanto, el fallo sancionatorio plurimencionado será revocado en su totalidad (fols. 1202 a 1212 cuaderno 3).(…)” Así se tiene, que si el procurador general de la Nación decidió revocar lo decidido en los actos administrativos sancionatorios, es evidente que en esta oportunidad se está ante la presencia del decaimiento de esos actos, que conlleva la pérdida de su fuerza ejecutoria y con ello su salida del mundo jurídico precisamente por las mismas razones que fueron invocadas en la demanda, que no son otras que la transgresión al debido proceso por falta de valoración probatoria, pues de acuerdo con la documental recaudada se encontró que la conducta del sancionado era atípica en la medida en que no incurrió en el sobrecosto que le fue endilgado.
Empero, como el acto sancionatorio de segunda instancia cobró ejecutoria el 10 de noviembre de 2010, como se observa a folio 1116 del cuaderno 2 y la revocatoria de la actuación administrativa tuvo lugar el 27 de junio de 2012, según se aprecia a folio 1202 del cuaderno 3; ello se traduce en que, por el término de 1 año, 7 meses y 17 días, la actuación revocada produjo efectos que se analizarán a la luz del restablecimiento que el demandante pretende.
EL RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Pues bien, tal como consta en las pretensiones de la demanda, el accionante solicita que le sea restablecido su derecho con: i) la total exoneración de las sanciones disciplinarias impuestas; ii) la condena a la demandada con el fin de que se le reconozca todos los perjuicios de orden material, moral y de afectación de la vida de relación que le fueron irrogados con ocasión de los actos disciplinarios sancionatorios; iii) la orden de liquidación de la condena en los términos del artículo 178 del C.C.A; y iv) que la sentencia se cumpla en el término que señalan los artículos 176 y 177 ibidem.
En primer lugar, en cuanto a la exoneración total de la sanción disciplinaria impuesta hay que anotar que, como se advirtió, el procurador general de la Nación en la providencia a través de la cual revocó los actos administrativos sancionatorios, ordenó efectuar las anotaciones pertinentes en el Sistema de Información Misional (SIM)[14] al igual que la corrección de los antecedentes; lo cual significa que los mismos ya han desaparecido y en efecto consultado el Sistema de Información Misional (SIM) no aparece registro alguno. En segundo lugar, el actor solicita que se condene a la demandada al reconocimiento de todos los perjuicios de orden material, moral y de afectación de la vida de relación que le fueron irrogados con ocasión de los actos disciplinarios sancionatorios y que la liquidación de la condena se ordene en los términos del artículo 178 del C.C.A, y se cumpla la sentencia según lo establecen los artículos 176 y 177 ibídem.
Al respecto, en la demanda sostuvo que el daño moral se evidenció en que vio frustrado su promisorio porvenir en las actividades para las cuales se preparó y laboró, situación que lo sumió en una circunstancia de profundo dolor y tristeza, porque vio truncado su proyecto de vida, que venía desarrollando de manera adecuada. Así mismo sufrió un evidente daño político, como subespecie del daño moral, puesto que siempre fue una persona reconocida, admirada y respetada en el Municipio de Paipa y circunvecinos para de repente ser señalado como persona indelicada y poco confiable, lo que adicionalmente afectó su vida de relación en el ámbito político, social y por supuesto familiar.
Por su parte, el daño material en su componente de lucro cesante se determina con base en el pago de honorarios profesionales de abogado para la atención de esta controversia y de los asuntos penales derivados de la compulsa de copias ordenadas en las decisiones proferidas por la entidad convocada, y el daño emergente consiste en los dineros que dejará de percibir hacia el inmediato futuro como consecuencia de la inhabilidad para el ejercicio de cargos públicos.
Al respecto, es del caso precisar que, en cumplimiento de lo dispuesto en la sentencia de tutela de 12 de diciembre de 2019, procede la Sala a valorar las pruebas documentales obrantes en el proceso, relacionados en el numeral 1.2. del acápite de pruebas de la demanda, para resolver lo atinente a los perjuicios materiales solicitados, en la modalidad de daño emergente y de lucro cesante, tal como expresamente lo ordenó la Sección Tercera, Subsección A de esta Corporación, en su condición de juez constitucional.
Como fundamento de la orden de tutela, se indicó lo siguiente: “ Como se ve, en la sentencia del 10 de diciembre de 2018, cuestionada a través de la acción de tutela, no se analizaron ni valoraron las pruebas documentales que la actora aportó y ni siquiera se explicó por qué esos medios de convicción no tenían mérito probatorio para demostrar los perjuicios materiales solicitados.
Se advierte que en la mencionada sentencia no se señalaron ni se hizo referencia a las pruebas documentales que aportó el accionante para acreditar los perjuicios materiales. Por tanto, se revocará la decisión de primera instancia y, en su lugar, se dejará sin efectos la sentencia proferida el 10 de diciembre de 2018 por la Sección Segunda – Subsección A del Consejo de Estado, en el proceso 11001-03-25-000-2011-00341-00 (1292-2011), para que, dentro de los veinte (20) días siguientes a la notificación de la presente providencia, dicte una nueva sentencia, en la cual se analice el asunto de los perjuicios materiales –en la modalidad de daño emergente y de lucro cesante- teniendo en cuenta la prueba documental allegada por el señor Gregorio Galán Becerra con la demanda promovida en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, visible en el numeral 1.2. del acápite de pruebas, y se determine acerca de su alcance probatorio.” Análisis razonado del acervo probatorio.
A continuación, procede la Sala a efectuar el análisis del material probatorio obrante en el expediente, recaudado oportunamente y con el lleno de los requisitos legales para resolver lo atinente a los perjuicios materiales solicitados. En lo que tiene que ver con los perjuicios irrogados al demandante, fueron allegados los siguientes documentos:.- Pruebas documentales: 1.- Certificación No. 0229 del 30 de marzo de 2011, expedida por la Jefe de Personal del Municipio de Paipa, en relación con la asignación básica mensual devengada en el último año de servicios, por el señor Gregorio Galán Becerra, como Alcalde del Municipio de Paipa (f. 18). 2.- Constancia expedida por la Coordinadora del área de gestión humana de Computadores Para Educar, el día 16 de noviembre de 2010, en relación con la vinculación del señor Gregorio Galán Becerra, con esa entidad (f.19). 3.- Copia del diploma otorgado por la FUNDACIÓN UNIVERSITARIA AUTÓNOMA DE COLOMBIA al señor Gregorio Galán Becerra, mediante el cual se le confiere el título de ingeniero industrial (f.20). 4.- Copia del acta de grado expedida por la FUNDACIÓN UNIVERSITARIA AUTÓNOMA DE COLOMBIA al señor Gregorio Galán Becerra, ingeniero industrial (f. 21). 5.- Copia de la certificación expedida por el Consejo Profesional Seccional de Ingeniería y Arquitectura de Cundinamarca, a través de la cual se le otorga licencia para ejercer la profesión de ingeniero industrial (f.22). 6.- Copia de certificación expedida por la Escuela Superior de Administración Pública ESAP, donde consta que el señor Gregorio Galán Becerra, participó en el Diplomado de Ordenamiento Territorial, verificado en el año 1998 (f. 23). 7.- Copia del diploma otorgado a la Fundación Universitaria de Bogotá Jorge Tadeo Lozano al señor Gregorio Galán Becerra, mediante el cual se le confiere el título de Especialista en Gerencia en Gobierno y Gestión Pública (f. 24). 8.- Copia del Acta de Grado expedida por la Fundación Universitaria de Bogotá Jorge Tadeo Lozano al señor Gregorio Galán Becerra, por haber adelantado estudios de Especialista en Gerencia en Gobierno y Gestión Pública (f. 25). 9.- Copia del Diploma otorgado por la Fundación Universitaria Juan de Castellanos al señor Gregorio Galán Becerra, mediante el cual se le confiere el título de Especialista en Administración, Control y Finanzas Públicas (f. 26). 10.- Copia del Registro de Diploma expedido por la Fundación Universitaria Juan de Castellanos al señor Gregorio Galán Becerra, al habérsele otorgado el título de Especialista en Administración, Control y Finanzas Públicas (f. 27). 11.- Copia del Acta de Grado No. 230 expedida por la Fundación Universitaria Juan de Castellanos al señor Gregorio Galán Becerra, al adelantar estudios de Especialista en Administración Control y Finanzas Públicas (f. 28). 12.- Copia de la certificación de fecha 17 de noviembre de 2010, expedida por la UNIVERSIDAD EXTERNADO DE COLOMBIA en relación con los estudios de Maestría en Gobierno y Políticas Públicas, adelantados por el señor Gregorio Galán Becerra (f. 29). 13.- Copia del Acta de elección del señor Gregorio Galán Becerra como concejal del Municipio de Paipa, para el periodo 1988 a 1990 (f. 30). 14.- Constancia expedida por la Secretaria del Concejo Municipal de Paipa, en relación con que el señor Gregorio Galán Becerra fungió como Personero Municipal de Paipa (f. 31). 15.- Certificación de 18 de noviembre de 1998, expedida por el Coordinador Profesional de registro de personal y hojas de vida (E ) de la Gobernación de Boyacá, en relación con la vinculación del señor Gregorio Galán Becerra, con esa entidad (f. 32). 16.- Acta de posesión del señor Gregorio Galán Becerra como Alcalde del Municipio de Paipa para el periodo 2004-2007 (f. 33). 17.- Certificación de fecha 22 de marzo de 2007, expedida por la Directora de Servicios Administrativos de la Secretaria de Cultura y Turismo de Boyacá, en relación con la vinculación del señor Gregorio Galán Becerra como Gerente General de esa entidad (f. 34). 18.- Certificación de fecha 19 de febrero de 2008, expedida por el Alcalde Municipal de Paipa, en la cual se hace constar que el señor Gregorio Galán Becerra se desempeñó como Alcalde de ese municipio durante el periodo comprendido entre el 1 de enero de 2004 hasta el 31 de diciembre de 2007 (f. 35). 19.- Contrato de Prestación de Servicios Profesionales de abogado de fecha 12 de noviembre de 2010, suscrito por el señor Gregorio Galán Becerra, para el adelantamiento de conciliación prejudicial y eventualmente demanda administrativa de nulidad y restablecimiento del derecho (f. 36). 20.- Contrato de Prestación de Servicios Profesionales de abogado de fecha 22 de marzo de 2011, suscrito por el señor Gregorio Galán Becerra, para atender la investigación penal que se adelanta en su contra en la Fiscalía Quinta Especial de Duitama (f. 37).
Los anteriores documentos, tales como, las certificaciones de los diferentes cargos desempeñados por el accionante, diplomas de los estudios realizados, y los contratos de prestación de servicios profesionales de abogado, obran en los cuadernos 1 y 2 principales del expediente y se presumen auténticos toda vez que fueron aportados con la demanda y no fueron objetados por las partes dentro del proceso, razón por la cual la Sala les otorgará pleno valor probatorio.
Respecto de la valoración de la prueba ha de tenerse en cuenta que corresponde al ejercicio de razonamiento mental que debe cumplir el juez al momento de proferir su decisión de fondo para conceder el mérito o valor de convicción de las pruebas del proceso. Las pruebas han de valorarse en su conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin perjuicio de las solemnidades legales para la existencia o validez de ciertos actos, debiendo el juez exponer razonadamente el mérito que se asigne a cada una de ellas.
La sana crítica corresponde a la actividad intelectual del juez frente a la prueba, “las reglas del correcto entendimiento humano”[15] en las que interfieren las reglas de la lógica, con las reglas de la experiencia del juez, que contribuyen a analizar la prueba con arreglo a la sana razón y al conocimiento con el fin de “asegurar el más certero y eficaz razonamiento”.
Bajo tal entendimiento, para sustentar el fundamento de sus decisiones, los jueces dentro de la órbita de sus competencias, son autónomos e independientes y en sus providencias, “sólo están sometidos al imperio de la ley” (art. 230 C.P.), gozan de la potestad de valorar las pruebas allegadas al proceso de acuerdo a las reglas de la sana crítica y según los parámetros de la lógica y la experiencia. Así las cosas, del análisis de la prueba documental aportada, se desprende lo siguiente: a.- La condición de Alcalde del actor.
El accionante Gregorio Galán Becerra fungió como Alcalde de Paipa (Boyacá) durante el periodo 2004-2007, tal y como se desprende de la certificación de tiempos de servicios expedida por el Jefe de personal del Municipio de Paipa, visible a folio 18 del cuaderno 1 principal y la certificación expedida el 8 de febrero de 2008 por el posterior Alcalde de dicho municipio, obrante al folio 35. b.- Estudios realizados, grados obtenidos: El accionante obtuvo el título profesional de ingeniero industrial de la Fundación Universitaria Autónoma de Colombia el 27 de marzo de 1987 (fs. 20 y 21 c 1), y le fue otorgada licencia para ejercer la profesión de ingeniero industrial, por el Consejo Profesional Seccional de Ingeniería y Arquitectura de Cundinamarca (f. 22).
El demandante realizó, además, los siguientes estudios: (i) Diplomado de Ordenamiento Territorial entre el 23 de julio y el 8 de octubre de 1998 en la Escuela Superior de Administración Pública ESAP. (f. 23), (ii) Especialización en Gerencia en Gobierno y Gestión Pública en la Fundación Universitaria de Bogotá Jorge Tadeo Lozano, obteniendo el título de Especialista, el 11 de octubre de 2006 (f. 24 y 25), (iii) Especialización en Administración, Control y Finanzas Públicas en la Fundación Universitaria Juan de Castellanos, obteniendo el título de Especialista el 18 de octubre de 2008 (f. 26, 27 y 28), (iv) Cuatro semestres de estudios de Maestría en Gobierno y Políticas Públicas de la Universidad Externado de Colombia, en convenio con Columbia University, N.Y. Scholl of International and Public Affairs, SIPPA Promoción X, periodo lectivo 2009-2010 (f. 29). c.- Los cargos desempeñados por el demandante: El demandante acreditó haber ocupado los siguientes cargos: (i) Personero del Municipio de Paipa, según acta 29 de 1 de diciembre de 1984 para el periodo comprendido entre el 1 de enero y el 31 de diciembre de 1985 y según acta 020 del 23 de noviembre de 1985 fue elegido Personero para el periodo comprendido entre el 1 de enero y el 31 de diciembre de 1986, según se desprende de la certificación expedida por la Secretaria del Concejo Municipal de Paipa, allegada al folio 31 del cuaderno principal;
(ii) Concejal del Municipio de Paipa durante el periodo 1988 a 1990, según se desprende de la copia auténtica de la credencial expedida el 21 de marzo de 1988, aportada al folio 30 del cuaderno principal; (iii) Secretario General del Instituto de Agua Potable y Alcantarillado de Boyacá, del 24 de febrero de 1995 al 1 de enero de 1996 y laboró en la liquidación de dicho instituto, del 1 de enero al 18 de marzo de 1996, según certificación expedida por el Coordinador profesional de hojas de vida de la Gobernación de Boyacá, obrante al folio 32 del cuaderno principal;
(iv) Subsecretario de la planta de personal de la administración central adscrita al despacho del Gobernador de Boyacá del 19 de marzo de 1996 hasta el 6 de octubre de 1998 por declaratoria de insubsistencia de su nombramiento, mediante Decreto 924 de 6 de octubre de 1998, tal y como se desprende de la certificación aportada al folio 32 ibídem;
(v) Gerente General del Instituto de Cultura de Boyacá entre el 8 y el 28 de junio de 2001, según certificación de fecha 22 de marzo de 2007, expedida por la Directora de Servicios Administrativos de la Secretaria de Cultura y Turismo de Boyacá allegada al folio 34 del cuaderno principal; (vi) Alcalde de Paipa del 1 de enero de 2004 al 31 de diciembre de 2007, de acuerdo con la certificación allegada al folio 18, y (vii) Coordinador de Gestión de Instituciones Beneficiarias de Computadores Para Educar, desde el 1 de octubre de 2009 hasta el 12 de octubre de 2009, según constancia expedida por la Coordinadora del área de gestión humana de esa entidad, de fecha 16 de noviembre de 2010 (f. 19). d.- La sanción disciplinaria impuesta por la Procuraduría General de la Nación. De la copia auténtica de la totalidad del expediente administrativo disciplinario de la Procuraduría General de la Nación, radicado con el número 094-4291-2006, por presuntas irregularidades en el proceso contractual para la compra de una motoniveladora, se desprende que la sanción disciplinaria objeto de control dentro del presente proceso le fue impuesta al actor el 13 de agosto de 2010, siendo confirmada el 15 de octubre de la misma anualidad, como se aprecia de las pruebas allegadas a folios 1117 a 1122 del cuaderno 2, a saber: (i). registro de sanciones disciplinarias, documento del cual se desprende la fecha de diligenciamiento del registro, el 12 de noviembre de 2010;
(ii) certificado de antecedentes disciplinarios expedido por la Procuraduría General de la Nación, del cual se desprende que la sanción produjo efectos jurídicos a partir del 10 de noviembre de 2010; (iii). Decreto 1411 de 01 de diciembre de 2010 expedido por el Gobernador del Departamento de Boyacá, por el cual se hace efectiva la sanción de destitución e inhabilidad para el ejercicio de la función pública impuesta al actor. e.- Los contratos de prestación de servicios profesionales de abogado celebrados por el demandante: El demandante celebró con el Abogado German Rojas Garavito los siguientes contratos de mandato: (i) Contrato de Prestación de Servicios Profesionales de abogado de fecha 12 de noviembre de 2010, con el siguiente objeto: presentar y tramitar una conciliación prejudicial con la Procuraduría General de la Nación, en relación con los actos administrativos sancionatorios de primera instancia de 13 de agosto de 2010 y segunda instancia de 15 de octubre de 2010, proferidos dentro del expediente 094-4291-2006, y eventualmente demanda administrativa de nulidad y restablecimiento del derecho tendiente a obtener la nulidad de tales actos, por la suma de $30’000.000 (folio 36), y (ii) Contrato de Prestación de Servicios Profesionales de abogado de fecha 22 de marzo de 2011, por valor de $ 25’000.000,oo, con el objeto de atender la defensa dentro de la investigación penal por ilícitos contra la administración pública, que se adelanta en su contra en la Fiscalía Quinta Especial de Duitama (f. 37). f.- La actuación del proceso disciplinario adelantado contra el demandante: Se aportó con la demanda copia auténtica de la totalidad del expediente administrativo disciplinario de la Procuraduría General de la Nación, radicado con el número 094-4291-2006, contra servidores del Municipio de Paipa, por presuntas irregularidades en el proceso contractual para la compra de una motoniveladora.
En lo referente con la demostración del lucro cesante y el daño emergente, se tiene lo siguiente:.- En cuanto al daño emergente: El demandante, en relación con el daño emergente afirma que está determinado por los recursos que ha debido sufragar de su propio peculio para atender los gastos de los asuntos judiciales derivados de las decisiones adoptadas por la Procuraduría General de la Nación, monto representado en el pago de honorarios profesionales de abogado por la suma de $70’000.000,oo.
Al respecto, la Sala observa que a folios 36 y 37 del cuaderno 1 principal fueron aportados los contratos de prestación de servicios profesionales de abogado celebrados por el demandante el 12 de noviembre de 2010, por la suma de $30’000.000, y el 22 de marzo de 2011, por valor de $25’000.000,oo; sin embargo, el actor no demostró el pago de los honorarios pactados, es decir, no obra prueba de la cual se desprenda el pago de tales honorarios, razón por la cual no existe certeza de que la suma de dinero pretendida por el actor por concepto de honorarios, en cuantía de $70’000.000,oo emergió de su patrimonio y en tal sentido, carece de prosperidad la pretensión de daño emergente..- En cuanto al lucro cesante.
El demandante afirma que está representado por los dineros que dejará de percibir hacia el inmediato futuro con ocasión de las determinaciones adoptadas por la Procuraduría General de la Nación, particularmente en lo que hace referencia a la inhabilitación para el ejercicio de cargos públicos “dado su periplo laboral en cargos de alto nivel de la administración pública”, suma proyectada a 12 años, la cual asciende a $436’444.416.
Al respecto, los documentos aportados demuestran los estudios realizados por el actor como ingeniero industrial y las especializaciones y diplomados cursados, así como los cargos desempeñados, siendo el último de ellos, el empleo de Coordinador de Gestión de Instituciones Beneficiarias de Computadores Para Educar, entre el 1 de octubre de 2009 y el 12 de octubre de 2009, según constancia expedida por la coordinadora del área de gestión humana de esa entidad al folio 19.
También se encuentra probado que mediante providencia de 27 de enero de 2012 visible a folios 1202 a 1212, la Procuraduría General de la Nación revocó directamente la sanción de destitución e inhabilidad y ordenó efectuar las anotaciones pertinentes en el Sistema de Información Misional SIM para corregir los antecedentes correspondientes, significando ello que desapareció la inhabilidad para el ejercicio de cargos públicos.
Ahora bien, durante la fecha en que la sanción disciplinaria produjo efectos jurídicos, esto es, entre el 15 de octubre de 2010 y el 27 de enero de 2012, fecha de la revocatoria directa (folios 1202 a 1212 del expediente) no existe prueba del ejercicio de alguna actividad productiva del demandante que se hubiera visto frustrada, ni de los ingresos que dejó de percibir producto de la inhabilidad que le fue impuesta, razón por la cual, no resulta factible para la Sala presumir que el “periplo laboral” del accionante le garantizaba unos ingresos futuros ciertos y reales, careciendo de sustento probatorio el lucro cesante pretendido durante 12 años, en tanto los documentos aportados no demuestran que el demandante dejó de percibir ingresos por el ejercicio de alguna actividad laboral o productiva durante el lapso de tiempo en que permaneció vigente la sanción disciplinaria que le fue impuesta.
Ahora bien, en el proceso se demostró que la última vinculación laboral del actor terminó mucho antes de la expedición y ejecución de la sanción disciplinaria de destitución e inhabilidad, por lo tanto no es posible afirmar que la aludida sanción frustró su vida laboral, pues no existe prueba del nexo causal entre la sanción de destitución e inhabilidad y la terminación de una relación laboral del actor con el servicio público, ni tampoco obra prueba de la pérdida de una oportunidad laboral para el demandante durante el tiempo en que permaneció vigente la sanción de destitución e inhabilidad.
En conclusión, los documentos obrantes en el proceso no resultan suficientes para demostrar con el nivel de certeza exigido, la existencia del lucro cesante, es decir, la pérdida de los ingresos equivalentes a $436’444.416, producto del ejercicio de alguna actividad productiva, pues no se desprende que el actor vio interrumpida su actividad laboral con ocasión de la sanción que le fue impuesta, la cual, vale reiterar, dejó de producir sus efectos jurídicos a partir del 27 de enero de 2012 en virtud de su revocatoria directa (fs. 1202 al 1212).
En estas condiciones, carecen de vocación de prosperidad las súplicas de la demanda, tanto las de nulidad, porque desaparecieron del ordenamiento jurídico los actos administrativos demandados y las solicitadas a título de restablecimiento del derecho, porque no se probaron los perjuicios invocados. No hay lugar a la condena en costas porque no se demostró temeridad o mala fe de las partes, tal y como lo regulaba el artículo 171 del C.C.A, subrogado por el artículo 55 de la ley 446 de 1998, vigente para este proceso, que consagraba un criterio subjetivo para efectos de imposición de costas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: DENEGAR las súplicas de la demanda instaurada por el señor Gregorio Galán Becerra en contra de la Procuraduría General de la Nación, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa de este proveído.
SEGUNDO: Sin costas.
TERCERO: En firme esta providencia, archívense las diligencias, previas las constancias y anotaciones que sean necesarias. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS IMPEDIDO ----------------------- [1] Expediente 11001-03-15-000-2019-02904-00, Consejera Ponente (E): Marta Nubia Velásquez Rico. [2] Folios 1123 a 1199 cuaderno 6 principal. [3] Folios 1347 a 1356 cuaderno 7 principal. [4] Folio 1382 cuaderno 7 principal. [5] Folio 1382 cuaderno 7 principal. [6] Corte Constitucional, sentencia T-459 de 2017, M.P. Alberto Rojas Ríos. [7] Folios 1181 a 1183 del proceso allegado en préstamo (1292-2011).
Esos documentos son. Las certificaciones de los cargos que ha desempeñado el señor Gregorio Galán Becerra, las actas de grado y los diplomas de los estudios que realizó y los contratos de prestación de servicios profesionales de abogado del 12 de noviembre de 2010 y del 22 de marzo de 2011. [8] Consejo de Estado. Sección Segunda. Auto de 4 de agosto de 2010.
Radicación 1203-10. [9] Consejo de Estado. Sección Segunda. Auto de 18 de mayo de 2011. Radicación 0145-10. [10] Código Contencioso Administrativo. Artículo 66. “Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos serán obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción en lo contencioso administrativo, pero perderán su fuerza ejecutoria en los siguientes casos: (…) 2°) Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho.
(…)”. [11] Las otras causales que estipula esta norma son las siguientes: Por suspensión provisional; cuando al cabo de 5 años de estar en firme, la administración no ha realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos; cuando se cumpla la condición resolutoria a que se encuentre sometido el acto; cuando pierdan su vigencia. [12] Corte Constitucional.
Sentencia T-152 de 12 de marzo de 2009. Peticionario: Campo Elías Caicedo Atencio. Accionado: Procurador General de la Nación. Magistrada ponente: Cristina Pardo Schlesinger. [13] Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección B. Sentencia de 15 de noviembre de 2017. Radicación: 0264-2007. [14] Es la herramienta de apoyo tecnológico e informático para el registro y control de las funciones misionales en materia disciplinaria, preventiva y de intervención de las dependencias de la Procuraduría General de la Nación a nivel nacional.
Consultado en:https://www.procuraduria.gov.co/portal/media/file/portal_doc_interes//267 _CIRCULAR_011_VICEPROCURADOR.pdf. [15] Sentencia C-202 de 2005. Corte Constitucional.