RECHAZA DEMANDA - Caducidad del medio de control / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Cuatro meses después de la notificación o ejecución del acto demandado / PRESTACIONES PERIODICAS O SILENCIO ADMINISTRATIVO - La demanda se puede presentar en cualquier tiempo / NATURALEZA DEL AUXILIO DE CESANTIAS - Son prestaciones periódicas mientras subsista el vínculo laboral / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL - No operó por subsistir el vínculo laboral La demanda de nulidad y restablecimiento del derecho debe interponerse dentro de los cuatro meses siguientes a la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo objeto de enjuiciamiento, so pena de que opere el fenómeno de la caducidad, que por ninguna circunstancia se puede revivir.
De otro lado, de conformidad con el numeral 1 del artículo 164 del CPACA, la demanda podrá presentarse en cualquier tiempo, entre otras situaciones, cuando las pretensiones versen sobre prestaciones periódicas o cuando se demanden actos producto del silencio de la administración. Mientras subsista el vínculo laboral, el auxilio de cesantías tiene la connotación de periódico pese a que se hagan pagos parciales o se consignen anualmente a la cuenta de ahorro individual en el respectivo fondo; igualmente, tales actuaciones no son definitivas pues solo adquieren este carácter cuando termina la relación laboral, momento en el cual se efectúa la liquidación final y el pago de la totalidad de la prestación. En este orden de ideas, teniendo en cuenta el contexto fáctico descrito, esto es, la vigencia del vínculo laboral del demandante y que la discusión atañe al régimen aplicable al auxilio de cesantías, es válido concluir que en el presente caso no operó el fenómeno de caducidad pues, bajo este marco, el derecho reclamado se cataloga como prestación periódica y, por lo tanto, el acto administrativo que decide sobre el mismo puede demandarse en cualquier tiempo.
La Sala encuentra que en el sub lite no se configuró la caducidad como causal de rechazo de la demanda, ya que la vigencia del vínculo laboral del actor con la administración le confería la connotación de periódica a la prestación sobre la cual versó su reclamación laboral. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION SEGUNDA SUBSECCION "A" Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUAREZ VARGAS Bogotá, D.C., nueve (9) de diciembre de dos mil diecinueve (2019).
Radicación número: 08001-23-33-000-2017-00506-01(4927-17) Actor: DANILO DE JESUS TINOCO CAMARGO Demandado: MINISTERIO DE EDUCACION - FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. APELACIÓN AUTO QUE RECHAZÓ LA DEMANDA. AUTO INTERLOCUTORIO. Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto de 10 de julio de 2017, proferido por el Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante el cual rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por el señor Danilo de Jesús Tinoco Camargo, por considerar que operó la caducidad del medio de control.
ANTECEDENTES 2 Pretensiones de la demanda El señor Danilo de Jesús Tinoco Camargo, actuando por intermedio de apoderado judicial, interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de que se anule el acto ficto negativo originado en la falta de respuesta a la petición radicada ante el municipio de Malambo, encaminada a obtener el reconocimiento y pago del auxilio de cesantías al amparo del régimen retroactivo.
Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó condenar a la entidad demandada a liquidar el auxilio de cesantías con base en el régimen retroactivo establecido en las Leyes 6ª de 1945 y 65 de 1946 y el Decreto 1160 de 1947, reconociendo un mes de salario por cada año de servicio o de manera proporcional. 1.
Actuación procesal 1. Auto apelado El Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante auto de 10 de julio de 2017[1], rechazó la demanda de la referencia, argumentando que operó la caducidad del medio de control, por cuanto: i) El demandante solicitó declarar la nulidad del acto ficto negativo originado en la falta de respuesta a la petición que elevó ante la administración con el fin de obtener la reliquidación del auxilio de cesantías; sin embargo, en el expediente se encuentra acreditado que la parte demandada emitió acto administrativo expreso, es decir, que la demanda debía interponerse dentro de los 4 meses siguientes a la notificación de la mencionada decisión, ya sea que esta actuación se hubiere surtido personalmente o por conducta concluyente. ii) El actor radicó el libelo introductorio 7 meses después de haberse celebrado la audiencia de conciliación que se exige para acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, es decir, que superó en exceso el término que tenía para ejercer su derecho de acción. 2.
Recurso de apelación Inconforme con la anterior decisión, el demandante interpuso recurso de apelación[2], con fundamento en los siguientes razonamientos: i) En el presente caso operó el silencio administrativo negativo alegado en la demanda, ya que la entidad accionada incumplió el deber de emitir respuesta de fondo a la reclamación laboral efectuada por el interesado.
Además, el acto expreso a que alude el a quo no fue notificado en debida forma. ii) La demanda de nulidad y restablecimiento del derecho se interpuso en tiempo, pues conforme a los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969, después de que se elevó la petición el 14 de enero de 2016, el actor contaba con tres años para acudir ante la jurisdicción. 1.
CONSIDERACIONES 1. Problema jurídico Teniendo en cuenta la decisión adoptada en primera instancia, y atendiendo a las competencias legalmente atribuidas a esta Sala, el problema jurídico consiste en determinar si se configuró causal de rechazo de la demanda por haber operado la caducidad del medio de control, en los términos indicados por el a quo.
Para efectos metodológicos, el estudio del asunto se desarrollará en el siguiente orden: i) caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; ii) naturaleza del auxilio de cesantías; y iii) solución al caso concreto. 2. Caducidad del medio de control Uno de los presupuestos procesales del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es el referente a que la demanda se interponga dentro del término fijado por el legislador pues, de lo contrario, se configura la caducidad de la acción. En efecto, el ordenamiento constitucional ha establecido la garantía de acceso efectivo a la administración de justicia, la cual conlleva el deber de un ejercicio oportuno del derecho de acción, so pena de que las situaciones adquieran firmeza y no puedan ser discutidas en vía judicial[3].
En este orden de ideas, el fenómeno de la caducidad es la sanción que limita el ejercicio del derecho sustancial como consecuencia de la presentación de las acciones judiciales excediendo el plazo que la ley establece para ello. Además, es un presupuesto, ligado al principio de seguridad jurídica, encaminado a eliminar la incertidumbre que representa para la administración la eventual revocatoria de sus actos en cualquier tiempo.
A su vez, esta situación define la carga procesal que tienen las partes para impulsar el litigio pues, de no hacerlo, se pierde la oportunidad para acudir ante la administración de justicia[4]. Ahora bien, el artículo 164 del CPACA estableció los términos para acudir ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, de los cuales es pertinente resaltar los que a continuación se trascriben, por estar directamente relacionados con el asunto objeto de la controversia, así: Artículo 164.
Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: 1. En cualquier tiempo, cuando: […] c) Se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas. Sin embargo, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe; d) Se dirija contra actos producto del silencio administrativo; […] 2.
En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: […] d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales; […].
De acuerdo con el anterior enunciado normativo, la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho debe interponerse dentro de los cuatro meses siguientes a la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo objeto de enjuiciamiento, so pena de que opere el fenómeno de la caducidad, que por ninguna circunstancia se puede revivir.
De otro lado, de conformidad con el numeral 1 del artículo 164 del CPACA, la demanda podrá presentarse en cualquier tiempo, entre otras situaciones, cuando las pretensiones versen sobre prestaciones periódicas o cuando se demanden actos producto del silencio de la administración. 3. De la naturaleza del auxilio de cesantías Las cesantías corresponden a una prestación social a cargo del empleador y su creación estuvo encaminada a que constituyeran un auxilio para el trabajador que quedara cesante.
En el ordenamiento jurídico colombiano existen dos regímenes para la liquidación y pago de las cesantías, a saber: a) el retroactivo y b) el anualizado. En el primer caso, el valor del auxilio se encuentra en poder del empleador durante la vigencia de la relación laboral y se paga con base en el último salario devengado, de conformidad con las Leyes 6ª de 1945 y 65 de 1946 y el Decreto 1160 de 1947.
Por su parte, el régimen anualizado fue regulado inicialmente por el Decreto 3118 de 1968 y, más adelante, por la Ley 50 de 1990, disponiendo que las cesantías se liquidan anualmente y deben consignarse a la Administradora del Fondo de Cesantías a más tardar el 14 de febrero de cada año, salvo lo previsto para el caso del Fondo Nacional del Ahorro.
Ahora bien, para efectos de determinar el carácter unitario o periódico del auxilio de cesantías, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha establecido como criterio la culminación o vigencia del vínculo laboral. En tal sentido, esta Corporación ha precisado que mientras el vínculo laboral del servidor público se encuentre vigente se considera que las prestaciones que se pagan con regularidad tienen la connotación de periódicas, pero la pierden una vez ocurre la desvinculación pues, a partir de ese momento, se expide un acto administrativo que define el derecho y, por lo tanto, debe demandarse dentro de la oportunidad prevista por el legislador.
Al respecto ha precisado[5]: En lo que respecta al argumento de que se trata de una reclamación de prestaciones periódicas, la Sala debe precisar que, en efecto, la jurisprudencia de esta Corporación ha sido enfática en señalar que no opera el fenómeno de la caducidad para demandar los actos que reconozcan o nieguen las mismas; sin embargo, al producirse la desvinculación del servicio, se hace un reconocimiento de prestaciones definitivas y, en tal medida, las prestaciones o reconocimientos salariales que periódicamente se reconocían y pagaban, bien sea mensual, trimestral, semestral, anual o quinquenalmente, dejan de tener el carácter de periódicos, pues ya se ha expedido un acto de reconocimiento definitivo, al momento de finiquitar la relación laboral.
(Se resalta). En este orden de ideas, mientras subsista el vínculo laboral, el auxilio de cesantías tiene la connotación de periódico pese a que se hagan pagos parciales o se consignen anualmente a la cuenta de ahorro individual en el respectivo fondo; igualmente, tales actuaciones no son definitivas pues solo adquieren este carácter cuando termina la relación laboral, momento en el cual se efectúa la liquidación final y el pago de la totalidad de la prestación. Sobre el particular se ha explicado[6]: Lo anterior permite inferir que mientras subsista el vínculo laboral, la prestación social de las cesantías es periódica, aun cuando esta se liquide de manera anualizada como comporta el caso concreto objeto de análisis.
En efecto, la Sección Segunda del Consejo de Estado, al sentar jurisprudencia sobre la prescripción del derecho al auxilio de cesantías, también concluyó que mientras subsista el vínculo laboral, pese a que se hagan pagos parciales o se consignen anualmente a la cuenta de ahorro individual en el respectivo fondo administrador, tal liquidación no es definitiva pues solo adquiere este carácter cuando termina la relación laboral es decir, cuando el empleado queda cesante, momento en el cual se efectúa la liquidación definitiva y el pago de la totalidad de la prestación. Por esta razón concluyó que mientras esté vigente el vínculo no existe prescripción al derecho al auxilio de cesantías […] No obstante y, a sabiendas que la mencionada resolución hace alusión a la liquidación parcial del auxilio de cesantías, se entiende que la prestación sobre la cual se erige la petición es de carácter periódico, en la medida en que el trabajador no se ha desvinculado de su cargo al momento de efectuar la respectiva reclamación y formulación de la demanda, y por tal motivo era procedente acudir a la jurisdicción en cualquier momento antes de la terminación del vínculo laboral, so pena de que a partir de allí dejara de considerarse una prestación periódica y operada la caducidad del medio de control y la prescripción del derecho.
Así las cosas, mientras subsista el vínculo laboral, la prestación social de las cesantías es periódica, aun cuando esta se liquide de manera anualizada. 4. Solución al caso concreto Para resolver el problema jurídico planteado, es oportuno hacer referencia a los siguientes elementos de juicio que se derivan de los documentos obrantes en el expediente: - El 14 de enero de 2016[7], el demandante elevó petición ante el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio - Secretaría de Educación del municipio de Malambo, encaminada a obtener el reconocimiento y liquidación del auxilio de cesantías con fundamento en el régimen retroactivo[8]. - Mediante Oficio SECEDUC-034 de 18 de enero de 2016, la Secretaría de Educación del municipio de Malambo negó la solicitud del actor, «toda vez que fue vinculado al Magisterio mediante contrato Municipal entre el 1º de enero de 1990 y el 31 de diciembre de 1996 y al momento de ser incorporado a la planta departamental, ya se estaba rigiendo por el numeral tercero (3) del artículo 15 de la Ley 91 de 1989»[9]. - El 6 de agosto de 2019, la Secretaría de Educación del municipio de Malambo hizo constar que el señor Danilo de Jesús Tinoco Camargo «ingresó a esta entidad el 31/05/1996, hasta la fecha.
Desempeña el cargo de Docente de aula grado 13, en el (la) I.E. Tec Juan XXIII, en la ciudad de Malambo (Atl), con tipo de nombramiento Propiedad»[10]. Teniendo en cuenta el anterior contexto fáctico, en consonancia con el marco normativo y jurisprudencial descrito en los acápites anteriores, se revocará el proveído impugnado por las siguientes razones: i) Por regla general, la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho debe interponerse dentro de los cuatro meses siguientes a la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo objeto de enjuiciamiento; sin embargo, puede presentarse en cualquier tiempo cuando se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas. ii) El auxilio de cesantías se clasifica como prestación unitaria cuando ha culminado el vínculo laboral del servidor público con la administración. iii) La prestación en comento se cataloga como prestación periódica mientras se encuentre vigente el vínculo laboral del servidor público. iv) Los documentos aportados al plenario demuestran que al momento de interponerse la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho[11], el demandante se encontraba prestando sus servicios como docente en el municipio de Malambo.
En este orden de ideas, teniendo en cuenta el contexto fáctico descrito, esto es, la vigencia del vínculo laboral del demandante y que la discusión atañe al régimen aplicable al auxilio de cesantías, es válido concluir que en el presente caso no operó el fenómeno de caducidad pues, bajo este marco, el derecho reclamado se cataloga como prestación periódica y, por lo tanto, el acto administrativo que decide sobre el mismo puede demandarse en cualquier tiempo.
A su turno, en casos con contornos similares al presente, al estudiar el fenómeno de la caducidad del medio de control, el Consejo de Estado sostuvo que el criterio antes expuesto resulta aplicable sin importar si se encuentra en discusión el régimen bajo el cual se debe estudiar el auxilio de cesantías o aspectos directamente relacionados con la prestación como lo serían los factores base de liquidación, reconocimiento de intereses o sanción moratoria, entre otros.
Al respecto precisó[12]: En este orden de ideas, teniendo en cuenta que en los casos en los que la discusión se centre en el reconocimiento de una prestación periódica no habrá lugar a que se configure el fenómeno de la caducidad. Pese a que en el caso concreto la controversia no versa estrictamente sobre la prestación social, sino sobre el régimen que cobija a la actora (es decir retroactivo o anualizado), las anteriores consideraciones son plenamente válidas, pues mientras que el vínculo jurídico con la entidad demandada se encuentre vigente al momento de presentar la demanda (como en el caso concreto), no se podrá afirmar que existe caducidad y por lo tanto se podrá presentar la demanda en cualquier tiempo.
Con fundamento en lo anteriormente expuesto, la Sala encuentra que en el sub lite no se configuró la caducidad como causal de rechazo de la demanda, ya que la vigencia del vínculo laboral del actor con la administración le confería la connotación de periódica a la prestación sobre la cual versó su reclamación laboral. Finalmente, advierte la Sala que en el presente caso se demandó un acto ficto pero en la solicitud de conciliación extrajudicial se hizo referencia a un acto expreso[13]; sin embargo, esta situación no modifica lo expuesto en cuanto al carácter periódico de la prestación reclamada sino que se trata de un aspecto que debe abordarse dentro del estudio de admisión de la demanda en orden a que se identifique con precisión y claridad el acto acusado.
A su vez, la situación anotada hace parte del ámbito de competencia del a quo una vez reciba el expediente y analice los requisitos de procedibilidad y de demanda en forma que deben preceder a la admisión del libelo introductorio. Así las cosas, la Sala revocará el auto de 10 de julio de 2017, proferido por el Tribunal Administrativo del Atlántico y, en su lugar, ordenará proveer sobre la admisión de la demanda.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, RESUELVE Primero. Revocar el auto de 10 de julio de 2017, proferido por el Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante el cual rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por el señor Danilo de Jesús Tinoco Camargo, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. En su lugar, Segundo. Se ordena devolver el expediente al Tribunal de origen, una vez se encuentre en firme esta decisión, para que provea sobre la admisión de la demanda.
Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Relatoría: AJSD/Dcsg/Lmr. ----------------------- [1] Folios 35 a 38 del expediente. [2] Folios 40 a 43 del expediente. [3] Sentencia C-832 de 8 de agosto de 2001, M.P. Dr. Rodrigo Escobar Gil. [4] Cfr. Sentencia de la Corte Constitucional C-652 de 1997, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, «El derecho de acceso a la administración de justicia resultaría seriamente afectado en su núcleo esencial si, como lo anotó la Corte, “este pudiera concebirse como una posibilidad ilimitada, abierta a los ciudadanos sin condicionamientos de ninguna especie”.
Tal interpretación, evidentemente llevaría a la parálisis total del aparato encargado de administrar justicia, e implicaría per se la inobservancia de ciertos derechos de los gobernados, en particular aquel que tienen las personas de obtener pronta y cumplida justicia». [5] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 13 de febrero de 2014, Expediente: 1174-2012, consejero ponente: Dr. Luis Rafael Vergara Quintero. [6] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 4 de septiembre de 2017, expediente: 76001 23 33 000 2014 00498 01 (3751-2014), consejero ponente: Dr. William Hernández Gómez. [7] Información extraída del Oficio SECEDUC-034 de 18 de enero de 2016 (folio 11 del expediente). [8] Folios 7 a 9 del expediente. [9] Folio 11 del expediente. [10] Folio 63 del expediente. [11] La presente demanda se radicó el 19 de abril de 2017 (folio 33 del expediente). [12] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, consejero ponente: Dr. Gabriel Valbuena Hernández, sentencia de 13 de diciembre de 2017, Expediente 05001-23-31-000-2010-01920- 01(3295-14), actor: Adriana Muñoz Ángel.
De igual manera, la Sección Segunda, Subsección B, mediante providencia de 26 de julio de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2017-03640-01(2323-18), actor: Bernardo Antonio Guevara Orjuela, sostuvo que la discusión sobre el cambio de régimen del auxilio de cesantías puede presentarse mientras subsista el vínculo legal y reglamentario del servidor público con la administración, en los siguientes términos: 24.
Conforme lo anterior, habrá de precisar la Sala, que dada la circunstancia que el accionante mantiene vigente su vínculo laboral y en esa medida subsiste la obligación del empleador de realizar el respectivo aporte para el auxilio de cesantías, resulta procedente que reclame a la administración la aplicación del régimen que aduce le corresponde, como sería, en el caso concreto, el retroactivo y no el anualizado, sin que sea necesario que en la petición que dio lugar al acto acusable haya solicitado de manera concreta el reconocimiento y pago de sus cesantías parciales, por cuanto, para el caso específico, lo debatido se encamina a la rectificación del régimen de cesantías que la administración le ha venido aplicando. [13] En la solicitud se hizo referencia al Oficio SECEDUC-034 de 18 de enero de 2016 (folios 16 a 17 del expediente).