ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ / REQUISITO DE INMEDIATEZ - Término estricto y riguroso tratándose de tutela contra providencia judicial / INTERPOSICIÓN TARDÍA E INJUSTIFICADA DE LA ACCIÓN DE TUTELA - Superó los seis meses a partir de la notificación de la providencia tutelada [L]a sentencia de 26 de agosto de 2014, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D”, falló favorablemente a las pretensiones de la acción de nulidad y restablecimiento adelantada por la señora [A.R.deC.], fue notificada en estrados conforme al artículo 202 del CPACA, en esa misma fecha, decisión que no fue objeto de recurso de apelación. Del expediente se observa que la solicitud de amparo fue promovida el 27 de noviembre de 2019, por lo que transcurrieron 5 años, 3 meses y 1 día entre el momento de la notificación y el de la interposición de la acción constitucional, término que desborda ampliamente el límite establecido jurisprudencialmente por la Sala Plena de esta Corporación. ( ) la entidad actora justificó la tardanza en la interposición de la acción en i) la naturaleza permanente de la vulneración alegada, la cual, alega, es uno de los criterios fijados por la Corte Constitucional en las sentencias SU-391 de 2016 y T-060 de 2016, con miras a determinar si se cumple con el requisito de inmediatez, y ii) el estado de cosas inconstitucional derivado de la transición del administrador del régimen de prima media, declarado a través del Auto 110 de 2013.

( ) las justificaciones allegadas por la entidad actora para excusar el incumplimiento del requisito de inmediatez no son de recibo, en tanto la circunstancia central que se alega como causa del retardo en la presentación de la acción, esto es, el estado de cosas inconstitucional que atravesó el ISS, fue declarado superado por la Corte Constitucional mediante sentencia T-774 de 18 de diciembre 2015, luego de encontrar una notable mejoría en la situación de los derechos fundamentales de los usuarios del ISS y Colpensiones, tras contrastar el panorama de la época con el escenario que motivó su intervención a través del Auto 110 de 2013 ( ).

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 202 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 6 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 29 NOTA DE RELATORÍA: Sobre el requisito de inmediatez, consultar la sentencia de esta Corporación del 5 de agosto de 2014, exp. 11001-03-15-000-2012- 02201-01(IJ), M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.

INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD - Existencia de otros mecanismos de defensa judicial / RECURSO DE APELACIÓN - Mecanismo judicial idóneo y eficaz / RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN - Mecanismo judicial idóneo y eficaz para controvertir sentencias ejecutoriadas / OMISION EN LA INTERPOSICIÓN DE RECURSOS ORDINARIOS [L]a entidad accionante contaba con dos recursos judiciales a su alcance para hacer valer los argumentos en los que edifica la presente acción de tutela, estos son, i) el recurso de apelación contra el fallo de 26 de agosto de 2014, ahora cuestionado, y ii) el recurso extraordinario de revisión contra el mismo, herramientas judiciales de las que no hizo uso, lo que desconoce el requisito de subsidiariedad necesario para la procedencia de las acciones de tutela contra providencia judicial.

( ) conforme con el levantamiento del estado de cosas inconstitucional antes mencionado (ECI), en el caso no hay justificación para la falta de interposición de dicho medio de defensa judicial, habida cuenta que, conforme con el artículo 250 del CPACA, en los eventos previstos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, como el que nos ocupa, este debía presentarse dentro de los 5 años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial.

En efecto, según da cuenta el expediente ordinario la sentencia objeto de reproche fue dictada en audiencia de alegaciones y juzgamiento el 26 de agosto de 2014, cuya notificación se surtió en estrados, por lo que el término para la presentación del recurso extraordinario finalizó el 26 de agosto de 2019, después de que la Corte Constitucional declarara la superación del ECI, por lo que no se encuentra justificada su falta de utilización oportuna.

Conforme con lo anterior, analizada la idoneidad y oportunidad en la presentación de los mecanismos judiciales con los que contaba Colpensiones, la Sala concluye que en el presente caso el requisito de procedibilidad de la subsidiariedad o residualidad no se cumple, por lo que declarará la improcedencia de la acción. FUENTE FORMAL: LEY 4 DE 1992 - ARTÍCULO 17 / LEY 100 DE 1993 / LEY 797 DE 2003 - ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 250 NOTA DE RELATORÍA: Con salvamento de voto del Consejero Julio Roberto Piza Rodríguez sin medio magnético a la fecha 27/02/2020.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejera ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá, D.C., diecinueve (19) de febrero de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-05003-00(AC) Actor: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES, COLPENSIONES Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN D Temas: Acción de tutela contra providencia judicial.

Nulidad y restablecimiento del derecho en la que se ordena la reliquidación pensional con los factores percibidos en el último año de servicios. La sentencia no fue apelada y no se agotó el recurso extraordinario de revisión (Ley 797 de 2003, artículo 20). Declara improcedencia por no cumplir los requisitos de subsidiariedad e inmediatez.

No se desconoce el precedente contenido en la sentencia T-619 de 2019 SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la acción de tutela interpuesta por la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, quien actúa a través de su gerente de defensa judicial, contra la sentencia de 26 de agosto de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D”, en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Nº 2013-07003- 00, mediante la que accedió a las pretensiones de la demanda, respecto a la reliquidación de la pensión de vejez de la señora Amelia Rosso de Camacho, en monto equivalente al 75% del promedio de salario devengado durante el último año de servicio.

I.

ANTECEDENTES 1. Hechos Del expediente, se tienen como relevantes los siguientes: El Instituto de Seguros Sociales (ISS), mediante Resolución Nº 042408 de 19 de diciembre de 2005, reconoció pensión de vejez a favor de la señora Amelia Rosso de Camacho de conformidad con lo establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en cuantía de $2’513.650.

La señora Rosso de Camacho desempeñó el cargo de Profesional Especializado durante 11 años en la Personería de Bogotá, y en el año 2005 fue nombrada por encargo como Personera Local Código 043 Grado 01, lo que se tradujo en un aumento significativo de su salario y de la base de cotización reportado en su historia laboral. Mediante Decreto Nº 165 de 25 de mayo de 2006, expedido por el Personero de Bogotá, se aceptó la renuncia de la afiliada a partir del 1º de julio de 2006, por lo que el ISS ordenó su inclusión en nómina mediante Resolución Nº 32175 de 15 de agosto de 2006, reliquidando la prestación en cuantía de $2’888.536, con base en la Ley 100 de 1993.

Luego de haber solicitado en varias oportunidades ante el ISS la reliquidación de la pensión de vejez en un monto del 75% del promedio de lo devengado en el último año, en aplicación de la Ley 33 de 1985 y haber obtenido respuesta negativa por parte de la entidad en dos ocasiones, mediante Resoluciones Nº 14890 de 27 de abril de 2012 y 28819 de 27 de agosto de 2012, el 4 de abril de 2013 la señora Rosso de Camacho solicitó a Colpensiones la misma reliquidación, petición que fue rechazada en Resolución Nº GNR 317113 de 23 de noviembre de 2013, en la que se explicó que por ser parte del régimen de transición se debía aplicar en su integridad el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, es decir, liquidar su pensión con el promedio salarial de los últimos 10 años de servicio.

Inconforme con la anterior decisión, la señora Rosso de Camacho interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de obtener la nulidad de las Resoluciones Nº 14890 de 27 de abril de 2012 y 28819 de 27 de agosto de 2012 del ISS y la reliquidación pensional con la inclusión de todos los factores salariales percibidos durante el último año de servicio.

En primera instancia, el conocimiento correspondió al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D”, quien en sentencia de 26 de agosto de 2014, accedió a las pretensiones de la demanda, en el sentido de declarar la nulidad de las resoluciones mediante las que le había sido negada la reliquidación solicitada y ordenar la reliquidación de la pensión de vejez en monto equivalente al 75% del promedio de los factores salariales devengados durante el último año de servicio, es decir, asignación básica mensual, gastos de representación, prima técnica, prima de antigüedad, 1/12 de bonificación de servicios, 1/12 de prima de navidad y 1/12 de prima de vacaciones.

Esa decisión no fue objeto de recurso de apelación. En cumplimiento del fallo judicial antes referido, Colpensiones mediante Resolución Nº GNR 409563 de 16 de diciembre de 2015, reliquidó la pensión de vejez de la señora Amelia Rosso de Camacho en cuantía de $6’969.478, es decir, con una diferencia porcentual de 119% respecto de la anteriormente reconocida, lo que arrojó un retroactivo pensional de $445’052.957 más los descuentos de ley.

En la actualidad cursa el proceso ejecutivo radicado con el Nº 2018-02156- 00, promovido por la señora Rosso de Camacho contra Colpensiones ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 2. Fundamentos de la acción La entidad actora estima que la sentencia de 26 de agosto de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D”, vulnera los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la seguridad jurídica, en conexidad con el principio de sostenibilidad financiera del sistema de seguridad social, por cuanto, a su juicio incurre en i) defecto sustantivo, por dar una indebida aplicación al artículo 36 de la Ley 100 de 1993, que contraviene las reglas fijadas en las sentencias C-168 de 1995 y C-596 de 1997, respecto de la liquidación de las pensiones de beneficiarios del régimen de transición con el promedio de los factores salariales percibidos durante los últimos 10 años de servicio.

Igualmente, considera que la providencia objetada incurre en ii) desconocimiento del precedente judicial, emanado de las sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-631 de 2017 y SU- 023 de 2018 de la Corte Constitucional, así como lo dispuesto en la sentencia de unificación del Consejo de Estado de 28 de agosto de 2018, sobre la aplicación del ingreso base de liquidación en el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, lo que, además, configura una iii) Violación directa de la Constitución, por dar preferencia a disposiciones legales incompatibles con la Constitución, como las señaladas en los defectos precedentes.

Expuso que en el caso se presentó un abuso palmario del derecho, teniendo en cuenta que con ocasión de la decisión objeto de reproche constitucional el valor de la mesada pensional tuvo un incremento de 119% ($5’832.609 en la actualidad, pasando de $4’921.042 a $10’753.651), generando una ventaja pensional irrazonable a favor de la pensionada en detrimento del sistema pensional que configura un perjuicio irremediable, ocasionado por una vinculación laboral que ha de considerarse precaria, pues se desarrolló “precisamente en el último año de servicio”.

Indicó que en el caso se está ante una decisión sin motivación, pues la argumentación para decidir el caso es defectuosa, insuficiente y carece de fundamento, al desconocer el contenido del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y la sentencia C-168 de 1995. Finalmente, puso de presente que para la fecha de expedición de la sentencia objetada el ISS se encontraba bajo un estado de cosas inconstitucional declarado por la Corte Constitucional mediante Auto 110 de 2013, y las circunstancias posteriores a su levantamiento, lo que impedía la atención inmediata de los requerimientos judiciales y la privó de presentar los mecanismos de defensa a su alcance. 3.

Pretensiones La entidad accionante solicita: “PRIMERO: Decretar la medida provisional solicitada, relacionada con la suspensión del proceso ejecutivo adelantado en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda Subsección D, bajo radicado núm. 25000234200020180215600.

SEGUNDO: TUTELAR los derechos fundamentales de Colpensiones al debido proceso, acceso efectivo a Ia administración de justicia e igualdad ante Ia ley, orientados a la Defensa del patrimonio público y a Ia protección del principio constitucional de sostenibilidad financiera, en consideración a que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, incurrió en violación directa a la Constitución, desconocimiento del precedente jurisprudencial, defecto sustantivo y falta de motivación en Ia sentencia proferida el 26 de agosto de 2014, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado Nro. 25000234200020130700300.

TERCERO: DEJAR SIN EFECTO Ia sentencia proferida por Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, el 26 de agosto de 2014, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho Nro. 25000234200020130700300 promovido por la señora Amelia Rosso de Camacho, teniendo en cuenta, que la decisión allí adoptada es contraria a la normatividad y a la jurisprudencia constitucional fijada en la materia.

En su lugar, ORDENE al despacho accionado, profiera nueva decisión subsanando Ios yerros alegados en la presente tutela”. 4. Trámite procesal Mediante auto de 2 de diciembre de 2019, el Despacho admitió la acción de tutela y ordenó notificar a la parte demandante, a la autoridad judicial demandada, así como a la señora Amelia Rosso de Camacho y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.

En la misma providencia se negó la medida provisional solicitada por la parte actora. La Secretaría General de esta Corporación libró las notificaciones electrónicas N° 119567 a 119671, todas de 6 de diciembre de 2019, con el fin de darle cumplimiento a la referida decisión. 5. Oposición 5.1. Respuesta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D” Mediante escrito de 11 de diciembre de 2019, el magistrado ponente de la decisión cuestionada solicitó que se declarara la improcedencia de la solicitud.

Destacó que en la sentencia objetada se dio cumplimiento a la tesis unificadora del Consejo de Estado respecto del IBL aplicable a los beneficiarios del régimen de transición a los que les resulta aplicable la Ley 33 de 1985, que estaba en pleno vigor para el 26 de agosto de 2014, cuando se profirió aquella. Alega que la misma incumple con el requisito de procedibilidad de la inmediatez en su interposición, habida cuenta de que se interpone más de 5 años después de la notificación en estrados de aquella.

De otra parte, señala que la solicitud incumple también con el requisito general de procedibilidad de la subsidiariedad, en tanto la entidad accionante no agotó los mecanismos judiciales que tenía a su alcance para defender sus intereses, esto es, el recurso ordinario de apelación, el cual fue interpuesto en tiempo, pero no sustentado dentro del término previsto en la ley para dicho efecto.

En este sentido, solicitó que se declarara la improcedencia de la solicitud de amparo interpuesta, so pena de atentar contra el principio de seguridad jurídica y desnaturalizar el propósito y fines de la acción constitucional. 5.2. Respuesta de la señora Amelia Rosso de Camacho A través de apoderado, en escrito de 14 de enero de 2020, la tercera vinculada solicitó que se declarara la improcedencia de la acción o se denegaran las pretensiones en caso de acceder a su estudio de fondo, por cuanto, alega, de accederse a la misma se estarían vulnerando los derechos a la igualdad, al debido proceso, y los principios de buena fe, confianza legítima y seguridad jurídica.

Indicó que pretender dar aplicación a la actual tesis de la Corte Constitucional no es de recibo, toda vez que al momento en que el fallo objetado quedó en firme y ejecutoriado se hallaba en pleno vigor la sentencia de unificación del Consejo de Estado de 4 de agosto de 2010, conforme con la cual a los servidores públicos beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 debía liquidárseles una pensión con el 75% del promedio de lo devengado en el último año de servicio, por lo que en el caso no existe vulneración del precedente jurisprudencial vertical.

Sostuvo que la presente solicitud desatiende los requisitos de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales, en específico el de inmediatez, en tanto la sentencia objetada fue ejecutoriada y notificada hace más de 5 años, y el de subsidiariedad, por cuanto la acción que oportunamente tenía Colpensiones era la establecida en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, solo en caso de evidenciarse abuso del derecho.

Respecto de los fallos supuestamente desconocidos, indicó que el primero de estos, la Sentencia de Unificación de 28 de agosto de 2018 del Consejo de Estado[1] no es aplicable, por cuanto la misma expresa en su numeral 115 que se aplicará de manera retrospectiva “salvo en los casos en los que ha operado la cosa juzgada, que en virtud del principio de seguridad jurídica resultan inmodificables”.

Respecto de la sentencia C-258 de 2013 de la Corte Constitucional, expresó que la misma no era aplicable al caso concreto en tanto es claro que la misma se enmarcó únicamente a las pensiones reconocidas por mandato de la Ley 4 de 1992, el cual se refiere al régimen de pensiones de los congresistas y magistrados de altas cortes. Sostuvo que lo mismo se puede predicar de las sentencia SU 230 de 2015, pues, declara, en tanto proferida en virtud del control concreto de constitucionalidad, sus efectos no se extienden más allá de las partes en el proceso determinado, a lo que agrega que en dicho caso la tutela fue promovida por un trabajador oficial, calidad que dista mucho de la de empleado público, como era el caso de la señora Rosso de Camacho y que la misma se profirió el 29 de abril de 2015, una fecha posterior a la ejecutoria de la sentencia objeto de tutela, y sus efectos fiscales no son retroactivos.

II. CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29 del Decreto 2591 de 1991 y 13 del Reglamento Interno (Acuerdo 080 de 2019), la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir el asunto objeto de estudio. 2. Planteamiento del problema jurídico En tanto fue puesto de presente por la autoridad judicial accionada, corresponde a la Sala establecer si la solicitud de amparo cumple con los requisitos generales de procedibilidad que deben observar las acciones de tutela contra providencias judiciales, consistentes en la subsidiariedad y la inmediatez.

En caso de que la respuesta a este interrogante sea afirmativa, corresponde a la Sala establecer si la providencia de 26 de agosto de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D”, vulnera los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia de la entidad accionante, en conexidad con el principio de sostenibilidad financiera del sistema de seguridad social, por incurrir en i) defecto sustantivo, por dar indebida aplicación al artículo 36 de la Ley 100 de 1993, que contraviene las reglas fijadas en las sentencias C-168 de 1995 y C-596 de 1997, respecto de la liquidación de las pensiones de beneficiarios del régimen de transición con el promedio de los factores salariales percibidos durante los últimos 10 años de servicio, ii) desconocimiento del precedente judicial, emanado de las sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-631 de 2017 y SU- 023 de 2018 de la Corte Constitucional, así como lo dispuesto en la sentencia de unificación del Consejo de Estado de 28 de agosto de 2018, sobre la aplicación del ingreso base de liquidación en el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, iii) Violación directa de la Constitución, por dar preferencia a disposiciones legales incompatibles con la Constitución, como las señaladas en los defectos precedentes, iv) abuso palmario del derecho, teniendo en cuenta que con ocasión de la decisión objeto de reproche constitucional el valor de la mesada pensional tuvo un incremento de 119% ($5’832.609), y v) decisión sin motivación, pues la argumentación para decidir el caso es defectuosa, insuficiente y carece de fundamento, al desconocer el contenido del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y la sentencia C-168 de 1995 y posteriores. 3.

El requisito de la subsidiariedad en la acción de tutela El artículo 86 de la Constitución Política señala que toda persona tendrá la acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, “cuando quiera que estos resulten vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”.

Destaca esa disposición que dicha solicitud de amparo, “solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.” Dada su naturaleza subsidiaria, esta acción sólo procede cuando no existen otros medios de defensa judicial para amparar los derechos fundamentales invocados o, en su defecto, siempre que ello sea necesario para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual procederá como mecanismo transitorio de protección. A su turno, el artículo 6° del Decreto 2591 de 1991 establece que la acción de tutela es improcedente cuando existen otros medios de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, en los siguientes términos: “(..) La acción de tutela no procederá: 1.

Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentre el solicitante”. Tanto la Constitución Política como el Decreto 2591 de 1991, dan la posibilidad al juez de tutela de valorar las circunstancias particulares de cada caso y determinar si la acción de tutela es procedente o, si por el contrario, existen otros medios jurídicos que permiten satisfacer los derechos fundamentales del actor.

Siguiendo estos parámetros, la jurisprudencia constitucional ha extendido los efectos del requisito de subsidiariedad, al considerar que el sólo hecho de que existan otros medios de defensa judicial, no hace que automáticamente la acción de tutela se torne improcedente, ya que bajo ciertas circunstancias el carácter subsidiario y residual de la misma puede llegar a tener algunas excepciones.

Así lo precisó la Sala Plena de la Corte Constitucional en sentencia SU- 263 de 2015[2]: “(i) Cuando los medios ordinarios de defensa judicial no son lo suficientemente idóneos y eficaces para proteger los derechos presuntamente conculcados; (ii) Aun cuando tales medios de defensa judicial sean idóneos, de no concederse la tutela como mecanismo transitorio de protección, se produciría un perjuicio irremediable a los derechos fundamentales.

(iii) Cuando el accionante es un sujeto de especial protección constitucional (personas de la tercera edad, personas discapacitadas, mujeres cabeza de familia, población desplazada, niños y niñas, etc.), y por tanto su situación requiere de particular consideración por parte del juez de tutela."[3] (Negrilla por fuera del texto). De esta forma, el carácter subsidiario y residual de la acción de tutela, ha servido para restringir su procedencia, como quiera que el sistema judicial permite a las personas valerse de diversas acciones ordinarias y extraordinarias que pueden ser eficaces para la defensa de sus derechos[4], ya que si bien, la regla de la subsidiariedad debe aplicarse de forma general para determinar la procedencia de la acción de tutela, el juez constitucional puede llegar a intervenir en algunos casos en los que se demuestre que no existe otro medio de defensa judicial o que a pesar de existir no es idóneo ni eficaz, cuando se pretenda evitar un perjuicio irremediable o cuando el accionante es un sujeto de especial protección constitucional, lo anterior, teniendo en cuenta que la finalidad de la acción de amparo es la protección de los derechos fundamentales.

En conclusión, para la procedencia de la acción de tutela cuando exista otro medio de defensa judicial, el juez constitucional debe tener en cuenta la eficacia e idoneidad del otro medio, o si se encuentra frente a un perjuicio irremediable, circunstancias que son determinantes a fin de valorar la procedencia formal del amparo constitucional. 4.

Requisito de la inmediatez como presupuesto general de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales El artículo 86 de la Constitución Política establece que “toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales”.

Ahora bien, aun cuando la Carta Política hace uso de la expresión “en todo momento y lugar”, lo que podría dar a entender que la acción de amparo puede solicitarse en cualquier tiempo, sin importar la urgencia, ni la relevancia de los derechos vulnerados, lo único cierto es que se trata de un requisito que se debe valorar en cada caso concreto.

Sin embargo, la Corte Constitucional[5] ha señalado que si bien no es posible establecer un término de caducidad que limite el ejercicio de la acción de la tutela, ésta no puede presentarse en cualquier tiempo y por lo tanto debe existir un término razonable entre la ocurrencia de la vulneración o puesta en riesgo de los derechos fundamentales del actor y la presentación de la demanda, en la medida en que la naturaleza misma de este medio de defensa judicial no sólo tiene que ver con la urgencia en la protección de las garantías constitucionales de una persona, sino también con el respeto de la seguridad jurídica y de los derechos de los terceros afectados.

En este orden de ideas, la inmediatez es más bien una condición que busca que la acción se presente en un término razonable contado desde el momento en que se tuvo conocimiento de la violación o amenaza de los derechos fundamentales y no un término de caducidad. Justamente, porque la acción de tutela es un medio excepcional para la protección pronta y eficaz, es que se requiere que se ejerza en un tiempo prudencial.

Por ello, el presupuesto de la inmediatez constituye un requisito para habilitar el estudio de fondo de la acción de tutela, pues se evita “el uso de este mecanismo constitucional como herramienta que consienta la negligencia o indiferencia de los actores, o que propicie la inseguridad jurídica.” [6] La jurisprudencia constitucional ha identificado cinco criterios orientadores para que el juez de tutela pueda determinar[7], en cada caso, si se ha cumplido con el requisito de la inmediatez.

Tales criterios se precisaron en la sentencia SU-391 de 2016[8], así: “(i) La situación personal del peticionario: debe analizarse la situación personal del peticionario, pues en determinados casos esta hace desproporcionada la exigencia de presentar la acción de tutela en un término breve; (ii) El momento en el que se produce la vulneración: pueden existir casos de vulneraciones permanentes a los derechos fundamentales.

En estos casos, para analizar la inmediatez el juez de tutela no debe contar el término desde el momento en el que la vulneración o amenaza inició hasta la fecha de presentación de la tutela, sino que debe tomar en cuenta el tiempo por el que esta se prolongó; (iii) La naturaleza de la vulneración: existen casos donde se presenta un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción de tutela y la vulneración de los derechos de los interesados.

De acuerdo con este criterio, el juez debe analizar si la demora en la presentación de la tutela guarda relación con la situación de vulneración de derechos fundamentales que alega el peticionario; (iv) La actuación contra la que se dirige la tutela: la jurisprudencia constitucional ha señalado que el análisis de la inmediatez puede variar dependiendo de la actuación que se identifica como vulneratoria de los derechos invocados en la tutela.

Específicamente, ha señalado que este análisis debe ser más estricto tratándose de acciones de tutela contra providencias judiciales y (v)   Los efectos de la tutela: la Corte ha considerado que, aún si se encuentra un motivo que justifique la demora en la interposición de la tutela, el juez debe tener en cuenta los efectos que esta tendría en los derechos de terceros si se declarara procedente”[9] Específicamente, en torno a la verificación de este presupuesto cuando la tutela que se analiza está dirigida contra una providencia judicial, la Sala Plena de esta Corporación mediante sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014[10] estableció, como regla general, que el mecanismo de amparo debe promoverse en un plazo máximo de seis (6) meses contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia o providencia objeto de reproche constitucional, límite temporal que también ha sido acogido por la Corte Constitucional[11]. 5.

Estudio y solución del caso concreto 5.1. Incumplimiento del requisito de inmediatez 5.1.1. Revisado el expediente en préstamo[12], la Sala observa que la sentencia de 26 de agosto de 2014, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D”, falló favorablemente a las pretensiones de la acción de nulidad y restablecimiento adelantada por la señora Amelia Rosso de Camacho, fue notificada en estrados conforme al artículo 202 del CPACA, en esa misma fecha, decisión que no fue objeto de recurso de apelación. Del expediente se observa que la solicitud de amparo fue promovida el 27 de noviembre de 2019[13], por lo que transcurrieron 5 años, 3 meses y 1 día entre el momento de la notificación y el de la interposición de la acción constitucional, término que desborda ampliamente el límite establecido jurisprudencialmente por la Sala Plena de esta Corporación. 5.1.2 Ahora bien, es cierto que no siempre el simple transcurso del tiempo puede llevar al juez a concluir que la tutela se ha presentado de forma tardía, toda vez que pueden existir circunstancias especiales que no solo justifiquen que la acción de tutela no se haya presentado en un término razonable, sino que demuestren que el hecho o la omisión que vulnera el derecho fundamental sean permanentes, persisten en el tiempo, o hacen que la violación sea siempre actual.

Esta Corporación y la Corte Constitucional han precisado que con el fin de no poner en riesgo la seguridad jurídica, los derechos adquiridos, la cosa juzgada y la confianza legítima, un periodo de 6 meses para la interposición de una acción de tutela contra providencia judicial es razonable y proporcional (T-284 de 2018 y T-361 de 2018), lo cual no obsta para que el juez, atendiendo las particularidades del caso concreto, considere oportuno un plazo que supere ese límite temporal. 5.1.3.

En el presente asunto, la entidad actora justificó la tardanza en la interposición de la acción en i) la naturaleza permanente de la vulneración alegada, la cual, alega, es uno de los criterios fijados por la Corte Constitucional en las sentencias SU-391 de 2016 y T-060 de 2016, con miras a determinar si se cumple con el requisito de inmediatez, y ii) el estado de cosas inconstitucional derivado de la transición del administrador del régimen de prima media, declarado a través del Auto 110 de 2013.

Del estudio del expediente, la Sala encuentra que las justificaciones allegadas por la entidad actora para excusar el incumplimiento del requisito de inmediatez no son de recibo, en tanto la circunstancia central que se alega como causa del retardo en la presentación de la acción, esto es, el estado de cosas inconstitucional que atravesó el ISS, fue declarado superado por la Corte Constitucional mediante sentencia T-774 de 18 de diciembre 2015, luego de encontrar una notable mejoría en la situación de los derechos fundamentales de los usuarios del ISS y Colpensiones, tras contrastar el panorama de la época con el escenario que motivó su intervención a través del Auto 110 de 2013.

En esa ocasión la Corte se pronunció sobre el particular de la siguiente manera[14]: “La Corte Constitucional declarará superado el estado de cosas inconstitucional en la transición del administrador del régimen de prima media 577. En los anteriores apartes la Sala analizó i) la situación actual de los derechos fundamentales de petición, seguridad social, mínimo vital, acceso a la administración de justicia e igualdad de los afiliados y usuarios del ISS y Colpensiones, cuya infracción masiva y recurrente configuró uno de los elementos de la declaratoria de estado de cosas inconstitucional en el presente trámite; ii) el comportamiento de las acciones de tutela formuladas contra Colpensiones, revisando su nivel de acatamiento por parte de la entidad y iii) las gestiones de la administradora en relación con el cumplimiento de sus funciones de resolución de prestaciones económicas, satisfacción de fallos judiciales y atención digna a los usuarios en las oficinas de la entidad, en tanto componente de acceso a la seguridad social e indicador de la declaratoria de estado de cosas contrario a la Constitución. 578.

La Corte encontró una notable mejoría en la situación de los derechos fundamentales de los usuarios del ISS y Colpensiones, luego de contrastar el panorama actual con el escenario que motivó su intervención a partir del Auto 110 de 2013. También advirtió el restablecimiento de las propiedades de efectividad e inmediatez de la acción de tutela y el desbloqueo de las actuaciones de la junta administrativa de Colpensiones, pues junto con la presidencia de la entidad desplegaron un importante conjunto de medidas presupuestales, operativas y técnicas que permitieron ampliar la capacidad de respuesta, mejorar la calidad de las decisiones prestacionales y brindar una atención más digna a sus afiliados.

(…) para la Sala estos resultados denotan una creciente confianza de los ciudadanos en el funcionamiento de la entidad y demuestran que la presidencia de Colpensiones revirtió el contexto de inacción institucional que gestó la intervención de la Corte en el Auto 110 de 2013 a través de la figura del estado de cosas inconstitucional. Por esa razón, la Sala levantará dicha declaratoria de excepción y archivará el trámite incidental de desacato iniciado en el numeral quinto de la parte resolutiva del Auto 259 de 2014 en contra de Mauricio Olivera González en su condición de presidente de la Administradora Colombiana de Pensiones, pues las acciones desplegadas por la entidad y los resultados obtenidos a lo largo del proceso evidencian la ausencia de responsabilidad subjetiva en el incumplimiento parcial de las órdenes de calidad de los actos administrativos y cumplimiento de fallos judiciales dictadas en los Autos 110 y 320 de 2013, 259 de 2014 y 151 de 2015.” (Resaltado de la Sala).

Es decir, si bien el periodo comprendido entre la fecha del Auto 110 de 2013 mediante el cual se declaró el estado de cosas inconstitucional en la transición entre el ISS y Colpensiones (12 de julio de 2013), y la de la sentencia que lo declaró superado (18 de diciembre de 2015), obligaba a flexibilizar el cálculo de la inmediatez en las acciones judiciales emprendidas por la entidad actora, lo cierto es que en el presente caso, el lapso comprendido entre este último y la interposición de la presente solicitud (27 de noviembre de 2019), esto es, 3 años, 11 meses y 19 días, resulta suficientemente extenso para descartar que aquella circunstancia haya influido en la inacción judicial que aquí se observa. 5.2.

Incumplimiento del requisito de subsidiariedad 5.2.1. Sobre el requisito de subsidiariedad en los casos referentes a prestaciones sociales, la Corte Constitucional en sentencia T-046 de 2019, se refirió de la siguiente manera: “El principio de subsidiariedad, conforme al artículo 86 de la Constitución, implica que la acción de tutela solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

En otras palabras, las personas deben hacer uso de todos los recursos ordinarios y extraordinarios que el sistema judicial dispone para conjurar la situación que amenaza o lesiona sus derechos, de tal manera que se impida el uso indebido de este mecanismo constitucional como vía preferente o instancia judicial adicional de protección. Esta Corporación ha señalado que el ordenamiento jurídico dispone de una serie de recursos y procesos que tienen como propósito la protección de los derechos de las personas.

En este orden de ideas, desconocer el carácter subsidiario de la acción de tutela vaciaría de contenido los otros mecanismos de defensa judicial que han sido previstos en las normas constitucionales y legales para proteger los derechos invocados. Sobre el particular, la Corte Constitucional ha determinado que cuando una persona acude a la administración de justicia con el fin de que le sean protegidos sus derechos, no puede desconocer las acciones judiciales contempladas en el ordenamiento jurídico, ni pretender que el juez de tutela adopte decisiones paralelas a las del funcionario que debe conocer dentro del marco estructural de la administración de justicia, de un determinado asunto radicado bajo su competencia[15]. 9.

De acuerdo con lo expuesto, es procedente el amparo cuando el actor no cuenta con un mecanismo ordinario de protección. No obstante, como ha sido reiterado por la jurisprudencia constitucional, el presupuesto de subsidiariedad que rige la acción de tutela debe analizarse en cada caso concreto. Por ende, en aquellos eventos en que existan otros medios de defensa judicial, con fundamento en los artículos 86 Superior y 6º del Decreto 2591 de 1991, este Tribunal ha determinado que existen dos excepciones que justifican su procedibilidad[16]: i) Cuando el medio de defensa judicial dispuesto por la ley para resolver las controversias no es idóneo y eficaz conforme a las especiales circunstancias del caso que se estudia, procede el amparo como mecanismo definitivo; y, ii) Cuando, a pesar de existir un medio de defensa judicial idóneo, este no impide la ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual la acción de tutela procede como mecanismo transitorio. 10.

Las anteriores reglas implican que, de verificarse la existencia de otros medios judiciales, siempre se debe realizar una evaluación de la idoneidad del mecanismo en el caso concreto, para determinar si dicho medio tiene la capacidad de restablecer de forma efectiva e integral los derechos invocados. Este análisis debe ser sustancial y no simplemente formal y debe tener en cuenta que el juez de tutela no puede suplantar al juez ordinario.

Por tanto, en caso de evidenciar la falta de idoneidad del otro mecanismo, la acción puede proceder de forma definitiva”. 5.2.2. Del estudio del expediente en préstamo se observa que la entidad accionante contaba con dos recursos judiciales a su alcance para hacer valer los argumentos en los que edifica la presente acción de tutela, estos son, i) el recurso de apelación contra el fallo de 26 de agosto de 2014, ahora cuestionado, y ii) el recurso extraordinario de revisión contra el mismo, herramientas judiciales de las que no hizo uso, lo que desconoce el requisito de subsidiariedad necesario para la procedencia de las acciones de tutela contra providencia judicial.

Específicamente respecto del recurso extraordinario de revisión, y en el mismo sentido que se consignó antes respecto del incumplimiento del requisito de inmediatez, se observa que conforme con el levantamiento del estado de cosas inconstitucional antes mencionado (ECI), en el caso no hay justificación para la falta de interposición de dicho medio de defensa judicial, habida cuenta que, conforme con el artículo 250 del CPACA, en los eventos previstos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003[17], como el que nos ocupa, este debía presentarse dentro de los 5 años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial.

En efecto, según da cuenta el expediente ordinario la sentencia objeto de reproche fue dictada en audiencia de alegaciones y juzgamiento el 26 de agosto de 2014, cuya notificación se surtió en estrados, por lo que el término para la presentación del recurso extraordinario finalizó el 26 de agosto de 2019, después de que la Corte Constitucional declarara la superación del ECI, por lo que no se encuentra justificada su falta de utilización oportuna.

Conforme con lo anterior, analizada la idoneidad y oportunidad en la presentación de los mecanismos judiciales con los que contaba Colpensiones, la Sala concluye que en el presente caso el requisito de procedibilidad de la subsidiariedad o residualidad no se cumple, por lo que declarará la improcedencia de la acción. 5.3. En el presente caso no se desconoce la sentencia T-619 de 2019 5.3.1.

Finalmente, la Sala considera relevante señalar que en Sentencia T- 619 de 2019, la Corte Constitucional[18] revocó los fallos por medio de los cuales se declaró la improcedencia de una acción con elementos fácticos similares a los que soportan el asunto bajo estudio y amparó el derecho fundamental al debido proceso de Colpensiones. No obstante lo anterior, la Sala estima que dicha providencia no constituye precedente de obligatoria observancia para este caso, dada las diferencias existentes entre los elementos fácticos de cada caso. 5.3.2.

En primer lugar, y de la mayor relevancia, se observa que las fechas de promulgación de los fallos que originaron la controversia en cada caso difieren sustancialmente, lo que determina que la posición jurisprudencial vigente sobre la materia en cada momento fuese diferente, y que el desconocimiento del precedente declarado en aquel caso no pueda trasladarse automáticamente a este.

En efecto, la sentencia analizada en la mencionada T-619 de 2019 fue proferida el 17 de mayo de 2017, esto es, con posterioridad a la expedición de la sentencia SU-230 de 2015, por la que la Corte Constitucional extendió la interpretación realizada en sede de control abstracto de constitucionalidad al artículo 17 de la Ley 4 de 1992, conforme con la cual el IBL no era un aspecto del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, mientras que la providencia que generó la controversia en el presente caso fue proferida el 26 de agosto de 2014, es decir, con anterioridad, lo que implica que la regla jurisprudencial desarrollada en la SU-230 de 2015 no constituía precedente de obligatorio cumplimiento para la sentencia que originó la controversia en el presente caso.

Lo anterior implica que, como se extrae del marco jurisprudencial de la misma T-619 de 2019, i) al momento de proferirse la sentencia que originó la controversia en el presente caso la jurisprudencia constitucional indicaba que el IBL no era un aspecto del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, únicamente para el régimen especial descrito en la Ley 4 de 1992, y ii) que solo después de proferida la sentencia objeto de tutela, dicha interpretación se extendió a los demás regímenes, por lo que su aplicación en esta era imposible, contrario a lo ocurrido en el fallo analizado en la sentencia T-619 de 2019, el cual fue proferido cuando la extensión de la mencionada interpretación ya estaba vigente. 5.3.3.

En segundo lugar, se observa que en el caso analizado en la sentencia T-619 de 2019 la entidad hizo uso del recurso de apelación contra el fallo condenatorio de primera instancia, lo que, además de demostrar una actividad judicial diferente a la realizada en el presente caso por parte de Colpensiones, que no hizo uso del mismo a pesar del margen con el que contó para dicho efecto, determinó que al momento de ser resuelta aquella controversia el recurso extraordinario de revisión se encontrara en oportunidad para ser presentado, a diferencia del caso bajo estudio, en el que dicho plazo ya se extinguió. 5.3.4.

Finalmente, debe ponerse de presente que la Sala Plena de esta Corporación en sentencia de unificación de jurisprudencia de 28 de agosto de 2018[19], en la que dictaminó que el ingreso base de liquidación en el régimen de transición de la Ley 100 de 1993 era el señalado en el artículo 36 de dicha norma, clarificó que los efectos de dicho fallo “se aplicarían a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias, salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada”, como el presente, lo que reafirma la falta de obligatoriedad de dicha postura jurisprudencial para el caso que originó la controversia, en oposición a lo decidido en la sentencia T-619 de 2019 de la Corte Constitucional.

Con todo, no puede ser de recibo la alegación de la actora que las finanzas del sistema de seguridad social se pueden ver afectadas por la decisión objeto de reproche constitucional, cuando tuvo diferentes mecanismos de defensa judicial ordinarios y extraordinarios para cuestionarla oportunamente, o inclusive en su momento una acción de tutela contra providencia judicial.

En este caso, la Sala considera de mayor valía la protección de los principios de seguridad jurídica, de cosa juzgada y confianza legítima. En conclusión, la acción de tutela fue presentada con desconocimiento de los requisitos de inmediatez y subsidiariedad y, en esa medida, se debe declarar su improcedencia. Queda resuelto el problema jurídico.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE

Primero.- DECLÁRASE IMPROCEDENTE la acción de tutela presentada por Colpensiones contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D”, por las razones expuestas. Segundo.-

NOTIFÍQUESE esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Tercero.- En caso de no ser impugnada esta providencia, REMÍTASE el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política.

Cópiese, notifíquese y cúmplase, Esta sentencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ Presidente de la Sección STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Consejera MILTON CHAVES GARCÍA Consejero JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Consejero SALVO VOTO ----------------------- [1] M.P. Cesar Palomino Cortés. [2] Véase al respecto: Corte Constitucional, sentencia T-656 de 2006, M.P. María Victoria Calle Correa, sentencia T-435 de 2006 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, T-768 de 2005 M.P. Jaime Araújo Rentería, sentencia T-651 de 2004 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, y T-1012 de 2003 M.P. Eduardo Montealegre Lynett. [3]Corte Constitucional, sentencia SU- 263 de 2015, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. [4]Cfr. Corte Constitucional, sentencia T-301 de 2009, M.P. Mauricio González Cuervo. [5] Corte Constitucional, sentencia T- 123 de 2007, M.P. Álvaro Tafur Galvis. [6] Ibídem. [7] Ver al respecto: Corte Constitucional, sentencia SU 391 de 2016 M.P. Alejandro Linares Cantillo, sentencia T-246 de 2015 M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez, sentencia T-594 de 2008 M.P. Jaime Córdoba Triviño, sentencia T-158 de 2006 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, sentencia T- 1110 de 2005 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, sentencia SU-961 de 1999 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. [8] Corte Constitucional.

M. P. Alejandro Linares Cantillo. [9] Ibídem. [10] 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ) [11] T-031 de 2016, M. P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. [12] Folio 91, expediente en préstamo. [13] Portada, cuaderno de tutela. [14] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva [15] Sentencias T-373 de 2015 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado y T-313 de 2005 M.P. Jaime Córdoba Triviño. [16] Sentencia T-662 de 2016 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. [17] “REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. <Apartes tachados INEXEQUIBLES> Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.

La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”. [18] M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo. [19] M.P. Cesar Palomino Cortés.