LIQUIDACIÓN Y PAGO DE LA PENSIÓN DE JUBILACIÓN DE SERVIDOR PÚBLICO / NOTIFICACIÓN PERSONAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO / NOTIFICACIÓN POR CONDUCTA CONCLUYENTE Salvo la existencia de un medio más eficaz, se debe enviar citación a la dirección, correo electrónico o fax suministrado por el interesado, haciéndole saber que se emitió un acto administrativo y que debe comparecer ante la administración para surtir la diligencia de notificación personal.
En relación con los requisitos que debe observar la diligencia de notificación personal, cobra especial relevancia la entrega de copia íntegra del acto administrativo, así como la anotación de la fecha y la hora de la notificación. En efecto, estos elementos permiten afirmar con certeza que el ciudadano se enteró de la existencia del acto y tuvo acceso a su contenido.
Igualmente, la constancia de la fecha de notificación es importante en orden a contabilizar los términos para interponer los recursos que sean procedentes y acudir ante la jurisdicción. El trámite para darle publicidad a los actos administrativos materializa el derecho al debido proceso, razón por la que se impone a las entidades estatales seguir a cabalidad los términos de cada una de las etapas para dar a conocer sus decisiones de carácter particular, siendo la notificación personal el principal mecanismo para tal fin y, excepcionalmente, en caso de no poderse lograr, se da paso a la notificación por aviso. […] [L]a Sala revocará el proveído impugnado, toda vez que el a quo dio un alcance equivocado a la existencia de la Resolución 353141 de 8 de octubre de 2014, pues omitió aplicar la normativa que rige la notificación personal de los actos administrativos de contenido particular. […] Si bien es cierto que el demandante interpuso acción de tutela en aras de que la administración respondiera su petición e, inclusive, Colpensiones afirmó que le pagó un retroactivo en virtud de la reliquidación efectuada (…) también lo es que estas situaciones no suplen las notificaciones personal y por aviso que debían efectuarse, ni mucho menos pueden convalidarse como una notificación por conducta concluyente, pues para que ello ocurra es necesario que el ciudadano revele que conoce el acto, lo acepte o interponga los recursos legales, esto es, que «se dé por suficientemente enterado de la decisión administrativa» que se le pretende oponer, es decir, que tiene conocimiento de su existencia y contenido, lo cual hasta este momento no se encuentra acreditado.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “A” Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., seis (6) de febrero de dos mil veinte (2020) Radicación número: 25000-23-42-000-2015-04729-01(2844-18) Actor: CARLOS ARTURO CLAVIJO VARGAS Demandado: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES - COLPENSIONES Referencia: APELACIÓN DE EXCEPCIONES PREVIAS Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la decisión de 20 de marzo de 2018, adoptada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, en el marco de la audiencia inicial del artículo 180 del CPACA, en tanto declaró probada, de oficio, la excepción de ineptitud de la demanda.
Antecedentes 2 Pretensiones de la demanda El señor Carlos Arturo Clavijo Vargas, actuando por intermedio de apoderado judicial, interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de que se anulen parcialmente los siguientes actos: i) Resolución 018615 de 18 de mayo de 2006, suscrita por la Vicepresidencia de Pensiones del Instituto de Seguro Social – Seccional Cundinamarca, que le reconoció la pensión de vejez; y ii) acto ficto negativo derivado de la falta de respuesta a la petición elevada el 16 de febrero de 2012, tendiente a obtener la reliquidación de la mencionada prestación. A título de restablecimiento del derecho, solicitó condenar a la entidad demandada a reliquidar la pensión de vejez conforme al régimen especial aplicable a los congresistas, previsto en la Ley 4ª de 1992 y los Decretos 1359 de 1993 y 1293 de 1994. 4 Actuación procesal 1.2.1.
Providencia apelada El 20 de marzo de 2018, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, en el marco de la audiencia inicial del artículo 180 del CPACA[1], declaró probada, de oficio, la excepción de ineptitud de la demanda, con fundamento en los siguientes argumentos: En el plenario se encuentra acreditado que, con posterioridad a la expedición de los actos administrativos demandados, Colpensiones suscribió la Resolución GNR 353141 de 8 de octubre de 2014, mediante la cual se reliquidó la pensión de vejez del actor.
Por su parte, la presente demanda se radicó el 16 de septiembre de 2015, pero sin acusar la mencionada resolución a pesar de que tal decisión debía demandarse, ya que modificó el monto de la prestación que ahora se controvierte. En efecto, conforme al artículo 163 del CPACA, es necesario solicitar la nulidad de todos los actos que se hayan proferido durante la actuación administrativa.
Bajo este contexto, en el evento de emitirse sentencia favorable a las pretensiones, seguiría vigente la Resolución GNR 353141 de 2014, pudiendo generarse contradicción con lo decidido en el fallo. 2. Recurso de apelación El demandante interpuso recurso de apelación[2] contra la anterior providencia, argumentando que la Resolución GNR 353141 de 2014 nunca le fue notificada y, por lo tanto, desconocía su existencia y contenido, razón por la que resultaba inoponible y, consecuencialmente, no es válido exigir su enjuiciamiento a través de este medio de control.
Adicionalmente, en la contestación de la demanda tampoco se hizo referencia a la aludida resolución. 1. Consideraciones 1. Cuestión previa Antes de resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora se deben hacer las siguientes precisiones: Los artículos 125[3] y 243[4] del CPACA, en lo que atañe a los jueces colegiados, establecen los criterios para definir cuáles autos interlocutorios deben ser suscritos por la respectiva Sala de decisión de los tribunales administrativos o del Consejo de Estado o por los ponentes, dependiendo la instancia y naturaleza del asunto.
Específicamente, en lo que respecta al sub lite, dichas normas prevén que la providencia que pone fin al proceso debe proferirse por las salas de decisión de los tribunales; no obstante, en el presente asunto se observa que el auto apelado, que declaró probada la excepción de ineptitud de la demanda, fue suscrito únicamente por el magistrado sustanciador.
Sin embargo, con el fin de aplicar el principio constitucional de la prevalencia del derecho sustancial, la Sala estima que la irregularidad mencionada se encuentra convalidada y saneada, conforme a los artículos 133 y 136 del Código General del Proceso,[5] pues si bien la providencia fue proferida por un solo magistrado, la actuación cumplió su finalidad.
Además, esta situación no fue objetada por las partes. El anterior lineamiento interpretativo ha sido acogido en otras oportunidades por esta Subsección, al considerar que se aviene a los criterios orientadores de «celeridad y economía procesal que rigen el proceso y a los de taxatividad o especificidad, conservación procesal, última ratio o trascendencia y de saneamiento que caracterizan al régimen de las nulidades procesales».[6] 2.
Problema jurídico El problema jurídico consiste en determinar si, en el presente caso, se encuentra demostrada la excepción de ineptitud de la demanda. Para efectos metodológicos, el estudio del asunto se desarrollará en el siguiente orden: i) notificación de los actos administrativos de carácter particular; y ii) solución al caso concreto. 3.
Notificación de los actos administrativos de carácter particular El artículo 66 del CPACA dispone que los actos administrativos de carácter particular deben ser notificados a los interesados. Por su parte, la Corte Constitucional se ha pronunciado sobre la importancia de garantizar que los destinatarios de las decisiones de la administración tengan conocimiento real de aquellas, por cuanto la publicidad de las actuaciones materializa el derecho fundamental al debido proceso, constituye criterio orientador de la función pública, es presupuesto de oponibilidad de los actos y permite su contradicción en sede administrativa, así como su eventual enjuiciamiento ante la jurisdicción. Al respecto, se ha concluido:[7] 9.
Dentro del contexto de las actuaciones administrativas como etapas del proceso administrativo que culminan con decisiones de carácter particular, la notificación, entendida como la diligencia mediante el cual se pone en conocimiento de los interesados el contenido de los actos que en ellas se produzcan, tiene como finalidad garantizar los derechos de defensa y de contradicción como nociones integrantes del concepto de debido proceso a que se refiere el artículo 29 de la Constitución Política.
En efecto, la notificación permite que la persona a quien concierne el contenido de una determinación administrativa la conozca, y con base en ese conocimiento pueda utilizar los medios jurídicos a su alcance para la defensa de sus intereses. Pero más allá de este propósito básico, la notificación también determina el momento exacto en el cual la persona interesada ha conocido la decisión, y el correlativo inicio del término preclusivo dentro del cual puede interponer los recursos para oponerse a ella.
De esta manera, la notificación cumple dentro de cualquier actuación administrativa un doble propósito: de un lado, garantiza el debido proceso permitiendo la posibilidad de ejercer los derechos de defensa y de contradicción, y de otro, asegura los principios superiores de celeridad y eficacia de la función pública al establecer el momento en que empiezan a correr los términos de los recursos y acciones que procedan en cada caso.
También la notificación da cumplimiento al principio de publicidad de la función pública. Ahora bien, el artículo 67 del CPACA estableció la notificación personal como el mecanismo por excelencia para dar a conocer las decisiones de la administración, cuyo procedimiento fue regulado en los siguientes términos: Artículo 67. Notificación personal.
Las decisiones que pongan término a una actuación administrativa se notificarán personalmente al interesado, a su representante o apoderado, o a la persona debidamente autorizada por el interesado para notificarse. En la diligencia de notificación se entregará al interesado copia íntegra, auténtica y gratuita del acto administrativo, con anotación de la fecha y la hora, los recursos que legalmente proceden, las autoridades ante quienes deben interponerse y los plazos para hacerlo.
El incumplimiento de cualquiera de estos requisitos invalidará la notificación. […] Artículo 68. Citaciones para notificación personal. Si no hay otro medio más eficaz de informar al interesado, se le enviará una citación a la dirección, al número de fax o al correo electrónico que figuren en el expediente o puedan obtenerse del registro mercantil, para que comparezca a la diligencia de notificación personal.
El envío de la citación se hará dentro de los cinco (5) días siguientes a la expedición del acto, y de dicha diligencia se dejará constancia en el expediente. […]. Por su parte, el artículo 69 del CPACA prevé que en los casos en que no se haya podido surtir la notificación personal «al cabo de los cinco (5) días del envío de la citación, esta se hará por medio de aviso que se remitirá a la dirección, al número de fax o al correo electrónico que figuren en el expediente o puedan obtenerse del registro mercantil, acompañado de copia íntegra del acto administrativo».
Conforme a las disposiciones normativas antes citadas, se observa que la notificación de los actos administrativos de carácter particular cuenta con las siguientes características: a. Salvo la existencia de una medio más eficaz, se debe enviar citación a la dirección, correo electrónico o fax suministrado por el interesado, haciéndole saber que se emitió un acto administrativo y que debe comparecer ante la administración para surtir la diligencia de notificación personal.[8] b. En relación con los requisitos que debe observar la diligencia de notificación personal, cobra especial relevancia la entrega de copia íntegra del acto administrativo, así como la anotación de la fecha y la hora de la notificación. En efecto, estos elementos permiten afirmar con certeza que el ciudadano se enteró de la existencia del acto y tuvo acceso a su contenido.
Igualmente, la constancia de la fecha de notificación es importante en orden a contabilizar los términos para interponer los recursos que sean procedentes y acudir ante la jurisdicción. c. El trámite para darle publicidad a los actos administrativos materializa el derecho al debido proceso, razón por la que se impone a las entidades estatales seguir a cabalidad los términos de cada una de las etapas para dar a conocer sus decisiones de carácter particular, siendo la notificación personal el principal mecanismo para tal fin y, excepcionalmente, en caso de no poderse lograr, se da paso a la notificación por aviso. 4.
Solución al caso concreto Al estudiar el presente caso, el a quo encontró configurada, de oficio, la excepción de ineptitud de la demanda, en razón a que el interesado incumplió con el deber de demandar el último acto administrativo que modificó el monto de la pensión de jubilación que ahora se controvierte, esto es, la Resolución GNR 353141 de 2014.
Por su parte, el accionante refiere que dicho acto nunca le fue notificado, razón por la que le resultaba imposible acusarlo a través del medio de control de la referencia. Para resolver el problema jurídico planteado, es oportuno acudir a los documentos obrantes en el expediente, así: - Por medio de la Resolución 018615 de 18 de mayo de 2006, la Vicepresidencia de Pensiones del Instituto de Seguro Social – Seccional Cundinamarca, le reconoció al señor Carlos Arturo Clavijo Vargas su pensión de vejez.[9] - El 16 de febrero de 2012, el demandante solicitó la reliquidación de su pensión de vejez, conforme al régimen especial aplicable a los congresistas, previsto en la Ley 4ª de 1992 y los Decretos 1359 de 1993 y 1293 de 1994.[10] - Mediante sentencia de tutela de 23 de septiembre de 2014, el Juzgado Catorce Civil del Circuito de Bogotá D.C. amparó el derecho fundamental de petición del actor y ordenó a Colpensiones responder la mencionada reclamación.[11] - A través de la Resolución 353141 de 8 de octubre de 2014, Colpensiones reliquidó la pensión de vejez del demandante con fundamento en el Decreto 758 de 1990 y negó la aplicación del régimen especial de congresistas consagrado en la Ley 4ª de 1992.[12] - Colpensiones aportó dos oficios y dos guías de envío, tendientes a notificar al actor decisiones administrativas, pero sin identificarlas.[13] El primero corresponde al Oficio N.º BZ201410060757_5-2708666 de 10 de octubre de 2014, mediante el cual se le citó para notificarle sobre el «Reconocimiento, Pensión de vejez tiempos privados».
El segundo es el Oficio N.º SEM 463503 de 29 de enero de 2015, que surtió la notificación por aviso[14] y le indicó que «su prestación económica ya fue resuelta». A su vez, las guías de envío por correo que obran en el plenario registran las fechas de 18 de octubre de 2014 y 5 de febrero de 2015. La primera guía fue enviada y entregada en la dirección aportada por el actor en su petición y la segunda a un domicilio diferente, en el que se registró, como anotación, «DIR.
ERRADA». De conformidad con lo expuesto en acápites precedentes, en consonancia con el acervo probatorio arrimado al plenario, la Sala revocará el proveído impugnado, toda vez que el a quo dio un alcance equivocado a la existencia de la Resolución 353141 de 8 de octubre de 2014, pues omitió aplicar la normativa que rige la notificación personal de los actos administrativos de contenido particular.
A continuación, se desarrollarán estos razonamientos: i) La guía de envío aportada al expediente no permite concluir con certeza cuál era el contenido de la correspondencia. ii) Por su parte, la entidad accionada expresó que sí notificó la Resolución 353141 de 2014 y por tal motivo incluyó al actor en nómina de pensionados y pagó el retroactivo correspondiente a la nueva liquidación prestacional efectuada mediante dicho acto; sin embargo, Colpensiones omitió el deber de allegar el soporte para acreditar la anterior afirmación, relativa al cumplimiento de los requisitos de la notificación. Ahora bien, la entidad demandada afirmó que envió la citación y el aviso correspondiente para dar publicidad a la Resolución 353141 de 2014; no obstante, se advierte que esta no fue notificada correctamente, ya que la primera citación se hizo a la dirección suministrada por el actor, pero el aviso se envió a otro domicilio y la empresa de correos dejó como constancia que la dirección era errada, es decir, que no se perfeccionó esta última actuación. iii) El envío de la citación no tiene como finalidad hacer las veces de diligencia de notificación personal, sino de llamar al interesado para que comparezca ante la administración con el fin de entregarle copia íntegra del acto.
A su vez, cuando la notificación personal no puede llevarse a cabo, lo procedente es enviar el aviso junto con la decisión que se pretende dar a conocer; todo ello debe entregarse en el domicilio, número de fax o correo electrónico suministrados por el interesado o que aparezcan indicados en el expediente o en el registro mercantil, conforme lo dispone el artículo 68 del CPACA. iv) Teniendo en cuenta que en el presente proceso aún no se ha agotado la etapa probatoria, resulta oportuno continuar con la actuación en aras de garantizar el acceso a la administración de justicia del demandante, pues hasta el momento no obran documentos que permitan afirmar con certeza que la Resolución 353141 de 2014 fue debidamente notificada y que el accionante tenía la carga de enjuiciarla a través del presente medio de control.
Al respecto esta Corporación ha sostenido:[15] El principio pro damato[16] […] involucra razones de equidad y seguridad jurídica, pues atiende las circunstancias particulares que rodean el caso para no restringir el derecho al acceso a la administración de justicia cuando no se tiene la certeza sobre la configuración de la causal de rechazo pertinente.
En efecto, en caso de duda sobre el cumplimiento de los requisitos o presupuestos de la demanda o del medio de control, este principio permite que la misma se admita sin perjuicio de que el juez en momento procesal posterior y previo el análisis del material probatorio, vuelva sobre el punto y decida sobre el mismo. (Se resalta). v) Si bien es cierto que el demandante interpuso acción de tutela en aras de que la administración respondiera su petición e, inclusive, Colpensiones afirmó que le pagó un retroactivo en virtud de la reliquidación efectuada mediante la Resolución 353141 de 2014, también lo es que estas situaciones no suplen las notificaciones personal y por aviso que debían efectuarse, ni mucho menos pueden convalidarse como una notificación por conducta concluyente, pues para que ello ocurra es necesario que el ciudadano revele que conoce el acto, lo acepte o interponga los recursos legales,[17] esto es, que «se dé por suficientemente enterado de la decisión administrativa»[18] que se le pretende oponer, es decir, que tiene conocimiento de su existencia y contenido, lo cual hasta este momento no se encuentra acreditado.
Bajo estas premisas, la Sala revocará el auto impugnado y, en su lugar, ordenará continuar con el trámite procesal. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, Resuelve Primero. Revocar la decisión adoptada en la audiencia inicial de 20 de marzo de 2018, por la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, declaró probada, de oficio, la excepción de ineptitud de la demanda, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. En su lugar, Segundo. Devolver el expediente al Tribunal de origen, una vez se encuentre en firme esta decisión, para que continúe con el trámite de rigor.
Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS ----------------------- [1] Folios 64 y 66 a 70 del expediente. [2] Ibidem. [3] Artículo 125. De la expedición de providencias. Será competencia del juez o Magistrado Ponente dictar los autos interlocutorios y de trámite; sin embargo, en el caso de los jueces colegiados, las decisiones a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 de este Código serán de la sala, excepto en los procesos de única instancia. […] (Resaltado fuera del texto). [4] Artículo 243.
Apelación. Son apelables las sentencias de primera instancia de los Tribunales y de los Jueces. También serán apelables los siguientes autos proferidos en la misma instancia por los jueces administrativos: 1. El que rechace la demanda. 2. El que decrete una medida cautelar y el que resuelva los incidentes de responsabilidad y desacato en ese mismo trámite. 3.
El que ponga fin al proceso. 4. El que apruebe conciliaciones extrajudiciales o judiciales, recurso que solo podrá ser interpuesto por el Ministerio Público. (Resaltado fuera del texto). [5] En efecto, los artículos 133 y 136 del Código General del Proceso, preceptúan: Artículo 133. Causales de nulidad. El proceso es nulo, en todo o en parte, solamente en los siguientes casos: […]
PARÁGRAFO. Las demás irregularidades del proceso se tendrán por subsanadas si no se impugnan oportunamente por los mecanismos que este código establece. Artículo 136. Saneamiento de la nulidad. La nulidad se considerará saneada en los siguientes casos: 1. Cuando la parte que podía alegarla no lo hizo oportunamente o actuó sin proponerla. […] 4.
Cuando a pesar del vicio el acto procesal cumplió su finalidad y no se violó el derecho de defensa.
PARÁGRAFO. Las nulidades por proceder contra providencia ejecutoriada del superior, revivir un proceso legalmente concluido o pretermitir íntegramente la respectiva instancia, son insaneables. [6] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, consejero ponente: Dr. William Hernández Gómez, providencia de 18 de febrero de 2016, radicado: 47001 23 33 000 2012 00043 01(2224-13), actor: Esther Cecilia Barcasnegra Castellanos. [7] Sentencia C-640 de 2002, magistrado ponente: Dr. Marco Gerardo Monroy Cabra. [8] Al respecto puede consultarse la siguiente providencia: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, consejera ponente: Dra. María Elizabeth García González, sentencia de 5 de diciembre de 2017, radicado: 11001-03-24-000-2017-00139-00, actor: Héctor Eduardo Méndez. [9] Folios 6 a 8 del expediente. [10] Folios 9 a 11 del expediente. [11] Folio 42 del expediente. [12] Folio 42 del expediente. [13] Folio 42 del expediente. [14] Folio 42 del expediente. [15] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, auto de 14 de julio de 2016, radicado: 68001-23-33-000-2014-00248-01 (3244-2014).
En igual sentido puede consultarse el auto de 3 de mayo de 2019, Sección Primera, C.P. Dr. Oswaldo Giraldo López, radicado: 70001-23-33-000-2017-00201-01. [16] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda Subsección B, Consejero Ponente Gerardo Arenas Monsalve, sentencia de 30 de julio de 2009, Radicación Número 0638-2008.
La aplicación del principio pro-damato “implica un alivio de los rigores de la caducidad con respecto a las víctimas titulares del derecho a resarcimiento”. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 10 de abril de 1997, exp. 11954, C.P. Ricardo Hoyos Duque y auto de 7 de marzo de 2002, exp. 21189, C.P. Ricardo Hoyos Duque. [17] Conforme lo preceptúa el artículo 72 del CPACA. [18] Al respecto pueden consultarse las siguientes providencias del Consejo de Estado: - Sección Primera, C.P. Dr. Oswaldo Giraldo López, auto de 12 de julio de 2019, radicado: 11001-03-24-000-2018-00386-00, actor: Luis José Daza López. - Sección Segunda, Subsección B, C.P. Dr. César Palomino Cortés, auto de 30 de mayo de 2019, radicado: 05001-23-33-000-2015-00581-01(1960-16), actor: Hernán Alberto Pérez Pinzón.