ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA POR AUSENCIA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA [R]evisado el expediente, se observa que los titulares del derecho le otorgaron poder a C.I.A. para iniciar y llevar hasta su terminación el medio de control de reparación directa No. 11001-33-43-061-2018-00196-00 y 01, pero no lo hicieron para que promoviera la acción tuitiva que nos ocupa y, adicionalmente, guardaron silencio ante la vinculación y notificación de esta, así que tampoco coadyuvaron las pretensiones de quien fuera su mandataria judicial en el ordinario.
Como corolario de lo anterior, la Sala procederá a declarar improcedente la solicitud de tutela presentada por C.I.A en contra de las providencias proferidas el 16 de julio de 2018 y el 15 de mayo de 2019, en su orden, por el Juzgado 61 Administrativo de Bogotá y la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por falta de legitimación en la causa por activa.
NOTA DE RELATORÍA: Con aclaración de voto del consejero Guillermo Sánchez Luque sin medio magnético 03/03/2020. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., cinco (5) de febrero de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-00016-00(AC) Actor: CLAUDIA ISABEL ARÉVALO Demandado: SUBSECCIÓN B DE LA SECCIÓN TERCERA DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA Y OTRO Asunto: Acción de Tutela- sentencia de primera instancia Tema: Acción de tutela en contra de providencia judicial.
Subtema: Requisitos generales o de habilitación de la acción de tutela en contra de providencias judiciales — legitimación en la causa por activa. Decisión: Se declara improcedente la solicitud de amparo por no acreditarse la legitimación en la causa por activa de la accionante. La Sala decide la acción de tutela presentada por Claudia Isabel Arévalo en contra de las providencias proferidas el 16 de julio de 2018 y el 15 de mayo de 2019, en su orden, por el Juzgado 61 Administrativo de Bogotá y la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de acuerdo con el Decreto 1983 de 2017[1].
I.
ANTECEDENTES 1.- La solicitud de tutela El 19 de diciembre de 2019, mediante apoderado judicial[2], Claudia Isabel Arévalo interpuso acción de tutela[3] en contra del Juzgado 61 Administrativo de Bogotá y de la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Solicitó la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, de prevalencia del derecho sustancial sobre el procedimental, a la igualdad, a la seguridad jurídica y a la dignidad humana.
En consecuencia, la accionante peticionó que se dejaran sin efectos las providencias que estimó vulneradoras de tales derechos, proferidas el 16 de julio de 2018 y el 15 de mayo de 2019 por los despachos accionados que en primera y en segunda instancia rechazaron por caducidad el medio de control de reparación directa radicado con el No. 11001-33-43-061-2018-00196-00 y 01, interpuesto por la accionante en su calidad de apoderada judicial de Sara Milena Orjuela Silva, Leidi Yohana Jiménez Gutiérrez, Miguel Ángel Jiménez Gutiérrez, July Katherine Jiménez Gutiérrez, María del Pilar Orjuela López, Rocío Orjuela López, Guillermo Orjuela López y Guillermo Orjuela Garzón, en contra del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC. 2.
Trámite de la acción de tutela y fundamento de la oposición 2.1.- Mediante auto del 16 de enero de 2020 se admitió la acción de tutela[4] y se ordenó notificar a los despachos accionados y vincular a Sara Milena Orjuela Silva, a Leidi Yohana Jiménez Gutiérrez, a Miguel Ángel Jiménez Gutiérrez, a July Katherine Jiménez Gutiérrez, a María del Pilar Orjuela López, a Rocío Orjuela López, a Guillermo Orjuela López y a Guillermo Orjuela Garzón, quienes fungieron como demandantes dentro del medio de control de reparación directa radicado con el No. 11001-33-43-061- 2018-00196-00 y 01. 2.2.- El Juzgado 61 Administrativo de Bogotá[5] y el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC[6] dieron respuesta en el sentido de señalar que no existe la vulneración a los derechos fundamentales alegada y solicitaron que se negara el amparo. 2.3.- La Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sara Milena Orjuela Silva, Leidi Yohana Jiménez Gutiérrez, Miguel Ángel Jiménez Gutiérrez, July Katherine Jiménez Gutiérrez, María del Pilar Orjuela López, Rocío Orjuela López, Guillermo Orjuela López y Guillermo Orjuela Garzón, guardaron silencio.
II. CONSIDERACIONES 1.- Competencia Esta Sala es competente para conocer de la presente acción de tutela, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución, 37 del Decreto 2591 de 1991 y 13 del Acuerdo de la Sala Plena del Consejo de Estado No. 080 de 2019. 2.- Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si la solicitud de amparo interpuesta por Claudia Isabel Arévalo cumple con el requisito general de procedibilidad relativo a la legitimación en la causa por activa. 3.- De la legitimación en la causa La legitimación en la causa consiste, de una parte, en ser el titular del derecho o del interés que se invoca como fundamento de las pretensiones que se aducen, y, de otra, en ser el sujeto frente a quien deben reclamarse y controvertirse estas.
Así estaría definidas la legitimación en la causa por activa y por pasiva, respectivamente. De esta manera, si los demandantes carecen de legitimación en la causa, no será posible que se les satisfaga las pretensiones que aducen, toda vez que no ostentan la titularidad de la relación jurídica, del derecho o del interés sustancial que les sirve de soporte a sus pedimentos.
Ahora, si son los demandados los que no están legitimados, no podrán ser constreñidos a realizar en favor de alguien alguna prestación, puesto que lo pretendido ha debido suplicársele a otros sujetos[7]. En tratándose de acciones de tutela, el inciso 1º del artículo 86 de la Constitución dispone que toda persona podrá reclamar ante los jueces, por sí misma o por quién actúe en su nombre, la protección efectiva, inmediata, concreta y subsidiaria de sus derechos fundamentales cuando vea que estos resulten amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos expresamente señalados en la ley.
Al respecto, la Corte Constitucional ha precisado que “la legitimación en la causa por activa es un presupuesto esencial de la procedencia de la acción de tutela dentro de un caso concreto, puesto que al juez le corresponde verificar de manera precisa quién es el titular del derecho fundamental que está siendo vulnerado y cuál es el medio a través del cual acude al amparo constitucional”[8].
De esta forma, lo que se procura mediante la figura en comento es garantizar que quien reclama la protección de algún derecho fundamental que se ha visto amenazado o vulnerado, sea el titular de estos y no otro[9]. En este orden de ideas, quien se encuentra legitimado en la causa por activa para promover la acción de tutela es el titular de los derechos fundamentales presuntamente vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública, salvo ciertas circunstancias especiales en las que demuestre no poder hacerlo personalmente y así lo manifieste en debida forma, caso en el que se admiten las figuras de representación y de agencia “para la gestión de derechos ajenos”[10].
Respecto de la acción de tutela en contra de providencias judiciales, son titulares del derecho y por ende se encuentran legitimados en la causa por activa para promoverla quienes fueron parte[11] en el proceso, de manera tal que para que sus apoderados en dichos trámites estén legitimados por activa para incoar el amparo, requieren de un poder especial.
Al respecto, el Alto Tribunal Constitucional sostuvo: “[l]a falta de poder especial para adelantar el proceso de tutela por parte de un apoderado judicial, aun cuando tenga poder específico o general en otros asuntos, no lo habilita para ejercer la acción de amparo constitucional a nombre de su mandante y, por lo tanto, en estos casos, la tutela debe ser declarada improcedente ante la falta de legitimación por activa”[12].
Entonces, se tiene que quien dice actuar como apoderado judicial de aquellos que fueron parte en un proceso ordinario, a efectos de que se encuentre legitimado en la causa por activa y poder entablar una acción de amparo en contra de providencias judiciales, debe estar expresamente facultado para ello por sus mandantes. 4.- La solución del caso concreto En el caso concreto se tiene que, en su calidad de demandantes dentro del medio de control de reparación directa radicado bajo el No. 11001-33-43-061- 2018-00196-00 y 01, Sara Milena Orjuela Silva, Leidi Yohana Jiménez Gutiérrez, Miguel Ángel Jiménez Gutiérrez, July Katherine Jiménez Gutiérrez, María del Pilar Orjuela López, Rocío Orjuela López, Guillermo Orjuela López y Guillermo Orjuela Garzón, son los legítimos titulares de los derechos fundamentales aducidos como vulnerados en la acción tuitiva.
Ahora, revisado el expediente, se observa que los titulares del derecho le otorgaron poder a Claudia Isabel Arévalo para iniciar y llevar hasta su terminación el medio de control de reparación directa No. 11001-33-43-061- 2018-00196-00 y 01[13], pero no lo hicieron para que promoviera la acción tuitiva que nos ocupa y, adicionalmente, guardaron silencio ante la vinculación y notificación de esta, así que tampoco coadyuvaron las pretensiones de quien fuera su mandataria judicial en el ordinario.
Como corolario de lo anterior, la Sala procederá a declarar improcedente la solicitud de tutela presentada por Claudia Isabel Arévalo en contra de las providencias proferidas el 16 de julio de 2018 y el 15 de mayo de 2019, en su orden, por el Juzgado 61 Administrativo de Bogotá y la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por falta de legitimación en la causa por activa.
En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: Declarar IMPROCEDENTE la acción de tutela presentada por Claudia Isabel Arévalo en contra del Juzgado 61 Administrativo de Bogotá y de la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados por el medio más expedito.
TERCERO: ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión, en caso de no presentarse impugnación en contra de la presente decisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Presidente de Sala Aclaración de voto Cfr. Rad. 11001-03-15-000-2019-00022-00 JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Consejero de Estado NICOLÁS YEPES CORRALES Consejero Ponente ----------------------- [1] Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela. [2] Obra poder a Fl.1, C.P. [3] Fls.1-14, C.P. [4] Fl. 167, C.P. [5] Fls. 175-177, C.P. [6] Fls. 181-186, C.P. [7] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 8 de mayo de 2013, Expediente: 24510, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. [8] Sentencia T- 430 del 11 de julio de 2017, C.P. Alejandro Linares Cantillo.
Sobre este mismo aspecto, ver las sentencias: T-082 de 1997, T- 1220 de 2003, T-531 de 2002, T-017 de 2003, T-242 de 2003, T-301 de 2003, T- 503 de 2003, T-629 de 2006, T-878 de 2007, T-312 de 2009, T-442 de 2012, SU- 377 de 2014, entre otras. [9] “Aun cuando una de las características que identifica la acción de tutela es su informalidad, la jurisprudencia constitucional ha reconocido que el ejercicio de la misma está supeditado al cumplimiento de unos requisitos mínimos de procedibilidad, que surgen de su propia naturaleza jurídica y de los elementos especiales que la identifican.
Dentro de tales requisitos, se cuentan: (i) el de la legitimación en la causa por activa, o titularidad para promover la acción, con el cual se busca garantizar que la persona que acude a la acción de tutela, tenga un interés directo y particular respecto de la solicitud de amparo que eleva ante el juez constitucional, de manera que pueda establecerse sin dificultad, que lo reclamado es la protección de un derecho fundamental del propio demandante y no de otro.
Otro de los requisitos es el de (ii) subsidiariedad, en virtud del cual es necesario verificar previamente, que los derechos fundamentales cuya protección se solicita por vía de tutela, no puedan ser protegidos por los medios ordinarios de defensa previstos en el ordenamiento jurídico, salvo cuando se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, circunstancia que deberá demostrarse en cada caso. 3.5.
En lo que hace relación a la legitimación en la causa por activa, la misma jurisprudencia ha precisado que, aun cuando solamente el titular de un derecho fundamental se encuentra habilitado para acudir a la acción de tutela, la Constitución y la ley contemplan la posibilidad de que la solicitud de protección sea promovida, no solo por quien considera vulnerados o amenazados sus derechos, sino también, por quien demuestre tener un interés legítimo para actuar a su nombre. 3.6.
Bajo esos parámetros, interpretando el alcance de los artículos 86 de la Constitución Política y 10° del Decreto 2591 de 1991, la jurisprudencia ha considerado que se configura la legitimación en la causa, por activa, en los siguientes casos: (i) cuando la tutela es ejercida directamente y en su propio nombre por la persona afectada en sus derechos;
(ii) cuando la acción es promovida por quien tiene la representación legal del titular de los derechos, tal como ocurre, por ejemplo, con quienes representan a los menores de edad, los incapaces absolutos, los interdictos y las personas jurídicas; (iii) también, cuando se actúa en calidad de apoderado judicial del afectado, caso en el cual el apoderado debe ostentar la condición de abogado titulado y al escrito de acción se debe anexar el poder especial para el caso o en su defecto el poder general respectivo”;
(iv) igualmente, en los casos en que la acción es instaurada como agente oficioso del afectado, debido a la imposibilidad de éste para llevar a cabo la defensa de sus derechos por su propia cuenta, como sucede, por ejemplo, con un enfermo grave, un indigente, o una persona con incapacidad física o mental. Finalmente, (v) la acción de tutela puede ser instaurada a nombre del sujeto cuyos derechos han sido amenazados o violados, por el Defensor del Pueblo, los personeros municipales y el Procurador General de la Nación, en el ejercicio de sus funciones constitucionales y legales”.
Corte Constitucional, sentencia T- 176 del 14 de marzo de 2011, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. [10] Consejo de Estado, Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo, Auto del 2 de agosto de 2019, Expediente: 11001- 03-15-000-2019-00810-01, C.P. Jaime Enrique Rodríguez Navas. [11] Corte Constitucional, Auto 027 del 21 de agosto de 1997, M.P. Antonio Barrera Carbonell: “Se ha dicho que el concepto de parte tiene una doble acepción según se la examine desde el punto de vista puramente procesal o teniendo en cuenta el derecho material en discusión. En el primer caso, son partes quienes intervienen en el proceso como demandantes o demandados, en procura de que se les satisfaga una pretensión procesal, independientemente de que les asista razón o no; de manera que desde este punto de vista la noción de parte es puramente formal.
En sentido material tienen la condición de partes los sujetos de la relación jurídica sustancial objeto de la controversia o motivo del reconocimiento, así no intervengan en el proceso”. [12] Corte Constitucional, sentencia T- 658 del 15 de agosto de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil. [13] Obra copia de los poderes otorgados (Fls. 15-29 C.P).