ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / ACCIÓN DE TUTELA – No es una tercera instancia / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA POR AUSENCIA DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL / ACCIÓN EJECUTIVA [L]a Sala advierte que la demanda de amparo constitucional impetrada por D.del.S.V.Z. en contra del Tribunal Administrativo de Antioquia, a pesar de que cumple con la carga argumentativa requerida, se apercibe como un medio dirigido a reabrir el debate jurídico frente al fallo de segunda instancia proferido el 26 de abril de 2019 dentro de la demanda ejecutiva con radicado No. 05001-33-33-014-2017-00104-01.
Nótese que en dicho fallo la entidad accionada confirmó el fallo de primera instancia proferido por el Juzgado Catorce Administrativo de Medellín, pero advirtió que el precedente constitucional contenido en la sentencia SU – 556 de 2014 debía aplicarse al caso por tener efectos vinculantes y ser de acatamiento obligatorio, toda vez que es anterior a la sentencia que hace las veces de título ejecutivo, en la que, por demás, no se expusieron argumentos encaminados a apartarse del criterio establecido en la jurisprudencia de unificación. Entonces, la accionante a través de este medio de tutela solicita “se deje sin efectos la sentencia de segunda instancia proferida en proceso ejecutivo por el Tribunal Administrativo de Antioquia” y se le ordene al Tribunal que profiera una sentencia que no modifique el fallo que le fue favorable, pretendiendo mutar el mecanismo de protección de derechos fundamentales en una tercera instancia judicial.
Dicho de otro modo, corresponde al juez de la causa, dentro de su órbita funcional, resolver el problema jurídico que presenta el caso en concreto, para lo cual, debe tener en cuenta las normas y el precedente constitucional que resulten aplicables para su resolución, y así adoptar de manera fundada la decisión que considere adecuada, por lo que no puede el juez de tutela invadir esta esfera.
NOTA DE RELATORÍA: Con aclaración de voto del consejero Guillermo Sánchez Luque sin medio magnético 02/03/2020. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., veintisiete (27) de enero de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-05062-00(AC) Actor: DINORA DEL SOCORRO VANEGAS ZAPATA Demandado: SALA TERCERA DE ORALIDAD DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA Asunto: Acción de Tutela – sentencia de primera instancia Tema: Acción de tutela en contra de providencia judicial.
Subtema 1.- El requisito general de procedibilidad - relevancia constitucional. Sentido del fallo de tutela: Se declara improcedente la solicitud de amparo constitucional. La Sala decide la acción de tutela presentada por Dinora del Socorro Vanegas Zapata en contra del fallo de segunda instancia del 26 de abril de 2019, aclarado el 24 de mayo de 2019, proferido por el Tribunal Administrativo del Antioquia, de acuerdo con el Decreto 1983 de 2017[1].
I.
ANTECEDENTES 1.- La solicitud de amparo constitucional El 29 de noviembre de 2019[2], la señora Dinora del Socorro Vanegas Zapata, a través de apoderado, interpuso acción de tutela[3] en procura de la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad, que consideró vulnerados por el Tribunal Administrativo de Antioquia, al proferir la sentencia de segunda instancia el 26 de abril de 2019, aclarada el 24 de mayo de 2019, dentro del proceso ejecutivo con radicado No. 05001- 33-33-014-2017-00104-01 que adelanta en contra del Municipio de Guadalupe, Antioquia.
En consecuencia solicitó: “1. Tutelar el derecho fundamental al debido proceso e igualdad; por vulnerar la Constitución; violar el principio de legalidad, seguridad jurídica, y cosa juzgada material. 2. En consecuencia, que se deje sin efectos la sentencia de segunda instancia proferida en proceso ejecutivo por el Tribunal Administrativo de Antioquia. 3.
Igualmente, que se le ordene al Tribunal Administrativo de Antioquia que profiera nueva sentencia sin afectar el principio de legalidad, la seguridad jurídica y la cosa juzgada material.”[4] 2.- Hechos 2.1.- La accionante prestó sus servicios a la Alcaldía de Guadalupe, desde el 1° de abril de 1991, mediante distintas formas de vinculación. El último cargo que desempeñó fue en provisionalidad[5], como directora del SISBEN, a través de contrato laboral, desde el día 5 de junio de 1998 hasta el día 31 de octubre de 2001; fecha esta última de su retiro que se originó con ocasión de la expedición del Decreto 102 del 22 de octubre de 2001, por medio del cual se reformó la planta de personal de la Alcaldía y el cargo que desempeñaba se suprimió. 2.2.- Por lo anterior, la señora Dinora del Socorro Vanegas Zapata presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con fundamento en la irregularidad de la reforma de la planta de personal. 2.3.- El Juzgado 14 Administrativo de Medellín mediante sentencia de primera instancia del 3 de octubre de 2008, negó las pretensiones de la demanda.
Esta decisión fue apelada por la parte demandante. 2.4.- El día 7 de mayo de 2015 el Tribunal Administrativo de Antioquia dictó fallo de segunda instancia, a través del cual revocó la sentencia de primer grado, y en su lugar, accedió a las pretensiones de la demanda. Como restablecimiento del derecho dispuso, en primer lugar, el reintegro de la demandante al cargo del que fue desvinculada o a uno de similares condiciones, en provisionalidad, agregó que en caso de que ya se hubiera provisto el cargo en propiedad, no existiría la obligación de reintegro; en segundo lugar, ordenó a la entidad demandada pagar los salarios y prestaciones sociales dejados de percibir por la demandante desde el momento de la desvinculación de su cargo y hasta que se cumpliera la orden de reintegro, de no ser posible esto último, dicho pago sería hasta la ejecutoria de la sentencia. 2.5.- El 23 de febrero de 2017, la accionante presentó demanda ejecutiva con radicado No. 05001-33-33-014-2017-00104-01, en la que solicitó librar mandamiento de pago por los salarios y prestaciones sociales ordenados en el fallo de segunda instancia, más los intereses causados.
En tal trámite, la entidad demandada planteó excepciones de mérito, en las que expuso el argumento según el cual debía aplicarse el criterio sentado en la sentencia SU-556 de 2014 de la Corte Constitucional que limita el monto de la indemnización a un tope máximo de dos años, así como descontarse de la suma de dinero que resulte, los ingresos por concepto laboral que como empleada o independiente haya percibido la demandante, tanto en el sector público, como privado. 2.6.- El Juzgado 14 Administrativo de Medellín dictó sentencia el 22 de febrero de 2018 por medio de la cual negó las excepciones de mérito planteadas, y señaló que como el precedente contenido en la sentencia de unificación de la Corte Constitucional no había sido aplicado en la sentencia base de la ejecución, no podía ser tenido en cuenta dentro del proceso ejecutivo, máxime si en el fallo dictado dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho existía claridad en la forma en la que debía limitarse la indemnización reconocida a la demandante.
Esta decisión fue apelada por el municipio de Guadalupe. 2.7.- La Sala Tercera de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia dictó sentencia de segunda instancia el 26 de abril de 2019, en la que confirmó la sentencia impugnada, pero le impuso al Juez de conocimiento aplicar las reglas de limitación de la indemnización previstas en la sentencia SU – 556 de 2014[6], lo que a juicio de la accionante resulta ser contradictorio porque con dicha orden se acogen las excepciones de mérito planteadas por la demanda y se revoca la decisión de primer grado.
Por tal razón, la demandante presentó solicitud de aclaración. Sin embargo, mediante auto notificado el 31 de mayo de 2019 el Tribunal negó la solicitud de aclaración y señaló que la limitación de la indemnización debía realizarse en la liquidación del crédito. 3.- Fundamentos de la solicitud de amparo constitucional 3.1.- La accionante adujo que la entidad judicial accionada vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad, y argumentó que la acción de tutela satisface los requisitos de procedibilidad general, así como los específicos, que hizo consistir en los siguientes: 3.1.1.- Defecto orgánico, por carecer el Tribunal accionado de competencia para modificar el título ejecutivo que corresponde a una sentencia ejecutoriada, proferida en segunda instancia en un proceso declarativo. 3.1.2.- Defecto sustantivo, al existir contradicción en la providencia acusada, en tanto confirma la sentencia de primera instancia que negó las excepciones de mérito planteadas por la entidad demandada, pero a la vez acoge los argumentos expuestos en aquellas y en el recurso de apelación que interpuso la ejecutada; ello, por cuanto le impuso al juez de primera instancia la obligación de aplicar los lineamientos de la Sentencia SU-556 de 2014, providencia que resulta incompatible con lo ordenado en el mandamiento de pago y en la sentencia de primera instancia del proceso ejecutivo. 3.1.3.- Violación directa de la Constitución, toda vez que el fallo dictado por el Tribunal atenta en contra de los principios de legalidad, de seguridad jurídica y de confianza, al modificar una sentencia ejecutoriada por la que la accionante esperó durante 13 años, desde la radicación de la demanda en el año 2002, hasta la sentencia de segunda instancia en el año 2015. 4.- Trámite de la acción de tutela Mediante auto del 6 de diciembre de 2019 esta Subsección admitió la acción de tutela[7] y dispuso vincular al municipio de Guadalupe, demandado dentro del proceso ejecutivo y, al Juzgado Catorce Administrativo de Medellín, que conoció el proceso ejecutivo en primera instancia. 5.- Fundamento de la oposición 5.1.- El Tribunal Administrativo de Antioquia, a través del magistrado Andrew Julián Martínez Martínez, presentó escrito de contestación[8] en el que manifestó que el fallo de segunda instancia confirmó la sentencia dictada por el Juzgado Catorce Administrativo de Medellín, bajo el entendido de que es de obligatorio cumplimiento aplicar los criterios consagrados en la sentencia SU-556 de 2014, por ser precedente constitucional con fuerza vinculante.
Por lo anterior, solicitó negar el amparo. 5.2.- La Juez Catorce Administrativo de Medellín manifestó[9] que la acción de tutela no reprocha la decisión proferida por ese despacho judicial, sino el fallo de segunda instancia dictado por el Tribunal Administrativo de Antioquia. 5.3.- El Alcalde Municipal de Guadalupe señaló[10] que los jueces tienen el deber de acatar el precedente constitucional, toda vez que una actuación en contravía resulta violatoria de los derechos fundamentales de las partes, entonces, solicitó declarar improcedente la tutela.
II. CONSIDERACIONES 1.- Competencia De conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución, 37 del Decreto 2591 de 1991 y 13 del Acuerdo de la Sala Plena del Consejo de Estado No. 080 del 12 de marzo de 2019, por el cual se expide el “Reglamento Interno del Consejo de Estado”, esta Sala de Subsección es competente para conocer la acción de tutela interpuesta por Dinora del Socorro Vanegas Zapata en contra del Tribunal Administrativo de Antioquia. 2.- Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si la sentencia de segunda instancia proferida el 26 de abril de 2019 por el Tribunal Administrativo de Antioquia adolece de los defectos específicos indilgados.
Para resolver el problema jurídico así planteado se procederá, en primer lugar, a verificar si se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela en contra de providencias judiciales, concretamente, la Sala analizará si se cumplió con el requisito de relevancia constitucional. 3.- Generalidades de la tutela contra providencias judiciales La Corte Constitucional en sentencia C-590 de 2005 reconoció que la acción de tutela en contra de providencias judiciales es plausible si se advierte la afectación manifiesta y grosera de un derecho constitucional.
Así bien, de conformidad con su jurisprudencia, la tutela en contra de una providencia judicial está sujeta al cumplimiento de ciertos y rigurosos requisitos de procedibilidad[11] y de procedencia[12], con el fin de determinar si se vulneraron o no los derechos de orden superior[13]. 4.- Requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela en el caso concreto La Sala procede a verificar si se da cumplimiento a los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela, en concreto, al requisito de relevancia constitucional. 4.1.- Con relación al requisito de la relevancia constitucional, la Corte Constitucional ha señalado que el juez de tutela “no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”[14].
Es así que, la exigencia de la relevancia constitucional tiene como finalidad proteger la autonomía e independencia judicial y evitar que el juez de tutela invada la órbita de competencia del juez natural de la causa. En ese sentido, para determinar si una solicitud de amparo tiene o no relevancia constitucional, la Sala Plena del Consejo de Estado ha considerado necesario examinar dos elementos, a saber[15]: (i) Que el actor cumpla su carga argumentativa, en donde justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que se aduzca la vulneración de aquellos.
(ii) Que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo especial constitucional está constituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial. Con el propósito de verificar si en el caso analizado tienen ocurrencia los requisitos antes señalados, la Sala advierte que la demanda de amparo constitucional impetrada por Dinora del Socorro Vanegas Zapata en contra del Tribunal Administrativo de Antioquia, a pesar de que cumple con la carga argumentativa requerida, se apercibe como un medio dirigido a reabrir el debate jurídico frente al fallo de segunda instancia proferido el 26 de abril de 2019 dentro de la demanda ejecutiva con radicado No. 05001-33-33- 014-2017-00104-01.
Nótese que en dicho fallo la entidad accionada confirmó el fallo de primera instancia proferido por el Juzgado Catorce Administrativo de Medellín, pero advirtió que el precedente constitucional contenido en la sentencia SU – 556 de 2014 debía aplicarse al caso por tener efectos vinculantes y ser de acatamiento obligatorio, toda vez que es anterior a la sentencia que hace las veces de título ejecutivo, en la que, por demás, no se expusieron argumentos encaminados a apartarse del criterio establecido en la jurisprudencia de unificación. Entonces, la accionante a través de este medio de tutela solicita “se deje sin efectos la sentencia de segunda instancia proferida en proceso ejecutivo por el Tribunal Administrativo de Antioquia” y se le ordene al Tribunal que profiera una sentencia que no modifique el fallo que le fue favorable, pretendiendo mutar el mecanismo de protección de derechos fundamentales en una tercera instancia judicial.
Dicho de otro modo, corresponde al juez de la causa, dentro de su órbita funcional, resolver el problema jurídico que presenta el caso en concreto, para lo cual, debe tener en cuenta las normas y el precedente constitucional que resulten aplicables para su resolución, y así adoptar de manera fundada la decisión que considere adecuada, por lo que no puede el juez de tutela invadir esta esfera.
Así, debe recordarse que la procedencia de la acción de tutela en contra de providencias judiciales es de carácter excepcional y no pretende desconocer la vigencia de la autonomía e independencia judicial, ni del principio de la cosa juzgada y la seguridad jurídica, en razón a lo cual es concebida como un “juicio de validez” y no como un “juicio de corrección” de la decisión cuestionada[16], lo que se opone a que se use indebidamente como una nueva instancia para la discusión de los asuntos de índole probatorio o de interpretación del derecho, que dieron origen a la controversia[17]. 4.2.- A partir de lo expuesto, la acción de tutela deberá declararse improcedente por ausencia del requisito general de relevancia constitucional.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR improcedente la acción de tutela interpuesta por la señora Dinora del Socorro Vanegas Zapata en contra de la Sala Tercera de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes intervinientes e interesados, en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto No. 2591 de 1991.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión al día siguiente de su ejecutoria, conforme a lo dispuesto en el artículo 31 del Decreto No. 2591 de 1991, siempre que no sea objeto de impugnación. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Presidente de la Sala Salvamento de voto GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Consejero de Estado Aclaración de voto Cfr. Rad. 11001-03-15-000-2019-01299-00 NICOLÁS YEPES CORRALES Consejero Ponente ----------------------- [1] Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela. [2] Fl.17 del C.P. [3] Fls.1-17 del C.P. [4] Fl. 16 del C.P. [5] Página 19 de la sentencia ordinaria de segunda instancia del proceso declarativo que obra en el CD que se encuentra a folio 19 del C.P. [6] Estableció la Corte Constitucional en dicha sentencia lo siguiente: “Las órdenes que se deben adoptar en los casos de retiro sin motivación de las personas vinculadas en provisionalidad en un cargo de carrera, son: (i) el reintegro del servidor público a su empleo, siempre y cuando el cargo que venía ocupando antes de la desvinculación no haya sido provisto mediante concurso, no haya sido suprimido o el servidor no haya llegado a la edad de retiro forzoso; y, (ii) a título indemnizatorio, pagar el equivalente a los salarios y prestaciones dejados de percibir hasta el momento de la sentencia, descontando de ese monto las sumas que por cualquier concepto laboral, público o privado, dependiente o independiente, haya recibido la persona, sin que la suma a pagar por indemnización sea inferior a seis (6) meses ni pueda exceder de veinticuatro (24) meses de salario.” [7] Fls. 27-28 del C.P. [8] Fls. 38-39 del C.P. [9] Fl. 41 del C.P. [10] Fls. 43-49 del C.P. [11] De acuerdo con la sentencia C-590 de 2005, la tutela en contra de providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos generales de procedibilidad: que el asunto sometido a estudio del juez de tutela tenga relevancia constitucional; que el actor haya agotado los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios antes de acudir al juez de tutela; que la petición cumpla con el requisito de inmediatez; que en el evento de fundamentarse la solicitud en una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa en la decisión de fondo que se estima violatoria de los derechos fundamentales; que se identifiquen en forma razonable los hechos que generan la vulneración de los derechos y, de ser posible, hayan sido cuestionados al interior del proceso y; que el fallo censurado no sea de tutela. [12] Los requisitos específicos, también conocidos como defectos, son: defecto orgánico; defecto procedimental; defecto fáctico; defecto material o sustantivo; defecto por error inducido; defecto por falta de motivación; defecto por desconocimiento del precedente; y defecto por violación directa de la Constitución. [13] Los presentes requisitos fueron reconocidos por el Consejo de Estado en sentencia del 05 de agosto de 2014.
Rad. 11001-03-15-000-2012-02201-01. [14] Corte Constitucional. Sentencia C – 590 de 08 de junio de 2005. [15] Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado. Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). Actor: Alpina Productos Alimenticios S.A. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [16] Corte Constitucional, sentencia T- 310 de 30 de abril de 2009. [17] Corte Constitucional, sentencia T- 384 de 20 de septiembre de 2018.