PRESUNTO CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIAS – Entre el Consejo Profesional de Topografía CPNT y el Consejo Profesional Nacional de Ingeniería COPNIA / INHIBITORIO – Por sustracción de materia Revisados los antecedentes del caso, así como los documentos que obran en el expediente y los planteamientos hechos por las partes involucradas, la Sala concluye que en el presente asunto no existe conflicto de competencias administrativas que le corresponda resolver a la Sala de Consulta y Servicio Civil (…) Conforme con lo anterior, lo que subsiste en el presente caso no es un conflicto sobre una situación concreta.
Por el contrario, es una discusión jurídica general y abstracta entre el Consejo Profesional Nacional de Topografía (CPNT) y el Consejo Profesional Nacional de Ingeniería (COPNIA), que el primero de los mencionados planteó así en sus alegatos FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 112 NUMERAL 10 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 39 CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Bogotá D.C., diez (10) de febrero de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-06-000-2019-00190-00(C) Actor: CONSEJO PROFESIONAL DE TOPOGRAFÍA (CPNT) Asunto: Inexistencia de conflicto de competencias administrativas por sustracción de materia.
Inhibitorio. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en el artículo 39, en concordancia con el artículo 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, procede a estudiar el conflicto de competencias de la referencia. I.
ANTECEDENTES Los antecedentes de este conflicto de competencias administrativas se pueden sintetizar de la siguiente manera: 1. El Consejo Profesional Nacional de Ingeniería (COPNIA), mediante Resolución núm. 242 del 20 de febrero de 2019, resolvió expedir la licencia profesional de los ingenieros topográficos, conforme con lo dispuesto en la Ley 842 de 2003[1] «Por medio de la cual se reglamentó el ejercicio de la ingeniería, de sus profesiones afines y de sus profesionales auxiliares, y adoptó el Código de Ética Profesional». 2.
Esta situación fue puesta en conocimiento del Consejo Profesional Nacional de Topografía (CPNT), que mediante escrito con radicado núm. 001714 del 25 de octubre de 2019, interpuso «revocatoria directa de la resolución núm. 242», teniendo en cuenta que, «viola de manera latente la Ley 70 de 1979»[2]. 3. El 12 de noviembre de 2019, el Consejo Profesional Nacional de Topografía (CPNT) planteó ante la Sala de Consulta y Servicio Civil el conflicto de competencias administrativas por considerar que, de acuerdo con la Ley 70 de 1979[3], es la autoridad competente para expedir las licencias de los profesionales en Topografía. También informó que «la solicitud de revocatoria se encuentra en espera de respuesta» II.
ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, se fijó edicto en la Secretaría de esta Sala por el término de (5) días, con el fin de que las autoridades involucradas y los terceros interesados presentaran sus alegatos en el trámite del conflicto[4]. Consta que se informó sobre el presente conflicto al Consejo Profesional Nacional de Topografía (CPNT) y al Consejo Profesional de Ingeniería (COPNIA), con el fin de que presentaran sus argumentos o consideraciones, de estimarlo pertinente[5].
Según consta en el informe secretarial del 15 de noviembre de 2019, presentaron alegatos o consideraciones: (i) el Presidente de la Junta Directiva de la Sociedad Colombiana de Topógrafos en 3 folios[6], (ii) el Subdirector Jurídico del Consejo Profesional Nacional de Ingeniería (COPNIA)[7], (iii) el Presidente de la Cámara Colombiana de la Topografía[8] y (iv) el Director Ejecutivo del Consejo Profesional Nacional de Topografía[9].
III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES 1. Consejo Profesional Nacional de Ingeniería (COPNIA) El Subdirector Jurídico de COPNIA resumió la forma como esa autoridad «nacional de Derecho Público de naturaleza sui generis o especial e independiente» asumió la competencia para expedir las matriculas profesionales y los certificados de inscripción profesional correspondientes a la ingeniería y sus profesiones afines, conforme con la Ley 842 de 2003[10].
Luego expuso que están facultados por ley para «registrar a los profesionales en Ingeniería Topográfica y a todos los profesionales con título académico en las distintas ramas de la ingeniería que no cuentan con un consejo profesional propio creado legalmente antes o después de la expedición de la Ley 842 de 2003. Para concluir sus alegatos, señaló que: «las funciones del Consejo Profesional de Topografía están delimitadas en la Ley 70 de 1979 sin que pueda esta entidad pública arrogarse otras que no le han sido expresamente conferidas legalmente y que corresponde, por no tener un Consejo Profesional propio, al COPNIA con base en la Ley 842 de 2003.» 2.
Consejo Profesional Nacional de Topografía (CPNT) Mediante su escrito del 12 de noviembre de 2019, el consejo argumentó: […] el consejo CPNT, NO TIENE la facultad de disciplinar, hace un control a sus profesionales objeto de regulación y de este modo al ejercer la función administrativa de inspección y vigilancia lo que implica que el CPNT tiene la facultades de solicitar y verificar información o documentos de las personas objeto de supervisión; practica visitas a las instalaciones; realiza auditorías y seguimiento de su actividad; evalúa, advierte, previene y orienta a que las actividades del vigilado se ajusten a la normatividad (sic) que lo rige, pero todo ello en el marco de un procedimiento.
Por lo tanto, solicitó a la Sala «concepto jurídico» respecto de: (i) « ¿Quién es el órgano competente para regular, licenciar y vigilar la ingeniería topográfica en Colombia? y, (ii) ¿Es acaso el CPNT y no el COPNIA el órgano competente para licenciar a los ingenieros topográficos dado que el carácter de esta profesión implica el dominio especializado de la Topografía como disciplina cualificada?» 3.
Cámara Colombiana de la Topografía La Cámara intervino a través de su presidente mediante el escrito 12 de noviembre de 2019[11], insistió en que la competencia para la formalización de títulos otorgados por las instituciones superiores «autorizadas para impartir su plan de estudios en las diferentes modalidades como: Técnico Profesional en Topografía, Tecnólogo en Topografía e Ingeniero Topográfico, y que hayan tramitado la correspondiente Licencia Profesional en el Consejo Profesional Nacional de Topografía, en cumplimiento con la Ley 70 de 1979» recae sobre el Consejo Profesional Nacional de Topografía (CPNT).
Tomando como referencia la información de la Cámara Colombiana de la Topografía, destacó que: «El COPNIA se abrogó la expedición de la matricula profesional a los Ingenieros Topográficos desde el año 2000». Asimismo, precisó que «no se encuentra sustento normativo a la posición de COPNIA con su conclusión, que es solo la formación académica parcial la que hace adquirir la idoneidad».
También señaló que, «el CPNT creado por la Ley 70 de 1979 y siempre en pleno ejercicio de sus funciones, es la entidad legalmente autorizada para regular el ejercicio profesional de la Topografía pura o aplicada, en todo su ámbito disciplinar y formación académica». 4. Sociedad Colombiana de Topógrafos El presidente de esta Sociedad sostuvo en su intervención lo siguiente: Las conclusiones que nos asisten al respecto, es que la Topografía en todas sus modalidades de formación académica profesional: técnica, tecnológica y universitaria; por su independencia disciplinar, por tener cuerpo propio del conocimiento científico y por el riesgo social que implica su ejercicio, ha adquirido un estatuto profesional propio y un Consejo Profesional creador (sic) por la ley, que regula su ejercicio y expide la licencia profesional que certifica la legalidad de su ejercicio.
El estatuto de la Topografía ya es cosa juzgada constitucional y no hay conflicto de competencias: el Consejo Profesional Nacional de Topografía CPNT es el único ente rector del ejercicio profesional de la Topografía en Colombia. III. CONSIDERACIONES 1. Aclaración previa El artículo 39 del CPACA le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto.
Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia. Las eventuales referencias que se hagan de aspectos propios del caso concreto, serán exclusivamente las necesarias para establecer las reglas de competencia. Le corresponderá a la autoridad que sea declarada competente, verificar los fundamentos de hecho y de derecho de la petición o el asunto que se trate, y adoptar la respectiva decisión de fondo.
Debe agregarse que la decisión de la Sala sobre la asignación de competencia, se fundamenta en los supuestos fácticos puestos a consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente. 2. Presupuestos de los conflictos de competencias administrativas. Competencia de la Sala La Parte Primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) regula el «Procedimiento administrativo».
Su Título II se ocupa del «Procedimiento Administrativo General» cuyas «reglas generales»[12] se contienen en el Capítulo I, del que forma parte el artículo 39, conforme al cual: Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.
En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. […] En el mismo sentido, el artículo 112 del código en cita dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente: […] 10.
Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo. […] Con base en el artículo 39 transcrito y en armonía con el numeral 10 del artículo 112, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: (i) que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta;
(ii) que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular; y, (iii) que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo. 3.
Caso concreto y decisión inhibitoria de la Sala Revisados los antecedentes del caso, así como los documentos que obran en el expediente y los planteamientos hechos por las partes involucradas, la Sala concluye que en el presente asunto no existe conflicto de competencias administrativas que le corresponda resolver a la Sala de Consulta y Servicio Civil, por las razones que se explican a continuación, y en virtud de la cual se declarará inhibida: En efecto, como se señaló en el numeral 2° precedente, y teniendo en cuenta lo sostenido por la jurisprudencia[13], para que se configure un conflicto negativo o positivo de competencias administrativas debe tratarse de un «asunto particular y concreto»[14] y no de situaciones abstractas y generales[15].
(Subraya de la Sala). En consecuencia, con fundamento en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, el procedimiento para definir los conflictos de competencias administrativas se instituyó para resolver casos concretos y no sobre cuestiones abstractas[16]. Conforme con lo anterior, lo que subsiste en el presente caso no es un conflicto sobre una situación concreta.
Por el contrario, es una discusión jurídica general y abstracta entre el Consejo Profesional Nacional de Topografía (CPNT) y el Consejo Profesional Nacional de Ingeniería (COPNIA), que el primero de los mencionados planteó así en sus alegatos[17] (la subraya es de la Sala): … teniendo presente que la Ingeniería Topográfica tiene un vínculo directo con la Topografía como ciencia, surgen en consecuencia los siguientes interrogantes, los cuales se requiere se emita un concepto respecto a: a. ¿Quién es el órgano competente para regular, licenciar y vigilar la Ingeniería Topográfica en Colombia? b. ¿Es acaso el CPNT y no el COPNIA el órgano competente para licenciar a los ingenieros topográficos dado que el carácter de esta profesión implica el dominio especializado de la topografía como disciplina cualificada? Sin perjuicio de que la solicitud se refiere de manera expresa a obtener un concepto de la Sala sobre dos puntos de alcance general, el CPNT también informa que interpuso recurso de revocatoria directa contra la Resolución núm. 242 de 2019 expedida por el COPNIA.
Por consiguiente dicha resolución está en firme, se presume su legalidad y se recuerda que ha sido criterio constante de la Sala[18] que, como regla general, no puede haber conflicto de competencias administrativas cuando se está frente a actos administrativos definitivos y en firme. Es necesario para la Sala indicarle a las autoridades concernidas que, si así lo estiman, cuentan con la posibilidad de tramitar por conducto del Gobierno Nacional una consulta en los términos del artículo 112, numeral 1º de la Ley 1437 de 2011- que corresponde a la función consultiva de la Sala[19] -, con el fin de que se resuelvan los interrogantes planteados por el referido Consejo Profesional Nacional de Topografía. En consecuencia, la Sala advierte que no existe en el presente caso un conflicto de competencias administrativas sobre un caso particular y concreto que deba ser resuelto por la Sala de Consulta y Servicio Civil.
Por lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, RESUELVE:
PRIMERO: DECLARARSE INHIBIDA para conocer sobre el presunto conflicto de competencias administrativas suscitado entre el Consejo Profesional Nacional de Topografía (CPNT) y el Consejo Profesional Nacional de Ingeniería (COPNIA).
SEGUNDO: Comunicar el contenido de esta decisión al Consejo Profesional Nacional de Topografía (CPNT) y el Consejo Profesional Nacional de Ingeniería (COPNIA).
TERCERO: DEVOLVER la presente actuación al Consejo Profesional Nacional de Topografía (CPNT).
CUARTO: Advertir que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal como lo dispone expresamente el inciso 3° del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
QUINTO: ARCHIVAR en la Secretaría de la Sala copia de la presente decisión. La presente decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE GERMÁN ALBERTO BULA ESCOBAR ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Presidente de la Sala Consejero de Estado ÁLVARO NAMÉN VARGAS ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ Consejero de Estado Consejero de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala ----------------------- [1] Folios 25 al 45 [2] Folio 15 de la solicitud presentada a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. [3] Ley 70 de 1979 (diciembre 28) «Por la cual se reglamenta la profesión de topógrafo y se dictan otras disposiciones sobre la materia». [4] Folio 55. [5] Folio 57. [6] Folios 58 a 60 [7] Folios 61 a 75 [8] Folios 76 al 82 [9] Folios 83 al 123 [10] Ley 843 de 2003 (octubre 9) «Por la cual se modifica la reglamentación del ejercicio de la ingeniería, de sus profesiones afines y de sus profesiones auxiliares, se adopta el Código de Ética Profesional y se dictan otras disposiciones» [11] Folio 76 al 82 [12] Ley 1437 de 2011, artículo 34: PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN Y PRINCIPAL.
Las actuaciones administrativas se sujetarán al procedimiento administrativo común y principal que se establece en este Código, sin perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales. En lo no previsto en dichas leyes se aplicarán las disposiciones de esta Parte Primera del Código. [13] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.
Decisión de 16 de abril de 2012, con radicado núm. 11001-03-06-000-2012-00015-00; Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Conflicto de competencias. Decisión del 4 de octubre de 2006, con radicado núm.11001-03-06-000-2006- 00102-00. [14] Enrique José Arboleda Perdomo. Comentarios al Nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de los Contencioso Administrativo.
Legis Editores S.A., 1ª. edición, 2011, p.69. [15] Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 13 de febrero de 2019 con radicado núm. 110010306000201800225. [16] El conflicto debe versar sobre un asunto concreto y no sobre cuestiones abstractas y generales. Por tanto, la actuación respecto de la cual se origina la controversia debe estar individualizada.
El procedimiento para definir los conflictos de competencias administrativas se instituyó para resolver problemas específicos y no para absolver consultas jurídicas de carácter general o casos abstractos o hipotéticos, situaciones que remiten a otra función de la Sala, como es la función consultiva, la cual sigue sus propias reglas. Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.
Conflicto de competencias del 16 de abril de 2012, con radicado núm. 11001-03-06-000-2012-00015-00. […] El procedimiento para definir los conflictos de competencias administrativas contenido en el Código Contencioso Administrativo, se instituyó para resolver casos concretos y no para absolver consultas de carácter general o definirlos en abstracto.
En conclusión debe estar individualizada la actuación respecto de la cual se produce la controversia […]. Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 4 de octubre de 2006, con radicado núm. 11001-03-06-000-2006-00102. [17] Folio 6 vto., del expediente. Transcrito parcialmente en página 3 de esta decisión, punto 2, síntesis de los alegatos del CPNT. [18] Por vía de ejemplo, Consejo de Estado Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 27 de noviembre de 2014.
Rad. Nº 2014-00129-00 y Decisión del 7 de diciembre de 2016, radicado núm. 11001-03-06-000-2017- 00182-00. [19] Ley 1437 de 2011, artículo 112: «La Sala de Consulta y Servicio Civil tendrá las siguientes atribuciones: 1. Absolver las consultas generales o particulares que le formule el Gobierno Nacional, a través de sus Ministros y Directores de Departamento Administrativo.
(…) ». // Sobre las funciones consultiva y de definición de conflictos de competencias administrativas, la Sala ha dicho: «Así las cosas, para la Sala es claro que cuando el legislador atribuyó esta competencia no la enmarcó dentro de la función consultiva, puesto que dicha función tiene su regulación propia tanto en la Constitución como en la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, y se ejerce de manera exclusiva y excluyente para responder las consultas que realice el Gobierno Nacional3; es decir, el Presidente de la República, los Ministros y los Jefes de Departamentos Administrativos.
Esta función es diametralmente distinta a la de solucionar conflictos sobre competencias administrativas, procedimiento que puede ser iniciado por cualquier entidad administrativa y aún por particulares.» Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Conflicto de competencias del 26 de noviembre de 2008 con radicado núm.: 11001-03-06-000-2008-00064-00.