ACCIÓN DE TUTELA / INTERPOSICIÓN DE INCIDENTE DE DESACATO - Se da por terminado / CUMPLIMIENTO DE ORDEN DE TUTELA [L]a orden impartida en el fallo de tutela por la Sección Primera el 24 de octubre de 2019 fue cumplida, comoquiera que en aquella providencia se le ordenó al Tribunal Administrativo del Chocó examinar sobre cuáles recursos del Departamento era procedente la medida de embargo y sobre cuáles no, lo cual como se aprecia fue analizado por el Tribunal accionado.
Adicionalmente, la orden dispuso que no podía desconocerse que a la accionante le asistía el derecho de hacer uso de las medidas cautelares para garantizar el pago de la obligación mencionada, en virtud de las excepciones al principio de inembargabilidad, razón por la cual el Tribunal accionado le ordenó al Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Quibdó «estudiar la solicitud de medida cautelar sin oponer la inembargabilidad de los recursos como fundamento para abstenerse a decretarla».
( ) la autoridad judicial accionada cumplió plenamente la orden impartida por la Sección Primera el 24 de octubre de 2019, que revocó la sentencia proferida por esta Subsección el 9 de septiembre de 2019 y, en su lugar, amparó los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia invocados por la parte accionante.
En consecuencia, esta Subsección declarará que los magistrados [M.A.S., A.C.P. y N.M.M.], quienes integran el Tribunal Administrativo del Chocó, no se encuentran en desacato y dará por terminado el presente incidente promovido por la [entidad accionante] en contra del Tribunal Administrativo del Chocó. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 27 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá, D.C., trece (13) de febrero de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-03488-02(AC)A Actor: COOPERATIVA DE MÉDICOS ESPECIALISTAS DEL CHOCÓ Y AFINES (COOMESA) Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ Temas: Resuelve incidente de desacato.
INCIDENTE DE DESACATO La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sede de tutela, procede a resolver el incidente de desacato promovido por la Cooperativa de Médicos Especialistas del Chocó y Afines (COOMESA), ante el incumplimiento de la sentencia del 24 de octubre de 2019 proferida por la Sección Primera de esta Corporación, que revocó la decisión proferida por esta Subsección el 9 de septiembre de 2019.
ANTECEDENTES Objeto del incidente (ff. 1-3) El 22 de enero de 2020 la Cooperativa de Médicos Especialistas del Chocó y Afines (COOMESA) interpuso incidente de desacato en contra del Tribunal Administrativo del Chocó. Para el efecto, indicó que la autoridad judicial precitada no ha dado cumplimiento a la orden impartida en el fallo de tutela proferido por la Sección Primera el 24 de octubre de 2019, mediante el cual revocó la sentencia emitida por esta Subsección el 9 de septiembre de 2019, tendiente en emitir una nueva decisión donde se examine sobre cuáles recursos del departamento del Chocó procede la medida de embargo y sobre cuáles resulta improcedente la aplicación de esta medida cautelar.
Sobre el particular, explicó que esta corporación, mediante auto del 16 de diciembre de 2019, proferido dentro del proceso incidental con número de radicado 2019-013013-01, precisó que la autoridad judicial encargada de cumplir la orden es: el Tribunal Administrativo del Chocó. Por lo anterior, solicitó iniciar el presente incidente de desacato en contra de la autoridad judicial accionada.
CONTESTACIÓN AL INCIDENTE Tribunal Administrativo del Chocó (ff. 17) El magistrado Ariosto Castro Perea afirmó que el 9 de diciembre de 2019 el Tribunal Administrativo del Chocó dio cumplimiento a la orden impartida en el fallo de tutela por la Sección Primera del Consejo de Estado. Aunado a ello, explicó que el 23 de enero de 2020 el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Quibdó decretó el embargo y retención conforme a lo expuesto en el auto emitido por el Tribunal accionado.
Por lo anterior, consideró que no hubo negligencia por parte de la autoridad judicial accionada para emitir la providencia de reemplazo. En consecuencia, solicitó absolver al Tribunal Administrativo del Chocó de cualquier responsabilidad en el presente trámite incidental. CONSIDERACIONES Estudio normativo y jurisprudencial del incidente de desacato La acción de tutela es un procedimiento preferente y sumario cuyo principal objetivo es la protección inmediata de derechos fundamentales, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política.
En esa medida, guarda especial relevancia que las sentencias dictadas en sede de tutela sean acatadas sin demora. De allí que el Decreto 2591 de 1991, mediante el cual se reglamentó la acción de tutela, en primera medida, faculte al juez para lograr dicha finalidad y, en segunda, a la persona que solicitó el amparo. En efecto, el artículo 27 del citado Decreto dispone un procedimiento de cumplimiento que es iniciado de oficio por el juez, pero puede ser impulsado por el interesado o el Ministerio Público.
La mencionada norma establece que en el evento en el cual la autoridad responsable del daño causado no cumpla dentro de las 48 horas siguientes la orden efectuada en el fallo, el juez se dirigirá ante el superior del responsable y lo requerirá para que lo haga cumplir e inicie un procedimiento disciplinario en su contra. Así mismo, determina que si la autoridad se abstiene de cumplir después de transcurridas otras 48 horas, el juez ordenará abrir un proceso contra el superior y adoptara las medidas necesarias para lograr el cumplimiento del fallo.
Adicionalmente, señala que el juez podrá sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que cumplan la sentencia. Al respecto, el artículo 52 ibídem faculta al accionante para solicitar el cumplimiento del fallo mediante el incidente de desacato, en los siguientes términos: «La persona que incumpliere una orden de un juez proferida con base en el presente decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales, salvo que en este decreto ya se hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar.
La sanción será impuesta por el mismo juez mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe revocarse la sanción». En ese orden de ideas, una vez el accionante ha presentado el incidente de desacato, el juez debe analizar si la orden impuesta en sede de tutela fue cumplida o, si por el contrario, no ha sido acatada.
En caso de que establezca que existe un incumplimiento, deberá imponer la sanción a que haya lugar. Sobre el particular, es importante tener presente que la imposición de una sanción es una manifestación de las facultades del juez para hacer cumplir el amparo ordenado y verificar el acatamiento de las decisiones de tutela. Igualmente, es relevante resaltar que en el incidente, a diferencia del procedimiento de cumplimiento, debe acreditarse la responsabilidad de carácter subjetivo, esto es, la existencia de un nexo causal entre la desobediencia del fallo y la culpa o dolo del funcionario responsable.
Así las cosas, el juez de tutela tiene que determinar quién es la persona encargada de cumplir la orden de tutela y sobre ella será en quien recaiga la sanción. Además, el juez deberá establecer si el incumplimiento es imputable al funcionario o no, pues sólo en caso de serlo podrá imponerle una sanción en el trámite del incidente de desacato.
Al respecto, la Corte ha sostenido: «[…] en el trámite del desacato siempre será necesario demostrar la responsabilidad subjetiva en el incumplimiento del fallo de tutela. Así las cosas, el solo incumplimiento del fallo no da lugar a la imposición de la sanción, ya que es necesario que se pruebe la negligencia o el dolo de la persona que debe cumplir la sentencia de tutela […]»[1].
Por último, es necesario recordar que el objetivo del incidente de desacato es lograr el cumplimiento de la orden impuesta en la providencia de amparo y no propiamente la imposición de una sanción. En consecuencia, para decidir un incidente de desacato, el juez debe analizar el caso concreto y determinar si: 1. Existió una orden dada un fallo de tutela, 2.
La sentencia se notificó a la autoridad encargada de hacer cumplir la orden impuesta, 3. Se venció el plazo sin que se cumpliera la orden y 4. Existe contumacia en el incumplimiento de la decisión. Análisis en el caso bajo estudio A. La orden del fallo de tutela El 24 de octubre de 2019 la Sección Primera del Consejo de Estado revocó la sentencia proferida por esta Subsección el 9 de septiembre de 2019 y, en su lugar, amparó los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia de la Cooperativa de Médicos Especialistas del Chocó y Afines (COOMESA), en los siguientes términos: «[…]
PRIMERO: SE REVOCA la sentencia de 9 de septiembre de 2019, proferida por la Sección Segunda –Subsección «A» del Consejo de Estado, y en su lugar: SE AMPARAN los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. En consecuencia, SE DISPONE DEJAR SIN EFECTOS el auto de 21 de noviembre de 2019 (sic), proferido por el Tribunal Administrativo del Chocó. En consecuencia: SE ORDENA al Tribunal que, dentro del término de tres (3) días, contados a partir de la notificación de esta sentencia, emita una nueva providencia mediante la cual examine sobre cuáles recursos del Departamento (sic) procede la medida de embargo y sobre cuáles resulta improcedente la aplicación de tal mecanismo conforme el recuento jurisprudencial efectuado en la parte motiva de esta providencia, con la salvedad que no puede desconocer que a la accionante le asiste el derecho de hacer uso de las medidas cautelares para garantizar el pago de la obligación mencionada, en virtud de las excepciones al principio de inembargabilidad, siempre y cuando estos recursos no hagan parte del Sistema General de Participaciones[…]».
Así las cosas, el estudio en esta oportunidad se limitará a determinar si el Tribunal Administrativo del Chocó emitió la providencia de reemplazo dentro del proceso ejecutivo promovido por la aquí accionante, en la forma como lo ordenó la Sección Primera el 24 de octubre de 2019. B. Cumplimiento del fallo El 22 de enero de 2020 la Cooperativa de Médicos Especialistas del Chocó y Afines (COOMESA) interpuso incidente de desacato en contra del Tribunal Administrativo del Chocó, por el incumplimiento de la orden impartida en el fallo de tutela proferido por esta Corporación el 24 de octubre de 2019 (ff. 1-3).
El 28 del mismo mes y año el despacho ponente de la decisión aperturó el trámite incidental en contra de los magistrados del Tribunal precitado, Mirtha Abadía Serna, Ariosto Castro Perea y Norma Moreno Mosquera, para que señalaran los argumentos y aportaran las pruebas que pretendieran hacer valer en el presente trámite (f.7). En el mismo día, mes y año la solicitante manifestó que a la fecha no se ha dado cumplimiento a la directriz impuesta por esta Corporación, toda vez que si bien el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Quibdó, mediante auto del 23 de enero de 2020, decretó medida cautelar de embargo, lo cierto es que dicha autoridad judicial no especificó sobre qué recursos recae dicho embargo.
En consecuencia, solicitó continuar con el proceso incidental (f.12). En cumplimiento del anterior requerimiento, el 4 de febrero de 2020 el magistrado Ariosto Castro Perea informó que el Tribunal Administrativo del Chocó, mediante auto del 9 de diciembre de 2019, dio cumplimiento a lo ordenado en la sentencia de tutela proferida por la Sección Primera de esta Corporación. Adicionalmente, señaló que el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Quibdó el 23 de enero de 2020 decretó el embargo y retención conforme a lo expuesto en el proveído del 9 de diciembre de 2019.
Por lo anterior, peticionó absolver a la parte accionada del trámite de la referencia (f.17). Pues bien, una vez revisado el expediente se aprecia que la Sección Primera de esta Corporación el 24 de octubre de 2019 amparó los derechos fundamentales del accionante y, en consecuencia, dispuso lo siguiente: « […] En consecuencia: SE ORDENA al Tribunal que, dentro del término de tres (3) días, contados a partir de la notificación de esta sentencia, emita una nueva providencia mediante la cual examine sobre cuáles recursos del Departamento procede la medida de embargo y sobre cuáles resulta improcedente la aplicación de tal mecanismo conforme el recuento jurisprudencial efectuado en la parte motiva de esta providencia, con la salvedad que no puede desconocer que a la accionante le asiste el derecho de hacer uso de las medidas cautelares para garantizar el pago de la obligación mencionada, en virtud de las excepciones al principio de inembargabilidad, siempre y cuando estos recursos no hagan parte del Sistema General de Participaciones.[…]».
Igualmente, se denota que el 9 de diciembre de 2019 el Tribunal Administrativo del Chocó decidió revocar el auto del 21 de noviembre de 2018 proferido por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Quibdó para, en su lugar, ordenar a la autoridad judicial precitada estudiar la solicitud, sin oponer la inembargabilidad de los recursos.
Lo anterior, luego de analizar las sentencias C-793 de 2002, C-566 de 2003, C- 1154 de 2008, C-539 de 2010 y C-543 de 2013 proferidas por la Corte Constitucional y el auto del 8 de mayo de 2014 emitido por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, y de exponer las siguientes consideraciones: « […] Pues bien, aun cuando ciertos componentes del erario han sido revestidos por la ley y la Constitución con una protección especial para evitar su sustracción del peculio estatal como prenda garante del pago de sus obligaciones, la rigurosidad de tal restricción cede si, tras haberse vencido el plazo para que la autoridad correspondiente cumpliera voluntariamente (legal o contractual), esta no ha satisfecho los créditos de origen laboral, ni los impuestos en una sentencia ni aquellos que surgen de la actividad estatal de la contratación. Así las cosas, se tiene que la inembargabilidad presupuestal consagra tres excepciones a la regla general (i) cuando se trate de satisfacer créditos de origen laboral;
(ii) sentencias judiciales; y (iii) títulos provenientes del estado. Por su parte, la inembargabilidad de recursos del sistema general de participaciones se excepciona únicamente ante los créditos laborales judicialmente reconocidos. […] Asimismo, se precisa que el parágrafo del artículo 594 del Código General del Proceso no justifica la negativa de denegar la medida cautelar de embargo, pues lo cierto es que el a quo, en calidad de autoridad judicial y por virtud de la competencia asumida como juez, debía verificar si existe norma o precedente que autorice ese embrago.
De igual forma, el Código General del Proceso no desconoce la existencia de unas excepciones al principio de inembargabilidad. De hecho, al indicar que la “orden de embargo que afecte recursos de naturaleza inembargable, en la cual no se indicare el fundamento legal para la procedencia de la excepción”, se puede concluir que dicha norma reconoce la existencia en el ordenamiento jurídico de que en algunos casos el mencionado principio no sea aplicado […]».
Bajo este escenario, se concluye que la orden impartida en el fallo de tutela por la Sección Primera el 24 de octubre de 2019 fue cumplida, comoquiera que en aquella providencia se le ordenó al Tribunal Administrativo del Chocó examinar sobre cuáles recursos del Departamento era procedente la medida de embargo y sobre cuáles no, lo cual como se aprecia fue analizado por el Tribunal accionado.
Adicionalmente, la orden dispuso que no podía desconocerse que a la accionante le asistía el derecho de hacer uso de las medidas cautelares para garantizar el pago de la obligación mencionada, en virtud de las excepciones al principio de inembargabilidad, razón por la cual el Tribunal accionado le ordenó al Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Quibdó «estudiar la solicitud de medida cautelar sin oponer la inembargabilidad de los recursos como fundamento para abstenerse a decretarla».
Aunado a lo anterior, conviene precisar que si bien el accionante manifestó el 28 enero de 2020 que la orden no se había cumplido porque el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Quibdó, en el auto del 23 de enero de 2020, mediante el cual decretó la medida cautelar de embargo, no especificó los recursos sobre los cuales se dirigía la anterior medida, lo cierto es que la Sección Primera en el fallo de tutela dispuso que la orden debía acatarla el Tribunal Administrativo del Chocó. Por tanto, es de esta autoridad judicial de quien debe predicarse su cumplimiento.
En efecto, obsérvese que la inconformidad planteada por la parte accionante está relacionada con la decisión adoptada por el Juzgado precitado —en atención a la providencia emitida por el Tribunal Administrativo del Chocó el 9 de diciembre de 2019, por medio de la cual dio cumplimiento a la orden impartida en el fallo de tutela proferido por la Sección Primera de esta Corporación—, al punto de que mencionó que el 28 de enero de 2020 presentó solicitud de adición, con el fin de que indicara sobre cuáles recursos recaía la medida cautelar decretada.
En ese sentido, es importante precisar que esa providencia no es objeto de discusión en esta instancia judicial, comoquiera que la finalidad del incidente de desacato es lograr el cumplimiento de la orden impuesta en la sentencia de tutela, que en el caso concreto, se insiste, corresponde acatar al Tribunal Administrativo del Chocó. Así las cosas, se colige que la autoridad judicial accionada cumplió plenamente la orden impartida por la Sección Primera el 24 de octubre de 2019, que revocó la sentencia proferida por esta Subsección el 9 de septiembre de 2019 y, en su lugar, amparó los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia invocados por la parte accionante.
En consecuencia, esta Subsección declarará que los magistrados Mirtha Abadía Serna, Ariosto Castro Perea y Norma Moreno Mosquera, quienes integran el Tribunal Administrativo del Chocó, no se encuentran en desacato y dará por terminado el presente incidente promovido por la Cooperativa de Médicos Especialistas del Chocó y Afines (COOMESA) en contra del Tribunal Administrativo del Chocó. En mérito de lo expuesto, la Subsección A de la Sección Segunda,
RESUELVE
Primero: Declarar que los magistrados Mirtha Abadía Serna, Ariosto Castro Perea y Norma Moreno Mosquera, quienes integran el Tribunal Administrativo del Chocó, no se encuentran en desacato, de conformidad con lo aquí expuesto. Segundo: Dar por terminado el presente incidente de desacato, conforme a lo señalado en la parte motiva. Tercero: Efectuar las anotaciones correspondientes en el programa “Justicia Siglo XXI”.
La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS ----------------------- [1] Corte Constitucional T-512/11. Magistrado Ponente: Jorge Iván Palacio Palacio.