GRADO JURISDICCIONAL DE CONSULTA - Revoca sanción / CUMPLIMIENTO DE ORDEN IMPARTIDA EN FALLO DE TUTELA / PAGO DE INDEMNIZACIÓN [O]bserva la Sala que la providencia objeto de desacato concedió el amparo del derecho a la reparación del actor y su grupo familiar en su condición de víctimas de la violencia, en consecuencia ordenó el reconocimiento y pago en favor del accionante y de su núcleo familiar, de la indemnización administrativa que les corresponde de conformidad con lo establecido en el Decreto 1290 de 2008, la Ley 1448 de 2011y el Decreto 4800 de 2011.
(…) [L]a Sala observa que ya se dio el cumplimiento de lo solicitado por el demandante en el presente trámite incidental, esto es, al pago de la indemnización ordenada en el fallo de tutela. (…) Considera la Sala que no hay lugar a imponer la sanción a la Directora de Reparación de la UARIV, María Eugenia Morales Castro, ya que se comprobó el pago de la indemnización concedida en el fallo de tutela proferido por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, que es el objeto del presente trámite incidental.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA Bogotá, D.C., diecinueve (19) de febrero de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2014-00219-08(AC)A Actor: PEDRO NEL MUÑOZ CLAROS Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VICTIMAS - UARIV - Y OTROS Decide la Sala la consulta del auto del 11 de diciembre de 2019, proferido por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, que le impuso sanción por desacato a la señora María Eugenia Morales Castro en su calidad de Directora de Reparaciones de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas – en adelante UARIV-, consistente en multa equivalente a dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes.
ANTECEDENTES 1. Hechos En ejercicio de la acción de tutela, el señor Pedro Nel Muñoz Claros solicitó la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, de petición, al mínimo vital, a la dignidad humana y, a la vivienda digna, que estimó vulnerados por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social - DPS, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar – ICBF, la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas – UARIV, el Fondo Nacional de Vivienda – FONVIVIENDA, el departamento del Huila y el municipio de Neiva.
El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, en fallo del 20 de marzo de 2014[1], resolvió: "PRIMERO: TUTÉLASE el derecho a la reparación del señor Pedro Nel Muñoz Claros y su núcleo familiar, dada su condición de víctimas de la violencia.
SEGUNDO: ORDÉNASE a la Unidad Administrativa para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, que teniendo en cuenta las consideraciones expuestas en esta providencia, en el término de 2 meses siguientes a la notificación de la misma, proceda a reconocer y pagar en favor del accionante y de su núcleo familiar, previo análisis de la situación de los mismos, la indemnización administrativa que les corresponde de conformidad con lo establecido en el Decreto 1290 de 2008, la Ley 1448 de 2011, el Decreto 4800 de 2011, y los criterios de interpretación que sobre dicha indemnización realizó la Corte Constitucional en la sentencia SU 254 de 2013.
TERCERO: ORDÉNASE a la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, a la Gobernación del Huila y a la Alcaldía de Neiva, que adelanten las gestiones pertinentes para que el actor y en especial su núcleo familiar, conozcan y accedan a los programas a que tienen derecho por su condición de víctimas (sic) la violencia, particularmente los relacionados con el derecho a una vivienda digna, de conformidad con las consideraciones expuestas en esta decisión. Lo anterior teniendo en cuenta que el peticionario se encuentra privado de su libertad, y las condiciones familiares, sociales, culturales y económicas que afronta el núcleo familiar del mismo, a fin de que la orientación y acompañamiento que se brinde, tenga en cuenta la situación particular de dichos sujetos de especial protección, y por consiguiente, que los mismos materialmente reciban la atención que requieren.
(…)” 2. Incidente y trámite Mediante escrito radicado el 9 de octubre de 2019, el señor Pedro Nel Muñoz promovió incidente de desacato en el que manifestó que las instituciones demandadas no habían dado cumplimiento a la orden trascrita, puntualmente indicó que a la fecha no se ha realizado el reconocimiento y pago de la indemnización administrativa a favor de los integrantes de su núcleo familiar, en su condición de víctimas de la violencia. La Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, en auto del 23 de octubre de 2019 requirió a la UARIV para que informara qué gestiones había hecho para el cumplimento del segundo numeral del fallo de tutela proferido el 20 de marzo de 2014[2], sin embargo, como no se obtuvo respuesta mediante providencia del 7 de noviembre de 2019, abrió el incidente y en contra de la Directora la UARIV.
La providencia fue notificada el 20 de noviembre de 2019 a los correos electrónicos: epcneiva@inpec.gov.co, jurídica.epcneiva@inpec.gov.co; tutelas.epcneiva@inpec.gov.co, notificaciones.juridicauariv@unidadvictimas.gov.co.[3] Pese a que las notificaciones fueron surtidas en debida forma, las entidades demandadas nunca se pronunciaron y en razón de esto en auto del 11 de diciembre de 2019, la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado le impuso sanción por desacato a la Directora de Reparaciones de la UARIV con multa equivalente a dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes. 3.
Auto consultado En auto de 11 de diciembre de 2019, la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado le impuso sanción por desacato a la señora María Eugenia Morales Castro en calidad de Directora de Reparaciones de la UARIV. Consideró que, pese a que fue requerida para que informara sobre el cumplimiento del fallo de tutela de 20 de marzo de 2014, no hubo pronunciamiento alguno respecto al cumplimiento de la orden de tutela lo que evidencia actitud renuente al acatamiento de la orden de tutela además de mora injustificada en el cumplimiento del fallo ya que el mismo fue proferido hace más de 5 años.
PARA RESOLVER SE CONSIDERA El artículo 27 del Decreto Ley 2591 de 1991 dispone que, una vez se profiera el fallo que concede la tutela, la autoridad responsable de la amenaza o vulneración de los derechos constitucionales fundamentales debe cumplirlo sin demora y que si no lo hace dentro de las 48 horas siguientes, el juez se dirigirá al superior de aquél y lo requerirá para que lo haga cumplir y le abra el correspondiente procedimiento disciplinario, so pena de que si no procede en esa forma también se atenga a las consecuencias disciplinarias.
La citada disposición establece igualmente que el juez podrá sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que cumplan la sentencia y que, en todo caso, establecerá los demás efectos del fallo para el caso concreto y mantendrá competencia hasta que quede restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza. Por su parte, el artículo 52 ibídem señala que quien incumpla una orden de tutela incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis (6) meses y multa hasta de veinte (20) salarios mínimos mensuales legales vigentes, sanciones que impondrá el juez que dictó la decisión mediante trámite incidental y que deben ser consultadas ante el superior funcional de aquél, quien decidirá si las revoca o no. Recuerda la Sala que el incumplimiento del fallo y el desacato hacen relación a la responsabilidad jurídica.
Sin embargo, el primero se refiere a la constatación de un hecho objetivo, el simple incumplimiento, mientras que el segundo, implica comprobar una responsabilidad subjetiva, lo que diferencia la facultad de hacer cumplir el fallo de tutela, del poder sancionatorio que recae sobre el allanado a cumplirlo. Entonces, en el incidente de desacato se deben analizar dos aspectos: 1) El incumplimiento del fallo de tutela, en el que basta con verificar que la orden impartida no se materializó y que el derecho o derechos amparados se siguen vulnerando.
En este punto es relevante tomar las medidas necesarias para salvaguardar los derechos del actor. 2) La responsabilidad subjetiva de quien debió cumplir la orden, donde se acude al régimen sancionatorio para determinar el grado de culpabilidad del funcionario y las circunstancias de justificación, agravación o atenuación de su conducta.
El desacato implica el ejercicio de la potestad sancionatoria en cabeza del juez de tutela, razón por la cual se hace imperioso el respeto al debido proceso y al derecho de defensa de la autoridad o del particular, en los casos establecidos en la ley, por cuya culpa se haya omitido el cumplimiento de una sentencia. El señor Pedro Nel Muñoz Claros promovió incidente de desacato contra la UARIV, porque consideró que no se había dado cumplimiento a la orden del fallo del 20 de marzo de 2014, proferido por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, toda vez, que a la fecha no le ha sido reconocida y pagada a él y a su núcleo familiar, la indemnización administrativa que les corresponde de conformidad con lo establecido en el Decreto 1290 de 2008, la Ley 1448 de 2011, el Decreto 4800 de 2011, y los criterios de interpretación que sobre la indemnización realizó la Corte Constitucional en la sentencia SU 254 de 2013.
En el caso sub examine, observa la Sala que la providencia objeto de desacato concedió el amparo del derecho a la reparación del actor y su grupo familiar en su condición de víctimas de la violencia, en consecuencia ordenó el reconocimiento y pago en favor del accionante y de su núcleo familiar, de la indemnización administrativa que les corresponde de conformidad con lo establecido en el Decreto 1290 de 2008, la Ley 1448 de 2011y el Decreto 4800 de 2011.
Por lo anterior, se estudiará si el funcionario sancionado fue renuente al cumplimiento de la orden que se le impuso. En el trámite del incidente, la Directora de Reparaciones de la UARIV no rindió informe de cumplimiento, razón por la que fue sancionado. Sin embargo, en el trámite de la consulta se allegó un memorial radicado el 4 de febrero de 2020, suscrito por el Jefe de la Oficina Jurídica de la UARIV, en el que indicó que, pese a que no le corresponde cumplir lo ordenado porque desde su competencia solo está facultado para ejercer la representación judicial de la entidad, al realizar la verificación del caso del actor se encontró que: - el 28 de octubre de 2019, le fue reconocido el pago de la indemnización al señor Muñoz Claros. - que la decisión de reconocimiento le fue informada al actor mediante oficio 201972021376701 del 23 de diciembre de 2019. remitido a la cárcel de Neiva - INPEC RIVERA – patio 4 TD 078550. - que la indemnización se cobró el 28 de octubre de 2016 (sic).
Al respecto, la Sala estima conveniente incluir el siguiente pantallazo del oficio al que se refiere la UARIV: [pic] De acuerdo con lo informado por la UARIV, la Sala observa que ya se dio el cumplimiento de lo solicitado por el demandante en el presente trámite incidental, esto es, al pago de la indemnización ordenada en el fallo de tutela.
Bajo ese contexto, debe tenerse en cuenta que el objetivo esencial del incidente de desacato es el cumplimiento de la orden impartida en el fallo de tutela para efectivizar la protección del derecho tutelado y no solo un mecanismo sancionatorio, como lo ha previsto la Corte Constitucional en la sentencia C-367 de 2014, así: “A pesar de ser una sanción, el objeto del desacato no es la sanción en sí misma, sino propiciar que se cumpla el fallo de tutela.
Cumplir con la orden serviría para evitar la sanción, valga decir, evitar que se imponga el arresto y la multa previstos en el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991. En la medida en que el desacato puede hacer que se cumpla con el fallo en comento, es un instrumento procesal que puede garantizar de manera adecuada el acceso a la administración de justicia.” (Destaca la Sala) De igual forma, el Tribunal constitucional en la sentencia T-421 de 2003, señaló: “(….) la finalidad del incidente de desacato no es la imposición de la sanción en sí misma, sino la sanción como una de las forma de búsqueda del cumplimiento de la sentencia. Al ser así, el accionante que inicia el incidente de desacato se ve afectado con las resultas del incidente puesto que éste es un medio para que se cumpla el fallo que lo favoreció. Segundo, la imposición o no de una sanción dentro del incidente puede implicar que el accionado se persuada o no del cumplimiento de una sentencia. En efecto, en caso de que se inicie el incidente de desacato y el accionado, reconociendo que se ha desacatado lo ordenado por el juez de tutela, quiera evitar la sanción, deberá acatar la sentencia. En caso de que se haya adelantado todo el trámite y resuelto sancionar por desacato, para que la sanción no se haga efectiva, el renuente a cumplir podrá evitar ser sancionado acatando.
Tercero, y último, el incidente de desacato es un instrumento procesal para garantizar plenamente el derecho constitucional a la administración de justicia del accionante (art. 229 C.P.). No sólo se protege éste cuando se permite que se acuda a la tutela, se reconozca la vulneración de los derechos fundamentales en el fallo, y se establezca la respectiva orden para su protección. Se necesita ir más allá y poner en marcha todas las medidas procesales para que la materialización de la protección sea un hecho.” (Se destaca) Considera la Sala que no hay lugar a imponer la sanción a la Directora de Reparación de la UARIV, María Eugenia Morales Castro, ya que se comprobó el pago de la indemnización concedida en el fallo de tutela proferido por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, que es el objeto del presente trámite incidental.
En consecuencia, la Sala revocará la providencia del 11 de diciembre de 2019 proferida por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, y, en su lugar, declarará el cumplimiento parcial del fallo de tutela del 20 de marzo de 2014, en cuanto a la indemnización ordenada. En mérito de lo expuesto la Sección Cuarta, Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, RESUELVE 1.
REVOCAR el auto del 11 de diciembre de 2019, proferido por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado. 2. DECLARAR el cumplimiento parcial del amparo de tutela ordenado en sentencia 20 de marzo de 2014, por las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Cópiese, notifíquese, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.
Cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ Presidente de la Sección STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO MILTON CHAVES GARCÍA JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ ----------------------- [1] Confirmada por esta sección del Consejo de Estado, mediante providencia del 10 de septiembre de 2014. [2] Folios 24 del expediente. [3] Folios 25 a 27 del expediente.