ACCIÓN DE TUTELA / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA POR FALTA DE LEGITIMACIÓN PROCESAL ACTIVA - Ausencia de representación [El actor] no es, ni el representante de la parte demandante en el proceso ordinario, ni el titular del derecho al debido proceso cuya protección reclama, por lo que no es procedente, por falta de legitimación, que eleve la acción de amparo para solicitar la protección iusfundamental.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 74 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 10 / DECRETO 1069 DE 2015 / DECRETO 1983 DE 2017 NOTA DE RELATORÍA: Con aclaración de voto del Consejero Guillermo Sánchez Luque sin magnético a la fecha 03/03/2020. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá, D.C., dieciséis (16) de diciembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-04660-00(AC) Actor: TAYLOR ALBERTO BOLAÑOS OSORIO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO Y JUZGADO SEGUNDO ADMINISTRATIVO DE MOCOA Acción de Tutela– Sentencia de Primera Instancia La Sala decide la acción de amparo presentada por Taylor Alberto Bolaños Osorio en contra del Tribunal Administrativo de Nariño y el Juzgado Segundo Administrativo de Mocoa.
I.
ANTECEDENTES Taylor Alberto Bolaños Osorio, “en representación de un número plural de demandantes”[1], presentó solicitud de amparo constitucional[2] del derecho fundamental al debido proceso en contra del Juzgado Segundo Administrativo de Mocoa por la decisión del 26 de marzo de 2019 confirmada por el Tribunal Administrativo de Nariño en providencia del 11 de septiembre de 2019, que denegó las pretensiones de la demanda dentro del medio de control de reparación de los perjuicios causados a un grupo, instaurado en contra del municipio de Mocoa y de la Empresa de Energía del Putumayo SA ESP, con radicado número 860013333002201800038-00/01. 1.
Hechos 1. Taylor Alberto Bolaños Osorio, actuando como representante judicial de varios ciudadanos, interpuso demanda en contra del municipio de Mocoa y de la Empresa de Energía del Putumayo SA ESP, por el medio de control de reparación de los perjuicios causados a un grupo, con el propósito de que se declarara ilegal el cobro del impuesto por alumbrado público establecido en los artículos 251 a 262 del Acuerdo 028 de 2012 y en los artículos 269 a 280 del Acuerdo 029 de 2016, expedidos por el municipio de Mocoa. 2.
El Juzgado Segundo Administrativo de Mocoa por sentencia del 26 de marzo de 2019[3] negó las pretensiones de la demanda. Para ello, consideró que los concejos municipales son los encargados de determinar los tributos de conformidad con la Ley 97 de 1913, y, por tanto, gozan de autonomía para reglamentar el impuesto de alumbrado público, administrar el tributo, recaudarlo y facturarlo a través de las empresas de servicios públicos domiciliarios y, en ese orden de ideas, los acuerdos acusados no eran ilegales. 3.
Inconforme, la parte actora apeló la decisión con el argumento de que la creación del impuesto de alumbrado público requería de la autorización de la Asamblea Departamental del Putumayo, tal y como lo exigía la Ley 84 de 1915, teniendo en cuenta que para ese entonces no existía Estatuto Tributario. 4. El Tribunal Administrativo de Nariño, por sentencia del 11 de septiembre de 2019[4], confirmó la decisión del a quo al encontrar que la parte demandante incumplió con la carga de acreditar el daño antijurídico, “teniendo en cuenta que el cobro del impuesto de alumbrado público de Mocoa, a partir de la entrada en vigencia del Acuerdo 028 de diciembre de 2012, es legal, porque para el despliegue de tal competencia, la Corporación Administrativa Municipal no requería de la autorización previa de la Asamblea Departamental[5]”. 2.
Pretensiones de la acción de tutela El señor Taylor Alberto Bolaños Osorio interpuso acción de tutela el 28 de agosto de 2019[6] mediante escrito en el que solicitó: i) la protección del derecho fundamental invocado; ii) la declaración de vigencia de la Ley 84 de 1915; iii) la declaración de que “para la creación del impuesto de alumbrado público, tanto el municipio de Mocoa-concejo municipal de Mocoa, como todos los municipios de Colombia, deben solicitar autorización a las asambleas departamentales[7]”; y iv) que se ordene al a quo que declare prósperas las pretensiones de la demanda. 3.
Argumentos de la solicitud de tutela El accionante argumentó que la decisión del Tribunal Administrativo de Nariño incurrió en “error sustantivo y de desconocimiento de los precedentes constitucionales verticales”. Para ello, arguyó que la autoridad judicial había omitido aplicar la Ley 84 de 1915, que, en su criterio, se encuentra vigente y debió aplicarse al momento de decidir la acción de grupo.
Asimismo afirmó que era imperativo aplicar las sentencias SU-297 de 2015 y T-567 de 2017. 4. Trámite en el proceso de tutela Este Despacho por auto del 30 de octubre de 2019[8] requirió al accionante para que precisara “las actuaciones u omisiones que, en su criterio constituyen la vulneración alegada; ii) concrete la pretensión de amparo; iii) allegue las pruebas de la representación judicial que alega tener respecto de personas que actuaron como parte en la acción de grupo con número de radicación 860013333002201800038”.
El accionante, por escrito obrante a folios 64 a a 65, indicó que, respecto de las actuaciones u omisiones, las autoridades judiciales desconocieron los precedentes judiciales constitucionales SU-297 de 2015 y T-567 de 2017; concretó la pretensión en que se amparara el debido proceso, tomando la decisión con base en las normas y sentencias unificadoras y no con criterios subjetivos; por último, señaló que desistía de incluír a los demandantes en la acción de grupo y que incoaba la tutela a título personal.
Al encontrar ajustada la respuesta, este Despacho admitió la acción de tutela por auto del 12 de noviembre de 2019[9] y ordenó la notificación a las partes y terceros con interés. 5. Intervenciones 5.1 La Empresa de Energía del Putumayo SA ESP[10], en la respuesta a la acción de tutela, sostuvo que no había vulnerado ningún derecho fundamental con su actuación y que la acción de amparo debía ser negada ante la inexistencia de daño jurídico, máxime que los acuerdos atacados no han sido declarados nulos por autoridad competente. 5.2.
El Juzgado Segundo Administrativo de Mocoa[11], por su parte, señaló que del contenido del escrito se advierte claramente que el actor pretende que la acción de tutela se constituya en una tercera instancia. De igual manera, aseveró que la decisión no contiene violación alguna al debido proceso y el trámite se ajustó al imperio de la Ley, por lo que deprecó fuera declarada improcedente. 5.3.
El Municipio de Mocoa[12] sostuvo que la solicitud de tutela no estaba llamada a prosperar puesto que no existía vulneración al derecho fundamental al debido proceso. 5.4. El Tribunal Administrativo de Nariño guardó silencio. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala es competente para decidir la presente acción de tutela en virtud de lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, en el Decreto 2591 de 1991, en el Decreto 1983 de 2017 que modificó el Decreto 1069 de 2015 y en el Acuerdo de Sala Plena del Consejo de Estado No. 080 del 12 de marzo de 2019[13]. 2.
Procedibilidad de la acción Como lo ha establecido la jurisprudencia constitucional y particularmente la sistematización realizada en la sentencia C-590 de 2005, en los casos en que la solicitud de tutela se dirige contra una sentencia judicial, es pertinente realizar, primero, un examen de procedibilidad general[14], para luego, en caso de superarse, pasar a hacer el pronunciamiento de fondo en el que se resuelva el problema jurídico, en términos de los defectos que pueden alegarse de una providencia[15].
Sobre la legitimación en la causa por activa, el artículo 86 de la Constitución Política establece que toda persona que considere que sus derechos fundamentales han sido vulnerados o se encuentren amenazados, podrá interponer acción de tutela directamente, o por quien actué en su nombre. En este último caso, el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991[16], faculta para que la solicitud de amparo sea presentada por un agente oficioso, por el Ministerio Público o, también, a través de representante con la presentación de poder que se presume auténtico.
En concreto, la figura de la representación judicial en sede de tutela ha sido ampliamente desarrollada por la jurisprudencia constitucional, y en la Sentencia T-531 de 2002[17] se sistematizaron los elementos normativos que integran el acto de otorgar poder a profesionales del derecho. A saber: “Dentro de los elementos del apoderamiento en materia de tutela la Sala señala que el mismo es (i) un acto jurídico formal por lo cual debe realizarse por escrito.
(ii) se concreta en un escrito, llamado poder que se presume auténtico. (iii) El referido poder para promover acciones de tutela debe ser especial. En este sentido (iv) El poder conferido para la promoción o para la defensa de los intereses en un determinado proceso no se entiende conferido para la promoción de procesos diferentes, así los hechos que le den fundamento a estos tengan origen en el proceso inicial.
(iv) El destinatario del acto de apoderamiento sólo puede ser un profesional del derecho habilitado con tarjeta profesional”. En este escenario, la legitimación en la causa para actuar por otra persona en un proceso de tutela a través de representación judicial, requiere la manifestación formal y específica del poder. De modo que, de conformidad con el artículo 74 del Código General del Proceso[18], según el cual el poder especial para uno o varios procesos puede conferirse por documento privado en el que deberán constar los asuntos “determinados y claramente identificados”.
Ahora bien, tratándose de acciones de tutela contra providencias judiciales, es preciso puntualizar que, dado el carácter personalísimo de los derechos fundamentales, la invocación de protección del derecho al debido proceso que puede vulnerarse o resultar amenazado por efecto de una providencia judicial, solo puede hacerse por su titular, que es la parte dentro del proceso ordinario, y de ninguna manera por quien fungió como apoderado judicial en aquella ocasión. En el caso concreto, esta Sala observa que la acción de tutela fue interpuesta por el señor Taylor Alberto Bolaños Osorio, en relación con los derechos procesales que, en su criterio, vulneraron las autoridades judiciales dentro del medio de control de reparación de los perjuicios causados a un grupo instaurado por unos ciudadanos en contra del municipio de Mocoa y la Empresa de Energía del Putumayo SA ESP, con radicado número 860013333002201800038-00/01.
Ahora bien, dentro del medio de control reparación a un grupo, el señor Bolaños Osorio actuó en calidad apoderado de la parte demandante[19], y en el escrito de tutela afirmó que actuaba “en representación de un número plural de demandantes, dentro del proceso de acción de grupo que se tramita en el juzgado 2 administrativo de Mocoa […][20]”.
Sin embargo, ante la carencia del material probatorio que acreditara lo afirmado, el Magistrado Ponente, en auto del 30 de octubre de 2019, requirió al señor Bolaños Osorio para que aportara el documento que evidenciara la representación judicial que invocaba para actuar como representante de quienes eran parte en el medio de control. Sin embargo, el ahora tutelante no trajo a este trámite constitucional el poder que lo acreditara como representante de las personas que hicieron parte en el proceso contencioso, es decir, que le acreditara como agente de sus derechos.
Incluso, el mismo peticionario afirmó, cuando respondió el requerimiento hecho por el Magistrado Ponente, que desistía de actuar en nombre del grupo que demandó ante la jurisdicción contenciosa y, en su lugar, precisó que la acción de amparo la incoaba en su propio nombre. En concreto en el escrito del 6 de noviembre de 2019[21], al contestar el requerimiento, el accionante indicó: “[…] me permito manifestar a los honorables consejeros, que efectivamente los poderes otorgados en mi favor en la demanda principal 2018-038, no contienen la facultad para intentar la tutela, por ello desisto de incluirlos a ellos y lo hago a título personal[22]”.
Bajo este orden de ideas, resulta evidente que el señor Bolaños Osorio no es, ni el representante de la parte demandante en el proceso ordinario, ni el titular del derecho al debido proceso cuya protección reclama, por lo que no es procedente, por falta de legitimación, que eleve la acción de amparo para solicitar la protección iusfundamental.
Al no configurarse la legitimación en la causa por activa, esta Sala se abstendrá de pronunciarse de fondo sobre los hechos, pretensiones y derechos fundamentales invocados, objeto de la presente acción, y en este sentido deberá declarar la improcedencia de la acción de tutela. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR LA IMPROCEDENCIA de la acción de tutela presentada por Taylor Alberto Bolaños Osorio en contra del Tribunal Administrativo de Nariño, por las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes y a los interesados por el medio más expedito.
TERCERO: ENVIAR el presente fallo a la Corte Constitucional para su eventual revisión en caso de no ser impugnado.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Presidente de Sala GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Magistrado Aclaración de voto Cfr. Rad. 11001-03-15-000-2019-00022-00 # 1 NICOLÁS YEPES CORRALES Magistrado ----------------------- [1] Folios 1 del cuaderno de tutela. [2] Folios 1 a 6 del cuaderno de tutela. [3] Folios 9 a 40 del cuaderno de tutela. [4] Folios 41 a 58 del cuaderno de tutela. [5] Folio 57 del cuaderno de tutela. [6] Folio 6 del cuaderno de tutela. [7] Folio 8 del cuaderno de tutela. [8] Folios 61 a 62 del cuaderno de tutela. [9] Folio 70 del cuaderno de tutela. [10] Folios 77 a 99 del cuaderno de tutela. [11] Folio 102 del cuaderno de tutela. [12] Folios 118 a 120 del cuaderno de tutela. [13] Publicado en el diario oficial 50.913 del 1 de abril de 2019. [14] Antes que todo es necesario verificar la legitimación en la causa como una exigencia preliminar en cualquier acción de amparo, para, posteriormente, pasar a constatar los demás requisitos generales de procedibilidad, en los siguientes términos: (i) que la cuestión que se discute tenga relevancia constitucional;
(ii) que previo a la solicitud de tutela se hayan agotado todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada; (iii) que se cumpla con el principio de inmediatez; (iv) que en caso de que se alegue una irregularidad procesal, la misma tenga la entidad de afectar la decisión; (v) que en la solicitud de tutela se expresen de manera clara los hechos y los fundamentos de la afectación de derechos que se imputa a la decisión judicial; y de manera general, (vi) no procede elevar una solicitud de amparo contra decisiones proferidas dentro de procesos de tutela. [15] Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial se concretan en los defectos o errores en que puede incurrir la decisión cuestionada, de modo que, si en una decisión judicial se presenta alguna de las causales específicas, podrá ser razón suficiente para el amparo constitucional.
A saber: a) Defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de competencia; b) defecto procedimental, que ocurre cuando la autoridad judicial actuó al margen del procedimiento establecido; c) defecto fáctico, esto es, cuando el juez no tuvo en cuenta el material de prueba obrante en el expediente para proferir decisión; d) defecto material o sustantivo, el que se origina en el evento en que se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas, o existe una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional; g) desconocimiento del precedente constitucional, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance y h) violación directa de la Constitución Política, cuando los jueces desconocen la aplicación de la Ley Fundamental, conforme al mandato consagrado en el artículo 4º de la Carta Política que antepone de manera preferente la aplicación de sus postulados. [16] “Artículo 10.
Legitimidad e interés. La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante. Los poderes se presumirán auténticos. También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa.
Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud. También podrán ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros municipales”. [17] Cfr. sentencias: T-001 de 1997, T-207 de 1997, T-530 de 1998, T695 de 1998, T-002 de 2001. [18] El artículo establece: “Los poderes generales para toda clase de procesos solo podrán conferirse por escritura pública.
El poder especial para uno o varios procesos podrá conferirse por documento privado. En los poderes especiales los asuntos deberán estar determinados y claramente identificados. El poder especial puede conferirse verbalmente en audiencia o diligencia o por memorial dirigido al juez del conocimiento. El poder especial para efectos judiciales deberá ser presentado personalmente por el poderdante ante juez, oficina judicial de apoyo o notario.
Las sustituciones de poder se presumen auténticas. Los poderes podrán extenderse en el exterior, ante cónsul colombiano o el funcionario que la ley local autorice para ello; en ese último caso, su autenticación se hará en la forma establecida en el artículo 251. Cuando quien otorga el poder fuere una sociedad, si el cónsul que lo autentica o ante quien se otorga hace constar que tuvo a la vista las pruebas de la existencia de aquella y que quien lo confiere es su representante, se tendrán por establecidas estas circunstancias.
De la misma manera se procederá cuando quien confiera el poder sea apoderado de una persona. Se podrá conferir poder especial por mensaje de datos con firma digital. Los poderes podrán ser aceptados expresamente o por su ejercicio”. [19] La demanda fue instaurada por Libia Nora María Flórez de Tapia, Mary Luz Rojas Cerón, Edgardo Francisco Gómez Narváez, Luis Armando Revelo, José Arnulfo Burgos Yela, Héctor Hernando Hurtado Catuche, Luz Angela Toro Zambrano, Rosa Urbina Rosero Muñoz, Edita Reinería cerón Muñoz, Patricia Milena Andrade Andrade, Alba Silvia Cerón Muñoz, Blanca Irene Díaz Muñoz, José María Casanova Narváez, Fabiola Vásquez Angulo, José Ricuarte Cabrera Ruíz, Gloria Rocío Delgado Renza y Emilo Artunduaga Cuéllar, quienes confirieron poder al profesional del derecho Taylor Alberto Bolaños Osorio.
Folios 1 a 19 del cuaderno en préstamo. [20] Folio 1 del cuaderno de tutela. [21] Folios 64 a 65 del cuaderno de tutela. [22] Folio 65 del cuaderno de tutela.