MECANISMO DE REVISIÓN EVENTUAL EN SENTENCIA DE ACCIÓN POPULAR - No se selecciona para revisión por no estar debidamente sustentada / FINALIDAD DE LA REVISIÓN EVENTUAL - Unificar jurisprudencia La Sala anticipa que la solicitud de revisión eventual interpuesta por la empresa [peticionaria], no se encuentra debidamente sustentada y, en esa medida, carece de las condiciones descritas en precedencia para la procedencia del mecanismo.
Pues bien, la actora no indicó las razones por las que la sentencia debe ser seleccionada para revisión; la solicitud no señaló de modo alguno la materia o asuntos específicos que ameriten sentar jurisprudencia por parte de esta Corporación. Asimismo, la sociedad peticionaria pasó por alto explicar cuál era la materia que debía unificarse, o bien, cuáles son las posiciones, contradicciones o divergencias interpretativas en que incurrió el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A en la sentencia del 31 de agosto de 2017, tampoco expresó de qué manera se contradice con alguna sentencia de unificación o con jurisprudencia reiterada de esta Corporación. Circunstancia que conlleva a concluir que la solicitud no cumplió con el requisito de ser sustentada razonadamente.
(…) Quiere decir lo anterior que, de modo alguno el mecanismo de revisión eventual puede ser utilizado con fines distintos a los específicamente descritos en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996 y el artículo 272 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, situación que impide que el presente asunto se seleccione para revisión. (…) [En consecuencia,] la solicitud no cumple con los requisitos necesarios para la procedencia de la revisión eventual de la acción popular, por lo que la Sección Cuarta del Consejo de Estado no seleccionará para revisión la sentencia proferida 31 de agosto de 2017, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA Bogotá, D.C., doce (12) de septiembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 25307-33-33-001-2015-00212-01(AP)REV Actor: JUNTA DE ACCIÓN COMUNAL DE LA URBANIZACIÓN CAMPESTRE VILLA NATALIA Demandado: MUNICIPIO DE FUSAGASUGA - CUNDINAMARCA La Sala se pronuncia sobre la solicitud de revisión eventual de la sentencia del 31 de agosto de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, dentro de la acción popular del número de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1. Hechos La alcaldía de Fusagasugá, Cundinamarca, mediante la Resolución 0012 del 27 de diciembre de 1996, aprobó el desarrollo urbanístico denominado “Ciudadela Campestre Villa Natalia”, para lo cual se fijaron una serie de obligaciones por parte de la Constructora Inversiones Getro y Cía. Ltda., entre ellas, entregar áreas de cesión al municipio.
En la Escritura Pública de protocolización número 00407 del 6 de marzo de 1997, la Constructora Inversiones Getro y Cia. Ltda. determinó como espacios de cesión, cuatro lotes de zonas comunes, distribuidos en áreas para: (i) vías; (ii) zonas verdes[1]; (iii) parqueaderos comunales[2] y, (iv) zonas comunales[3]. Las áreas destinadas a la cesión dentro del proyecto de desarrollo urbanístico a favor del municipio no fueron entregadas por la constructora. 2.
Demanda La Junta de Acción Comunal de la Urbanización Villa Natalia I Etapa, representada por el señor Guillermo Peñaloza García, instauró la acción popular de que trata la Ley 472 de 1998, a fin de obtener la protección de los derechos colectivos a la moralidad administrativa, al goce del espacio público “y la utilización y defensa de los bienes de uso público, la defensa del patrimonio público y la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos”.
En coherencia con lo anterior, solicitó que se ordenara a Inversiones Getro y Cía. Ltda. y a la Alcaldía de Fusagasugá hacer la entrega real y material de las obras de urbanismo y las zonas de uso común descritas en la Resolución 0012 del 27 de diciembre de 1996 y en la Escritura Pública número 00407 del 6 de marzo de 1997, de la Notaría Segunda del Círculo de Fusagasugá. 3.
Fallo de primera instancia El Juzgado Primero Administrativo Oral de Girardot, en sentencia del 16 de diciembre de 2016, declaró no probadas las excepciones propuestas por la empresa Inversiones Getro y Cía. Ltda. y por el municipio de Fusagasugá, concedió el amparo de los derechos colectivos al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, a la defensa del patrimonio público, a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos. En consecuencia, ordenó al municipio de Fusagasugá que en el término de los dos meses siguientes a la ejecutoria de la sentencia iniciara las actuaciones tendientes a ejercer el control, vigilancia y acompañamiento a la empresa Inversiones Getro y Cía. Ltda., con el fin de exigir la entrega de cesiones a favor del ente territorial por el desarrollo urbanístico Ciudadela Campestre Villa Natalia I Etapa, consideradas como espacio público para el disfrute y goce de la comunidad y, si fuera del caso, iniciar la respectiva contravención urbanística.
Asimismo, ordenó al representante legal de Inversiones Getro y Cía. Ltda. que, en término no superior a seis meses a la ejecutoria de la decisión, realizara y terminara las obras de las áreas comunes y las zonas verdes de la Ciudadela Campestre Villa Natalia I Etapa, correspondiente a la iglesia, parqueaderos comunales, el espacio de la guardería, el salón comunal, la piscina, vías principales, secundarias, peatonales, zonas verdes determinadas y sardineles.
Igualmente, que, en periodo no superior a dos meses, adecuara, equipara y arreglara la cancha múltiple. Dispuso además, que se conformara un Comité para la verificación del cumplimiento de la sentencia, integrado por las partes, el Defensor del Pueblo y el Personero del municipio de Fusagasugá, quien lo presidirá y deberá rendir informe al despacho cada quince días sobre el avance en la ejecución de las medidas ordenadas. 4.
Apelación El apoderado de Inversiones Getro y Cía. Ltda. interpuso recurso de apelación, con fundamento en que el juzgado no realizó la correcta valoración del material probatorio que obró en el expediente popular y por considerar que existió una indebida aplicación de las normas locales, lo cual condujo a concluir que se vulneró del derecho colectivo a la moralidad administrativa.
Agregó que la sentencia impugnada le otorgó la calidad de bienes de uso público a bienes de propiedad privada y, además, dispuso ejecutar obras y construcciones, órdenes que no pueden ser ordenadas en un proceso de acción popular. Precisó que el lote destinado a la iglesia ya fue escriturado a la Iglesia Católica, previa aceptación por parte de la Junta de Acción Comunal de la Urbanización Campestre Villa Natalia. 5.
Fallo de segunda instancia El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, en providencia del 31 de agosto de 2017, confirmó la sentencia del 16 de diciembre de 2016, proferida por el Juzgado Primero Administrativo Oral de Girardot. Para el efecto, señaló que no resultaba aplicable la jurisprudencia del Consejo de Estado en relación con la vulneración del derecho colectivo a la moralidad administrativa, porque tal derecho no fue invocado ni reconocido como trasgredido por el a quo.
Luego, no podía ser objeto de pronunciamiento. Que la sentencia hizo un análisis de las normas aplicables, específicamente, el Estatuto Urbano del municipio de Fusagasugá – Acuerdo 0034 de 1984 –, vigente para la época en que se expidió la Resolución 0012 del 27 de diciembre de 1996, mediante la cual se aprobó el desarrollo urbanístico Ciudadela Campestre Villa Natalia, así como el título IV del mismo estatuto que identificó las áreas de cesión reglamentadas.
Que de ese análisis concluyó que existió vulneración de los derechos colectivos al goce del espacio público y a la defensa de los de uso público, pues han trascurrido más de diecisiete años desde la construcción de la urbanización sin que se hayan entregado las obras de cesión al municipio y sin que la entidad territorial haya tomado medidas para obtener el cumplimiento.
Finalmente, advirtió que en la audiencia de contradicción del dictamen pericial, celebrada el 14 de marzo de 2016, se le dio carácter de cesión tipo A, a los siguientes bienes catalogados como espacio público: la piscina, la iglesia, el salón comunal, la cancha múltiple, el muro de tenis y las áreas de zona verde, aspecto frente al que no existió oposición por parte de las demandadas.
Que, en todo caso, los titulares de los derechos colectivos no se limitan a la comunidad que habita la urbanización, sino que se extiende a todos los habitantes del municipio. 6. Cuestión previa El Personero del municipio de Fusagasugá allegó al presente trámite escrito en el que manifestó que no ha sido notificado respecto de la firmeza del fallo y, en esa medida, solicitó que se le informe si es procedente citar al respectivo comité de verificación de cumplimiento del fallo.
Al respecto, la Sala anota que la solicitud de información que elevó la Personería del municipio de Fusagasugá es improcedente en el curso del presente trámite. En todo caso, se advierte que de conformidad con el parágrafo del artículo 274 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la presentación de la solicitud de la revisión eventual, no suspende la ejecución de la providencia objeto del mismo.
En esa medida, la interposición de la solicitud de la referencia en nada interfiere el debido y cabal cumplimiento del fallo popular del 31 de agosto de 2017. I. SOLICITUD DE REVISIÓN EVENTUAL El 11 de octubre de 2017[4], el apoderado de Inversiones Getro y Cía. Ltda solicitó la revisión eventual de la sentencia de segunda instancia, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, con fundamento en el artículo 273 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, para lo cual señaló confusos argumentos, que se pasan a resumir: La sentencia popular de primera instancia no observó las pretensiones ni “da el acato jurídico legal del derecho creado y determinado por la Resolución No. 0012 de 27 de diciembre de 1996 y en la escritura pública No. 00407 del 8 de marzo de 1997” que es el único sustento jurídico del derecho “creativo en el cual surgen o nacen bienes de derecho e interés público, en los casos contemplados en el tema demandatorio”.
Indicó que las áreas de cesión se pueden calificar como tipo A y, en esa medida, la sentencia solo podía ordenar que se suscribieran las escrituras a favor del municipio de Fusagasugá, sin que pudiera ordenar la construcción de la cancha, la iglesia, la guardería y el salón comunal. Afirmó que las sentencias de primera y segunda instancia contienen decisiones que no definen ni concretan las pretensiones de la demanda y dieron órdenes sin efectos claros y definitivos, como si se tratara de fallos ultra y extra petita, en tanto que, la demanda se sustentó en la Resolución 0012 de 1996 y la Escritura Pública 00407 de 1997 y, por lo tanto, únicamente debió atender a dichas disposiciones.
Que, por lo anterior, el fallo popular es incongruente, lo cual justifica la “causal de revisión invocada”, por no existir unidad lógica y jurídica en la sentencia, “ya que viene a ser creadora de áreas de cesión, como si se tratara de una reforma a la Resolución No. 0012 de 27 de diciembre de 1996 y en la escritura pública No. 00407 del 8 de marzo de 1997, de la Notaría Segunda del Circuito de Fusagasugá”.
Solicitó que se decrete la “nulidad de la sentencia” proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y que “el H. Tribunal se concrete en los derechos a bienes de uso público descritos y plasmados en la resolución No. 0012 de 27 de diciembre de 1996 y en la escritura pública No. 00407 del 8 de marzo de 1997, de la Notaría Segunda del Circuito de Fusagasugá. Ya que son las fuentes de derecho aplicable”.
Finalmente, dijo que se debe unificar y sentar jurisprudencia “en el sentido de que no es correcto por medio del proceso denominado acción popular, entrar a reformar, adicionar o aumentar las resoluciones administrativas, proferidas por el ente administrativo llamado Alcaldía Municipal, (…)”. III.- CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia Corresponde a la Sección Cuarta del Consejo de Estado conocer de la solicitud de revisión eventual, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009[5], que adicionó el artículo 36 A, a la Ley 270 de 1996[6] y el parágrafo 1 del artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019 proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado[7]. 2.
Legitimación en la causa Respecto de la empresa Inversiones Getro y Cía. Ltda., recae el interés jurídico que se debate en el sub examine, en tanto que, fue la parte demandada vencida en la sentencia de acción popular cuya revisión eventual se solicita. Por su parte, la sentencia que se pretende sea objeto de revisión fue proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A. 3.
Oportunidad de la solicitud En cuanto al requisito de oportunidad, debe tenerse en cuenta que la providencia que se pretende sea revisada en sede de la eventual revisión, se notificó por medio de correo electrónico el 29 de septiembre de 2017[8], quiere decir que, la providencia quedó ejecutoriada el 4 de octubre de 2017 y revisado el expediente se observa que el apoderado de la empresa Inversiones Getro y Cía. Ltda., radicó la solicitud de revisión eventual ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 11 de octubre de 2017[9].
Significa que la solicitud de revisión eventual se interpuso en término. 4. Del mecanismo de revisión eventual de sentencia de acción popular y de grupo La Ley 1285 de 2009, reformó la Ley 270 de 1996, Estatutaria de la Administración de Justicia y, en el artículo 11, en relación con el mecanismo eventual de revisión, dispuso, aprobar como artículo nuevo de dicha regulación, el artículo 36A, que establece el mecanismo de revisión eventual en las acciones populares y de grupo y de la regulación de los recursos extraordinarios.
Para el efecto, estableció que el Consejo de Estado, en condición de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, a petición de parte o del Ministerio Público, podrá seleccionar para su eventual revisión las sentencias o las demás providencias que determinen la finalización o el archivo del respectivo proceso, proferidas por los Tribunales Administrativos, con el fin de unificar la jurisprudencia. En el mismo sentido, el artículo 272 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece la finalidad de la revisión eventual, entendida como la de unificar la jurisprudencia en aquellos procesos promovidos para la protección de los derechos e intereses colectivos y la reparación de daños causados a un grupo, lo cual conduce a lograr la aplicación de la ley en condiciones iguales frente a la misma situación fáctica y jurídica.
En punto a la procedencia del mecanismo de revisión eventual, el mismo código estableció dos escenarios en los que es posible su interposición, esto es: (i) cuando la providencia objeto de la solicitud de revisión presente contradicciones o divergencias interpretativas, sobre el alcance de la ley aplicada entre tribunales y, (ii) cuando la providencia objeto de la solicitud se oponga en los mismos términos a que se refiere el numeral anterior a una sentencia de unificación del Consejo de Estado o a jurisprudencia reiterada de esta corporación. Siendo así, el objeto de la revisión eventual de las providencias que ponen fin a un proceso de acción popular o de grupo es la unificación de la jurisprudencia con miras a garantizar los principios de igualdad, seguridad jurídica, confianza legítima, buena fe y, en particular, la aplicación de la ley en igualdad de condiciones en casos cuyos supuestos fácticos y jurídicos sean los mismos.
Ahora bien, los artículos 11 de la Ley 1285 de 2009 y 272, 273 y 274 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, prevén el cumplimiento de algunos requisitos de forma y de fondo que habilitan la procedencia del mecanismo de la revisión eventual en las acciones populares, como se pasa a ver: 1. La solicitud debe presentarse por una de las partes [o ambas] o el Ministerio Público. 2.
Debe dirigirse contra sentencias o providencias que determinen la finalización o archivo de los procesos promovidos para la protección de derechos e intereses colectivos y la reparación de daños causados a un grupo, proferidas por los tribunales administrativos, que no sean susceptibles del recurso de apelación ante el Consejo de Estado. 3.
La solicitud de revisión deberá presentarse dentro de los ocho (8) días siguientes al de la ejecutoria de la sentencia con la cual se ponga fin al proceso. 4. La solicitud debe estar sustentada en forma razonada. 5. A la solicitud debe anexarse copia de las providencias relacionadas. Luego, corresponde a la parte interesada acreditar el cumplimiento de los anteriores requisitos a fin de que proceda el mecanismo.
Adicionalmente, cuando se pretende la unificación de jurisprudencia, en atención a la finalidad misma de la revisión eventual, también será una carga para la parte interesada establecer con precisión y claridad las providencias de los tribunales administrativos o del Consejo de Estado que presentan posiciones, contradicciones o divergencias interpretativas, que ameriten emitir pronunciamiento de unificación. 5.
Caso Concreto La Sala anticipa que la solicitud de revisión eventual interpuesta por la empresa Inversiones Getro y Cía Ltda., no se encuentra debidamente sustentada y, en esa medida, carece de las condiciones descritas en precedencia para la procedencia del mecanismo. Pues bien, la actora no indicó las razones por las que la sentencia debe ser seleccionada para revisión; la solicitud no señaló de modo alguno la materia o asuntos específicos que ameriten sentar jurisprudencia por parte de esta Corporación. Asimismo, la sociedad peticionaria pasó por alto explicar cuál era la materia que debía unificarse, o bien, cuáles son las posiciones, contradicciones o divergencias interpretativas en que incurrió el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A en la sentencia del 31 de agosto de 2017, tampoco expresó de qué manera se contradice con alguna sentencia de unificación o con jurisprudencia reiterada de esta Corporación. Circunstancia que conlleva a concluir que la solicitud no cumplió con el requisito de ser sustentada razonadamente.
Al respecto, la actora se limitó a decir que se debe unificar y sentar jurisprudencia “en el sentido de que no es correcto por medio del proceso denominado acción popular, entrar a reformar, adicionar o aumentar las resoluciones administrativas, proferidas por el ente administrativo llamado Alcaldía Municipal, (…)”. Sin que tal afirmación pueda ser entendida como el cumplimiento de dicho requisito, por lo que no identificó que precedente le resulta contradictorio o las razones que imponen la necesidad de sentar jurisprudencia en la materia.
Por el contrario, el escrito de la solicitud de revisión eventual se basó únicamente en las inconformidades que le merece la sentencia popular en que resultó condenada Inversiones Getro y Cía Ltda. En últimas, lo que pretende es que se revise el alcance de la Resolución 0012 del 27 de diciembre de 1996 y de la Escritura Pública número 00407 del 6 de marzo de 1997, de la Notaría Segunda del Círculo de Fusagasugá, análisis que es propio de la acción popular, que ya surtió todas sus etapas ante las autoridades judiciales competentes.
Quiere decir lo anterior que, de modo alguno el mecanismo de revisión eventual puede ser utilizado con fines distintos a los específicamente descritos en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996 y el artículo 272 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, situación que impide que el presente asunto se seleccione para revisión. En suma, la solicitud no cumple con los requisitos necesarios para la procedencia de la revisión eventual de la acción popular, por lo que la Sección Cuarta del Consejo de Estado no seleccionará para revisión la sentencia proferida 31 de agosto de 2017, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta – Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1.
No seleccionar para revisión la providencia del 31 de agosto de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A. 2. Reconocer a Herberth Giovanni Henao Hurtado como apoderado de la Defensoría del Pueblo, según la sustitución de poder que está en el folio 93 del cuaderno 3. 3. Ejecutoriada la presente providencia devuélvase el expediente al Tribunal de origen.
Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en la sesión de la fecha. | | | | | | | | | | | | |JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ |STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO | |Presidente de la Sección | | | | | | | | | | | | | | | | | |MILTON CHAVES GARCÍA |JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ | ----------------------- [1] Para el área para zonas verdes se destinaron 6.289.05 m2 aproximadamente, distribuidos en quince lotes de terreno. [2] Un área de 1036.37 m2 aproximadamente, con dos lotes de terreno, la zona de parqueos comunales número uno tiene área total de 452.050 ms, destinada para veinte parqueos comunales, la zona de parqueo número dos con área de 583.87 m2, destinada para dieciséis parqueos comunales. [3] El área para zona comunal, compuesta por cuatro lotes de terreno con extensión de 1553.87 m2, lotes de terreno destinados para el salón comunal, cancha múltiple, guardería e iglesia, según consta en el plano urbanístico de reloteo. [4] Folios 47 - 51 del cuaderno 3. [5] “Por medio de la cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia” [6] “Estatutaria de la Administración de Justicia”. [7] Reglamento Interno del Consejo de Estado. [8] A folio 45 del cuaderno 3 del expediente popular obra constancia de notificación electrónica al correo inversionesgetro@hotmail.com.
Sin embargo, en el escrito de solicitud de revisión eventual (fl. 47 del cuaderno 3) el apoderado de la empresa Inversiones Getro y Cía. Ltda., manifestó haber sido notificado de la decisión el 19 de septiembre de 2017, fecha que coincide con la de la notificación personal que surtió al apoderado de la Junta de Acción Comunal Urbanización Villa Natalia, que obra a folio 34 (revés) del mismo cuaderno. [9] “(…) De la selección para su eventual revisión de las sentencias o las demás providencias que determinen la finalización o el archivo del proceso en las acciones populares o de grupo, proferidas por los Tribunales Administrativos en segunda instancia, conocerán todas las Secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, sin atender a su especialidad, previo reparto efectuado por el Presidente de la Corporación. (…)”