11001-03-28-000-2019-00048-00 — Consejo de Estado

11001-03-28-000-2019-00048-00Consejo de Estado · SECCION QUINTAAuto2020-02-20

Ponente: Luis Alberto Álvarez Parra

Actor: Oscar Javier Vargas Urrego·Demandado: Sofía Consuelo Lombana Ketshinei - Representante De Las Comunidades Indígenas En El Consejo Directivo De La Corporación Autónoma Regional De La Orinoquía- Corporinoquía - Periodo 2020-2023

De qué trata

Síntesis: El artículo 230 de la Ley 1437 de 2011 establece una fórmula innominada para la adopción de medidas cautelares, clasificándolas en preventivas, conservativas, anticipativas y suspensivas, admitiendo dentro de esta tipología la adopción de cualquiera que el juez encuentre necesaria para impedir que el ejercicio del medio de control respectivo pierda su finalidad, de acuerdo con los fundamentos de hecho y derecho de cada caso en concreto. (…). De esta manera, cuando se pretende el decreto de la suspensión provisional de los efectos del acto demandado, la parte solicitante debe cumplir con los requisitos señalados en el inciso primero del artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, por tratarse también de una de las causales de pérdida de fuerza ejecutoria del acto administrativo. (…). Sobre el particular, esta corporación ha destacado que en la actual regulación de esta medida, se prescinde de la «manifiesta infracción» exigida por la anterior legislación, y además se «presenta una variación significativa (…), por cuanto la norma obliga al juez administrativo a realizar el análisis entre el acto y las normas invocadas como transgredidas y a estudiar las pruebas allegadas con la solicitud», lo cual habilita al juez para realizar un estudio preliminar más amplio sobre el asunto en disputa, sin que ello pueda ser entendido como prejuzgamiento. (…). [S]e impone correlativamente una carga argumentativa y/o probatoria, al menos sumaria, en cabeza del solicitante de la medida cautelar, que debe ser valorada por el juez competente en el auto que decide sobre su decreto, así como el que eventualmente conozca de ella, en segunda instancia, a fin de determinar el cumplimento de las anteriores exigencias, con miras a prevenir que el acto administrativo demandado agote sus efectos o que se enerve el objeto del proceso o la efectividad de la sentencia. (…). [Como aspectos preliminares aclara la Sala que,] Este estudio en modo alguno implica un prejuzgamiento sobre el fondo de la litis, pues en esta etapa procesal el juzgador tan solo puede pronunciarse prima facie al respecto, teniendo en cuenta que aún no se ha integrado el contradictorio, por lo que los elementos de juicio, de tipo argumentativo y probatorio, con que cuenta se limitan a los aportados en la demanda y los escritos en que se descorrió traslado de la medida cautelar. (ii) Por tanto, la carga de demostrar la configuración de los requisitos de que trata el inciso primero del artículo 231 de la Ley 1437 de 2011 para su decreto recae exclusivamente en el demandante, sin que al juzgador pueda entrar a suplir su inactividad en ese sentido, en ejercicio de sus poderes oficiosos, para instruir la causa, pues desbordaría el ámbito de su competencia, como director del proceso. (…). [E]sta Sala destaca que [los cargos formulados en el proceso] se basan en las causales genéricas de nulidad de los actos administrativos denominadas (i) infracción de las normas en que debía fundarse y (ii) expedición irregular; además de las específicas de nulidad electoral, consagradas en los numerales 3 y 4 del artículo 275 de la ley 1437 de 2011, referidas respectivamente a: (iii) falsedad en los datos contenidos en los documentos electorales; y (iv) cómputo irregular de los votos emitidos en la respectiva elección. (…). [L]a Sala encuentra que de la mera confrontación entre el acto de elección controvertido [Resolución 0003 del 29 de enero de 1986] y las normas cuya infracción se predica, no surge una oposición entre ambos parámetros de comparación, capaz de desvirtuar, la presunción de legalidad de que está revestido aquel y el consecuente principio de autotutela de la Administración, que permite su ejecución directa, como garantía de los derechos a elegir y ser elegido, de la representación de las comunidades étnicas ante el Consejo Directivo de CORPORINOQUÍA y de la estabilidad en los órganos de gobierno de las Corporaciones Autónomas Regionales. Lo anterior, resulta más claro, teniendo en cuenta que el demandante no cumplió con la carga de argumentación necesaria para justificar la imposición de la medida cautelar, al punto que consideró equivocadamente que bastaba con la remisión a las consideraciones expuestas en su libelo introductorio contra la validez de la elección bajo estudio, para que procediera automáticamente el decreto de la suspensión provisional deprecada, pese a que la complejidad de los cargos formulados, especialmente en cuanto al debate probatorio que implican, no permite pronunciarse prima facie sobre su vocación de prosperidad, más aún cuando en la demanda: (i) no existen elementos de convicción suficientes para arribar a una conclusión, aunque sea preliminar, sobre la configuración de los vicios de ilegalidad alegados; y (ii) todavía no está integrado el contradictorio, por lo que el plenario no permite vislumbrar per se una verdad procesal sobre la validez de los actos acusados. (…). En consecuencia (…), no se vislumbra la contradicción entre el acto acusado y las normas que el actor considera infringidas, en cuanto el alcance de tales disposiciones está necesariamente atado a su interpretación y aplicación según el ordenamiento de las comunidades indígenas y etnias a que están dirigidas, en virtud de los principios de autonomía, pluralismo y neutralidad estatal que protegen estas formas alternativas de derecho, frente a lo cual existen versiones y documentos diferentes en el expediente que, de momento, no permiten arribar a una conclusión unívoca al respecto. (…). En este orden de ideas, se concluye que: (…) no se encuentran demostrados los supuestos de hecho y derecho que justifiquen la imposición de la medida cautelar deprecada.NOTA DE RELATORÍA: Sobre la suspensión provisional, consultar: Consejo de Estado, Sección Cuarta, auto del 29 de enero de 2014, radicación 11001 - 03-27-000-2013-00014-00 (20066), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.

SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Presupuestos para su decreto / SUSPENSIÓN PROVISIONAL - Se niega al no estar demostrados los supuestos de hecho y derecho que justifiquen la imposición de la medida El artículo 230 de la Ley 1437 de 2011 establece una fórmula innominada para la adopción de medidas cautelares, clasificándolas en preventivas, conservativas, anticipativas y suspensivas, admitiendo dentro de esta tipología la adopción de cualquiera que el juez encuentre necesaria para impedir que el ejercicio del medio de control respectivo pierda su finalidad, de acuerdo con los fundamentos de hecho y derecho de cada caso en concreto.

(…). De esta manera, cuando se pretende el decreto de la suspensión provisional de los efectos del acto demandado, la parte solicitante debe cumplir con los requisitos señalados en el inciso primero del artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, por tratarse también de una de las causales de pérdida de fuerza ejecutoria del acto administrativo.

(…). Sobre el particular, esta corporación ha destacado que en la actual regulación de esta medida, se prescinde de la «manifiesta infracción» exigida por la anterior legislación, y además se «presenta una variación significativa (…), por cuanto la norma obliga al juez administrativo a realizar el análisis entre el acto y las normas invocadas como transgredidas y a estudiar las pruebas allegadas con la solicitud», lo cual habilita al juez para realizar un estudio preliminar más amplio sobre el asunto en disputa, sin que ello pueda ser entendido como prejuzgamiento.

(…). [S]e impone correlativamente una carga argumentativa y/o probatoria, al menos sumaria, en cabeza del solicitante de la medida cautelar, que debe ser valorada por el juez competente en el auto que decide sobre su decreto, así como el que eventualmente conozca de ella, en segunda instancia, a fin de determinar el cumplimento de las anteriores exigencias, con miras a prevenir que el acto administrativo demandado agote sus efectos o que se enerve el objeto del proceso o la efectividad de la sentencia. (…). [Como aspectos preliminares aclara la Sala que,] Este estudio en modo alguno implica un prejuzgamiento sobre el fondo de la litis, pues en esta etapa procesal el juzgador tan solo puede pronunciarse prima facie al respecto, teniendo en cuenta que aún no se ha integrado el contradictorio, por lo que los elementos de juicio, de tipo argumentativo y probatorio, con que cuenta se limitan a los aportados en la demanda y los escritos en que se descorrió traslado de la medida cautelar.

(ii) Por tanto, la carga de demostrar la configuración de los requisitos de que trata el inciso primero del artículo 231 de la Ley 1437 de 2011 para su decreto recae exclusivamente en el demandante, sin que al juzgador pueda entrar a suplir su inactividad en ese sentido, en ejercicio de sus poderes oficiosos, para instruir la causa, pues desbordaría el ámbito de su competencia, como director del proceso.

(…). [E]sta Sala destaca que [los cargos formulados en el proceso] se basan en las causales genéricas de nulidad de los actos administrativos denominadas (i) infracción de las normas en que debía fundarse y (ii) expedición irregular; además de las específicas de nulidad electoral, consagradas en los numerales 3 y 4 del artículo 275 de la ley 1437 de 2011, referidas respectivamente a: (iii) falsedad en los datos contenidos en los documentos electorales; y (iv) cómputo irregular de los votos emitidos en la respectiva elección. (…). [L]a Sala encuentra que de la mera confrontación entre el acto de elección controvertido [Resolución 0003 del 29 de enero de 1986] y las normas cuya infracción se predica, no surge una oposición entre ambos parámetros de comparación, capaz de desvirtuar, la presunción de legalidad de que está revestido aquel y el consecuente principio de autotutela de la Administración, que permite su ejecución directa, como garantía de los derechos a elegir y ser elegido, de la representación de las comunidades étnicas ante el Consejo Directivo de CORPORINOQUÍA y de la estabilidad en los órganos de gobierno de las Corporaciones Autónomas Regionales.

Lo anterior, resulta más claro, teniendo en cuenta que el demandante no cumplió con la carga de argumentación necesaria para justificar la imposición de la medida cautelar, al punto que consideró equivocadamente que bastaba con la remisión a las consideraciones expuestas en su libelo introductorio contra la validez de la elección bajo estudio, para que procediera automáticamente el decreto de la suspensión provisional deprecada, pese a que la complejidad de los cargos formulados, especialmente en cuanto al debate probatorio que implican, no permite pronunciarse prima facie sobre su vocación de prosperidad, más aún cuando en la demanda: (i) no existen elementos de convicción suficientes para arribar a una conclusión, aunque sea preliminar, sobre la configuración de los vicios de ilegalidad alegados; y (ii) todavía no está integrado el contradictorio, por lo que el plenario no permite vislumbrar per se una verdad procesal sobre la validez de los actos acusados.

(…). En consecuencia (…), no se vislumbra la contradicción entre el acto acusado y las normas que el actor considera infringidas, en cuanto el alcance de tales disposiciones está necesariamente atado a su interpretación y aplicación según el ordenamiento de las comunidades indígenas y etnias a que están dirigidas, en virtud de los principios de autonomía, pluralismo y neutralidad estatal que protegen estas formas alternativas de derecho, frente a lo cual existen versiones y documentos diferentes en el expediente que, de momento, no permiten arribar a una conclusión unívoca al respecto.

(…). En este orden de ideas, se concluye que: (…) no se encuentran demostrados los supuestos de hecho y derecho que justifiquen la imposición de la medida cautelar deprecada. NOTA DE RELATORÍA: Sobre la suspensión provisional, consultar: Consejo de Estado, Sección Cuarta, auto del 29 de enero de 2014, radicación 11001-03- 27-000-2013-00014-00 (20066), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 230 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 231 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Consejero ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá, D.C., veinte (20) de febrero de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-28-000-2019-00048-00 Actor: OSCAR JAVIER VARGAS URREGO Demandado: SOFÍA CONSUELO LOMBANA KETSHINEI - REPRESENTANTE DE LAS COMUNIDADES INDÍGENAS EN EL CONSEJO DIRECTIVO DE LA CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE LA ORINOQUÍA- CORPORINOQUÍA - PERIODO 2020-2023 Referencia: NULIDAD ELECTORAL - Auto que admite la demanda y niega la solicitud de suspensión provisional de los efectos del acto enjuiciado ADMISORIO CON SOLICITUD DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL Procede emitir un pronunciamiento sobre: (i) la admisibilidad de la demanda de nulidad electoral presentada por el señor Óscar Javier Vargas Urrego contra el acto de elección de la señora Sofía Consuelo Lombana Ketshinei, como representante de las comunidades indígenas en el Consejo Directivo de la Corporación Autónoma Regional de La Orinoquía- CORPORINOQUÍA, periodo 2020-2023; y (ii) la solicitud de suspensión provisional de sus efectos.

ANTECEDENTES 1. La Demanda 1.1. Pretensiones El señor Óscar Javier Vargas Urrego, obrando en nombre propio y en ejercicio del medio de control de nulidad electoral, consagrado en el artículo 139 de la Ley 1437 de 2019, impugnó la legalidad: «(…) del ACTO ADMINISTRATIVO ELECTORAL que declara la elección de la señora SOFÍA CONSUELO LOMBANA KETSHINEI como REPRESENTANTE DE LAS COMUNIDADES INDÍGENAS ANTE EL CONSEJO DIRECTIVO DE LA CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE LA ORINOQUÍA “CORPORINOQUÍA”», así como de aquel que contiene su registro de inscripción como candidata de nueve (9) comunidades pertenecientes al Resguardo Caño Mochuelo.

En consecuencia, solicitó que: «Se ordene a la directora de CORPORINOQUÍA iniciar el nuevo proceso electoral en cumplimiento de la Resolución 128 de 2000 emanada del Minambiente (…)». 1.2. Hechos El 5 de agosto de 2019, CORPORINOQUIA expidió la convocatoria pública para la elección de un (1) representante de las comunidades indígenas principal y un (1) suplente, ante su Consejo Directivo, para el periodo 2020-2023, la cual tuvo su segundo aviso el 15 de agosto siguiente, en cumplimiento de los artículos 1 y 3 de la Resolución 128 de 2000, proferida por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, que reglamenta el literal f) del artículo 26 de la Ley 99 de 1993.

De conformidad con el cronograma establecido en aquella, las fases del procedimiento eleccionario se organizaron según las siguientes fechas del año 2019: (i) del 5 al 21 de agosto: inscripción de candidatos y recepción de documentos; (ii) del 26 al 29 de agosto: verificación de requisitos para ocupar el cargo (iii) 30 de agosto: publicación de la lista de elegibles, con divulgación del informe de resultados correspondiente; y (iv) 6 de septiembre: reunión del cuerpo electoral para celebrar la elección. Según dicho calendario electoral, el 20 de agosto de 2019, la directora general de CORPORINOQUÍA expidió la Resolución 200-36-19-1571, por medio de la cual se designó el Comité Evaluador para la verificación de requisitos de los candidatos a representante de las comunidades indígenas, tradicionalmente asentadas en el área de su jurisdicción, ante la Junta Directiva de la entidad.

Cargos A partir de la lectura sistemática de los fundamentos jurídicos de la demanda, se deduce que el actor invoca y desarrolla como cargos de nulidad general contra el acto de elección sub judice: (i) La infracción de las normas en que debería fundarse, por considerar que viola los artículos 7, 13, 29, 40, 246, 329 y 330 de la Constitución Política y el Convenio 169 de la OIT sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes, junto con la Ley 21 de 1991 que lo aprueba en Colombia, y el Decreto 1397 de 1996, por el cual se crea la Comisión Nacional de Territorios Indígenas y la Mesa Permanente de Concertación con los pueblos y organizaciones indígenas, en la medida en que no se respetaron los derechos fundamentales reconocidos a los grupos étnicos, como garantía para el ejercicio de su autonomía y conservación de su identidad cultural, especialmente el de participar en la elección de sus gobernantes y representantes.

(ii) La expedición irregular, por el desconocimiento del procedimiento eleccionario, reglamentado en la Resolución 128 del 2 de febrero de 2000, expedida por el entonces denominado Ministerio del Medio Ambiente (hoy, Ministerio del Ambiente y Desarrollo Sostenible), en ejecución del literal f) del artículo 26 de la ley 99 de 1993, sobre la conformación de la Junta Directiva de las Corporaciones Autónomas Regionales.

En particular, estima al respecto que: (a) CORPORINOQUÍA «debió haberse limitado a expedir el acto de contenido electoral de convocatoria, verificar, facilitar los recursos, medios y logística para el desarrollo del proceso, y no como lo hizo de manera arbitraria y extralimitando sus funciones y competencias, intervenir directamente en la elección»; y (b) la votación se desarrolló sin cumplir «(…) los términos establecidos en el inciso segundo del artículo 1º de la Resolución 128/00, el cual debió haber sido de 30 y 20 días hábiles [después de la primera y segunda convocatoria, respectivamente], luego las fechas se debían extender en el tiempo hasta el 19 de septiembre de 2019, día en que debió realizar la elección (…)».

A su vez, formula como cargos específicos de nulidad electoral, los consagrados en los numerales 3, 4, 5 y 7 del artículo 275 de la Ley 1437 de 2011, aunque frente a este último numeral no se expusieron motivos de inconformidad. Ahora bien, en cuanto a las demás causales, alega que: (iii) Los documentos electorales contienen datos contrarios a la verdad (numeral 3), en la medida en que los registros de inscripción de la señora Lombana Ketshinei la postulan como candidata de nueve comunidades indígenas distintas, cuando jurídica y materialmente solo puede pertenecer a una de ellas, y además con respaldo en «9 ACTAS DE COMUNIDAD elaboradas el mismo día, a la misma hora y firmadas por los mismos representantes».

Por tanto, se configuró una falsedad, que bien se pudo evitar para hacer viable su elección conforme a la ley «si es solamente representante de su comunidad, si llega a la elección como candidata de esta y es respaldada mediante el voto de los otros 8 candidatos de las 8 comunidades restantes, un representante candidato por cada comunidad».

(iv) Los votos emitidos se computaron con violación al sistema legalmente establecido (numeral 4), teniendo en cuenta que la referida postulación múltiple conllevó a «que votara nueve veces por ella el señor ALEXANDER TUDUPAI TABUTJU, GOBERNADOR DEL RESGUARDO CAÑO MOCHUELO [integrado por las nueve comunidades indígenas que postularon a la elegida], quien no estaba habilitado para sufragar por haber delegado la representación como candidato a la señora SOFÍA CONSUELO y no figurar en el REGISTRO DE CANDIDATOS APTOS PARA VOTAR (CENSO ELECTORAL), práctica de blancos y no de comunidades ancestrales (…)».

(v) La candidata elegida no reúne los requisitos para ocupar el cargo (numeral 5), en atención al literal b) del artículo 2 de la Resolución 128 de 2000, que literalmente establece como condición para participar en la elección, allegar: «Copia del acta de la reunión en la cual conste la designación del miembro de la comunidad o etnia postulado como candidato.

El candidato podrá ser el representante legal u otro miembro de la comunidad o etnia». Por tanto, argumenta el accionante, que al haber sido postulada simultáneamente por distintas comunidades, la demandada quedó por fuera del supuesto de hecho previsto en la norma en cita. 1.4. La solicitud de medida cautelar En acápite inserto a folio 17 de la demanda, el señor Vargas Urrego solicita decretar la suspensión provisional del acto de elección acusado «con el fin de evitar un perjuicio irremediable a los candidatos representantes y a las comunidades indígenas pertenecientes a la jurisdicción de CORPORINOQUÍA, en virtud de los hechos, fundamentos y pruebas del presente escrito», es decir, que remite a las mismas consideraciones y pruebas incorporadas en su libelo introductorio, como sustento para la procedencia y prosperidad de la medida cautelar deprecada. 2.

Trámite de la demanda 2.1. Requerimiento previo Por auto del 7 de noviembre de 2019, el magistrado ponente, en uso de la facultad de instrucción del proceso prevista en el inciso final del numeral 1 del artículo 166 de la ley 1437 de 2011 y teniendo en cuenta que «(i) tanto la copia del acto acusado como la constancia de su publicación son indispensables para abordar el estudio de admisibilidad de la demanda y (ii) no le fueron entregadas al señor Oscar Javier Vargas Urrego», requirió a la Secretaría General de CORPORINOQUIA allegar copia del acto de elección de la señora Sofía Consuelo Lombana Ketshinei, como representante de las comunidades indígenas ante el Consejo Directivo de la entidad, con las correspondientes constancias de su publicación, comunicación, notificación o ejecución. A través de mensajes de correo electrónico recibidos por la Secretaría de esta Sección, el 12 de noviembre de 2019, a las 4:37 pm y 5:28 pm, respectivamente, fue remitido el oficio 200.11.19.12765 del mismo día, en el que se responde a dicho requerimiento, adjuntando la documentación solicitada.

Posteriormente, mediante auto del 18 de diciembre de 2019, el despacho sustanciador resolvió inadmitir la demanda, por indebida acumulación de causales de nulidad, «para que estas se formulen de manera separada y se tramiten en procesos distintos», cuyo traslado a la parte actora corrió del 14 al 16 de enero del año 2020. El 15 de enero del mismo año, estando dentro de la oportunidad procesal para hacerlo, el demandante procedió a subsanar el defecto señalado, en el sentido de excluir los numerales primero y tercero de sus pretensiones. 2.2.

Traslado de la medida cautelar Mediante auto del 14 de noviembre de 2019, se dispuso correr traslado de la solicitud de suspensión provisional de los efectos del acto de elección demandado a la señora Lombana Ketshinei; al Consejo Directivo de CORPORINOQUÍA, a través de su director general o representante legal; al director general o representante delegado para recibir notificaciones de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado; y al agente del Ministerio Público, por el término común de cinco (5) días, a fin de que expusieran lo que consideran pertinente sobre el particular.

Al respecto se pronunciaron: 2.2.1 CORPORINOQUÍA En oficio con radicación No YO-219-13852, del 15 de noviembre de 2019, la señora Martha Jhoven Plaza Roa, obrando en calidad de directora general de CORPORINOQUÍA, solicitó rechazar por improcedente la suspensión provisional deprecada, por cuanto no cumple los requisitos de forma consagrados en el artículo 231 de la Ley 1437 de 2011, al no estar mínimamente sustentada e interponerse inoportunamente, teniendo en cuenta que la representante elegida de las comunidades indígenas al Consejo Directivo del CORPORINOQUÍA «NO hará parte de este órgano colegiado, sino hasta después del 1 de enero del año 2020, inclusive, empezará a ejercer sus funciones como consejera, una vez se posesione ante el consejo y el Presidente del mismo, lo cual de manera general (…) se lleva a cabo hasta la primera sesión que se realiza aproximadamente en el mes de febrero de cada vigencia».

De esta manera, destaca además que se trata de «un proceso de elección, que no genera ninguna expectativa de percibir ingresos de los cuales pueda derivarse por ejemplo la afectación del mínimo vital del accionante, afectación de sus condiciones de dignidad de persona humana, acceso a servicios básicos, derecho al trabajo u otros, teniendo en cuenta que el desarrollo de las funciones del representante en este caso de las comunidades indígenas, es una función ad honorem, cuyo fin último es coadyuvar a esta Autoridad Ambiental en la defensa y protección del medio ambiente y los recursos naturales», por lo que concluye que no se está ante riesgo alguno de sufrir un perjuicio irremediable, que justifique su estudio sustantivo.

Ahora bien, la entidad considera que la presente solicitud tampoco satisface los de fondo para su prosperidad, debido a que el procedimiento administrativo de elección se ajustó al ordenamiento jurídico vigente, de modo tal que, en caso de ser abordado su análisis jurídico material, es preciso negar su decreto. Como sustento de esta petición subsidiaria, realizó un recuento de las fases surtidas dentro del procedimiento de elección de la señora Lombana Ketshinei, destacando el rol garante de los derechos de las comunidades indígenas y sus correspondientes candidatos, ejercido por CORPORINOQUÍA, en cumplimiento de lo dispuesto en la Resolución 128 de 2000, sintetizando sus actuaciones así: - Con sustento en el artículo 1 de la Resolución 128 de 2000, emitió la convocatoria pública en los términos de la norma - Atendiendo el artículo 3 ídem, la Corporación revisó los documentos presentados por las comunidades indígenas o etnias con el fin de verificar el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 2 y, una vez realizada la revisión, elaboró el respectivo informe. - Finalmente, con fundamento en el artículo 6 de la resolución mencionada, Corporinoquía prestó el servicio logístico necesario para efectos de llevar a cabo la reunión de elección (…), en la cual de manera autónoma definirían las condiciones de cómo se realizaría la votación conforme al artículo 5 de la Resolución 128 de 2000, en lo cual no tiene ningún injerencia esta Autoridad Ambiental.[2] En consecuencia, finaliza sosteniendo que: (i) el motivo de inconformidad del actor radica en haber sido derrotado en la votación por la señora Lombana Ketshnei, por lo que con su petición persigue su interés particular en ser elegido más no un interés general y abstracto de defender la ley y la democracia, como corresponde a este medio de control;

(ii) se presentó una controversia interpretativa, al permitir que ella representara simultáneamente a nueve (9) comunidades que la escogieron como su candidata, lo cual resulta razonable al no existir prohibición expresa al respecto; y (iii) no se adjuntan pruebas que soporten los motivos de inconformidad expresados por el señor Vargas Urrego, además que tampoco los expuso en ninguna de las etapas del procedimiento de elección que pretende dejar sin efectos, previo a acudir ante la jurisdicción contencioso- administrativa. 2.2.2 Sofía Consuelo Lombana Ketshinei Por escrito del 22 de noviembre, la señora Sofía Consuelo Lombana Ketshinei, obrando en calidad de demandada, se opuso a la solicitud de suspensión provisional de los efectos de su elección como representante de las comunidades indígenas y etnias ante el Consejo Directivo de CORPORINOQUÍA, luego de explicar los orígenes, constitución, forma de organización, órganos de gobierno y autoridades, con sus respectivas competencia, del cabildo Caño Mochuelos al que pertenece, el cual está integrado por nueve (9) comunidades indígenas[3] que, en reunión de la Junta del Cabildo, decidieron postularla como candidata a dicho cargo, tal como consta en las actas suscritas por el señor Alexander Tudupial Tabatju, en cumplimiento de sus funciones como gobernador del cabildo.

Al respecto, argumentó: En el entendido de lo indicado con anterioridad, realicé la inscripción por comunidades independientes, toda vez que así lo reconoció la Resolución No. 003 de 1086 (sic) y la misma convocatoria (…) por lo que se precisa que sí es posible la existencia de las nueve (9) actas de reunión en las cuales fui postulada y avalada, y que estén firmadas por las mismas personas y en fechas iguales, teniendo en cuenta que solo se cuenta con una junta de cabildo conformada por distintos miembros de las comunidades que hacen parte del resguardo indígena Caño Mochuelo, como una unidad constituida por diversos pueblos y que representa a esas comunidades, por lo que sería inoficioso efectuar nueve reuniones con el mismo fin (…) Además de lo anterior, es pertinente indicar que no es cierta la afirmación que hace el demandante respecto de la intervención en la deliberación por parte de (…) CORPORINOQUÍA, pues en la reunión, mi gobernador realizó el planteamiento para que la elección se desarrollara mediante voto público, como consta en el acta debidamente suscrita y aprobada; por tanto, la decisión de no participar de los demás candidatos habilitados realmente no obedece a la carencia de garantías constitucionales, pues durante todo el proceso se evidenció que fueron habilitados los candidatos por cumplir con el lleno de los requisitos exigidos, situación que no fue objetada por ningún participante; sino hasta el día de la elección de manera suspicaz manifiestan la imposibilidad de mi participación en representación de nueve comunidades, buscando no llevar a cabo la elección ante la inasistencia de sus gobernadores cuando se dieron cuenta que los mismos candidatos no podían ejercer el derecho al voto, como lo pretendieron desde el inicio, inclusive desprestigiando al resguardo caño mochuelo y al Gobernador como autoridad.[4] (Subrayado fuera del original) En este orden, finalizó su intervención alegando que el peticionario no demostró el riesgo de sufrir un perjuicio irremediable, para justificar la adopción de la suspensión provisional que pretende, por lo que requiere su denegación, al igual que la inadmisión de la demanda, por cuanto su participación en el procedimiento eleccionario se dio en las mismas condiciones con los demás aspirantes inscritos. 2.2.3 El Ministerio Público A través de memorial allegado a la secretaría de esta Sección el 22 de noviembre, la Procuradora Séptima Delegada ante el Consejo de Estado, afirma que, en esta etapa procesal, los cargos y medios de convicción incluidos en la demanda no tienen la entidad suficiente para justificar la suspensión provisional de los efectos del acto acusado.

Al respecto, empieza su intervención analizando la oportunidad de dicha medida cautelar, en cuanto observa que la elección de la señora Lombana Ketshinei aún no está produciendo sus efectos jurídicos, lo cual estima que no es óbice para estudiar su procedencia «pues como resulta obvio, su propósito es precaver o evitar la violación del ordenamiento jurídico», a fin de prevenir que «(…) quien a su juicio fue elegida de forma irregular, tome posesión como representante de las comunidades indígenas de la jurisdicción de Corporinoquía».

Hecha esta aclaración, pasa a valorar las acusaciones del actor, relacionadas con las supuestas violaciones de la ley y la Constitución presentadas en cada una de las etapas del procedimiento eleccionario respectivo, para concluir que ninguna de ellas está debidamente soportada, argumentativa y probatoriamente, para efectos de permitir al juez electoral constatar en esta instancia, un posible quebranto de las disposiciones jurídicas aplicables al caso, con la incidencia necesaria para desvirtuar el principio de autotutela de la Administración, suspendiendo la efectividad de la elección cuestionada.

II. CONSIDERACIONES 1. Competencia Se procede a resolver sobre la admisión de la demanda y la solicitud de suspensión provisional del acto de elección, con fundamento en lo dispuesto en el inciso final del artículo 277 de la Ley 1437 de 2011, el numeral 3° del artículo 149 del mismo estatuto, por ser órganos autónomos[5], y lo previsto en el artículo 13 del Acuerdo No. 80 del 12 de marzo de 2019–Reglamento del Consejo de Estado. 2.

Sobre la admisión de la demanda Procede pronunciarse sobre la admisión de la demanda, por lo que se debe establecer el cumplimiento de los requisitos formales indicados en el artículo 162 de la Ley 1437 de 2011; para ello es del caso verificar los anexos relacionados en el artículo 166 y el ejercicio del medio de control dentro del plazo previsto en el literal a) del numeral 2º del artículo 164 de la misma normativa.

De esta manera, observa que la demanda se ajusta formalmente a las exigencias de los referidos artículos, pues están debidamente designadas las partes, la pretensión fue formulada de forma clara y precisa, se narran los hechos en que se fundamenta, se identificaron las normas que se consideran violadas, se desarrolló el concepto de la violación y se explicó por qué, en criterio del actor, la designación de la señora Sofía Consuelo Lombana Ketshinei como representante de las comunidades indígenas ante el Consejo Directivo de CORPORINOQUÍA está viciada de nulidad.

Asimismo, es de anotar que: i) con la demanda se anexaron y solicitaron pruebas, ii) se suministraron las direcciones para las notificaciones personales de las partes, y iii) se formuló como pretensión principal la nulidad del acta de elección de los No. 001 del 6 de septiembre de 2019, suscrita por la directora general de dicha entidad, en los términos del literal d) del artículo 6 de la Resolución 128 de 2000.

En el expediente obra el acto de designación controvertido, según el cual «de conformidad con la votación realizada, queda elegida como representante principal de las comunidades indígenas y etnias tradicionalmente asentadas en el área de jurisdicción de Corporinoquía, ante el Consejo Directivo: PRINCIPAL. SOFÍA Consuelo Lombana Ketshinei.

SUPLENTE. SIN SUPLENTE», así como las constancias de su publicación en el portal institucional y las carteleras de sus respectivas sedes (Yopal, Cáquezá La Primavera, y Arauca), fechadas el 27 de septiembre de 2019. A su vez, se aportaron con la demanda los registros de inscripción de la elegida, así como otros actos preparatorios expedidos en el procedimiento eleccionario, que si bien no son controlables en sede de nulidad electoral de manera directa, sí lo son a través del estudio de los vicios de trámite del acto principal alegados por el actor.

De otro lado, se advierte que la pretensión de nulidad por indebida inscripción de la demandada, al haber sido postulada simultáneamente por más de una comunidad indígena, se admitirá con base en las causales de expedición irregular y falsedad en documentos electorales y se estudiará de fondo siempre que afecte la legalidad del acto que declaró su elección que, conforme al artículo 139 del C.P.A.C.A., es aquel objeto de control en sede de nulidad electoral, por su carácter definitivo.

Esto aunado a que, luego de analizar en conjunto el libelo inicial y el escrito de corrección del 15 de enero de 2020, se encuentra que las causales generales y específicas de nulidad alegadas se encuentran intrínsecamente relacionadas con presuntas irregularidades dentro del procedimiento de elección controvertido. Por último, en cuanto al término de caducidad, la demanda fue interpuesta el 9 de octubre de 2019[6] y la elección acusada se efectuó a través del Acta No. 001 del 6 de septiembre de 2019, publicada en las distintas sedes de la entidad el 27 de septiembre siguiente, es decir, que se presentó dentro del plazo previsto en el literal a) del numeral 2º del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011.

En suma, se advierte el cumplimiento de los requisitos legalmente establecidos para admitir la demanda. 3. Sobre la suspensión provisional de los efectos del acto demandado Para decidir sobre la medida cautelar deprecada, esta Sala resolverá el siguiente problema jurídico: ¿La solicitud de suspensión provisional de los efectos del Acta No. 001 del 6 de septiembre de 2019, que declara la elección de la Señora Lombana Ketshinei como representante de las comunidades indígenas y etnias ante el Consejo Directivo de la Corporación Autónoma Regional de la Orinoquía, suscrita por la directora general de la entidad, cumple con el requisito señalado en el inciso 1º del artículo 231 de la Ley 1437 de 2011 para su adopción, en cuanto de su confrontación con las normas constitucionales, legales y reglamentarias que rigen y orientan el procedimiento eleccionario correspondiente, surge su oposición con estas? Para resolver lo anterior, a continuación se abordará el estudio de: (i) la protección cautelar en el proceso contencioso-administrativo;

(ii) el presupuesto para ordenar la suspensión provisional de los efectos del acto demandado; y con base en tales consideraciones generales, finalmente se analizará (iii) el caso concreto. 3.1 La protección cautelar en el proceso contencioso-administrativo Uno de los aspectos más destacados de la ley 1437 de 2011, en contraste con la legislación anterior, se encuentra en el título XI, dedicado a las medidas cautelares procedentes en el marco de los procesos declarativos adelantados ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, las cuales: (i) revisten naturaleza instrumental, provisional y mutable;

(ii) se sustentan en la apariencia de buen derecho y el riesgo de la mora[7]; y (iii) tienen por finalidad garantizar el objeto del proceso y la efectividad del fallo. Se trata, entonces, de «otra de las consecuencias que ha producido el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva en el proceso contencioso (…), que impone la adopción de cuantas medidas cautelares sean necesarias para asegurar la eficacia de la sentencia, y, por lo tanto, pretende evitar que la acción judicial se produzca cuando se ha ejecutado el acto o el hecho o se ha producido un daño irreparable»[8].

A diferencia del Decreto-Ley 01 de 1984 derogado, la nueva normativa supera la concepción tradicional de la protección cautelar como mera garantía del control de la legalidad de las actuaciones de la Administración, tal y como se circunscribió en su momento la única de aquéllas contemplada por el legislador: la suspensión provisional. En su lugar, la asume como un poderoso mecanismo de protección de los derechos subjetivos e intereses legítimos de las personas frente a los eventuales abusos de la Administración, al encontrarse dispensada de la intervención de las autoridades judiciales para exigir el cumplimiento de su voluntad.

Por ende, ante tal prerrogativa de la ejecutoriedad de sus propios actos, capaz de imponer a los administrados la carga de emprender largos y onerosos procesos para obtener la razón, es preciso contraponer el derecho ciudadano a su plena justiciabilidad, que precisa de la protección cautelar a fin de suspenderla, sustituirla o mantenerla, pues aquella no puede desplegarse al margen de cualquier control jurisdiccional, en virtud del principio de supremacía y fuerza normativa de la Constitución. De allí que el juez constitucional haya considerado esta clase de medidas como un mecanismo adecuado y efectivo para la protección de los derechos fundamentales, respecto del cual la acción de tutela refuerza su carácter subsidiario, en cuanto ha reconocido su potencial, en la teoría y práctica, para hacer cesar los efectos de la eventual vulneración de aquellos, por quienes están llamados a salvaguardarlos, y así evitar la consumación de un perjuicio irremediable para los afectados.

Al respecto, la Corte Constitucional ha manifestado que: (…) Era apenas natural que el ordenamiento de las medidas cautelares evolucionara con el tiempo en esa dirección, pues como ha dicho la jurisprudencia constitucional la inevitable duración de los procesos judiciales en ocasiones puede implicar la afectación del derecho a una administración de justicia pronta y eficaz, ya que si bien la justicia llega, lo hace en esos casos demasiado tarde, cuando han tenido lugar “daños irreversibles, o difícilmente reparables, en el derecho pretendido por un demandante”.[9] En otras palabras, esta institución procesal, tal como ha sido regulada en la Ley 1437 de 2011, materializa el rol del juez contencioso administrativo como garante de los derechos de las partes y la dimensión del derecho administrativo como derecho constitucional concretizado, según la fórmula del profesor alemán Fritz Werner, a fin de salvaguardar la tutela judicial efectiva de los administrados frente al principio de autotutela de la Administración, teniendo en cuenta que, en palabras de García de Enterría: En el proceso contencioso administrativo la tutela cautelar contrapesa el formidable privilegio administrativo de la autotutela y trata de cortar inicialmente su abuso por la administración, nada infrecuente, que intenta jugar con la ventaja de la larga duración del proceso.

La medida cautelar inmediata pretende privar de su ventaja abusiva a esta, la administración, cuando se aprecia desde el comienzo que está abusando del proceso y de sus injustas ventajas fácticas, desnaturalizando así la institución procesal, haciéndola, paradójicamente, un instrumento de la injusticia. Son, pues, un instrumento que vuelve al proceso su función genuina y que impide su desnaturalización, en modo alguno una excepción al mismo y a su lógica institucional[10].

En este orden, el análisis de cualquier medida cautelar decretada en el marco de un proceso contencioso-administrativo como el que aquí nos ocupa, debe partir del supuesto de que la reversibilidad plena de la situación jurídica consolidada por el acto acusado es materialmente imposible, más todavía por los plazos requeridos para su decisión, por lo que su uso no puede asumirse a priori como excepcional, sino como el ejercicio legítimo de una facultad del juez, como director del proceso, que se despliega a solicitud de parte y siempre que lo encuentre necesario para propender por la efectividad de la sentencia, como expresión de la justicia material. 3.2.

Presupuesto para ordenar la suspensión provisional de los efectos del acto demandado. El artículo 230 de la Ley 1437 de 2011 establece una fórmula innominada para la adopción de medidas cautelares, clasificándolas en preventivas, conservativas, anticipativas y suspensivas, admitiendo dentro de esta tipología la adopción de cualquiera que el juez encuentre necesaria para impedir que el ejercicio del medio de control respectivo pierda su finalidad, de acuerdo con los fundamentos de hecho y derecho de cada caso en concreto.

Al respecto, señala un catálogo de aquellas, con carácter meramente enunciativo y orientativo, dentro del cual contempla la suspensión provisional, en su numeral 3[11], como herencia del anterior estatuto, que dedicaba su título XVII a regular esta figura, como la única posibilidad de protección cautelar dentro del proceso contencioso administrativo vigente para entonces.

Así las cosas, al coexistir en la actualidad diferentes modalidades de medidas cautelares, concurren también distintos presupuestos para ordenarlas, de modo tal que «La interpretación de los requisitos legales para la procedencia y el decreto de la medida cautelar debe tener en cuenta el concepto de tutela judicial efectiva, en el sentido que como lo sostiene el propio Consejo de Estado, no sólo comprende el reconocer a las personas naturales o jurídicas la posibilidad de demandar justicia ante las autoridades judiciales del Estado, sino también la obligación correlativa de estas de promover e impulsar las condiciones para que el acceso de los particulares a dicho servicio sea real y efectivo».[12] De esta manera, cuando se pretende el decreto de la suspensión provisional de los efectos del acto demandado, la parte solicitante debe cumplir con los requisitos señalados en el inciso primero del artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, por tratarse también de una de las causales de pérdida de fuerza ejecutoria del acto administrativo[13]; específicamente dicha norma dispone, que tal medida cautelar: (…) procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud (…).

Sobre el particular, esta corporación ha destacado que en la actual regulación de esta medida, se prescinde de la «manifiesta infracción» exigida por la anterior legislación, y además se «presenta una variación significativa (…), por cuanto la norma obliga al juez administrativo a realizar el análisis entre el acto y las normas invocadas como transgredidas y a estudiar las pruebas allegadas con la solicitud», lo cual habilita al juez para realizar un estudio preliminar más amplio sobre el asunto en disputa, sin que ello pueda ser entendido como prejuzgamiento[14].

Con ello se supera la exigencia reiterada de la jurisprudencia del Consejo de Estado en el sentido que para el decreto de la suspensión provisional el acto acusado debía contrariar de manera clara, ostensible, flagrante o manifiesta lo dispuesto en normas superiores, y se libera el juez de la camisa de fuerza que le impedía realizar análisis más profundos y dispensar una tutela judicial efectiva desde un primer momento procesal[15].

En consecuencia, se impone correlativamente una carga argumentativa y/o probatoria, al menos sumaria, en cabeza del solicitante de la medida cautelar, que debe ser valorada por el juez competente en el auto que decide sobre su decreto, así como el que eventualmente conozca de ella, en segunda instancia, a fin de determinar el cumplimento de las anteriores exigencias, con miras a prevenir que el acto administrativo demandado agote sus efectos o que se enerve el objeto del proceso o la efectividad de la sentencia. Asimismo, procede valorar su oportunidad, teniendo en cuenta que, en los términos del inciso final del artículo 277 de la Ley 1437 de 2011, esta medida se debe solicitar en el libelo introductorio o en escrito separado, para que pueda ser decidida en el auto admisorio de la demanda, respetando el término de caducidad que rige el medio de control de nulidad electoral. 3.3.

El caso concreto. Sea lo primero señalar que el demandante remite como fundamento de su solicitud de medida cautelar a los cargos relacionados en su demanda, con las pruebas en que se apoyan, por lo que esta Sala concentrará su análisis de procedencia y prosperidad de la suspensión provisional del acto de elección acusado con base en ellos, aclarando a modo de cuestiones preliminares, que: (i) Este estudio en modo alguno implica un prejuzgamiento sobre el fondo de la litis, pues en esta etapa procesal el juzgador tan solo puede pronunciarse prima facie al respecto, teniendo en cuenta que aún no se ha integrado el contradictorio, por lo que los elementos de juicio, de tipo argumentativo y probatorio, con que cuenta se limitan a los aportados en la demanda y los escritos en que se descorrió traslado de la medida cautelar.

Ahora bien, en cuanto a los cargos formulados por el actor, como sustento de la demanda y de la medida cautelar deprecada en ella, esta Sala destaca que se basan en las causales genéricas de nulidad de los actos administrativos denominadas (i) infracción de las normas en que debía fundarse y (ii) expedición irregular; además de las específicas de nulidad electoral, consagradas en los numerales 3 y 4 del artículo 275 de la ley 1437 de 2011, referidas respectivamente a: (iii) falsedad en los datos contenidos en los documentos electorales; y (iv) cómputo irregular de los votos emitidos en la respectiva elección. Como sustento de tales acusaciones, argumenta que el acto de elección sub judice: (i) Viola los artículos 7, 13, 29, 40, 246, 329 y 330 de la Constitución Política y el Convenio 169 de la OIT, junto a la Ley 21 de 1991 que lo aprueba y el Decreto 1397 de 1996, por cuanto se opone a la autonomía de las comunidades indígenas y etnias para designar a sus autoridades y representantes.

(ii) Atenta contra el procedimiento eleccionario para conformar el Consejo Directivo de las Corporaciones Autónomas Regionales, reglamentado en la Resolución 128 del 2 de febrero de 2000, expedida por del actual Ministerio del Ambiente, en razón a que se desconocieron los plazos que deben observarse entre la convocatoria, su segundo aviso y la votación correspondiente (artículo 1°, inciso 2°), y el director CORPORINOQUÍA intervino más allá de sus facultades en las fases de aquel, principalmente, en la reunión de elección (artículo 6).

(iii) Se basa en registros de inscripción falsos, correspondientes a la postulación de la señora Lombana Ketshinei como candidata de nueve comunidades indígenas diferentes, pese a que jurídica y materialmente solo puede pertenecer a una, a través de 9 actas suscritas el mismo día y hora, por la misma persona, el señor Alexander Tudupai Tabutju, en calidad de gobernador del Cabildo Caño Mochuelo, al que pertenecen, lo cual estima contrario al literal b) del artículo 2 de la Resolución 128 de 2000, que literalmente establece como condición para participar en la elección, allegar: «Copia del acta de la reunión en la cual conste la designación del miembro de la comunidad o etnia postulado como candidato (…)», (subrayado fuera del original).

(iv) No aplicó el sistema de votación procedente según los usos y costumbres de las comunidades indígenas y etnias participantes, de modo tal que se impidió el sufragio a los candidatos, mientras que al señor Tudupai Tubutju se le permitió ejercerlo hasta 9 veces, una por cada comunidad indígena integrante del cabildo que gobierna, por lo cual los primeros terminaron abandonando la reunión en señal de protesta.

Con base en este recuento, la Sala encuentra que de la mera confrontación entre el acto de elección controvertido y las normas cuya infracción se predica, no surge una oposición entre ambos parámetros de comparación, capaz de desvirtuar, la presunción de legalidad de que está revestido aquel y el consecuente principio de autotutela de la Administración, que permite su ejecución directa, como garantía de los derechos a elegir y ser elegido, de la representación de las comunidades étnicas ante el Consejo Directivo de CORPORINOQUÍA y de la estabilidad en los órganos de gobierno de las Corporaciones Autónomas Regionales.

Al respecto, destaca la Sala que, del cotejo entre la demanda, a cuyos hechos, fundamentos y pruebas remite la solicitud de medida cautelar, y los escritos por medio de los cuales CORPORINOQUÍA y la señora Lombana Kitshinei descorrieron traslado de aquella, se evidencia una contradicción entre la forma en que las partes entienden el contenido, alcance y aplicación de las reglas que rigieron el proceso de elección de ella, contenidas en la Resolución 128 de 2000, frente al ejercicio de la autonomía de las comunidades indígenas y etnias y sus derechos de participación política.

Especialmente, en cuanto a su convocatoria (artículo 1), requisitos de participación (artículo 2), plazo y forma de elección (artículos 4 y 5) y trámite de la reunión de votación (artículo 6), según sus usos y costumbres ancestrales en relación con su cosmovisión, sistema político y formas de representación, entre otros aspectos, que escapan a las posibilidades de interpretación y valoración fáctica del juez para formarse un juicio unívoco sobre el asunto, en esta fase preliminar del proceso, por lo que deben ser analizados y resueltos una vez reunido el acervo probatorio necesario para tal efecto.

En este orden, encuentra la Sala que tanto la parte demandante como la demandada aportaron copia de la Resolución 0003 del 29 de enero de 1986 (fls. 36 y ss. - fls. 203 y ss.), por la cual el entonces Instituto Colombiano de la Reforma Agraria le confirió el carácter legal de Resguardo Indígena a las tierras reservadas en beneficio de las comunidades Cuiva, Guahibo, Saliva, Tsiripu, Masiguare, Mariposos, Amorua, Piapoco y Wipigui, asentadas en los sitios de Morichito y Caño Mochuelo, en jurisdicción de los municipios de Hato Corozal y Paz de Ariporo (Casanare).

Fueron estas 9 comunidades las que postularon, en modo autónomo e independiente a la señora Lombana Ketshinei, tal como consta en las actas de las reuniones correspondientes (folios 49 y ss.), suscritas por el gobernador del Resguardo Indígena de Caño Mochuelo al que pertenecen, en su condición de máxima autoridad político-administrativa y representante legal de aquellas, según acta de posesión No. 100.04.001 del 10 de enero de 2017 (folio 47).

Del análisis de tales documentos, no es posible deducir en este momento la alegada infracción del artículo 2 del Decreto 128 de 2000, en cuanto el legislador señaló que los candidatos podían ser designados por la comunidad o etnia a la que pertenecen y aunque el actor apela al sentido común para afirmar que una misma persona no puede pertenecer simultáneamente a más de una comunidad indígena, lo cierto es que no acreditó que en su derecho mayor exista tal prohibición ni el alcance de la noción de pertenencia dentro de este ámbito, la cual puede tener distintas connotaciones en la medida en que como resguardo indígena constituyen una unidad socio- política, según sus usos y costumbres ancestrales, amparadas por el ordenamiento jurídico.

Además vale destacar que la norma legal en mención reconoce este derecho de postulación no solo frente a candidatos pertenecientes a la misma comunidad sino también a la misma etnia, cuyo concepto más amplio deberá ser definido en forma precisa, a partir del debate que se llevará a cabo en las etapas procesales que siguen. Asimismo, en relación con la alegada vulneración del artículo 5 del Decreto 128 de 2000, la demandada aportó copia del reglamento interno de los resguardos indígenas de Caño Bachaco (fls. 175 y ss.) y Piaroa de Cachicamo (fls. 189 y ss.), a fin de demostrar que el derecho al sufragio en la reunión de elección en la que resultó designada como representante de las comunidades indígenas en el Consejo Directivo de Corponinoquia, solo podía ser ejercido por los gobernadores de los resguardos participantes, lo que justifica que el señor Tudupial Tabatju votara nueve veces por ella (una por cada comunidad que integra el Resguardo Caño Mochuelo), distinto de como lo entendieron los demás candidatos, quienes se presentaron a la votación sin el acompañamiento de sus respectivos gobernadores, al asumir que por el hecho de haber sido postulados habían recibido una delegación para votar.

Sobre este punto, observa la Sala que si bien es cierto que el gobernador del resguardo, como representante legal de aquel, está facultado para actuar ante entidades públicas y particulares en representación de las comunidades indígenas que lo integran, lo que incluye el ejercicio del derecho al sufragio dentro de este procedimiento de eleccionario, de ello no se desprende necesariamente que esta sea una competencia indelegable ni que deba ejercerse mediante un único voto, lo cual depende de lo regulado sobre la materia en el derecho mayor de cada resguardo indígena que postuló candidatos en esta contienda electoral, sin que obren en el plenario pruebas suficientes, más allá de los dos reglamentos enunciados, para arribar a una conclusión frente al proceder de quienes participaron en la votación. Por último, en relación con la presunta infracción de los artículos 1 y 6 del Decreto 128 de 2000, se observa en esta fase del proceso que: (i) la convocatoria y su segundo aviso se realizaron 30 (5 de agosto de 2019) y 20 (15 de agosto de 2019) días calendario antes de la reunión de elección (6 de septiembre de 2019), para efectos de cumplir con el plazo máximo previsto en el artículo 4 ejusdem para la realización de esta última (15 primeros días del mes de septiembre del año anterior a la iniciación del periodo respectivo); y (ii) en la reunión de elección, el director de CORPORINOQUÍA intervino a fin de darle el trámite previsto en el artículo 6 de dicha normativa, el cual lo faculta para hacerlo en términos amplios: «con el fin de exponer los aspectos que consideren pertinentes», de modo tal que no es posible constatar por el momento que se haya extralimitado al ejercer dicha potestad y menos aun la incidencia que pudo haber tenido en la elección, en cuanto el peticionario no realizó ningún análisis al respecto, en la sustentación de estas acusaciones.

En consecuencia de los anterior, no se vislumbra la contradicción entre el acto acusado y las normas que el actor considera infringidas, en cuanto el alcance de tales disposiciones está necesariamente atado a su interpretación y aplicación según el ordenamiento de las comunidades indígenas y etnias a que están dirigidas, en virtud de los principios de autonomía, pluralismo y neutralidad estatal que protegen estas formas alternativas de derecho, frente a lo cual existes versiones y documentos diferentes en el expediente que, de momento, no permiten arribar a una conclusión unívoca al respecto. 4.

Conclusión En este orden de ideas, se concluye que: (i) Se encuentran satisfechos los requisitos para admitir la demanda, de conformidad con los artículos 162, que trata sobre sus requisitos; 163, respecto de la individualización de las pretensiones; 164, numeral 2, literal (a), que señala el término de caducidad; 166, en relación con sus anexos y demás normas concordantes de la Ley 1437 de 2011; y (ii) No se encuentran demostrados los supuestos de hecho y derecho que justifiquen la imposición de la medida cautelar deprecada, con base en lo dispuesto en el inciso primero del artículo 231 de la misma normativa.

Por tanto, se procederá a admitir la demanda y negar la suspensión provisional de los efectos del acto de elección demandado. En mérito de lo expuesto, la Sala III.

RESUELVE

PRIMERO: ADMITIR la demanda de nulidad electoral instaurada contra el Acta No. 001 del 6 de septiembre de 2019, por medio de la cual la directora general de la Corporación Autónoma regional de la Orinoquía- CORPORINOQUÍA declaró la elección de la señora Sofía Consuelo Lombana Ketshinei como representantes principal de las comunidades indígenas y etnias tradicionalmente asentadas en el área de su jurisdicción ante el Consejo Directivo de la entidad, para el periodo 2020-2023.

Para el efecto se dispone: 1. Notifíquese personalmente a la señora Sofía Consuelo Lombana Ketshenei, en la forma prevista en el literal a) del numeral 1º del artículo 277 de la Ley 1437 de 2011. Para el efecto, se comisiona al Tribunal Administrativo del Casanare. Por Secretaría líbrese despacho comisorio al presidente de esa Corporación, con los insertos del caso, remitiéndole copia de la demanda y de sus anexos, a fin de que por el magistrado a quien corresponda por reparto el asunto, se adelante la actuación pertinente. 2.

Notifíquese personalmente, de conformidad con el artículo 197 de la Ley 1437 de 2011 y según lo dispuesto en el numeral 2º del artículo 277 ibídem, esta providencia a la directora general de la Corporación Autónoma Regional de la Orinoquia, como representante legal de la entidad y autoridad que expidió el acto de elección demandado. 3.

Notifíquese personalmente a la agente del Ministerio Público (artículo 277.3 Ib.). 4. Notifíquese por estado esta providencia al demandante (art.277.4 Ib.). 5. Infórmese a la comunidad la existencia del proceso por medio de la página web de esta Corporación (artículo 277.5 Ib.). 6. Comuníquese esta providencia a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, por medio del buzón electrónico, la cual si así lo decide podrá intervenir en la oportunidad prevista en los artículos 277 y 279 de la Ley 1437 de 2011. 7.

Adviértase a la Corporación Autónoma Regional de la Orinoquía que durante el término para contestar la demanda deberán allegar copia de los antecedentes del acto acusado que se encuentren en su poder, de conformidad con lo dispuesto en el parágrafo 1° del artículo 175 de la Ley 1437 de 2011.

SEGUNDO: NEGAR la solicitud de suspensión provisional de los efectos del acto de elección de la señora Sofía Consuelo Lombana Ketshinei como representantes principal de las comunidades indígenas y etnias tradicionalmente asentadas en el área de su jurisdicción ante el Consejo Directivo de la entidad, para el periodo 2020-2023.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado ----------------------- [1] Folios 28 y 29 [2] Cuaderno No. 1, folio 167. [3] Estas son: Cuiva, Guahivo, Saliva, Tsiripu, Masiguare, Mariposos, Amorua, Piapoco y Wipigui [4] Cuaderno No. 1, folio 174. [5] Al respecto ver, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, auto del 16 de marzo de 2016, M.P: Carlos Enrique Moreno Rubio, radicado No. 11001-03-28-000-2015-00039-00, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 26 de noviembre de 2015, M.P: Alberto Yepes Barreiro, radicado No. 11001-03-28-000-2015-00008-00 [6] Folio 14 del cuaderno No. 1. [7] Con excepción de la suspensión provisional de los efectos del acto demandado, cuyos requisitos específicos se encuentran previstos en el inciso primero del artículo 231 de la Ley 1437 de 2011. [8] ARAÚJO OÑATE, Rocío Mercedes.

“Acceso a la justicia efectiva. Propuesta para fortalecer la justicia administrativa. Visión de derecho comparado”. Revista Estudios Socio-Jurídicos, 2011, 13,(1), p. 263. [9] Corte Constitucional, Sentencia C-284 del 15 de mayo de 2015, M.P: María Victoria Calle Correa [10] GARCÍA DE ENTERRÍA, EDUARDO. Curso de Derecho Administrativo 2, Editorial Civitas: Madrid, décimo tercera edición, 2013, p. 668 [11] Ley 1437 de 2011.

Artículo 230. Contenido y alcance de las medidas cautelares. Las medidas cautelares podrán ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, y deberán tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda. Para el efecto, el Juez o Magistrado Ponente podrá decretar una o varias de las siguientes medidas: (…) 3.

Suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo (…) [12] GARZÓN MARTÍNEZ, Juan Carlos. Proceso Contencioso administrativo. Fase escrita- Fase oral. Debates procesales hacia una nueva reforma. Editorial Ibañez: Bogotá, 2019, p. 702. [13] Ley 1437 de 2011. Artículo 91. Pérdida de ejecutoriedad del acto administrativo. Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos en firme serán obligatorios mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

Perderán obligatoriedad y, por lo tanto, no podrán ser ejecutados en los siguientes casos: 1. Cuando sean suspendidos provisionalmente sus efectos por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. [14] Consejo de Estado, Sección Cuarta, auto del 29 de enero de 2014, M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, Rad. 11001-03-27-000-2013-00014-00 (20066). [15] GARZÓN MARTÍNEZ, op. Cit., p. 703.