ACCIÓN DE TUTELA CONTRA INCIDENTE DE DESACATO EN ACCIÓN POPULAR / IMPROCEDENCIA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE LEGITIMACIÓN POR ACTIVA / INTERÉS LEGÍTIMO – No se acreditó por la parte accionante En el caso concreto, con la presente acción de amparo se pretende que se dejen sin efectos las providencias proferidas el 5, 26, 29 de noviembre y 12 de diciembre del año 2019, durante el trámite del incidente de desacato nro. 011, por medio del cual se verifica el cumplimiento de la sentencia expedida en la acción popular que ordenó la protección del río Bogotá, manifestando el actor que se le vulneró su derecho fundamental al debido proceso, pues se dio cumplimiento al auto que ordenó vincular a los concejales de Bogotá sin que el mismo estuviera ejecutoriado, se declaró que los concejales incumplieron con la orden 4.18 de la sentencia objeto de desacato, se les ordenó continuar con el primer y segundo debate para la expedición del Plan de Ordenamiento Territorial (POT) de Bogotá, y se negaron las solicitudes de aclaración y adición presentadas por los concejales de Bogotá en contra de las providencias fechadas el 26 y 29 de noviembre de 2019.(…) Sin embargo, la Sala observa que el incidente de desacato fue iniciado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en contra de los Concejales de Bogotá por el presunto incumplimiento de la orden 4.18 de la sentencia proferida en la acción popular que protegió el río Bogotá; en ese trámite de desacato fue vinculada la Alcaldía Mayor de Bogotá, la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, las Procuradurías Delegadas para el proceso del río Bogotá, el Defensor del Pueblo y los miembros del Comité de Verificación, sin que la parte actora en tutela hubiera acreditado ser parte o coadyuvante en el citado incidente de desacato.
Así mismo, la accionante alega que se presenta como miembro del “equipo organizador del cabildo de Defensa de la Estructura Ecológica Principal de la ciudad”, empero no allega a su acción de tutela constancia alguna que acredite tal calidad y tampoco explica cómo al mencionado ente, del que dice hacer parte, se le vulneró el derecho al debido proceso dentro del trámite del incidente de desacato, pues no obra en la actuación que dicha entidad o la parte actora en nombre propio hayan sido vinculados al incidente de desacato.
(…) En este caso, la actora no acreditó que ella sea la afectada directa por las decisiones que se adoptaron en el trámite del incidente de desacato, y tampoco se presenta ante esta autoridad judicial como agente oficiosa de derechos ajenos, que en este caso serían los de los [c]oncejales de Bogotá, quienes pueden asumir la defensa de sus propios derechos.
(…) [Por lo anterior], es improcedente estudiar el fondo de lo pedido por el actor en razón a que no se encuentra legitimado, luego no es posible coadyuvar sus pretensiones. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., veinte (20) de febrero de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-05282-00(AC) Actor: LUISA FERNANDA DEL SOCORRO VARGAS HERNÁNDEZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA - SECCIÓN CUARTA, SUBSECCIÓN B La Sala decide la acción de tutela interpuesta por la señora Luisa Fernanda del Socorro Vargas Hernández, en nombre propio, y quien aduce ser integrante del “equipo organizador del cabildo de Defensa de la Estructura Ecológica Principal de la ciudad”, en contra de Nelly Yolanda Villamizar de Peñaranda, Magistrada de la Sección Cuarta, Subsección “B” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, y del señor Héctor Rodríguez, secretario de esa Sección, invocando la protección de su derecho fundamental al debido proceso.
I. La solicitud de tutela 1.1. La señora Luisa Fernanda del Socorro Vargas promovió acción de tutela en contra de Nelly Yolanda Villamizar de Peñaranda, Magistrada de la Sección Cuarta, Subsección “B” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, y del señor Héctor Rodríguez, secretario de esa Sección, invocando la protección de su derecho fundamental al debido proceso.
Como pretensiones de la acción de tutela invocó las siguientes: “1. Amparar el derecho fundamental al debido proceso vulnerado por la Doctora NELLY YOLANDA VILLAMIZAR DE PEÑARANDA, Magistrada sustanciadora y encargada del cumplimiento de las ordenes impuestas en la sentencia conocida como “Descontaminación del Río Bogotá, calendada 28 de marzo del 2014 y aclarada 17 de julio del mismo año proferida por el Honorable Consejo de Estado, cuyo radicado es 25000232700020010047901, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “B”, y por el señor HÉCTOR RODRÍGUEZ, secretario de la Sección Cuarta del mismo despacho judicial, al haber incurrido en vías de hecho por defectos procedimentales, sustantivo y desconocimiento de la Constitución Nacional y de los precedentes, en el trámite surtido en este incidente No. 011 desde que se profirió el auto del cinco (5) de noviembre anterior y sus actuaciones posteriores, en especial los autos calendados veintiséis (26) y veintinueve (29) de noviembre y doce (12) de diciembre del presente año, proferidos dentro del incidente No. 11 que verifica el cumplimiento de la orden No. 4.18. 2.
En consecuencia, dejar sin valor ni efectos las mencionadas providencias y ordenar rehacer la actuación viciada de tal manera que se ajuste a lo indicado en el Código General del Proceso y a la ley de acciones populares. 3. Ordenar a los servidores judiciales accionados que ajuste el trámite procesal y tomen la decisión que en derecho corresponda teniendo en cuenta que el término concedido por el Honorable Consejo de Estado para ajustar el POT del Distrito Capital a las nuevas regulaciones y determinantes ambientales del POMCA del Río Bogotá no ha vencido.
Así mismo, se tengan en cuenta las directrices trazadas últimamente tanto por la Honorable Corte Constitucional como por el Honorable Consejo de Estado en lo que a la autonomía de las entidades territoriales se refiere y los demás aspectos que estima el juez constitucional sean del caso.” 1.2. Adujo como hechos que fundamentan su petición los siguientes: Expuso que la Magistrada Nelly Yolanda Villamizar de Peñaranda, de la Sección Cuarta, Subsección “B” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con el fin de verificar el cumplimiento a la orden número 4.18, de la sentencia proferida el 28 de marzo de 2014, en la acción popular que ordenó la protección del río Bogotá, abrió el incidente de desacato nro. 011 en contra de los responsables del cumplimiento de dicha parte del fallo.
Aseguró que su derecho fundamental al debido proceso se vio vulnerado con ocasión de las providencias dictadas los días 5, 26, 29 de noviembre y 12 de diciembre del año 2019, y proferidos durante el trámite del incidente de desacato nro. 011, las cuales incurrieron en defecto procedimental, defecto sustantivo, y el desconocimiento de la Constitución y los precedentes judiciales.
En relación con el auto de 5 de noviembre de 2019, por medio del cual se vinculó al incidente a todos los concejales de Bogotá y se les otorgó un plazo de 3 días para que expresaran las razones de su defensa, afirmó que el Secretario de la Sección Cuarta del referido Tribunal le dio cumplimiento en forma inmediata a este auto, sin estar ejecutoriado, esto es, sin respetar la normatividad procesal aplicable.
Manifestó por otra parte, que la mayoría de concejales dieron contestación al incidente de desacato; no obstante, en autos proferidos el 26 y 29 de noviembre de 2019, la señora magistrada declaró que éstos incumplieron la orden número 4.18 de la sentencia objeto de desacato y les ordenó continuar con el primer y segundo debate para la expedición del Plan de Ordenamiento Territorial (POT) de Bogotá, situación que a su juicio es contraria a la ley, pues dicho plan de ordenamiento ya había sido negado por el Concejo de acuerdo con su reglamento.
Agregó que el 9 de diciembre de 2019 se fijó el proceso en lista para correr un traslado de tres días sobre los recursos de reposición interpuestos en contra de los autos del 26 y 29 de noviembre del año 2019; no obstante, “el término empezaba a correr el diez mismo y terminaba el doce (12). Es de público conocimiento que el día diez (10) no corrieron términos por que el Tribunal estaba cerrado por paro nacional, lo cual implica que el término vencía el trece (13) de diciembre, pero inentendiblemente (sic) y en total desconocimiento de lo dispuesto en el artículo 118 del C.G.P., inciso cinco (5), el proceso entra al Despacho para resolver sobre solicitudes de aclaración, adición, reposición y apelación de los mentados autos.” Explicó que, en auto de 12 de diciembre de 2019, la magistrada sustanciadora negó las solicitudes de aclaración y adición presentadas por los concejales de Bogotá en contra de las providencias fechadas el 26 y 29 de noviembre de 2019.
Sobre este punto manifestó que esta decisión carece de coherencia, dado que en las providencias objeto de aclaración se había dicho que los concejales incumplieron la orden 4.18 del fallo popular, que el proyecto de acuerdo del POT estaba concluido y archivado, pero después se les reconoció autonomía a los concejales para actuar y se les ordenó que continúen con el primer y segundo debate del plan de ordenamiento territorial de Bogotá, desconociendo con ello los precedentes del Consejo de Estado.
En escrito de adición a la acción de tutela puso de presente que la Magistrada demandada en otros incidentes de desacato ha adoptado decisiones en las que sólo ha contado con la información de la administración de turno y no ha tenido un perito técnico en materia ambiental que le permita contrastar alternativas técnicamente viables. II. Las contestaciones En auto proferido el 15 de enero de 2020, el Despacho admitió la acción de tutela, negó las medidas cautelares solicitadas por la actora y se ordenó notificar a la parte actora, a la Magistrada Nelly Yolanda Villamizar de Peñaranda de la Sección Cuarta, Subsección “B” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al Secretario de esa Sección, señor Héctor Rodríguez, a los integrantes del Concejo Distrital de Bogotá, a la señora Alcaldesa Mayor de Bogotá, al señor Gustavo Moya Ángel quien obra como actor en la acción popular 25000-23-27-000-2001-90479-01(AP) y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.
Dentro del término concedido, los accionados y vinculados se pronunciaron sobre la solicitud de amparo presentada, así: 2.1. La Magistrada Nelly Yolanda Villamizar de Peñaranda, solicitó que la acción de tutela sea declarada improcedente o en su defecto se niegue el amparo solicitado, por los siguientes motivos: Advirtió que no se configura un perjuicio irremediable que haga procedente la acción de tutela, pues su vulneración se fundamenta en supuestas irregularidades procesales, las cuales no fueron alegadas en el curso del trámite incidental.
Señaló que la tutelante nunca actuó dentro del trámite incidental para el cumplimiento a la orden 4.1, y las supuestas irregularidades que invoca fueron alegadas por Alba Rocío Ávila, en su condición de representante del Ministerio Público, quien no las manifestó oportunamente, pese a que concurrió a cada una de las diligencias de inspección judicial como a las audiencias durante las cuales los funcionarios de la Oficina de Planeación, de las Secretarías de Ambiente y Movilidad y de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, y a cada una de ellas se les dio respuesta con fundamento en lo ordenado por la ley.
Expresó que las únicas personas legitimadas para demandar en acción de tutela son quienes fueron vinculados como partes del proceso incidental, para el caso, el Alcalde Mayor de Bogotá y los concejales del Distrito Capital a quienes está dirigido el cumplimiento de la mentada orden 4.18. Ahora, los demás funcionarios y peritos o personal que las partes llamaron durante las diferentes actuaciones no son partes, menos aún los más de 8 millones de habitantes de Bogotá porque no son ellos los obligados al cumplimiento de la orden de la sentencia. En relación con la presunta irregularidad consistente en que el expediente ingresó al despacho cuando estaba corriendo un término de secretaría, precisó que este asunto fue objeto de pronunciamiento en el auto de 12 de diciembre de 2019, donde se desató la legalidad de la actuación por estar acorde con las normas procesales.
Expresó que en relación con el término de traslado de los recursos interpuestos por las partes contra los autos de 26 y 29 de noviembre de 2019, la fijación en lista fue realizada el día 9 de diciembre de esa anualidad, tal y como consta en el expediente y en el sistema de información Siglo XXI, sin que tenga asidero el argumento de la actora consistente en que el 10 de diciembre de 2019 no corrieron términos por el paro nacional, dado que para esa fecha no hubo cese de actividades por parte del Tribunal.
Destacó que la orden nro. 4.18 del fallo del Consejo de Estado debe cumplirse en el término de 12 meses contados a partir de la aprobación de la modificación y actualización del Plan de Ordenación y Manejo de la Cuenca Hidrográfica del Río Bogotá POMCA, situación que se materializó con la expedición por parte de la CAR de la Resolución nro. 957 de 2 de abril de 2019, por la cual se aprobó el ajuste y/o modificación del POMCA del río Bogotá. En consecuencia, resulta claro que el Distrito Capital y los demás entes territoriales aferentes a la cuenca hidrográfica del río Bogotá deben modificar y actualizar sus Planes de Ordenamiento Territorial POT, Planes Básicos de Ordenamiento Territorial – PBOT y esquemas de Ordenamiento Territorial – EOT no solo ajustándolos a los contenidos del POMCA, sino también a lo que ordena el Consejo de Estado en la sentencia objeto de desacato.
Por último, adujo que, hasta el actual momento procesal, solo se ha declarado el incumplimiento de la orden 4.18 más no se ha impuesto sanción por desacato, por lo que la decisión adoptada en el trámite incidental no es pasible ni de consulta ante el superior ni del recurso de apelación. 2.2. El Secretario de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca solicitó negar la acción de tutela interpuesta con fundamento en los siguientes argumentos: Hizo el recuento de todo el trámite procesal y secretarial que se le impartió al incidente de desacato desde el momento en que se profirió auto que ordenó vincular a los Concejales de Bogotá hasta el instante en que se dictó el auto que resolvió no adicionar y no reponer el proveído de 26 de noviembre de 2019.
Después del recuento procesal, concluyó que se dieron todas las oportunidades para que las partes conocieran y ejercieran su derecho de contradicción dentro del incidente de desacato. 2.3. La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado solicitó ser desvinculada de la presente acción constitucional, con fundamento en que dentro de sus competencias no le corresponde intervenir en procesos judiciales adelantados contra otras entidades públicas y/o particulares. 2.4.
La Alcaldía Mayor de Bogotá, por intermedio de la Directora Distrital de Gestión Judicial de la Secretaría Jurídica solicitó negar las pretensiones de la acción de tutela. Explicó que se expidió el Decreto 198 de 2014, por medio del cual creó e integró la Comisión Intersectorial para la coordinación de las actuaciones administrativas del Distrito Capital, con el fin de dar cumplimiento a la sentencia que ordenó la protección del río Bogotá. Aseveró que la adopción del POT se encuentra sometida a un procedimiento administrativo específico regulado en el artículo 28 de la Ley 388 de 1997, adicionado por el artículo 2º de la Ley 902 de 2004 y el Decreto Nacional 1077 de 2015, en donde incluso se contempla la posibilidad que el alcalde lo expida por decreto en el evento en que el Concejo Distrital no se pronuncie sobre el proyecto puesto a su consideración en el término legal.
Por último, aseguró que, de conformidad con los hechos y las pretensiones de la acción de tutela, quienes están llamados a debatir el fondo del asunto son la Magistrada Nelly Yolanda Villamizar de la Sección Cuarta, Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el señor Héctor Rodríguez, Secretario de esa Sección, en la medida que el Distrito Capital ha venido realizando todas las actuaciones respectivas para darle cumplimiento a las órdenes contenidas en el fallo de la acción popular 2001- 00479. 2.5.
Manuel Sarmiento Arguello, Concejal de Bogotá, presentó memorial el 22 de enero de 2020, en el cual sienta su posición jurídica sobre la violación de sus derechos fundamentales a raíz de la expedición de los autos del 26 y 29 de noviembre y del 12 de diciembre de 2019 por parte de la magistrada accionada en el incidente de desacato objeto de la acción de tutela.
Manifestó que el acto administrativo a través del cual se aprobó el ajuste y actualización del Plan de Ordenamiento y Manejo de la Cuenca Hidrográfica del Río Bogotá se expidió el 2 de abril de 2019, a través de Resolución 0957 de la misma fecha. En ese sentido, carece de motivación y sustento fáctico y jurídico la afirmación que la magistrada que resuelve el incidente de desacato plasma en el punto primero de su providencia al asegurar que el Concejo de Bogotá incumplió la orden del Consejo de Estado, como quiera que, teniendo en cuenta los tiempos planteados en la sentencia de esta última autoridad y que la actualización del POMCA se expidió el 2 de abril de 2019, el Distrito Capital tendrá hasta el 2 de abril de 2020 para ajustar su POT a lo establecido en la modificación y ajuste del POMCA.
Aseguró que luego de comparar la orden 4.18 de la sentencia del Consejo de Estado y la parte resolutiva del auto de 26 de noviembre de 2019 expedido por la magistrada demandada, podría concluirse que nada tiene que ver una decisión con la otra. Esto en consideración a que, mientras la sentencia del Consejo de Estado le ordena al Distrito Capital acoplar su Plan de Ordenamiento Territorial a las modificaciones del POMCA aprobadas el 2 de abril de 2019, la Magistrada Nelly Villamizar le ordena al Concejo Distrital de Bogotá aprobar el proyecto de acuerdo 338 de 2019, una revisión general del POT presentada por el ex alcalde Enrique Peñalosa.
Aseveró que, de conformidad con el artículo 15 de la Ley 388 de 1997, es posible modificar o acoplar el POT a la normatividad ambiental que se constituye como determinantes ambientales del ordenamiento territorial, a través de la modificación excepcional del POT y no solamente a través de la Revisión General del mismo. Aseguró que, de conformidad con el artículo 6 del Decreto 4002 de 2004, a través de la modificación excepcional del POT se podrán ajustar aspectos del ordenamiento territorial relacionados con las normas estructurales del POT vigente.
Ello cobra especial relevancia pues el POMCA es una norma referente a la estructura ecológica principal de la ciudad, y según el artículo 10 de la Ley 388 de 1997 son determinantes de los Planes de Ordenamiento Territorial las normas relacionadas con la conservación y protección del medio ambiente. Indicó que de acuerdo con los artículos 25 y 26 de la Ley 388 de 1997 y 12 de la Ley 810 de 2003 el proyecto de revisión general tendrá que ser conceptuado por el Concejo Territorial de Planeación y dentro de los 30 días de expedido deberá ser presentado por el alcalde mayor ante el Concejo de Bogotá, quien tendrá 90 días para aprobarlo o “hundirlo”.
Así mismo, dicha regulación plantea que el alcalde podrá aprobarlo por decreto en caso que el Concejo de Bogotá no se manifieste al respecto dentro de los 90 días. En relación con la viabilidad jurídica para ordenar a los concejales aprobar un proyecto de acuerdo, manifestó que una providencia judicial no puede desconocer la independencia “parlamentaria” y mucho menos violentar el voto, cuando éste ha sido ejercido en pleno derecho y en uso de las funciones de los representantes.
Por lo anterior, pidió que se proteja su derecho fundamental al debido proceso y el de los demás vinculados, el cual fue vulnerado por la expedición de los autos del 26 y 29 de noviembre y del 12 de diciembre de 2019, por parte de la Magistrada Nelly Villamizar en el incidente de desacato de la acción popular nro. 2001-00479-02. En consecuencia, solicitó que se deje sin efectos los autos de 26 y 29 de noviembre y 12 de diciembre de 2019 y que se declare que no se ha incumplido la orden nro. 4.18 de la sentencia proferida por el Consejo de Estado emitida en el marco de la acción popular 25000-23-27-000-2001-90478-01. 2.6.
Luis Carlos Leal Angarita, Concejal de Bogotá, en escrito presentado el 22 de enero de 2020, pidió que se acceda a las pretensiones de la acción de tutela interpuesta con fundamento en las siguientes consideraciones: Manifestó que la providencia proferida por la Magistrada Nelly Yolanda Villamizar de Peñaranda, en el sentido de ordenar al Concejo de Bogotá reabrir el debate constitucional en relación con un proyecto de acuerdo, viola todas y cada una de las normas que regulan la buena fe que se predica de los ciudadanos frente a las autoridades públicas.
Lo anterior, dado que los concejales tienen derecho a expresar sus opiniones de acuerdo a su leal conocimiento, también deben entender y comprender el alcance socio ambiental que genera una medida como la que se pretendía fuera aprobada. Aseveró que ordenar reabrir el debate para estudiar nuevamente el proyecto de acuerdo relacionado con el POT para Bogotá, es violatorio del artículo 6º de la Constitución Política, por extralimitación de las funciones al asumir competencias de ente de control ambiental.
Adicionalmente desconoce la libre expresión de los concejales, afecta la libertad de expresión y de opinión, y desconoce el alcance de las opiniones allí emitidas. Advirtió que el rechazo a un acuerdo, contrario a la protección del ambiente sano se encontraba en entredicho, en tanto que se pretendía desecar zonas húmedas, y se buscaba con esa disposición alterar el medio ambiente.
Por lo tanto, exigir al Concejo reabrir un debate para permitir desecar zonas de especial protección ambiental afecta una zona ecológica. 2.7. Susana María Muhamad González, Concejal de Bogotá, en memorial presentado el 20 de enero de 2020, solicitó coadyuvar la acción de tutela interpuesta, en atención a que las decisiones adoptadas por la Magistrada Nelly Yolanda Villamizar de Peñaranda afectan directamente las funciones que le corresponde ejercer como concejal.
Aseguró que de acuerdo con la normatividad aplicable, el Concejo Distrital cuenta con autonomía para tramitar los proyectos de acuerdo, el cual se encuentra regido por un procedimiento reglado. Explicó que es de público conocimiento que el ex alcalde Mayor de Bogotá, Enrique Peñalosa, sometió a consideración del Concejo Distrital el proyecto de revisión del POT y que la Comisión Primera Permanente del Plan de Desarrollo y Ordenamiento Territorial del Concejo Distrital, con 8 votos en contra y 5 a favor, no aprobó el proyecto de revisión del POT sometido a consideración y en atención a la ausencia de esa aprobación, no podía pasar a segundo debate en plenaria. 2.8.
Andrea Padilla Villarraga, Concejal de Bogotá, informó que fue elegida como concejal para el periodo 2020-2023, por lo tanto no está vinculada por las providencias dictadas por la Sección Cuarta, Subsección B, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en el trámite del incidente de desacato nro. 011, teniendo en cuenta que fueron proferidas con anterioridad a la fecha en la que asumió funciones como concejal. 2.9.
María Fernanda Rojas Mantilla, Concejal de Bogotá, en memorial presentado el 28 de enero de 2020, solicitó ser reconocida como coadyuvante de la parte actora de la presente acción de tutela y manifestó que no existe desacato a la orden 4.18 de la sentencia sobre el río Bogotá, toda vez que el Concejo Distrital de Bogotá contaba con el plazo de doce meses contados a partir del ajuste y actualización del POMCA para acoplar su POT a dicha norma que se constituye como determinante ambiental.
Al respecto, el acto administrativo a través del cual se aprobó el ajuste y actualización del Plan de Ordenación y Manejo de la Cuenca Hidrográfica del Río Bogotá se expidió el 2 de abril de 2019, a través de la Resolución 0957 de la misma fecha. Aseguró que la orden proferida por la Magistrada accionada coacciona a los concejales de Bogotá a votar positivamente un proyecto de acuerdo, lo cual no solo viola el principio de inviolabilidad del voto sino también el de separación de poderes que constituye una piedra angular del Estado social de derecho. 2.10 Celio Nieves Herrera, Concejal de Bogotá, y por medio de apoderado judicial solicitó acceder a las pretensiones de la acción de tutela, como quiera que, a su juicio, no hubo un desacato del Concejo Distrital a la sentencia proferida por el Consejo de Estado en el caso del río Bogotá, dado que la orden emitida no ha sido incumplida en razón al término que se le otorgó, el cual vence hasta el 2 de abril de 2020.
Agregó que el Alcalde Mayor de Bogotá es quien tiene la competencia exclusiva para presentar el Proyecto de Acuerdo al Concejo Distrital y solo hasta que sea presentado, los concejales adquieren la competencia para estudiar, debatir, y aprobar o negar la revisión del POT. Manifestó que es cierto que la orden nro. 4.18 de la sentencia del Consejo de Estado de 28 de marzo de 2014 obliga al Distrito Capital a que modifique y actualice el POT para ajustar su contenido al Plan de Ordenación y Manejo de la Cuenca Hidrográfica del Río Bogotá POMCA, dentro de los doce (12) meses siguientes a la aprobación de la actualización de este último.
Sin embargo, dicha orden no puede entenderse de manera independiente a la competencia constitucional y legal que tienen los concejos municipales y distritales para pronunciarse sobre los proyectos de adopción, modificación excepcional y/o revisión general de los POT. 2.11 Heidy Lorena Sánchez Barreto, Concejal de Bogotá, allegó memorial el 7 de febrero de 2020 en el cual solicita ser reconocida como coadyuvante de la actora en el presente proceso, dado que las decisiones adoptadas por la Magistrada demandada la afectan.
En su solicitud expuso que las decisiones adoptadas por la Magistrada demandada en la presente acción constitucional han vulnerado su derecho fundamental al debido proceso, en tanto que no respetaron la separación de poderes que establece la Constitución de 1991, que prevé que ninguno de los poderes públicos puede extralimitarse en el ejercicio de sus funciones, lo cual sucede en este caso cuando la demandada obliga al Concejo a realizar una labor que éstos ya hicieron.
Aseguró que abrir un incidente de desacato en contra del Concejo de Bogotá sin razón justificada y vulnerando todos los requisitos establecidos en la ley es un hecho que también constituye una vulneración de sus derechos. III. CONSIDERACIONES DE LA SALA
3.1. LA COMPETENCIA DE LA SECCIÓN De conformidad con lo previsto por el numeral 5 del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 del 26 de mayo de 2015, modificado por el artículo 1º del Decreto 1983 de 30 de noviembre de 2017, y en virtud del artículo 25 del Acuerdo número 080 de 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de las acciones de tutela entre las secciones, esta Sala es competente para conocer del presente asunto. 3.2.
HECHOS: En el caso concreto se encuentra acreditado lo siguiente: 3.2.1. La Magistrada Nelly Yolanda Villamizar de Peñaranda, de la Sección Cuarta, Subsección “B” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con el fin de verificar el cumplimiento a la orden número 4.18 de la sentencia proferida el 28 de marzo de 2014 en la acción popular que ordenó la protección del río Bogotá, abrió el incidente de desacato nro. 011 en contra de los responsables del cumplimiento de dicha parte del fallo. 3.2.2.
Durante el trámite del incidente de desacato se profirieron los autos de 5, 26, 29 de noviembre y 12 de diciembre del año 2019, por medio de los cuales se vinculó al incidente a los concejales de Bogotá; se declaró que éstos incumplieron la orden número 4.18 de la sentencia objeto de desacato; se les ordenó continuar con el primer y segundo debate para la expedición del plan de ordenamiento territorial; y se negaron las solicitudes de aclaración y adición presentadas por los concejales de Bogotá, respectivamente. 3.2.3.
La señora Luisa Fernanda del Socorro Vargas promovió acción de tutela en contra de Nelly Yolanda Villamizar de Peñaranda, Magistrada de la Sección Cuarta, Subsección “B” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, y del señor Héctor Rodríguez, secretario de esa Sección, invocando la protección de su derecho fundamental al debido proceso, presuntamente vulnerado con ocasión de las providencias mencionadas.
3.3. ANÁLISIS DE LA SALA 3.3.1. Cuestión previa – solicitudes de coadyuvancia La Sala observa que las Concejales Susana María Muhamad González, Heidy Lorena Sánchez Barreto y María Fernanda Rojas Mantilla, solicitaron ser reconocidas como coadyuvantes de la presente acción constitucional. Al respecto, la Sala se permite exponer los alcances de la solicitud de coadyuvancia en acciones de tutela, así: El artículo 13 del Decreto 2591 de 1991 preceptúa que “quien tuviere un interés legítimo en el resultado del proceso podrá intervenir en él como coadyuvante del actor o de la persona o autoridad pública contra quien se hubiere hecho la solicitud.” Por su parte, en la sentencia T-269 de 29 de marzo de 2012[1] la Corte Constitucional resolvió la acción de tutela promovida por la Unión Temporal Desarrollo Vial del Valle del Cauca y Cauca, contra el Tribunal Administrativo del Cauca, por considerar que esta autoridad judicial incurrió en una vía de hecho por defecto fáctico y desconocimiento del precedente, al proferir la sentencia de 7 de septiembre de 2010.
Uno de los problemas jurídicos que entró a dilucidar la Corte era el concerniente a si era o no procedente estudiar los cargos que la Aseguradora Confianza formuló, en su calidad de tercero interviniente, contra la sentencia emitida por el Tribunal accionado, so pretexto de que dicha providencia le vulneró sus derechos fundamentales. La Corte concluyó que no era procedente analizar los reparos expuestos por la entidad vinculada a la acción de tutela como tercero interviniente contra la providencia cuestionada, por los siguientes motivos: «(…) Con independencia de la categoría particular dentro de la que pudieran ubicarse en razón de su interés en el proceso y del nombre que se les asigne dentro de los procesos ordinarios, en la acción de tutela los terceros se involucran en el proceso porque sus resultados pueden afectarlos, pero lo hacen apoyando las razones presentadas, bien por el actor o por la persona o autoridad demandadas, y no promoviendo sus propias pretensiones.
(…). [E]n la acción de tutela contra providencias judiciales los parámetros para estudiar la intervención de los terceros son mucho más estrictos. En primer lugar, siguiendo el concepto general del tercero coadyuvante, quienes tienen un interés legítimo en los resultados del proceso pueden coadyuvar la solicitud del actor o de la persona o autoridad pública contra quien se hubiera hecho la solicitud, pero no están facultados para solicitar la protección de sus propios derechos, mucho menos en detrimento de los derechos de quien solicitó el amparo, pues es la solicitud de este último la que le da la unidad al proceso de tutela.
Pero, adicionalmente, si una persona considera que una providencia judicial desconoce sus derechos fundamentales, lo pertinente es que promueva una acción de tutela diferente y no que presente en el trámite de amparo de los derechos fundamentales ajenos las razones de su inconformidad. Esto último es indispensable atendiendo al carácter excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales.
(…) [La] competencia [del juez constitucional] sigue teniendo como límites los principios de seguridad jurídica, autonomía judicial y respeto por la cosa juzgada. Ellos se verían afectados en una medida mucho mayor si el juez constitucional avoca el estudio, no solo de los defectos planteados por el accionante, sino sobre otros defectos “nuevos” que otros intervinientes pudieran aducir, toda vez que podrían ventilarse en una acción de carácter excepcional y subsidiaria la totalidad de los aspectos debatidos en las instancias precedentes.
Un escenario como el planteado convertiría la acción de tutela en una tercera instancia, pese a que la Corte ha proscrito expresamente esta hipótesis. En este sentido, admitir las controversias propuestas por los terceros dentro del proceso de tutela en relación con sus propios derechos y con independencia de los hechos y derechos planteados por el accionante, desnaturalizaría la acción constitucional. […][2]”. [Resalta la Sala] Como puede apreciarse, la solicitud de coadyuvancia en una acción de tutela en contra de providencia judicial no puede ser en causa propia, sino en favor de los derechos del tutelante del proceso, y en caso que el tercero interviniente considere que una providencia judicial afecta sus propios derechos, deberá iniciar una acción de tutela independiente; en este sentido, su vinculación y participación queda sujeta a los intereses de la parte actora.
En el caso objeto de examen, una vez revisadas las solicitudes presentadas por las concejales Susana María Muhamad González, Heidy Lorena Sánchez Barreto y María Fernanda Rojas Mantilla, se observa que las mismas se presentan en causa propia, es decir, alegan la vulneración de sus propios derechos fundamentales, lo cual impide su trámite en la presente solicitud.
En efecto, en el escrito presentado por Susana María Muhamand González se afirma que “las decisiones adoptadas por la Magistrada Nelly Yolanda Villamizar de Peñaranda en las providencias del 5, 26 y 29 de noviembre de 2019, proferidas durante el trámite del incidente de desacato nro. 011 afectan directamente las funciones que me corresponde desempeñar como Concejal”; después afirma que “las providencias del 5, 26 y 29 de noviembre de 2019, expedidas dentro del trámite del incidente de desacato nro. 011 violan directamente el debido proceso de los concejales de Bogotá y en particular el mío”.
(Se destaca) En el escrito allegado por Heidy Lorena Sánchez Barreto se manifiesta: “considero que puedo ser coadyuvante de esta acción impetrada, ya que como ciudadana y como actual concejala de Bogotá me he visto perjudicada con la decisión tomada por la Magistrada Nelly Yolanda Villamizar de Peñaranda y el secretario del Despacho, el señor Héctor Rodríguez, en la medida en que ahora hago parte de esta corporación a cuyos miembros se les impone una obligación de imposible cumplimiento.
Todo el proceso que se ha llevado en este despacho vulnera mi derecho al debido proceso y vulnera la regulación orgánica del estado colombiano por las siguientes razones”. (Se destaca) Por último, en el escrito allegado por María Fernanda Rojas Mantilla se asegura: “dentro de las peticiones del recurso de aclaración presentado, solicité que se me aclarara cómo sería el procedimiento para cumplir las órdenes impartidas sin violar ninguna normativa vigente como la Ley 388 de 1997 el Decreto Ley 1421 de 1993 y el reglamento interno del Concejo.
Dicha solicitud de aclaración fue negada por la honorable magistrada, por lo que se desconoce por completo cómo cumplir las órdenes sin incurrir en una violación directa a la ley”. En este caso la solicitante presenta su petición de coadyuvancia con el objetivo de apoyar las pretensiones de la acción de tutela en el sentido que se deje sin efectos una decisión proferida por la demandada que la afecta directamente a ella, en razón a que fue parte del incidente de desacato objeto de la acción de tutela.
En este escenario, se observa que las solicitudes de coadyuvancia presentadas por las Concejales Susana María Muhamad González, Heidy Lorena Sánchez Barreto, y María Fernanda Rojas Mantilla buscan defender sus propios derechos con ocasión de la presunta vulneración ocasionada por las decisiones adoptadas por la magistrada demandada en la presente acción constitucional; en consecuencia, tal y como se expuso en la jurisprudencia expuesta con antelación, lo pertinente es que aquellas personas promuevan una acción de tutela diferente, en la cual se ventile la presunta vulneración de sus propios derechos fundamentales y las entidades demandadas ejerzan su derecho a la defensa en relación con los intereses individuales ocasionados a cada una de ellas.
Por último, la Sala pone de presente que la coadyuvancia es un instituto jurídico procesal que faculta a un tercero a intervenir en un proceso judicial, por cuenta de sostener con alguna de las partes una relación sustancial que podría verse afectada si dicha parte obtiene un fallo desfavorable. Además, las facultades del coadyuvante no permiten sustituir la posición de la parte a la que coadyuva, ventilando en el proceso pretensiones que le son propias[3].
Por lo anterior, la Sala rechazará las mentadas solicitudes de coadyuvancia en cuanto tienen que ver con la defensa de sus intereses propios, y las demás intervenciones estarán sujetas a la defensa del derecho fundamental invocado como vulnerado por la parte actora. 3.3.2. Falta de legitimación en la causa por activa Teniendo en cuenta los hechos acreditados y la solicitud de la actora en el presente trámite, para analizar la procedencia de resolver de fondo, es necesario examinar si le asiste legitimación en la causa por activa a la parte accionante para controvertir varias decisiones proferidas por una Magistrada y un Secretario en el trámite de un incidente de desacato por medio del cual se verifica el cumplimiento de una sentencia proferida en una acción popular.
La Sala advierte que en este caso la solicitud de amparo resulta improcedente, por las razones que pasan a exponerse: Los artículos 86 de la Constitución Política y 10º del Decreto 2591 de 1991 establecen que la acción de tutela está diseñada para que cualquier persona pueda buscar la protección judicial de los derechos fundamentales cuando los considere amenazados o vulnerados por una autoridad pública.
En tal sentido, dispuso el artículo 10º del citado Decreto que la acción puede ser interpuesta: (i) directamente por quien considere lesionados o amenazados sus derechos fundamentales; (ii) por su representante; (iii) mediante la agencia de derechos ajenos, siempre que el interesado esté imposibilitado para promover su defensa; o (iv), por el Defensor del Pueblo y los personeros municipales.
En el caso concreto, con la presente acción de amparo se pretende que se dejen sin efectos las providencias proferidas el 5, 26, 29 de noviembre y 12 de diciembre del año 2019, durante el trámite del incidente de desacato nro. 011, por medio del cual se verifica el cumplimiento de la sentencia expedida en la acción popular que ordenó la protección del río Bogotá, manifestando el actor que se le vulneró su derecho fundamental al debido proceso, pues se dio cumplimiento al auto que ordenó vincular a los concejales de Bogotá sin que el mismo estuviera ejecutoriado, se declaró que los concejales incumplieron con la orden 4.18 de la sentencia objeto de desacato, se les ordenó continuar con el primer y segundo debate para la expedición del Plan de Ordenamiento Territorial (POT) de Bogotá, y se negaron las solicitudes de aclaración y adición presentadas por los concejales de Bogotá en contra de las providencias fechadas el 26 y 29 de noviembre de 2019.
Sin embargo, la Sala observa que el incidente de desacato fue iniciado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en contra de los Concejales de Bogotá por el presunto incumplimiento de la orden 4.18 de la sentencia proferida en la acción popular que protegió el río Bogotá; en ese trámite de desacato fue vinculada la Alcaldía Mayor de Bogotá, la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, las Procuradurías Delegadas para el proceso del río Bogotá, el Defensor del Pueblo y los miembros del Comité de Verificación[4], sin que la parte actora en tutela hubiera acreditado ser parte o coadyuvante en el citado incidente de desacato.[5] Así mismo, la accionante alega que se presenta como miembro del “equipo organizador del cabildo de Defensa de la Estructura Ecológica Principal de la ciudad”, empero no allega a su acción de tutela constancia alguna que acredite tal calidad y tampoco explica cómo al mencionado ente, del que dice hacer parte, se le vulneró el derecho al debido proceso dentro del trámite del incidente de desacato, pues no obra en la actuación que dicha entidad o la parte actora en nombre propio hayan sido vinculados al incidente de desacato.
Para la Sala, quien promueva una acción de tutela con el propósito de buscar la protección del derecho fundamental al debido proceso, presuntamente vulnerado con ocasión de las providencias que se profieran o actuaciones que se surtan en el trámite de un proceso judicial, como en el presente caso, debe acreditar como presupuesto procesal, que es o fue parte en el mismo, o el interés que le asiste porque las providencias judiciales que acusan le afectan de manera directa, requisito que en este caso no se acredita ni se cumple.[6] Acerca de esta exigencia la Corte Constitucional ha dicho:[7] “[…] Desde sus inicios esta Corte ha sido enfática en señalar que, la acción de tutela tiene como una de sus características esenciales la del ejercicio informal, “es decir que no limita las posibilidades de acudir a ella por razones de nacionalidad, sexo, edad, origen de raza o capacidades intelectuales, razón por la cual es factible que la ejerzan los niños, los indígenas, los presos, los campesinos, los analfabetas y en general todo individuo de la especie humana que se halle dentro del territorio colombiano.”[8] Sin embargo, las normas reglamentarias de la tutela exigen como requisito la legitimidad e interés del accionante, conforme se advierte en lo estipulado en el artículo 10° del Decreto 2591 de 1991, admitiéndose también la agencia de derechos ajenos cuando el titular no esté en condiciones de promover su propia defensa, y la intervención del Defensor del Pueblo y de los personeros municipales.
Por ello, este mecanismo de defensa judicial no admite que se pueda asumir de manera indeterminada o ilimitada la representación de otro y demandar protección constitucional a su nombre, ni la informalidad que caracteriza a la acción de tutela se opone a que su ejercicio esté sometido a requisitos mínimos de procedibilidad, entre los cuales está la legitimidad por activa. […]”[9] En este caso, la actora no acreditó que ella sea la afectada directa por las decisiones que se adoptaron en el trámite del incidente de desacato, y tampoco se presenta ante esta autoridad judicial como agente oficiosa de derechos ajenos, que en este caso serían los de los Concejales de Bogotá, quienes pueden asumir la defensa de sus propios derechos.
Como consecuencia de lo anterior, tampoco es posible que terceros coadyuven las pretensiones de una persona que no se encuentra legitimada para interponer la acción constitucional, pues en los términos del artículo 13 del Decreto 2591 de 1990, quien tuviere un interés legítimo en el resultado del proceso podrá intervenir en él como coadyuvante del actor.
En este caso, es improcedente estudiar el fondo de lo pedido por el actor en razón a que no se encuentra legitimado, luego no es posible coadyuvar sus pretensiones. Adicionalmente, no sobra advertir que quien alega la vulneración de derechos fundamentales tiene el deber de probar por qué le fueron transgredidos sus derechos fundamentales, carga argumentativa que no fue observada.
Corolario de lo señalado, la actora no estaba legitimada para promover la presente acción de amparo, en tanto no es titular del derecho fundamental al debido proceso cuya vulneración depreca; por lo que se declarará su falta de legitimación en la causa por activa, al no encontrarse acreditado el requisito exigido en el artículo 10º del Decreto 2591 de 1991.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO: RECHAZAR las solicitudes de coadyuvancia presentadas por las Concejales Susana María Muhamad González, Heidy Lorena Sánchez Barreto, y María Fernanda Rojas Mantilla.
SEGUNDO: DECLARAR la falta de legitimación en la causa por activa para promover la presente acción de tutela que instauró la señora Luisa Fernanda del Socorro Vargas Hernández, en nombre propio, en contra de Nelly Yolanda Villamizar de Peñaranda, Magistrada de la Sección Cuarta, Subsección “B” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, y del señor Héctor Rodríguez, secretario de esa Sección.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
CUARTO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, de no ser impugnada oportunamente en los términos señalados por la ley.
QUINTO: Enviar una copia de la presente providencia a la Sección Cuarta, Subsección “B” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
SEXTO: DEVOLVER al despacho de origen, esto es, al Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Cuarta, el expediente con radicado nro. 25000-23- 15-000-2001-00479-02, incidente de desacato nro. 11, allegado en calidad de préstamo. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.
CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, | | | |NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN |OSWALDO GIRALDO LÓPEZ | |Consejera de Estado |Consejero de Estado | |Presidenta | | | | | | | | | | | |HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ |ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS | |Consejero de Estado |Consejero de Estado | | |(Ausente con excusa) | ----------------------- [1] Providencia utilizada por la Sección Primera del Consejo de Estado en sentencia de 3 de agosto de 2017, Exp.
Núm. 11001-03-15-000-2016-03838-01, C.P: María Elizabeth García González. [2] En dicha controversia, la Corte Constitucional, fundamentó su decisión así: “1.8 En este caso, la Sala observa que la Aseguradora Confianza, vinculada al trámite de tutela por el juez de primera instancia por haber sido llamada en garantía dentro de la acción de reparación directa, aprovechó su intervención para aseverar que la sentencia del Tribunal Administrativo del Cauca había vulnerado su derecho al debido proceso, al cometer irregularidades en la notificación del llamamiento en garantía, condenarla al pago del lucro cesante y desconocer la prueba en relación con el monto asegurado.
En el mismo sentido, impugnó la decisión del juez de tutela de primera instancia alegando que aun cuando no hubiera defecto alguno en la decisión tomada respecto de la Unión Temporal, sí lo había en relación con la aseguradora. Sin embargo, es claro que estos cargos no están dirigidos a coadyuvar la petición de la Unión Temporal o la defensa del Tribunal del Cauca, y no se relacionan de forma ni siquiera aproximada a las razones de hecho y de derecho propuestas por la Unión Temporal, que tienen que ver con las pruebas que, a su juicio, daban lugar a la declaratoria de inexistencia de la falla del servicio y el nexo causal.
Antes bien, se orientan a señalar los posibles defectos que desconocen los derechos de la Aseguradora, fundados todos en aspectos de la sentencia que no son discutidos por la Unión Temporal y que no afectan la decisión que se tome en relación con ella. Atendiendo a las razones expuestas en precedencia, la Sala considera que no debe examinar los problemas jurídicos derivados de la intervención de la Aseguradora pues ella no constituye una verdadera parte dentro del proceso de tutela.
En consecuencia, solo abordará los problemas jurídicos derivados de la demanda presentada por la Unión Temporal y no los defectos alegados por la Compañía Aseguradora Confianza”. [Subraya la Sala]. [3] Cfr. Corte Constitucional, sentencia T-304 de 11 de julio de 1996 (M. P: Jorge Arango Mejía). [4] Folio 2569 del incidente de desacato. [5] Folio 293 cuaderno Acción de Cumplimiento. [6] Esta Corporación ya se ha referido a la necesidad de que la acción de tutela sea ejercida por el titular de los derechos presuntamente afectados o por su representante legal o incluso a través de agente oficioso, por lo que en el evento de que el accionante no ostente ninguna de estas calidades legalmente establecidas, no está legitimado en la causa por activa.
Ver entre otras, sentencia del 26 de junio de 2014. Sección Segunda- Subsección B. Expediente Radicación número: 25000-23-41-000-2014-00479-01(AC). C.P. Gerardo Arenas Monsalve. [7] Corte Constitucional. Sentencia T-020 del 29 de enero de 2016. M.P. Jorge Ignacio Pretelt C. [8] Sentencia T-459 de 1992. M.P. José Gregorio Hernández Galindo. [9] Sentencia T-417 de 2013.
M.P. Nilson Pinilla Pinilla.