ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO / ADECUADA APLICACIÓN NORMATIVA / BENEFICIARIO DEL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN DE LA PENSIÓN DE JUBILACIÓN DE DOCENTES / INGRESO BASE PARA LA LIQUIDACIÓN DE LA PENSIÓN DE JUBILACIÓN - No es un aspecto sujeto al régimen de transición pensional / FACTORES DE LIQUIDACIÓN DE LA PENSIÓN DE JUBILACIÓN - Aquellos objeto de cotización La Sala considera que i) el Juzgado Séptimo Administrativo Mixto del Circuito de Valledupar profirió la sentencia, en primera instancia, el 25 de octubre de 2018; ii) la sentencia se notificó el 26 de octubre de 2018; iii) la parte demandante interpuso recurso de apelación, el 2 de noviembre de 2018, en el cual solicitó el reconocimiento de la totalidad de los factores salariales solicitados y no únicamente las horas extras; iv) la parte demandada interpuso recurso de apelación, el 9 de noviembre de 2018, solicitando la revocatoria de la sentencia proferida, en primera instancia, con la aplicación de las sentencias de unificación del Consejo de Estado respecto al ingreso base de liquidación de las pensiones de jubilación de los docentes; iv) el Juzgado celebró la audiencia de conciliación de que trata el inciso 4.° del artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y al no lograrse un acuerdo, concedió los recursos interpuestos.
(…) En efecto, la decisión proferida, en segunda instancia, estudió los argumentos expuestos en los recursos de apelación tanto de la parte demandante como demandada y se profirió en armonía con la postura jurisprudencial de la Sala Plena del Consejo de Estado aplicable al caso concreto, resuelto en las sentencias de unificación proferidas el 28 de agosto de 2018 y 25 de abril de 2019, sobre el ingreso base de liquidación de las pensiones de jubilación de los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 86 / LEY 33 DE 1985 / DECRETO 2591 DE 1991 / DECRETO 1069 DE 2015 / DECRETO 1983 DE 2017 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., treinta (30) de enero de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-05097-00(AC) Actor: JAIME ENRIQUE CASTRO GARCÍA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR Tema: Acción de tutela contra providencia judicial – configuración de defecto sustantivo por desconocimiento del precedente jurisprudencial en relación con los factores a incluir en la liquidación de la pensión de jubilación de los docentes regulados por un régimen exceptuado de la Ley 100 de 23 de diciembre de 1993[1] Derechos Fundamentales Invocados: i) Igualdad, ii) acceso a la administración de justicia Derechos Fundamentales Amparados: Ninguno SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela interpuesta por el señor Jaime Enrique Castro García, por conducto de apoderada judicial, contra el Tribunal Administrativo del Cesar, porque, a su juicio, al proferir la sentencia de 1.° de agosto de 2019 dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 20001 33 33 007 2017 00208 01, vulneró sus derechos fundamentales invocados supra.
La presente providencia tiene tres partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala y iii) Resuelve; las cuales se desarrollarán a continuación. I.
ANTECEDENTES La solicitud 1. El actor, por conducto de apoderada judicial, presentó solicitud de tutela contra el Tribunal Administrativo del Cesar, porque, a su juicio, al proferir la sentencia de 1.° de agosto de 2019 dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 20001 33 33 007 2017 00208 01, vulneró sus derechos fundamentales invocados supra.
Presupuestos fácticos 2. Los presupuestos fácticos en los cuales se fundamenta la solicitud de tutela, en síntesis, son los siguientes: 3. Que laboró como docente de la Institución Educativa José Agustín Mackencie, en el Municipio de El Copey, Cesar, del 23 de julio de 1996 al 23 de mayo de 2017. 3.1. Señaló que mediante la Resolución núm. 004549 de 7 de julio de 2017, expedida por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, se le reconoció pensión de jubilación, omitiendo tener en cuenta la prima de navidad, la prima de vacaciones, la prima de servicios, la prima de antigüedad, las horas extras y demás factores salariales percibidos por la actividad docente durante el último año de servicios, anterior al cumplimiento del estatus jurídico de pensionado. 4.
Manifestó que por conducto de apoderado judicial, interpuso demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, con el fin de que se declarara la nulidad parcial de la Resolución núm. 004549 de 7 de julio de 2017; a título de restablecimiento del derecho solicitó el reconocimiento de la pensión, a partir del 23 de mayo de 2017, equivalente al 75% del promedio de los salarios, incluyendo los factores salariales señalados supra, devengados durante los doce meses anteriores al momento en el que adquirió el estatus de pensionado.
Sentencia proferida el 25 de octubre de 2018 por el Juzgado Séptimo Administrativo Mixto del Circuito de Valledupar dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 20001 33 33 007 2017 00208 00 5. El Juzgado Séptimo Administrativo Mixto del Circuito de Valledupar dispuso en la parte resolutiva[2]: “[…]
PRIMERO: Declárese la nulidad parcial de la Resolución No. 04549 del 07 de julio de 2017, expedida por el Secretario de Educación del Departamento del Cesar, en lo que respecta al monto de la pensión de jubilación del señor Jaime Enrique Castro García, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, se ordena a la Nación – Ministerio de Educación Nacional, a través del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, que incluya en la liquidación de la pensión de jubilación reconocida al docente Jaime Enrique Castro García, las horas extras acreditadas por este, como docente al servicio del Departamento del Cesar, devengados en el último año de servicio, es decir, las que se encuentran acreditadas en el certificado de salarios devengados por el actor en el año inmediatamente anterior a la fecha en que la mismo (sic) adquirió el status de pensionados, es decir los años 2016-2017, expedido por la Secretaría de Educación del Departamento del Cesar a folio 61, a partir del 24 de mayo de 2017, conforme se indicó en la motivación de este proveido […]”. 5.1.
El Juzgado consideró que: i) la pensión de jubilación del actor se regía por lo dispuesto en la Ley 33 de 29 de enero de 1985[3]; ii) que revisado el certificado de salarios devengado, además de los factores reconocidos en el acto administrativo acusado, el actor percibió la prima de navidad, la prima de servicios y las horas extras; iii) conforme a lo dispuesto en el artículo 3.° de la Ley 33, modificado por el artículo 1.° de la Ley 62 de 16 de septiembre de 1985[4] los factores salariales estaban taxativamente mencionados en dicha norma[5], iv) de los factores salariales solicitados en la demanda (prima de navidad, la prima de vacaciones, la prima de servicios, la prima de antigüedad, las horas extras), únicamente las horas extras se encuentran reconocidas como factor salarial en la Ley 62 de 1985. 5.2.
Por lo tanto, declaró la nulidad parcial del acto administrativo acusado y ordenó la reliquidación de la pensión con la inclusión del factor salarial denominado horas extras devengadas durante el año anterior al reconocimiento del estatus pensional. 5.3. Inconformes con la decisión adoptada, tanto la parte demandante como la parte demandada presentaron recursos de apelación contra la sentencia proferida, en primera instancia. Sentencia proferida el 1.° de agosto de 2019 por el Tribunal Administrativo del Cesar dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 20001 33 33 007 2017 00208 01 6.
El Tribunal Administrativo del Cesar dispuso en la parte resolutiva[6]: “[…]
PRIMERO: REVOCAR la sentencia apelada, proferida el día 25 de octubre de 2018, por el Juzgado Séptimo Administrativo Mixto del Circuito de Valledupar que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, por las consideraciones señaladas en la parte motiva de esta providencia. En su lugar, se dispone: NEGAR todas las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: Sin condena en costas en ambas instancias […]”. 6.1. El Tribunal revocó la providencia proferida el 25 de octubre de 2018, en cumplimiento de la segunda sub regla fijada en la sentencia proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, el 28 de agosto de 2018[7], mediante la cual “[…] no resulta procedente la reliquidación pensional con la inclusión de todos los factores salariales devengados durante todo el tiempo en que prestó sus servicios, sino que solo deben ser incluidos los factores salariales devengados en la ley y sobre los cuales se hubiese efectuado los aportes […]”, posición que fue unificada, mediante sentencia proferida el 25 de abril de 2019 por la misma Corporación[8]. 6.2.
Consideró que al analizar el acto administrativo acusado, la Secretaría de Educación Departamental del Cesar incluyó como factores salariales además de la asignación básica, la prima de vacaciones y la bonificación mensual, a pesar de que estos dos últimos no se encuentran incluidos en la Ley 62, pero en la medida en que no se puede afectar el derecho reconocido, señaló que no era viable modificarlo en este sentido. 6.3.
Asimismo, indicó que la prima de navidad y la prima de servicios no podían ser incluidas en la base de liquidación pensional por no encontrarse enlistados en la norma supra; y que si bien las horas extras si fueron devengadas en el último año y hacían parte de los factores para la liquidación de la pensión, lo cierto es que no se acreditó que sobre las mismas se hubieran efectuado aportes al sistema de seguridad social.
La solicitud de tutela Pretensiones 7. El actor solicitó en su escrito de tutela: “[…]
PRIMERO: Declarar que el Tribunal Administrativo del Cesar transgredió los derechos fundamentales al debido proceso en consonancia con la violación directa a la constitución en conexidad con el principio de la no reformatio in pejus, el derecho a la igualdad, al principio de favorabilidad y acceso a la administración de justicia, con la decisión contenida en la sentencia proferida el día 1 de agosto de 2019, dentro del proceso con radicado 2017/208 incoado por el señor Jaime Enrique Castro García.
SEGUNDO: Como consecuencia de la anterior declaración se ordene al Tribunal Administrativo del Cesar dejar sin efecto la providencia referida en el numeral anterior, y se profiera una nueva decisión atendiendo el principio de la no reformatio in pejus, esto es de conformidad con lo efectivamente solicitado en el recurso de apelación y de manera coherente y congruente […]”. […]”. 8.
El actor sostuvo que se vulneró el debido proceso al desconocerse que en los asuntos de carácter laboral se debe preferir la norma más beneficiosa para el trabajador y que al ser apelante único, de conformidad con el inciso segundo del artículo 187 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el juez en segunda instancia, no podía hacer más gravosa su situación. Actuación 9.
El Despacho sustanciador, mediante auto de 10 de diciembre de 2019, i) admitió la acción de tutela, ii) ordenó notificar a los magistrados del Tribunal Administrativo del Cesar y iii) vinculó al Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Valledupar y a la Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en calidad de terceros con interés legítimo, concediéndoles el término de dos (2) días para que rindieran informe sobre el particular.
Intervenciones de la parte demandada y las partes vinculadas 10. El Tribunal Administrativo del Cesar solicitó negar las pretensiones de la acción de tutela, teniendo en cuenta que la sentencia proferida el 1.° de agosto de 2019, aplicó las providencias de unificación proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado de 28 de agosto de 2018 y 25 de abril de 2019. 11.
El Ministerio de Educación Nacional realizó un recuento sobre las funciones de la entidad, solicitó declarar la improcedencia de la solicitud de tutela por ausencia de la vulneración de los derechos fundamentales aducidos por el actor al no cumplirse con los requisitos especiales de procedencia y pidió declarar su falta de legitimación por pasiva[9]. 12.
El Juzgado Séptimo Administrativo Mixto del Circuito de Valledupar solicitó su desvinculación de la acción de tutela, teniendo en cuenta que en ejercicio de la función pública de administrar justicia no vulneró los derechos fundamentales alegados, en la medida que la providencia proferida el 25 de octubre de 2018 no tuvo injerencia sobre la actuación que condujo a la presentación de la acción de tutela bajo estudio[10].
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia de la sala 13. Esta Sección es competente para conocer de este proceso, de conformidad con los artículos 1.º y 37 del Decreto núm. 2591 de 1991, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política; el artículo 1.º del Decreto núm. 1983 de 30 de noviembre de 2017[11], por el cual se establecen reglas para el reparto de la acción de tutela; el Acuerdo núm. 377 de 11 de diciembre de 2018[12] y, el Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 2019[13].
Generalidades de la acción de tutela 14. La acción de tutela ha sido instituida como instrumento preferente y sumario, destinado a proteger de manera efectiva e inmediata los derechos constitucionales fundamentales, cuando hayan sido violados o amenazados por las autoridades públicas, o por los particulares, en los casos expresamente señalados.
Procede, a falta de otro medio de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio, para prevenir un perjuicio irremediable. Cuestión previa 14. La Sala advierte que previo al planteamiento de los problemas jurídicos, resulta necesario determinar la presunta falta de legitimación en la causa por pasiva, presentada por la Nación - Ministerio de Educación Nacional y el Juzgado Séptimo Administrativo Mixto del Circuito de Valledupar. 15.
La Corte Constitucional, mediante sentencia T-1001 de 30 de noviembre de 2006[14], señaló que la legitimación en la causa por pasiva es […] la facultad procesal que le atribuye al demandado la posibilidad de desconocer o controvertir la reclamación que el actor le dirige mediante la demanda sobre una pretensión de contenido material […]”.
Asimismo, en la citada providencia se estableció que esta legitimación se rompe cuando el demandado no es el responsable de realizar la conducta cuya omisión genera la violación, o cuando no es su conducta la que inflige el daño. 16. Al respecto, es preciso indicar que el actor interpuso la solicitud de tutela de la referencia contra la sentencia de segunda instancia de 1.° de agosto de 2019 dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 20001 33 33 007 2017 00208 01, en el cual fungían, respectivamente, como parte demandada la Nación - Ministerio de Educación Nacional y como juez, en primera instancia, el Juzgado Séptimo Administrativo Mixto del Circuito de Valledupar. 17.
En ese orden de ideas, de conformidad con la jurisprudencia anteriormente citada, la Sala concluye que a la Nación - Ministerio de Educación Nacional y al Juzgado Séptimo Administrativo Mixto del Circuito de Valledupar les asiste interés directo en la decisión de tutela que se profiera respecto al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en el cual era parte y autoridad judicial en primera instancia. 18.
En tal virtud, la Sala declarará no probada la falta de legitimación en la causa por pasiva alegadas. Problemas jurídicos 19. En el caso sub examine, los problemas jurídicos que la Sala debe resolver consisten en: i) determinar si, en efecto, es procedente la acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Cesar al proferir la sentencia 1.° de agosto de 2019; y de ser así, ii) determinar si, se vulneraron los derechos fundamentales invocados por el actor por presuntamente incurrir en defecto sustantivo por falta de aplicación del artículo 187 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 20.
Para resolver los anteriores problemas jurídicos esta Sala analizará los siguientes temas: i) procedencia de la acción de tutela frente a providencias judiciales; ii) requisitos generales y especiales de procedibilidad de la acción de tutela cuando se dirige contra providencias judiciales; iii) análisis del cumplimiento de los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela en el caso concreto; iv) el defecto sustantivo por falta de aplicación de una norma; vi) análisis del caso en concreto; vii) conclusiones de la Sala.
Procedencia de la acción de tutela frente a providencias judiciales 21. Con ocasión de la acción de tutela instaurada por la señora Nery Germania Álvarez Bello[15], en un asunto que fue asumido por importancia jurídica por la Sala Plena, en sentencia de 31 de julio de 2012, consideró necesario admitir que debe acometerse el estudio de fondo de la acción de tutela cuando se esté en presencia de providencias judiciales – sin importar la instancia y el órgano que las profiera - que resulten violatorias de derecho fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente y los que en el futuro determine la Ley y la propia doctrina judicial.
Requisitos generales y especiales de procedibilidad de la acción de tutela cuando se dirige contra providencias judiciales 22. Esta Sección adoptó[16] como parámetros a seguir los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de los demás pronunciamientos que esta Corporación elabore sobre el tema. 23.
Por lo anterior, y con el fin de hacer operante la posición jurisprudencial, estableció como requisitos generales de procedibilidad de esta acción constitucional, cuando se dirige contra decisiones judiciales: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el uso de todos los medios de defensa judiciales salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) la existencia de una irregularidad procesal con efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de la vulneración y su alegación en el proceso, y vi) que no se trate de tutela contra tutela. 24.
Además de estas exigencias, la Corte en la mencionada sentencia C–590 de 2005, precisó que era imperioso acreditar la existencia de unos requisitos especiales de procedibilidad, que el propio Tribunal Constitucional los ha considerado como las causales concretas que “de verificarse su ocurrencia autorizan al juez de tutela a dejar sin efecto una providencia judicial”[17]. 25.
Así pues, el juez debe comprobar la ocurrencia de al menos uno de los siguientes defectos: i) orgánico; ii) procedimental absoluto; iii) fáctico; iv) material o sustantivo; v) error inducido; vi) decisión sin motivación; vii) desconocimiento del precedente; y viii) violación directa de la Constitución. 26. De lo expuesto, la Sala advierte que cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial: en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo término, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales ya explicados, permitiéndole de esta manera “dejar sin efecto o modular la decisión”[18] que encaje en dichos parámetros. 27.
Se trata, entonces, de una rigurosa y cuidadosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional. 28.
El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014[19]. Análisis del cumplimiento de los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela en el caso concreto 29. En el caso bajo examen la Sala advierte que la acción de tutela cumple con los requisitos generales que exige la sentencia C-590 del 2005 para la procedencia contra providencia judicial, dado que: 29.1 Es evidente que la cuestión que se discute reviste relevancia constitucional, comoquiera que se controvierte la vulneración de los derechos fundamentales del actor a la igualdad y al acceso a la administración de justicia y se cumplió con la carga argumentativa mínima en dar las razones jurídicas por las cuales la autoridad judicial demandada incurrió en un posible defecto sustantivo por falta de aplicación de una norma, a pesar de no haber señalado expresamente de esta manera. 29.2 Cumplió con el principio de inmediatez, pues se interpuso antes de que transcurrieran (6) meses después de notificada la sentencia de 1.° de agosto de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar[20]. 29.3 No existen medios ordinarios y/o extraordinarios de defensa judicial eficaces y eficientes con los cuales el actor pueda lograr la protección de los derechos invocados. 29.4 Por no invocar la acción de tutela un defecto procedimental no es necesario hacer un análisis de este requisito. 29.5 El actor identificó los hechos y los derechos cuya vulneración alega. 29.6 No se trata de una acción de tutela contra sentencia de tutela. 29.7 Determinado lo anterior, la Sala pasa a estudiar el cargo por defecto sustantivo por falta de aplicación de una norma.
Defecto sustantivo por falta de aplicación de una norma 30. La Corte Constitucional[21] ha identificado los eventos en que se configura el defecto sustantivo, señalando los siguientes i) cuando la autoridad judicial emplea una norma inaplicable al caso concreto; ii) cuando deja de aplicar la norma adecuada y iii) cuando interpreta las normas de tal manera que contraría la razonabilidad jurídica[22].
En la citada sentencia se establecieron los siguientes supuestos: “[…] El fundamento de la decisión judicial es una norma que no es aplicable al caso concreto, por impertinente[23] o porque ha sido derogada[24], es inexistente[25], inexequible[26] o se le reconocen efectos distintos a los otorgados por el Legislador[27]. a. No se hace una interpretación razonable de la norma[28]. b. Cuando se aparta del alcance de la norma definido en sentencias con efectos erga omnes[29]. c. La disposición aplicada es regresiva[30] o contraria a la Constitución[31]. d. El ordenamiento otorga un poder al juez y este lo utiliza para fines no previstos en la disposición[32]. e. La decisión se funda en una interpretación no sistemática de la norma[33]. f. Se afectan derechos fundamentales, debido a que el operador judicial sustentó o justificó de manera insuficiente su actuación […]”. 31.
Como se puede evidenciar uno de los defectos sustantivos en que puede incurrir un juez es que la decisión se profiera por falta de aplicación de una norma, vulnerando los postulados constitucionales, y por consiguiente el derecho fundamental al debido proceso. Análisis del caso en concreto 32. Visto el marco normativo y los desarrollos jurisprudenciales en la parte considerativa de esta sentencia, la Sala procede a realizar el análisis del acervo probatorio, para posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto. 33.
La Sala procederá a apreciar y valorar las pruebas aportadas por las partes en primera y segunda instancia, de conformidad con las reglas de la sana crítica y en los términos del artículo 176 del Código General del Proceso, aplicando para ello las reglas de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda, en relación con los problemas jurídicos planteados por la actora en su respectivo escrito de tutela e impugnación. Acervo y análisis probatorios 34.
Para resolver el caso sub judice, la Sala seguirá rigurosamente los parámetros establecidos por la Corte Constitucional respecto al defecto sustantivo a fin de determinar si, efectivamente, el Tribunal Administrativo del Cesar incurrió en el yerro mencionado, para lo cual revisará el acervo probatorio. 35. El Juzgado Séptimo Administrativo Mixto del Circuito de Valledupar remitió en calidad de préstamo el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 20001333300720170020801, del cual se destacan las siguientes actuaciones: i) copia del certificado de salarios del actor[34]; ii) copia de la Resolución núm. 04549 de 7 de julio de 2017, expedida por la Secretaría de Educación del Departamento del Cesar[35]; iii) sentencia proferida el 25 de octubre de 2018, por el Juzgado Séptimo Administrativo Mixto del Circuito de Valledupar[36]; iv) copia de los recursos de apelación interpuestos por la parte demandante[37] y demandada[38] contra la decisión supra; y, v) copia de la sentencia proferida el 1.° de agosto de 2019 por el Tribunal Administrativo del Cesar[39].
Solución del caso concreto Análisis del presunto defecto sustantivo por falta de aplicación de una norma 36. El actor afirmó que el Tribunal vulneró el principio de la no reformatio in pejus al no aplicar lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 187 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo que dispone: “[…] Artículo 187.
Contenido de la sentencia […] En la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas la excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la no reformatio in pejus […]”. 37. Para el efecto, señaló que en el presente asunto se vulneró el debido proceso, además que, a su juicio, se desconoció la interpretación que en materia laboral se establece que frente a la duda en una ley se debe preferir la más beneficiosa para el trabajador, y que en la providencia proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, en segunda instancia, se desconoció la prohibición del juez de modificar una providencia cuando el apelante es único, por lo que en este caso, no era viable revocar la decisión que había ordenado la reliquidación de la pensión, en la que se ordenaba la inclusión como factor salarial de las horas extras. 38.
La Sala considera que i) el Juzgado Séptimo Administrativo Mixto del Circuito de Valledupar profirió la sentencia, en primera instancia, el 25 de octubre de 2018; ii) la sentencia se notificó el 26 de octubre de 2018; iii) la parte demandante interpuso recurso de apelación, el 2 de noviembre de 2018, en el cual solicitó el reconocimiento de la totalidad de los factores salariales solicitados y no únicamente las horas extras; iv) la parte demandada interpuso recurso de apelación, el 9 de noviembre de 2018, solicitando la revocatoria de la sentencia proferida, en primera instancia, con la aplicación de las sentencias de unificación del Consejo de Estado respecto al ingreso base de liquidación de las pensiones de jubilación de los docentes; iv) el Juzgado celebró la audiencia de conciliación de que trata el inciso 4.° del artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y al no lograrse un acuerdo, concedió los recursos interpuestos. 39.
Por lo anterior, la Sala considera que no le asiste la razón al actor, teniendo en cuenta que: 39.1. En el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, ambas partes interpusieron recursos de apelación, es decir, la parte actora de la presente acción de tutela, no fue apelante único en el proceso ordinario. 39.2. Por esta razón, no se desconoció el principio de la no reformatio in pejus, ello en virtud al artículo 328 del Código General del Proceso que señala “[…] cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones […]”. 39.3.
En efecto, la decisión proferida, en segunda instancia, estudió los argumentos expuestos en los recursos de apelación tanto de la parte demandante como demandada y se profirió en armonía con la postura jurisprudencial de la Sala Plena del Consejo de Estado aplicable al caso concreto, resuelto en las sentencias de unificación proferidas el 28 de agosto de 2018[40] y 25 de abril de 2019[41], sobre el ingreso base de liquidación de las pensiones de jubilación de los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en las cuales se establecieron las siguientes reglas: “[…] De acuerdo con el parágrafo transitorio 1 del Acto Legislativo 01 de 2005, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 81 de la Ley 812 de 2003, son dos los regímenes prestacionales que regulan el derecho a la pensión de jubilación y/o vejez para los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, vinculados al servicio público educativo oficial.
La aplicación de cada uno de estos regímenes está condicionada a la fecha de ingreso o vinculación al servicio educativo oficial de cada docente, así: a. En la liquidación de la pensión ordinaria de jubilación de los docentes vinculados antes de la vigencia de la Ley 812 de 2003, que gozan del mismo régimen de pensión ordinaria de jubilación para los servidores públicos del orden nacional previsto en la Ley 33 de 1985, los factores que se deben tener en cuenta son solo aquellos sobre los que se hayan efectuado los respectivos aportes de acuerdo con el artículo 1º de la Ley 62 de 1985, y por lo tanto, no se puede incluir ningún factor diferente a los enlistados en el mencionado artículo. b. Los docentes vinculados a partir de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, les aplica el régimen pensional de prima media establecido en las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, con los requisitos previstos en dicho régimen, con excepción de la edad que será de 57 años para hombres y mujeres.
Los factores que se deben incluir en el ingreso base de liquidación son los previstos en el Decreto 1158 de 1994 sobre los que se efectuaron las respectivas cotizaciones […]” (Destacado de la Sala). 39.4. En las citadas sentencias de unificación se estableció que las mismas tienen efectos retrospectivos con características de permanencia, identidad y carácter vinculante y obligatorio, señalando que las reglas jurisprudenciales que se fijaron se aplican a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como judicial, lo cual garantiza la seguridad jurídica y dan prevalencia a los principios fundamentales de la Seguridad Social. 40.
En ese orden de ideas, el Tribunal si tenía competencia para analizar los recurso de apelación sin restricción alguna, y su decisión estuvo conforme al criterio jurisprudencial de esta Corporación señalado supra, en los que se consideró que para determinar el ingreso base de liquidación de la pensión de jubilación de los docentes, solo pueden incluirse los factores salariales con fundamento en los cuales se realizaron aportes al sistema de seguridad social en pensiones, por lo anterior, se negarán las pretensiones de la acción de tutela.
Conclusiones de la Sala 41. En suma, esta Sala: i) declarará no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por la Nación- Ministerio de Educación Nacional y el Juzgado Séptimo Administrativo Mixto del Circuito de Valledupar y ii) denegará el amparo solicitado en la medida que la parte accionada no incurrió en el defecto sustantivo alagado En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva formulada por la Nación- Ministerio de Educación Nacional y el Juzgado Séptimo Administrativo Mixto del Circuito de Valledupar, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: DENEGAR la solicitud de tutela interpuesta por el señor Jaime Enrique Castro García, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: Si no fuere impugnada la sentencia conforme lo señala el artículo 31 del Decreto Ley núm. 2591 de 1991, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión celebrada en la fecha. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidenta Consejera de Estado OSWALDO GIRALDO LÓEZ Consejero de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado ----------------------- [1] “Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones” [2] Cfr. Folios 97 a 104 (expediente en calidad de préstamo) [3] “Por la cual se dictan algunas medidas en relación con las Cajas de Previsión y con las prestaciones sociales para el Sector Público” [4] “Por la cual se modifica el artículo 3o. de la Ley 33 del 29 de enero de 1985” [5] Asignación básica, gastos de representación, primas de antigüedad, técnica, ascensional y de capacitación, dominicales y feriados, horas extras, bonificación por servicios prestados y trabajo suplementario o realizado en jornada nocturna o en día de descanso obligatorio. [6] Cfr. Folios 208 a 212 (expediente en calidad de préstamo) [7] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, C.P. César Palomino Cortés, número único de radicación 52001 23 33 000 2012 00143 01. [8] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de unificación de 25 de abril de 2019, C.P. César Palomino Cortés, número único de radicación 680012333000201500569-01. [9] Cfr. Folios 55 a 58 [10] Cfr. Folio 64 [11] “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. [12] “[…] Por medio del cual se modifica el reglamento del Consejo de Estado […]”. [13] Reglamento Interno del Consejo de Estado. [14] Corte Constitucional, sentencia T-1412872 de 30 de noviembre de 2006, M.P. Jaime Araújo Rentería. [15] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 31 de julio de 2012, C.P María Elizabeth García González, radicación número: 11001-03-15-000-2009-01328-02. [16]Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, C,P. María Elizabeth García González, número único de radicación 2009-01328 [17] Corte Constitucional.
Sentencia T-619 de 3 de septiembre de 2009, M.P: Jorge Iván Palacio Palacio. [18] Corte Constitucional. Sentencia T- 225 del 23 de marzo de 2010, M.P Mauricio González Cuervo. [19] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 5 de agosto de 2014, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, número único de radicación 11001 03 15 000 2012 02201 01 [20] La sentencia notificó el 5 de agosto de 2019 (folio 213, expediente en calidad de préstamo) y la acción de tutela se presentó el 4 de diciembre de 2019 (fl. 1). [21]Corte Constitucional sentencia SU-159 de 6 de marzo de 2002, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. [22] Corte Constitucional, sentencias SU-159 de 6 de marzo de 2002, T-295 de 31 de marzo de 2005 y T-743 de 24 de julio de 2008 todas con ponencia del magistrado Manuel José Cepeda Espinosa, T-043 de 27 de enero de 2005, T- 657 de 10 de agosto de 2006 ambas con ponencia del magistrado Marco Gerardo Monroy Cabra, Corte Constitucional, sentencia T-686 de 31 de agosto de 2007, M.P. Jaime Córdoba Triviño, Corte Constitucional, sentencias T-033 de 1 de febrero de 2010, y T-792 de 1 de octubre de 2010 ambas con ponencia del Dr. Jorge Iván Palacio Palacio. [23]Corte Constitucional, sentencia T-189 de 3 de marzo de 2005, M.P. Manuel José cepeda Espinosa. [24]Corte Constitucional, sentencia T-205 de 4 de marzo de 2004, M.P. Clara Inés Vargas Hernández [25]Corte Constitucional, sentencia T-800 de 22 de septiembre de 2006, M.P. Jaime Araujo Rentería [26]Corte Constitucional, sentencia T-522 de 18 de mayo de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa [27]Corte Constitucional sentencia SU-159 de 6 de marzo de 2002, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. [28]Corte Constitucional sentencias T-051 de 30 de enero de 2009, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y T-1101 de 28 de octubre de 2005, M.P. Rodrigo Escobar Gil. [29]Corte Constitucional, sentencias T-462 de 5 de junio de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynnett, T-842 de 9 de agosto de2001, M.P. Álvaro Tafur Galvis, y T-814 de 19 de octubre de 1999, M.P Antonio Barrera Carbonell. [30]Corte Constitucional, sentencia T-018 de 22 de enero de 2008, M.P. Jaime Córdoba Triviño. [31]Corte Constitucional, sentencia T-086 de 8 de febrero de 2007, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. [32]Corte Constitucional, sentencia T-231 de 13 de mayo de 1994, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. [33]Sentencia T-807 de 26 de agosto de 2004, M.P. Clara Inés Vargas. [34] Cfr. Folios 6 a 7 (expediente en calidad de préstamo) [35] Cfr. Folio 9 (expediente en calidad de préstamo) [36] Cfr. Folios 97 a 104 (expediente en calidad de préstamo) [37] Cfr. Folios 109 a 130 (expediente en calidad de préstamo) [38] Cfr. Folios 163 a 173 (expediente en calidad de préstamo) [39] Cfr. Folios 208 a 212 (expediente en calidad de préstamo) [40] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, C.P. César Palomino Cortés, número único de radicación 52001 23 33 000 2012 00143 01. [41] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de unificación de 25 de abril de 2019, C.P. César Palomino Cortés, número único de radicación 680012333000201500569-01.