IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Cuando se pretende revivir un debate surtido en el proceso ordinario / INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL / PENSIÓN GRACIA La Sala advierte que en el presente asunto no se acreditó que el asunto puesto a su consideración revista una genuina relevancia constitucional, puesto que el objeto de debate principal no es otro que el que ya se estudió en el curso de la audiencia inicial dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, valga decir: la aplicación de la Ley 1437 de 2011 en las actuaciones administrativas acaecidas con anterioridad a su entrada en vigencia y el término de caducidad respecto a los actos administrativos que reconocen o niegan prestaciones periódicas.
Esta Corporación insiste en que la tutela no puede emplearse como una instancia adicional para revivir debates legales, pues la oportunidad para ello es el proceso ordinario. (…) Por consiguiente, para la Sala se encuentra acreditado que la acción de la referencia no reviste relevancia constitucional, por cuanto la accionante, con argumentos reiterados, pretende reabrir un debate jurídico procesal que era propio del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y al juez constitucional le está vedado pronunciarse sobre materias que desbordan su competencia, so pena de desconocer la estructura de la administración de justicia, así como los principios de seguridad jurídica y juez natural.
Además, no se evidencia prima facie afectación o vulneración a derechos fundamentales que hayan sido alegados de manera clara por el accionante. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: RAMIRO PAZOS GUERRERO Bogotá, D.C., veintiocho (28) de enero de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-04657-00(AC) Actor: ELIZABETH GUEVARA DE CAJAMARCA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B Procede la Sala a decidir la acción de tutela presentada por la señora Elizabeth Guevara de Cajamarca contra la providencia proferida el 9 de septiembre de 2019 por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. SÍNTESIS DEL CASO 1.
La señora Elizabeth Guevara de Cajamarca consideró que la autoridad accionada vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia con ocasión del auto proferido el 9 de septiembre de 2019, que declaró no probada la excepción de caducidad, por cuanto se dio aplicación retroactiva desfavorable al literal c) del numeral 1º del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 a hechos y situaciones ocurridas desde el 26 de julio de 2006 hasta el 28 de julio de 2008, las cuales se encontraban gobernadas por el numeral 7º del artículo 136 del Decreto 01 de 1984.
I.
ANTECEDENTES a.- Solicitud de amparo 2. La señora Elizabeth Guevara de Cajamarca presentó acción de tutela contra la citada autoridad judicial por considerar vulnerados los derechos fundamentales antes referidos. En consecuencia, formuló la siguiente pretensión: 6. PETICIÓN: Se tutele los derechos fundamentales que le asisten a la accionante, en el sentido que se ordene a las Autoridad (sic) accionadas para que: 6.1.- Con base en el delineamiento del fallo de la acción, expida un nuevo auto que reemplace en su totalidad al auto del 9 de septiembre de 2019, en el cual se haga el estudio jurídico idóneo, conducente y completo del régimen de transición y vigencia del artículo 308 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA) respecto a la aplicación al asunto temático de la demanda de Nulidad y Restablecimiento de la resolución 36313 de 28 de julio de 2006 que concedió la pensión de gracia a la accionante y el 28 de julio de 2008 le precluyó definitivamente la oportunidad para ser demandada, con la precisión si a esa demanda de Nulidad y Restablecimiento de ese acto administrativo es aplicable: ➢ El Régimen jurídico anterior de que trata el numeral 7 del artículo 136 del Decreto 01 de 1984, o ➢ El literal c) del numeral 1 del artículo 164 de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011 (CPACA). 6.2.- Se ordene a la Autoridad accionada para que en el nuevo auto se ajuste por completo a la orden de los principios constitucionales y derechos fundamentales que le asisten a la accionante, para evitar la congestión del Despacho con nuevas acciones de Tutela. b.- Hechos y fundamentos de la vulneración 3.
Mediante Resolución n.º 36313 del 28 de julio de 2006, la Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL concedió a la accionante una pensión gracia. 4. El 28 de julio de 2008, la Resolución n.º 36313 de 2006 ingresó definitivamente a su patrimonio, pues CAJANAL nunca la requirió conforme lo ordenaba el artículo 73 del Decreto 01 de 1984, ni impetró la demanda de lesividad contemplada en el numeral 7º del artículo 136 ibídem. 5.
De igual manera, indicó que, a pesar de que la Ley 1437 de 2011 no otorgaba la posibilidad para que se pudiera demandar la Resolución n.º 36313 del 2006, el 31 de agosto de 2015, la UGPP, como sucesora procesal de CAJANAL, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra dicho acto administrativo. 6. El conocimiento del asunto correspondió al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, quien, el 10 de febrero de 2016 admitió la demanda y ordenó notificar como parte demandada a la señora Elizabeth Guevara de Cajamarca. 7.
Surtidos los trámites procesales correspondientes, el 9 de agosto de 2017, la parte demandada contestó la demanda y propuso la excepción de caducidad del medio de control, al considerar que entre las fechas de notificación de la resolución que le concedió la pensión gracia -8 de agosto de 2006- y la presentación de la demanda -31 de agosto de 2015- habían transcurrido más de los dos (2) años de que trata el numeral 7º del artículo 136 del Decreto 01 de 1984. 8.
El 5 de junio de 2018, el tribunal declaró no probada la excepción propuesta, bajo los siguientes argumentos: i) señaló que la caducidad del medio de control debía regirse por la Ley 1437 de 2011 y no por el Decreto 01 de 1984, pues la demanda había sido instaurada en el año 2015 e ii) indicó que como se trataba de un acto administrativo relacionado con una prestación periódica –pensión gracia- no había un término de caducidad para ejercer la acción de lesividad. 9.
Inconforme con lo anterior, la parte demandada interpuso recurso de apelación, en el que señaló que como para el año 2008 Cajanal no presentó la acción de lesividad contra la Resolución n.º 36313 del 2006, la señora Guevara de Cajamarca adquirió el derecho a la pensión gracia, el cual no podía ser desplazado por la Ley 1437 de 2011. 10.
El 9 de septiembre de 2019, la Subsección B, Sección Segunda del Consejo de Estado confirmó la decisión de primera instancia, para lo cual indicó que como el acto administrativo cuestionado era de aquellos que reconocían prestaciones periódicas, no le era aplicable la generalidad del término de caducidad de cuatro (4) meses y, en esa medida, su legalidad podía discutirse en cualquier tiempo.
De igual manera, sostuvo que no era posible dar aplicación al numeral 7º del artículo 136 del Decreto 01 de 1984, por cuanto para la fecha en que se presentó la demanda -31 de agosto de 2015-, se encontraban vigentes las disposiciones contenidas en la Ley 1437 de 2011. 11. La demandante estimó vulnerados sus derechos fundamentales, por cuanto consideró que la Ley 1437 de 2011 no podía ser aplicada a aquellas actuaciones administrativas iniciadas antes del 2 de julio de 2012, como era el caso de la Resolución n.º 36313 del 28 de junio de 2006, frente a la cual la administración no ejerció la acción de lesividad en tiempo[1], conforme lo disponía el numeral 7º del artículo 136 del Decreto 01 de 1984. 12.
Por consiguiente, indicó que se le dio aplicación pre temporal, retroactiva y desfavorable al literal c) del numeral 1º del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 a hechos y situaciones ocurridas desde el 26 de julio de 2006 al 28 de julio de 2008, las cuales quedaron en firme mucho antes de la entrada en vigencia de dicha norma. 13.
De igual manera, sostuvo que carecía de efecto jurídico la afirmación del tribunal referente a que la demanda podía ser presentada en cualquier tiempo, por tratarse de un acto administrativo que reconocía una prestación periódica, puesto que la resolución había quedado en firme el 28 de julio de 2008, esto es, en vigencia del numeral 7º del artículo 136 del Decreto 01 de 1984. 14.
Finalmente, reiteró que el auto del 9 de septiembre de 2019 quebrantó el principio de favorabilidad en materia de seguridad social en pensiones, al aplicar una disposición en forma retroactiva y desfavorable a hechos y situaciones jurídicas consolidadas antes de su existente y su vigencia, con el objeto de pretermitir la aplicación de la norma idónea y conducente -numeral 7º del artículo 136 del Decreto 01 de 1984-. d.- Trámite procesal 15.
El 30 de octubre de 2019 se admitió la tutela y se ordenó la notificación, en calidad de parte demandada, al Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B y, en calidad de terceros con interés, al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D y a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP (fl. 25). e.- Intervenciones 16.
La Subdirectora de Defensa Judicial Pensional de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP sostuvo que la parte actora no puede, a través de la acción de tutela, solicitar la revisión de las decisiones adoptadas por el juez natural, pues ello conllevaría a que el mecanismo constitucional se convierta en una tercera instancia del trámite ordinario (fls. 36 a 47). 17.
De igual manera, indicó que no se cumplió con ninguno de los requisitos generales y específicos para que fuera procedente la acción de tutela, por cuanto las decisiones adoptadas dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho se fundaron en los preceptos legales y jurisprudenciales sobre el tema. 18. El magistrado Carmelo Perdomo Cuéter de la Subsección B, Sección Segunda del Consejo de Estado indicó que las razones que le sirvieron de fundamento a la providencia del 9 de septiembre de 2019 están consignadas en sus motivaciones, las cuales deben dar suficiente cuenta de aquellas (fl. 60). 19.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D guardó silencio (fl. 88). II. CONSIDERACIONES a.- Competencia 20. De acuerdo con lo dispuesto por los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015 y en el Acuerdo No. 377 de 2018 de la Sala Plena de esta Corporación[2], esta Sección es competente para resolver el presente asunto en primera instancia. b.- Problema jurídico 21.
De conformidad con los argumentos de la acción de tutela, la Sala deberá determinar, en primer lugar, si se cumplen los requisitos genéricos de procedibilidad de la acción de tutela. 22. Superado el estudio de las causales procesales, en segundo lugar, deberá establecer si el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B vulneró los derechos invocados por la accionante al proferir el auto del 9 de septiembre de 2019, por cuanto desconoció que el literal c) del numeral 1º del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 no era aplicable a las actuaciones administrativas acaecidas antes de su entrada en vigencia -2 de julio de 2012-, tales como, la Resolución n.º 36313 del 28 de junio de 2006, por medio de la cual se reconoció una pensión gracia a la accionante, pues esta se encontraba regida por las disposiciones del Decreto 01 de 1984. c.- De la acción de tutela contra providencias judiciales 23.
De conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política, toda persona tiene derecho a acudir a la acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales cuando quiera que sean violados o amenazados por la acción u omisión de las autoridades, o de particulares en los casos que señala la ley, y procede solo cuando el afectado no disponga de otro medio judicial de defensa, salvo que la utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 24.
Desde el año 2012[3], la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014[4], se dispuso que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, este mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad. 25.
Para tal efecto, se ha instituido que el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional en la sentencia C- 590 de 2005. Esto es, la relevancia constitucional, el agotamiento de los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se esté cuestionando una sentencia de tutela.
Además, debe examinar si el demandante identificó y sustentó la causal específica de procedibilidad y expuso las razones que sustentan la violación o amenaza de los derechos fundamentales. 26. En consecuencia, no resultan suficientes las simples inconformidades frente a las decisiones tomadas por los jueces de instancia, sino que el interesado debe demostrar que la providencia cuestionada vulneró o dejó en situación de amenaza derechos fundamentales.
Tanto es así que en la sentencia T-398-17[5], la Corte Constitucional no solo reiteró la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, sino que fijó dos requisitos adicionales que deben acreditarse en aquellos eventos en los que se ataca una providencia de un órgano de cierre, así: i) que sea evidente el desconocimiento de la Constitución y ii) que sea definitivamente incompatible con la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional, respecto del alcance de los derechos fundamentales y al ejercer el control abstracto de constitucionalidad. 27.
Siempre que se advierta que la acción de amparo superó el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, una vez advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. 28.
Las aludidas causales específicas se instauraron con el objeto de que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran el debate jurídico procesal que es propio de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o desidia, dejaron de plantear ante el juez natural de la causa. 29.
Así, para esta Sala es claro que este mecanismo de protección no puede convertirse en una instancia adicional de los procesos judiciales, pues los principios de seguridad jurídica y de coherencia del ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de las decisiones de los jueces y, por tanto, no puede admitirse, sin mayores excepciones, la procedencia de la tutela contra providencias judiciales. 30.
En esos términos, la acción de la referencia en tanto mecanismo excepcional debe sujetarse al cumplimiento de tales requisitos cuando se propone contra una providencia judicial. d.- Relevancia constitucional 31. Respecto al requisito de relevancia constitucional, la Sala advierte que no se encuentra configurado, por las siguientes razones: 32.
Conforme a la sentencia C-590 de 2005, este requisito implica que el juez de tutela evidencie expresamente que la cuestión que va a resolver es genuinamente de relevancia constitucional, que afecta los derechos fundamentales de las partes, pues no puede entrar a estudiar cuestiones que no tengan una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. 33.
Lo anterior, supone que el juez debe realizar una apreciación y valoración del contenido de la solicitud de amparo y extraer del mismo la importancia de su análisis y decisión de fondo para la interpretación y eficacia de la Constitución[6]. 34. Según la jurisprudencia, la relevancia constitucional persigue, al menos, tres finalidades: (i) Preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional.
(ii) Restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales. (iii) Impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces. 35. En este sentido, la Corte ha exigido que, “teniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental”[7]. 36.
Para el caso concreto, según expresa la demandante, en la providencia judicial atacada se incurrió en un defecto sustantivo, por cuanto la autoridad accionada desconoció que el literal c) del numeral 1º del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 no era aplicable a las actuaciones administrativas acaecidas antes de su entrada en vigencia -2 de julio de 2012-, tales como, la Resolución n.º 36313 del 28 de junio de 2006, por medio de la cual se reconoció una pensión gracia a la accionante, pues su firmeza se llevó a cabo bajo las disposiciones del Decreto 01 de 1984. 37.
No obstante, para la Sala resulta claro que los fundamentos que soportan la interposición de la acción de tutela se dirigen de manera exclusiva a discutir argumentos que fueron debatidos en el trámite de la audiencia inicial celebrada dentro proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, referentes a la aplicación de la Ley 1437 de 2011 frente a las actuaciones administrativas acaecidas con anterioridad a su entrada en vigencia y el término de caducidad respecto a los actos administrativos que reconocen o niegan prestaciones periódicas, tal y como pasa a explicarse: 38.
Esta instancia denota que en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho la UGPP solicitó la nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución n.º 36313 del 28 de julio de 2006, mediante la cual se reconoció una pensión gracia a la docente Elizabeth Guevara de Cajamarca. 39. El conocimiento del asunto correspondió al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, quien mediante auto del 10 de febrero de 2016 admitió la demanda y ordenó notificar, en calidad de demandada, a la señora Elizabeth Guevara de Cajamarca. 40.
Surtidas las notificaciones correspondientes, el 9 de agosto de 2017, la parte demandada dio contestación a la demanda y propuso como excepción previa, entre otras, la de caducidad del medio de control. Al respecto, afirmó: La Norma que en esa época gobernaba la caducidad de la acción, a la letra decía: “Caducidad de las acciones.-..(..).. 7.- Cuando una persona de derecho público demande su propio acto la caducidad será de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de su expedición.”..(..).. {Cita textual del artículo 136 del C.C.A., resaltado ajeno al texto} De tal manera, que la Administración dejo (sic) pasar el término desde el 08 de agosto de 2006 hasta el 08 de agosto de 2008 sin que hubiera presentado en tiempo la demanda en contra de su propio acto, la Resolución administrativa No. 36313 de 2006.
En esa calendas no era aplicable en cuanto no existía el artículo 164, numeral 1, literal c), del C.P.A.C.A., que inició su vigencia el 02 de julio de 2012. Desde el 08 de agosto de 2008 hasta el 01 de julio de 2012, hubo casi los cuatro (4) años que estuvieron gobernados por el numeral y del artículo 136 del C.C.A., tiempo dentro del cual quedó más que confirmada la caducidad de la acción. Desde el 08 de agosto de 2008 hasta el 01 de julio de 2012 (durante esos casi 4 años), no podían estar gobernados por la regla de caducidad del artículo 164, numeral 1, literal c), del C.P.A.C.A., por cuanto esa (sic) espacio jurídico estaba ya gobernado por el citado numeral 7 del artículo 136 del C.C.A. En consecuencia, la Entidad demandante pretende revivir los términos de caducidad de la acción, con una interpretación jurídica que no corresponde a nuestro derecho (Se destaca). 41.
El 5 de junio de 2018, en el trámite de la audiencia inicial contemplada en el artículo 180 de la Ley 1437 de 2011, el operador judicial dispuso no declarar probada la excepción previa de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento, por cuanto i) las normas que regían el proceso eran las contenidas en la Ley 1437 de 2011, pues la demanda se había instaurado en vigencia de la misma y ii) no existía un término para demandar, toda vez que lo que se estaba atacando era un acto administrativo que reconocía una prestación periódica.
Sobre el particular, señaló: [N]o obstante precisa el despacho que en relación con el CPACA existe una norma de transición relacionada con la vigencia de este nuevo estatuto procesal, me refiero al artículo 308, el cual preceptúa “(…)”. De este dispositivo se desprende entonces, que en la regla que trajo el legislador no se encuentra que la caducidad deba gobernarse por el código anterior, por cuanto que la regla que aquí se establece es que si la demanda se instaura bajo la vigencia de este nuevo código, lógicamente las normas que regulan la institución de la caducidad serán aquellas contenidas en la Ley 1437 de 2011, contrario sensu, como se leyó anteriormente, si la demanda se instauró en vigencia de la ley anterior, el proceso continuará bajo el régimen jurídico previsto en el Decreto 01 de 1984.
Así entonces debe señalarse que la caducidad de este medio de control debe regirse por el actual estatuto procesal, habida cuenta que la demanda se instauró en el año 2015. Ahora bien, si se examina el artículo 164 que señala la oportunidad para demandar, no hay norma específica, como si lo traía el código anterior, relacionada con la acción de lesividad, como modalidad de la nulidad y restablecimiento del derecho, razón por la cual, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha entendido que el término que tiene este medio de control no es otro que el mismo que señala para la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, que son de cuatro (4) meses según lo establece el artículo 164, numeral dos (2), literal d: “Artículo 164.
Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: 1. En cualquier tiempo, cuando: (…) d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales.
En otros apartes de esta misma norma, en el artículo 164, numeral primero, literal c según el cual, establece que, cuando la demanda se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas no hay caducidad, con esta precisión como estamos frente al acto administrativo que se demanda relacionado con una prestación periódica, en este caso la pensión de jubilación gracia, debe concluirse en consecuencia que no hay un término de caducidad para ejercer la acción de lesividad para ese único propósito.
En los demás casos donde no hay prestaciones periódicas, por supuesto que la caducidad será de cuatro (4) meses para demandar por parte de la administración el propio acto administrativo (…). (Negrillas de la Sala) 42. Contra la anterior decisión la parte demandada interpuso recurso de apelación, en el que reiteró que como la resolución a través de la cual se reconoció su pensión gracia quedó en firme bajo las disposiciones contenidas en el Decreto 01 de 1984, el numeral 2, literal d) del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 no podía ser aplicado retroactiva y desfavorablemente a dicha prestación periódica.
Expresamente, se indicó: [A]poderado de la parte actora: manifiesto e insisto en la caducidad de la acción; entiendo la tesis del despacho referente a que las prestaciones periódicas se pueden demandar en cualquier tiempo, pero debe tenerse en cuenta que dicha prestación fue concedida desde el año 2001 y fue reconocida en el año 2006, esto es, con anterioridad a la expedición del CAPACA y quedó en firme de acuerdo a la anterior reglamentación, en el año 2008 de tal manera que cuando entró en vigencia el CPACA, por razones procedimentales la decisión del acto administrativo, había quedado en firme, la decisión de concesión de pensión gracia y tanto el derecho a la pensión de gracia, como el reconocimiento no se produjeron (sic) en vigencia de la Ley 1437 de 2011, sino en vigencia del Decreto 01 de 1984, cuando ya quedó en firme en el año 2008; pasaron años hasta el 2015 para presentar la demanda de tal manera que toda la reglamentación del CPACA especialmente del artículo 164, numeral 2 literal d), no puede ser aplicado retroactiva y desfavorablemente a este reconocimiento, por cuanto este estatuto no podría suplir la vigencia del Decreto 01 de 1984. 43.
La impugnación fue desatada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, quien mediante auto del 9 de septiembre de 2019 confirmó la decisión de no declarar probada la excepción de caducidad, por cuanto i) no era procedente aplicar la generalidad del término de caducidad de cuatro (4) meses, por tratarse de un acto administrativo que reconoció una prestación periódica, el cual es factible de demandarse en cualquier tiempo y ii) en razón a que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho fue presentada el 31 de agosto de 2015, esto es, en vigencia de la Ley 1437 de 2011.
Al respecto, indicó: 5.4. Caso concreto. De las pruebas documentales allegadas se tiene que el acto administrativo cuya legalidad se cuestiona (Resolución 36313 de 28 de julio de 2006), que en cumplimiento de un fallo de tutela le concedió pensión gracia a la demandada, es de aquellos que reconocen prestaciones periódicas. En ese orden de ideas, considera el despacho que en el presente caso no es dable aplicar la generalidad del término de caducidad de cuatro (4) meses, contenido en el artículo 164 (numeral 2, letra d) de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), puesto que los actos que reconocen o niegan total o parcialmente prestaciones periódicas, como el censurado, pueden demandarse en cualquier tiempo por los interesados, conforme a la cláusula especial a que se hace referencia en el numeral 1 (letra c) del aludido artículo.
(…) Por otra parte, en lo que atañe específicamente al motivo de inconformidad, con el que la accionada pretende se dé aplicación al numeral 7 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo (CCA), cuyo propósito persigue la declaratoria del fenómeno jurídico de la caducidad, basta con acudir a la cláusula de régimen de transición y vigencia prevista en el artículo 308 del CAPACA, según la cual esta última codificación se aplicará, entre otros procedimientos y actuaciones, a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad al 2 de julio de 2012, y comoquiera que este medio de control fue incoado el 31 de agosto de 2015 (f. 66), no cabe duda respecto de su aplicabilidad.
En ese orden de ideas, como en el presenta caso el acto administrativo demandado reconoció una prestación periódica, surge con ello que su legalidad puede cuestionarse en cualquier momento, razón por la cual se confirmará la providencia recurrida, que declaró no probado el medio exceptivo de caducidad. 44. Ahora bien, en el memorial de tutela, para sustentar la vulneración de los derechos invocados, la señora Elizabeth Guevara de Cajamarca expuso idénticos argumentos a los de la contestación de la demanda y el recurso de apelación (ver apartes subrayados de los párr. 41 y 43), dirigidos de manera exclusiva, a revivir la discusión relacionada con la aplicación de la Ley 1437 de 2011 a actuaciones administrativas consolidadas en vigencia del Decreto 01 de 1984.
Sobre el particular, señaló: [E]s claro que el (sic) la Ley 1437 de 2011 solo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien en su vigencia desde el 2 de julio de 2012 y no para actuaciones administrativas anteriores, como es la resolución administrativa 36313 de 28 de julio de 2006 que concedió una pensión de (sic) gracia y que no fue demandada en ejercicio de la acción de lesividad en tiempo hasta el 28 de julio de 2008, ciertamente en momentos jurídicos gobernados por el numeral 7 del artículo 136 del Decreto 01 de 1984; infracción legal que sirve de medio para el objetivo final de quebrantar los citados derechos fundamentales de la accionante.
(…) La precisión y determinación del alcance temporal de la expresión “En cualquier tiempo” en el marco del Régimen de transición y vigencias del artículo 308 de la L. 1437 de 2011 y del inciso segundo (2º) del artículo 29 superior, es el eje central del tema de la acción de TUTELA, ya que esa expresión “En cualquier tiempo” no es aplicable a hechos y situaciones acaecidas antes de su vigencia del 02 de julio de 2012, precisamente en los momentos jurídicos desde el 28 de julio de 2006 hasta el 28 de julio de 2008, cuando esos hechos y situaciones estaban gobernados por el Decreto 01 de 1984 y, evidenciando que en el caso en estudio, esas actuaciones administrativas están en situación jurídica definitivas y en firme por la omisión o la negligencia juris de la Administración que, en tiempo del bienio siguiente a la expedición (28 de julio de 2006 hasta el 28 de julio de 2008) no impetró la acción de lesividad de que trataba el numeral 7 del artículo 136 del Decreto 01 de 1984 que era la norma preexistente y vigente (idónea y conducente) conforme el inciso segundo del artículo 29 superior. 45.
En esa medida, como puede advertirse, si bien el accionante pretende darle el cariz de vicio o defecto a dicha situación, es evidente que los fundamentos que soportan la interposición de la acción de tutela son una reproducción de los que planteó en el proceso ordinario y se dirigen de manera exclusiva a controvertir la decisión adoptada, en el sentido de que se cuente el término de caducidad conforme las disposiciones del Decreto 01 de 1984 y no de la Ley 1437 de 2011, planteamiento que constituyen una insistencia al cargo central de reproche que fue expuesto y debatido durante el trámite de la audiencia inicial y del recurso de apelación. 46.
Al controvertir la decisión por vía de tutela, con idénticos argumentos a los expuestos en las instancias ordinarias, para la Sala resulta evidente que este mecanismo de amparo se entabló para revivir una discusión ya superada en un trámite agotado y no así para poner de manifiesto una amenaza o vulneración de derechos fundamentales. 47.
En esa medida, la Sala advierte que en el presente asunto no se acreditó que el asunto puesto a su consideración revista una genuina relevancia constitucional, puesto que el objeto de debate principal no es otro que el que ya se estudió en el curso de la audiencia inicial dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, valga decir: la aplicación de la Ley 1437 de 2011 en las actuaciones administrativas acaecidas con anterioridad a su entrada en vigencia y el término de caducidad respecto a los actos administrativos que reconocen o niegan prestaciones periódicas. 48.
Esta Corporación insiste en que la tutela no puede emplearse como una instancia adicional para revivir debates legales, pues la oportunidad para ello es el proceso ordinario. Así, en reciente sentencia T-248 de 2018[8], se indicó: (…) Este requisito, de conformidad con aquella, persigue, por lo menos, las siguientes tres finalidades: (i) preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad;
(ii) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales y, finalmente, (iii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces. Por tanto, solo la evidencia prima facie de una afectación o vulneración de facetas constitucionales de los derechos fundamentales permite superar el requisito de relevancia constitucional de la tutela en contra de providencias judiciales (Se subraya). 49.
En esa medida, advierte la Sala que si bien la actora pretende demostrar la existencia de un defecto específico en la decisión judicial atacada, lo cierto es que se observa con meridiana claridad que su alegato está encaminado a revivir un debate debidamente fenecido en el marco de la audiencia inicial celebrada dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 50.
Por consiguiente, para la Sala se encuentra acreditado que la acción de la referencia no reviste relevancia constitucional, por cuanto la accionante, con argumentos reiterados, pretende reabrir un debate jurídico procesal que era propio del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y al juez constitucional le está vedado pronunciarse sobre materias que desbordan su competencia, so pena de desconocer la estructura de la administración de justicia, así como los principios de seguridad jurídica y juez natural.
Además, no se evidencia prima facie afectación o vulneración a derechos fundamentales que hayan sido alegados de manera clara por el accionante. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera –Subsección “B”-, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. NOTIFICAR a las partes por el medio que resulte más expedito y eficaz, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO. En caso de no ser impugnada esta providencia, REMÍTASE el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. RAMIRO PAZOS GUERRERO Presidente de Subsección ALBERTO MONTAÑA PLATA MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado Magistrado ----------------------- [1] Indicó que el 28 de julio de 2008 precluyó la oportunidad para que la administración demandara el acto administrativo contenido en la Resolución n.º 36313 del 28 de junio de 2006. [2] El artículo primero del Acuerdo 377 de 2018, expresa: “Artículo 1º Adiciónase un numeral al artículo 13 del Reglamento del Consejo de Estado, en lo que se refiere a la competencia de la Sección Tercera para conocer del trámite de acciones de tutela, el cual quedará así: "Artículo 13.
Distribución de negocios entre las secciones. ( ) Sección Tercera ( ) 14. Las acciones de tutela que sean de competencia del Consejo de Estado. ( )" [3] Ver sentencia del 31 de julio de 2012. [4] Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01. [5] El mismo criterio ha sido expuesto en las sentencias SU-050 de 2017 y SU-573 de 2017. [6] A manera de comparación y ejercicio didáctico, se anota que la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC) Español (Ley Orgánica 2 de 1979), exige, para efectos de la procedencia del recurso de amparo constitucional, que en la demanda se justifique “la especial trascendencia constitucional del recurso” (numeral 1 del artículo 49, modificado por el artículo único de la Ley Orgánica 6 de mayo 24 de 2007).
En tales casos, la admisión del recurso de amparo está sujeta, entre otras exigencias, a que, “el contenido del recurso justifique una decisión sobre el fondo por parte del Tribunal Constitucional en razón de su especial trascendencia constitucional, que se apreciará atendiendo a su importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación o para su general eficacia, y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales”. [7] Corte Constitucional, Sentencia T-102 de 2006, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. [8] Corte Constitucional, Sala Primera de Revisión, sentencia del 27 de junio de 2018, M.P. Carlos Bernal Pulido