TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / IMPROCEDENCIA EN LA SOLICITUD DE RECONOCIMIENTO Y PAGO DE HORAS EXTRAS A EMPLEADO DE LA RAMA JUDICIAL - Al no estar acreditadas / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO / AUSENCIA DE DEFECTO FÁCTICO / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE JUDICIAL - No configuración [L]a Sala [deberá] determinar si el Tribunal Administrativo del Quindío en la providencia del 11 de julio de 2019, incurrió en los defectos sustantivo, fáctico y por desconocimiento del precedente, al confirmar la decisión del juzgado que negó lo solicitado por la parte actora, concretamente en relación con el reconocimiento y pago de las horas extras, dominicales y festivos que dice haber laborado en el cargo de Oficial Mayor en un Juzgado Penal con Funciones de Control de Garantías.
(…) Ahora bien, en relación a la prueba aportada para demostrar las horas laboradas por el [tutelante], conforme a los turnos previamente asignados, de la revisión hecha al expediente ordinario se advierte que (…) [en efecto] obra prueba de los distintos turnos que le fueron asignados a los despachos judiciales en general, más no una prueba específica de la prestación efectiva del servicio del [accionante] por los 77 días que mencionó. De la misma forma evidencia la Sala que a esa conclusión llegó el Juzgado en su momento, al mencionar que no estaban probados dentro del plenario los registros de las actividades efectivamente realizadas por el señor [AGQ] en días domingos y festivos en forma habitual y permanente, ya que solo se aportó un sistema de turnos con el fin de establecer disponibilidad para esas fechas sin que signifique que laboró en las mismas.
(…) Frente a la posibilidad de que le sean aplicadas las normas contenidas en el Decreto 1042 de 1978 en relación con el reconocimiento y pago de las horas extras, días dominicales y festivos que, en su condición de [empleado judicial,] (…) [d]estaca la Sala que la situación del actor se encuentra regida por las normas y decretos anualmente expedidos que regulan todo lo relacionado con el sistema de remuneración de los servidores de la Rama Judicial (…) [por lo que, en] la providencia endilgada, estuvo claro que no era posible fraccionar la [normativa] para aplicar las disposiciones más favorables de este último decreto, pues se violaría el principio de inescindibilidad.
(…) [En consecuencia,] la Sala concluye que la providencia que se pretende dejar sin efectos no incurrió en los defectos alegados y en esa medida confirmará la decisión de tutela de primera instancia. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA Bogotá, D.C., doce (12) de febrero de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-04143-01(AC) Actor: ARTURO GARCÍA QUICENO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO La Sala decide la impugnación presentada por el apoderado del señor Arturo García Quiceno contra la sentencia del 31 de octubre de 2019, dictada por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, que negó la acción de tutela..
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El señor Arturo García Quiceno, mediante apoderado, ejerció acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Quindío por considerar vulnerados los derechos fundamentales, al debido proceso, a la igualdad, al trabajo y de acceso a la administración de justicia. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: “Solicito comedidamente conforme a lo expuesto: Se admita esta acción de tutela.
Se tramite la misma. Se amparen los derechos fundamentales conculcados en el fallo proferido por (sic) Honorable Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Quindío del día 11 de julio de 2019, dentro del proceso radicado al Nro. 63001-3340-005-2016-00420-01, donde es actor arturo garcía quiceno y demandando la Nación- Rama Judicial, dejando sin efectos el mismo, ordenando que en ese de instancia se resuelva conforme a derecho y según las directrices que se den por el Juez Constitucional en amparo de los derechos constitucionales que fueron violentados.”[1] 2.
Hechos: De la demanda de tutela se indican como hechos relevantes, los siguientes: El señor Luis Arturo García Quiceno ocupa el cargo de oficial mayor en el Juzgado Segundo Penal Municipal de Armenia el cual ejerce la Función de Control de Garantías desde el 1.º de enero de 2005 hasta la fecha. Afirmó que con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 906 de 2004, prestaba sus servicios en jornada ordinaria de lunes a viernes de 8:00 am a 12:00 m y de 2:00 a 6:00 pm; sin embargo, el Consejo Superior de la Judicatura mediante la expedición de Acuerdos[2], estableció turnos en los juzgados para la atención del servicio del Control de Garantías del Sistema Penal Acusatorio.
El actor afirma que pese a que laboró de manera permanente por turnos los días sábados, domingos y festivos, solo le han reconocido los días de descanso remunerado, sin atender el pago que se debe hacer cuando se trabaja en exceso a la jornada laboral ordinaria, razón por la que solicitó a la Dirección Seccional de Administración Judicial de Armenia que le reconociera y pagara las horas extras, dominicales y festivos, además de los días de descanso obligatorio, así como la reliquidación de las prestaciones sociales a que hubiera lugar.
La Dirección Seccional Mediante Oficio Núm. DESAJAR 16-607 del 21 de abril de 2016, negó la referida solicitud, dicho acto fue apelado pero a la fecha no ha sido resuelto por la entidad. En razón de lo anterior, el señor García Quiceno ejerció medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación -Rama Judicial- Dirección Ejecutiva de Administración Judicial con la finalidad de obtener la declaratoria de nulidad de los actos administrativos mediante los cuales le negaron el pago de los días laborados en domingos, festivos y días de descanso.
Del proceso en primera instancia tuvo conocimiento el Juzgado Quinto Administrativo de Armenia, que en sentencia de 15 de febrero de 2019[3], negó las pretensiones de la demanda al considerar que no se probó que el demandante hubiera laborado en exceso, pues sólo aportó el programa de turnos establecido por el Consejo Superior de la Judicatura, sin que ello demostrara que laboró en la referidas fechas y en tal sentido no era posible aplicar lo contenido en el Decreto 1042 de 1978 como el demandante pretendía. Contra la anterior decisión, la parte actora presentó recurso de apelación el cual fue decidido por el Tribunal Administrativo del Quindío que mediante fallo del 11 de julio de 2019, confirmó la sentencia de apelada.
El Tribunal explicó que compartía los argumentos de la primera instancia y señaló que en virtud de lo dispuesto en la Ley 4ª de 1992, el Gobierno Nacional ha proferido los decretos anuales que regulan el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos de la Rama Judicial, razón por la cual no es procedente aplicar las normas del Decreto 1042 de 1978, pues el mismo es aplicable únicamente a los funcionarios de la Rama Ejecutiva. 3.
Argumentos de la tutela A juicio del actor la providencia confirmada por el Tribunal Administrativo del Quindío incurrió en defecto sustantivo por indebida interpretación del artículo 157 de la Ley 906 de 2004 al no evidenciar que la jornada laboral antes era de 8 horas, situación que varió con la expedición de la Ley 906 de 2004 -artículo 157-, norma que estableció que “las actuaciones que se desarrollen ante los jueces que cumplan la función de control de garantías serán concentradas.
Todos los días y horas son hábiles para el ejercicio de esta función”. Afirmó que el Sistema Penal Acusatorio hace parte del servicio público de administración de justicia que no puede interrumpirse en días considerados de descanso y por tal motivo, al no encontrarse regulado el pago de este servicio en el régimen especial de la Rama Judicial, esto es la Ley 270 de 1996, se le debe dar aplicación a lo establecido en el Decreto 1042 de 1978, que regula dicha situación de forma general para los servidores públicos.
Adujo que la providencia cuestionada también incurrió en defecto fáctico pues pese a que prestó turnos en domingos y festivos -77 turnos-, el Tribunal no decretó de oficio prueba alguna, con la finalidad de determinar que efectivamente ellos se habían prestado. Finalmente sustentó que el tribunal demandado desconoció los siguientes pronunciamientos: • Sentencia radicado núm. 66001-23-33-000-2013-00088-01 (0115-14) del 7 de noviembre de 2018, proferida por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado con ponencia del Magistrado Gabriel Valbuena, en la que se estableció que: “la jornada de trabajo que se cumpla influye de manera directa en el salario que devenga el empleado, en tanto que la asignación puede variar si se labora tiempo suplementario, caso en el cual, se reconoce un pago adicional a la remuneración de forma frecuente percibe el servidor público”, razón por la que a su juicio los jueces de Control de Garantías deben recibir una remuneración adicional. • Respecto a la viabilidad de aplicar el Decreto 1042 de 1978 al caso objeto de estudio, citó las siguientes sentencias: i) Radicado núm. 25000-23-25-000-2010-00659-01 del 19 de febrero de 2015, Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, en la que se indicó que: “el establecimiento de una jornada especial de trabajo por el jefe del respectivo acto administrativo que determine la necesidad, oportunidad y conveniencia de aplicar dicha excepción dada la naturaleza y características en que debe desarrollarse determinada labor, con la consecuente remuneración salarial para los empleos que se ven sometidos a una jornada máxima legal excepcional, la cual, en todo caso, debe atender los parámetros de remuneración establecidos por el Decreto 1042 de 1978, aplicables a los empleados públicos territoriales” y, ii) Radicado núm. 25000-23-25-000-2010-00515-01 del 31 de octubre de 2013, Sección Segunda, Subsección B, en la que se sostuvo: «(r(especto del trabajo en días de descanso obligatorio, el artículo 39 del Decreto 1042 de 1978 reguló el asunto en los siguientes términos (…(, señala el artículo que el trabajo ordinario en días dominicales y festivos corresponde a los empleados públicos que en razón de sus funciones deban laborar habitual y permanentemente los dominicales y festivos.
En tales casos el trabajo se remunera con el equivalente al doble del valor de un día de trabajo habitual por cada dominical o festivo laborado, es decir, con un recargo del 100% sobre el valor del trabajo realizado(…(» (resaltó el actor) 4. Oposiciones La apoderada de la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Armenia, Ivonn Alexandra García Beltrán, solicitó que se declare la improcedencia de la acción de tutela pues a su juicio las providencias cuestionadas se ajustaron a las normas sustantivas y procesales, conforme a las pruebas obrantes en el expediente, razón por la que no existe vulneración de los derechos fundamentales invocados Indicó que el principio de autonomía judicial impide que mediante la acción de tutela se pretenda reabrir debates surtidos para dirimir razonamientos interpretativos como acontece en el caso objeto de estudio pues este mecanismo constitucional no puede emplearse como una instancia adicional.
El Juez Quinto Administrativo de Armenia pidió que se nieguen las pretensiones de la solicitud de amparo porque los defectos reclamados no se configuraban y para ello, bastaba con analizar las razones jurídicas expuestas en la providencia. Mencionó que, en cumplimiento a lo ordenado en el auto admisorio de la tutela, allegó, en calidad de préstamo, el expediente del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 5.
Sentencia impugnada La Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, mediante sentencia del 31 de octubre de 2019, negó la acción de tutela formulada por el señor García Quiceno, al considerar que el tribunal demandado no incurrió en las causales de procedibilidad invocadas. Afirmó que el Tribunal Administrativo del Quindío fue puntual al señalar que no existía el vacío legal alegado por el actor e indicó que el régimen salarial y prestacional de la Rama Judicial difiere del establecido para quienes forman parte de la Rama Ejecutiva; además, precisó cuál es el régimen aplicable a cada una de ellas, por lo que descartó la aplicación analógica del artículo 39 del Decreto 1042 de 1978.
En relación con el defecto fáctico, expuso que ningún medio de prueba tenía la entidad suficiente para variar la decisión adoptada en las instancias del proceso ordinario. No obstante, advirtió que los actos administrativos aportados con la demanda, no pueden por sí solos acreditar el cumplimiento de los turnos ejecutivos, indistintamente si se trata de turnos de disponibilidad o de unidad de servicio porque ambos corresponden a un mandato legal que no puede darse por cumplidos por el solo hecho de estipularse de esa manera.
Finalmente en cuanto a las sentencias citadas como precedente judicial desconocido señaló que fijan las reglas de aplicación del Decreto 1042 de 1978, de modo que no puede predicarse una aplicación analógica de tales precedentes al caso concreto, pues, obedecen a una situación fáctica diferente, pues en esos casos se estudió el régimen aplicable a las personas que pertenecen a la Rama Ejecutiva. 6.
Impugnación El actor impugnó la anterior decisión y reiteró los argumentos planteados en el escrito inicial e indicó que la sentencia que se pretende dejar sin efectos no se dio bajo el abrigo de una interpretación razonable por lo que el objetivo de la tutela es la protección inmediata de los derechos fundamentales afectados. Expresó su desacuerdo con la decisión de primera instancia e indicó que se desconoció lo dispuesto en la sentencia SU-768 de 2014, en relación con el deber del juez como conductor del proceso de decretar pruebas de oficio para esclarecer la verdad.
Que no se tuvo en cuenta que en el escrito introductorio aportó la prueba de los 77 días laborados con la relación de las fechas en las que se le señalaron todos los turnos y que los cumplió conforme a lo programado por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, razón por la que correspondía era a la Rama Judicial controvertir la prueba señalando que esos días no habían sido laborados.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1 establece: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto».
Esta acción procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Acción de tutela contra providencias judiciales En cuanto a la acción de tutela como mecanismo para controvertir providencias judiciales, se precisa que, de manera excepcional, se reconoce la procedencia cuando se advierte la afectación manifiesta de los derechos constitucionales fundamentales.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, Exp. 2009-01328-01, aceptó la acción la tutela contra providencia judicial y acogió el criterio de la procedencia excepcional[4], para lo cual aplicó la metodología desarrollada por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para estudiar si, en un caso concreto, procede o no el amparo solicitado, mediante el empleo de las causales generales[5] y específicas[6] de procedencia de la acción de tutela.
Siendo así, a la Sala le corresponde establecer si en el presente caso se cumplen los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial descritos. Problema jurídico Teniendo en cuenta los antecedentes del caso, y los argumentos del escrito de impugnación, corresponde a la Sala determinar si el Tribunal Administrativo del Quindío en la providencia del 11 de julio de 2019, incurrió en los defectos sustantivo, fáctico y por desconocimiento del precedente, al confirmar la decisión del juzgado que negó lo solicitado por la parte actora, concretamente en relación con el reconocimiento y pago de las horas extras, dominicales y festivos que dice haber laborado en el cargo de Oficial Mayor en un Juzgado Penal con Funciones de Control de Garantías.
Caso concreto De conformidad a los cargos alegados en el escrito de impugnación, pasa la sala a resolverlos de la siguiente manera: En relación con el desconocimiento de la sentencia SU-768 de 2014 de la Corte Constitucional, frente al decreto de pruebas de oficio para esclarecer la verdad, de la lectura de dicha sentencia se advierte que es posible el decreto de pruebas de oficio, cuando para el juez, una vez aportados los elementos de prueba por las partes, estime conveniente aclarar determinado punto.
En el caso concreto, lo que se observó por las autoridades judiciales accionadas fue la falta de pruebas para acreditar lo dicho por el señor García Quiceno, situación distinta del esclarecimiento de puntos dudosos, pues en principio, y conforme lo establece la ley procesal, la carga de la prueba la tiene la parte demandante, a quien corresponde acreditar el derecho que reclama, carga que no debe trasladarse al juez de natural, con el argumento de las facultades oficiosas con las que cuenta como pretende plantear el actor en el escrito de impugnación. Además, es importante precisar que la mencionada sentencia de unificación se orienta a la necesidad de evitar los fallos inhibitorios, situación que no se presentó en este caso concreto, pues la decisión fue de fondo, solo que distinta a las pretensiones de la parte actora.
Ahora bien, en relación a la prueba aportada para demostrar las horas laboradas por el señor García Quiceno, conforme a los turnos previamente asignados, de la revisión hecha al expediente ordinario se advierte que en folios 45 a 47 obra prueba de los distintos turnos que le fueron asignados a los despachos judiciales en general, más no una prueba específica de la prestación efectiva del servicio del señor Arturo García Quiceno por los 77 días que mencionó. De la misma forma evidencia la Sala que a esa conclusión llegó el Juzgado en su momento, al mencionar que no estaban probados dentro del plenario los registros de las actividades efectivamente realizadas por el señor García Quiceno en días domingos y festivos en forma habitual y permanente, ya que solo se aportó un sistema de turnos con el fin de establecer disponibilidad para esas fechas sin que signifique que laboró en las mismas.
A su turno, el tribunal demandado declaró coincidir con lo manifestado por el juez de primera instancia, y agregó que “no hay lugar tampoco a la aplicación por analogía del Decreto 1042 de 1978 en razón a que los turnos supuestamente cumplidos por el demandante se entienden prestados en días y horas hábiles en razón de la naturaleza del servicio, es decir no hay equivalencia con los dominicales y festivos de que trata la norma invocada”, dejando con esto aclarado el punto, y sin que se advierta un desconocimiento del medio de prueba, frente al que insiste aún en sede constitucional.
Con respecto a los argumentos que reitera en el escrito de impugnación y que fueron propuestos en el escrito de tutela, la Sala se permite hacer las siguientes precisiones: Frente a la posibilidad de que le sean aplicadas las normas contenidas en el Decreto 1042 de 1978 en relación con el reconocimiento y pago de las horas extras, días dominicales y festivos que, en su condición de funcionario de un Juzgado Penal con Funciones de Control de Garantías dice haber laborado, se advierte que las decisiones de primera y segunda instancia en el proceso ordinario, coinciden en afirmar que no es posible aplicar dicha norma a los servidores judiciales, pues la misma va dirigida a los servidores de la Rama Ejecutiva.
Destaca la Sala que la situación del actor se encuentra regida por las normas y decretos anualmente expedidos que regulan todo lo relacionado con el sistema de remuneración de los servidores de la Rama Judicial, en el que si bien a los servidores judiciales del sistema penal acusatorio no se remunera doblemente el trabajo en domingos y festivos, si tienen la remuneración ordinaria y día de descanso compensatorio, con lo que se garantiza el mínimo laboral del trabajador pues de conformidad a lo estipulado en el artículo 157 de la Ley 906 de 2004, en el ejercicio de la función de control de garantías todos los días son hábiles razón por la que también se modificó el sistema colectivo de vacaciones.
Finalmente, respecto a los decretos reglamentarios, e incluso, de la misma interpretación que se hace de la Ley 4ª de 1992 y la posible aplicación en el caso concreto del Decreto 1042 de 1978 entre los planteamientos de la providencia endilgada estuvo claro que no era posible fraccionar la normatividad para aplicar las disposiciones más favorables de este último decreto, pues se violaría el principio de inescindibilidad, el cual implica la aplicación integra de un régimen el cual corresponde al de los empleados de la Rama Judicial y no de la Rama Ejecutiva.
Por las razones que han quedado expuestas, la Sala concluye que la providencia que se pretende dejar sin efectos no incurrió en los defectos alegados y en esa medida confirmará la decisión de tutela de primera instancia. En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1.
Confirmar la decisión impugnada, proferida el 31 de octubre de 2019 por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado. 2. Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. 3. Enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese y cúmplase Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. | | | | | | | | | | | | | | | | | | |JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ | | | | | | | | | | | | | | |STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO | | | | | |Presidente de la Sección | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | |MILTON CHAVES GARCÍA | | |JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ | | | | | ----------------------- [1] Folio 55 del expediente de tutela. [2] El Consejo Seccional de la Judicatura del Quindío, Sala Administrativa profirió los Acuerdos No. CSJQA 12-77 del 31 de diciembre de 2012, No. CSJQA 13-101 del 13 de junio de 2013, No. CSJQA 13-123 del 27 de noviembre de 203, No. CSJQA 14-172 del 6 de junio de 2014, No. CSJQA 14-204 del 18 de diciembre de 2014, No. CSJQA 15-216 del 3 de junio de 2015 y No. CSJQA 15- 244 del 10 de diciembre de 2015 [3], por medio de los cuales estableció los turnos para la atención del servicio de Control de Garantías del Sistema Penal Acusatorio. [4] Folios 112 a 119 expediente original. [5] La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso la acción de tutela, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales.
De ahí que en esa oportunidad - sentencia de 31 de julio de 2012 - se admita, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de derechos fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente. (Se destaca) [6] Causales genéricas de procedibilidad o requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional;
(ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora;
(v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y, (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. [7] La configuración de una causal especial de procedibilidad, supone que la providencia controvertida haya incurrido en alguno de los siguientes defectos: (i) orgánico;
(ii) procedimental absoluto; (iii) fáctico, (iv) material o sustantivo; (v) error inducido; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente constitucional que establece el alcance de un derecho fundamental y, (viii) violación directa de la Constitución.