ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / DEFECTO SUSTANTIVO / INDEBIDA INTERPRETACIÓN DE LA NORMA / OPORTUNIDAD PROBATORIA - Para aportar o solicitar la práctica de pruebas en primera instancia / FORMULACIÓN DE EXCEPCIONES Y LA OPOSICIÓN A LAS MISMAS / SOLICITUD DE PRACTICA DE PRUEBAS EN EL TÉRMINO DE TRASLADO DE LAS EXCEPCIONES – El juez debe valorar su procedencia sin distinción que vayan dirigidas atacar las excepciones previas o de mérito / VULNERACIÓN DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO En el asunto que ahora ocupa la atención de la Sala, las sociedades accionantes alegan que el Tribunal Administrativo de Caldas vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, por negar el decreto de unas pruebas que solicitaron en el término de traslado de las excepciones formuladas por la entidad accionada dentro del proceso ordinario de controversias contractuales (…) Dentro del término de traslado de las excepciones propuestas y con el objeto de enervar las de mérito, las hoy accionantes solicitaron que se decretaran como pruebas: i) Los testimonios rendidos por los ingenieros civiles [B.A.] y [J.D.B.B.]; ii) las comunicaciones cruzadas entre el INVIAS y los consorcios Vías del Centro y ETSA-PEBSA, desde la fecha en la que se inició el contrato No. 0663-2009, hasta su exhibición o incorporación al expediente y; iii) la copia completa de todos los procesos sancionatorios que el contratante hubiera iniciado en contra del Consorcio ETSA-PEBSA (…) Ahora, con el objeto de enervar la excepción de inexistencia de constancia, observación y/ o reclamación en el acta de entrega y recibo de las obras, pidieron que se decretara como prueba el testimonio rendido por [L.M.V.] (…) observa la Sala que la razón fundamental que tuvo el accionado para negar las pruebas solicitadas por las Sociedades Procopal S.A. e Ingeniería de Vías S.A.S. en el término de traslado de las excepciones dentro del proceso ordinario de controversias contractuales (…) fue que, en su sentir, dentro de dicha oportunidad solo se podían pedir pruebas dirigidas a enervar las previas y no las de mérito.

Sin embargo, como el artículo 212 del CPACA no establece distinción alguna respecto de la posibilidad de pedir pruebas para atacar las excepciones previas o de mérito, una vez se corra traslado de estas, es evidente que, tal y como lo señaló el A quo, al funcionario judicial tampoco le es dable realizar tal distinción, razón por la cual en el asunto la autoridad censurada debió valorar las pruebas solicitadas, junto con las excepciones propuestas, para así determinar si su decreto resultaba procedente y, como así no lo hizo, es evidente que incurrió en el alegado defecto sustantivo por interpretar equivocadamente la norma y otorgarle un alcance no contenido en la misma, vulnerando de esta manera los derechos fundamentales de las sociedades accionantes FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 212 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá, D.C., cuatro (4) de diciembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-03259-01(AC) Actor: PROCOPAL S.A. E INGENIERÍA DE VÍAS S.A.S. Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS Asunto: Acción de tutela – Segunda instancia Tema: Acción de tutela en contra de providencias judiciales.

Subtema 1: Requisitos generales de habilitación de la tutela en contra de providencias judiciales. Subtema 2: Requisitos específicos de procedencia de la acción de tutela en contra de providencias judiciales: defecto sustantivo. Sentido del fallo de tutela: Se confirma el fallo de tutela de primera instancia en el sentido de amparar el derecho fundamental al debido proceso porque se logró acreditar la configuración del defecto alegado.

La Sala decide las impugnaciones presentadas por Carlos Manuel Zapata Jaimes, magistrado del Tribunal Administrativo de Caldas[1] y el Instituto Nacional de Vías —INVIAS—[2] en contra del fallo de tutela del 10 de septiembre de 2019[3], por medio del cual la Subsección B de la Sección Tercera de esta Corporación, accedió a las pretensiones de la solicitud de amparo.

I.- ANTECEDENTES 1.- La solicitud de amparo constitucional El 15 de julio de 2019[4] las Sociedades Procopal S.A. e Ingeniería de Vías S.A.S., por conducto de apoderado, presentaron acción de tutela[5] en contra del auto interlocutorio que se dictó en la audiencia inicial que tuvo lugar el 18 de junio de 2019 por el Tribunal Administrativo de Caldas, en procura de la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia[6], los que estimó vulnerados por dicha autoridad judicial al negar el decreto de unas pruebas que solicitaron en el término de traslado de las excepciones — previas y de mérito—[7] propuestas por la entidad accionada dentro del proceso ordinario de controversias contractuales radicado bajo el No. 17001-23-33-000-2018-00006-00.

Sus pretensiones fueron las siguientes: “PRIMERA: Que se REVOQUE la decisión adoptada en audiencia inicial llevada a cabo el 18 de julio de 2019, dentro del proceso radicado 17001-23-33-000-2018-00006-00, mediante el cual se dispuso negar la práctica de pruebas solicitadas en el escrito de oposición a las excepciones, descorridas por mi parte como apoderado de la sociedad demandante PÓRTICOS (sic) S.A. e INGENIERÍA DE VÍAS S.A.S. y en su lugar decretar la práctica de las pruebas solicitadas en el escrito mediante el cual se decreta el traslado de las excepciones.

SEGUNDA: Como consecuencia de la anterior declaratoria, se ordene el DECRETO y PRÁCTICA de las pruebas negadas”[8]. 2.- Hechos 2.1.- El 22 de enero de 2018[9] las Sociedades Procopal S.A. e Ingeniería de Vías S.A.S., integrantes del Consorcio Vías del Centro, presentaron demanda en ejercicio del medio de control de controversias contractuales en contra del INVIAS, solicitando que se declarara que este incumplió el contrato de obra No. 0663-2009 suscrito entre ellos y, subsidiariamente, que se rompió el equilibrio económico del mismo, o que el contratante se enriqueció sin justa causa con la ejecución de obras adicionales no previstas en dicho acuerdo negocial[10]. 2.2.- Por medio del auto del 2 de mayo de 2018[11] se admitió la demanda interpuesta, decisión que se le notificó al INVIAS el 13 de agosto de esa misma anualidad[12]. 2.3.- El INVIAS contestó la demanda[13] por escrito en el que propuso como excepciones previas las de i) falta de legitimación en la causa por activa; ii) indebido agotamiento del requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial respecto de la Sociedad Ingeniería de Vías S.A.S. e iii) inexistencia de la sociedad Ingeniería de Vías S.A.S; y de mérito las de iv) pago; v) cobro de lo no debido; vi) ausencia de causa legal y/o contractual sobre las sumas cuyo pago se pretende; vii) inexistencia de disponibilidades presupuestales para cubrir las supuestas cantidades de obra adicional ejecutada; viii) extemporaneidad en las reclamaciones por la ejecución de mayores cantidades de obra; ix) culpa exclusiva de los integrantes de los Consorcios Vías del Centro y ETSA- PEBSA; x) inexistencia de observaciones o reclamaciones por parte de las sociedades contratistas en el acta de entrega y recibo definitivo de las obras del 4 de diciembre de 2015; e xi) inexistencia de autorizaciones del contratante para la ejecución de mayores cantidades de obra[14]. 2.4.- Dentro del término de traslado de las excepciones —previas y de mérito— propuestas por el INVIAS, las contratistas —hoy tutelantes— solicitaron que se decretaran como pruebas en primera instancia: i) los testimonios rendidos por Luz Mercedes Vélez y los Ingenieros Civiles Brian Arnedo y Juan David Botero Bedoya; ii) las comunicaciones cruzadas entre el INVIAS y los consorcios Vías del Centro y ETSA-PEBSA, desde la fecha en la que se inició la ejecución del contrato No. 0663-2009, hasta su exhibición o incorporación al expediente y; iii) la copia completa de todos los procesos sancionatorios que el contratante hubiera iniciado en contra del Consorcio ETSA-PEBSA, en aplicación del artículo 86 de la Ley 1474 de 2011[15]. 2.5.- Mediante proveído que se dictó en la audiencia inicial que tuvo lugar el 18 de junio de 2019, el Tribunal Administrativo de Caldas negó el decreto de las pruebas requeridas, argumentando que estas eran extemporáneas, pues a su juicio, las oportunidades procesales que las accionantes tenían para pedirlas, que eran o la presentación de la demanda o su reforma, ya habían vencido.

Añadió que aunque el artículo 212 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo —CPACA— no realiza una distinción sobre el tipo de excepciones frente a las cuales se pueden solicitar pruebas durante el término de su traslado, debía entenderse que solo resultaban admisibles las dirigidas a enervar las previas y no las de fondo, pues de otra manera se vulneraría el principio de igualdad de las partes[16]. 2.6.- Señalaron las tutelantes que frente a dicho proveído instauraron recurso de reposición con fundamento en los artículos 212, 242 y 243 del CPACA.

Dicho recurso fue denegado en el curso de la audiencia en comento, para lo cual se reiteraron los argumentos expuestos cuando se rechazaron las peticiones probatorias elevadas por ellas en el término del traslado de las excepciones propuestas por el INVIAS. 3.- Fundamentos de la solicitud de amparo 3.1.- Alegaron que el Tribunal Administrativo de Caldas vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia al proferir el auto del 18 de junio de 2019, mediante el cual negó las pruebas solicitadas en el traslado de las excepciones propuestas por el INVIAS al contestar la demanda interpuesta en su contra.

Como sustento de ello expusieron los siguientes argumentos: 3.1.1.- Anotaron que elevaron recurso de reposición en contra de la providencia objeto de la solicitud de amparo, porque no procedía el de apelación, ni el de súplica, en los términos del artículo 243 del CPACA[17]. 3.1.2.- Expresaron que la autoridad judicial accionada interpretó equivocadamente el artículo 212 del CPACA al limitar su posibilidad para solicitar pruebas durante el traslado las excepciones, vulnerando con ello su derecho fundamental al debido proceso[18], para lo cual hicieron referencia a la providencia emitida el 28 de agosto de 2013 por el Tribunal Administrativo de Casanare dentro del proceso radicado bajo el No. 85001-33-33-001-2012-00119-01 y a la sentencia dictada dentro del expediente de tutela T-6.935.616[19] por la Corte Constitucional. 3.2.- No obstante que las peticionarias no alegaron expresamente la configuración de un defecto o causal específica de procedencia de la acción de tutela en contra de providencias judiciales, de los argumentos por ellas expuestos se logra inferir que pretenden estructurar un defecto sustantivo por interpretación equivocada de la norma, en consecuencia, de haber lugar, será ese el que se estudiará. 4.- Auto admisorio y fundamentos de la oposición 4.1.- Mediante proveído del 5 de agosto de 2019[20] la Subsección B de la Sección Tercera de esta Corporación admitió la acción de tutela interpuesta y ordenó su notificación[21]. 4.2.- Como fundamento de su oposición, el Tribunal Administrativo de Caldas[22] solicitó la declaratoria de improcedencia de la solicitud de amparo y que se ordenara su desvinculación, argumentando que no se había logrado demostrar que al adoptar su decisión hubiera incurrido en algún defecto o irregularidad constitutiva de vía de hecho, ni en violación de alguno de los derechos fundamentales.

Agregó que la providencia atacada se encontraba suficientemente motivada y que además no se cumplió con el requisito de subsidiariedad. 4.3.- Por su parte, el INVIAS[23] pidió que las pretensiones de la solicitud de amparo fueran denegadas, al estimar que las peticionarias no podían utilizar la acción de tutela como un mecanismo para subsanar la falencia probatoria en la que incurrieron al no solicitar las pruebas dentro de las oportunidades procesales que tenían para ello. 5.- El fallo de tutela objeto de impugnación La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante fallo del 10 de septiembre de 2019[24] amparó el derecho fundamental al debido proceso de las accionantes, dejó sin efectos el auto que se dictó en la audiencia inicial que tuvo lugar el 18 de junio de 2019 y le otorgó al Tribunal Administrativo de Caldas un término de veinte (20) días para que emitiera una providencia de reemplazo, para lo cual expuso los siguientes argumentos: 5.1.- Luego de transcribir el artículo 212 del CPACA, aplicable al proceso ordinario de controversias contractuales que dio lugar a la presentación de la presente solicitud de amparo, señaló que las partes podían aportar o solicitar la práctica de las pruebas que pretendieran hacer valer para comprobar o enervar los hechos y pretensiones, entre otras oportunidades, dentro del término de traslado de las excepciones, sin que la norma en comento efectuara alguna distinción respecto de si dichos medios probatorios se debían dirigir a enervar aquellas previas o de mérito. 5.2.- Sostuvo que la norma en comento no limitó las pruebas que la parte demandante podía solicitar en un proceso ordinario administrativo en el traslado de los medios exceptivos, por lo que en el caso, el Tribunal Administrativo de Caldas debía realizar una confrontación entre los elementos probatorios solicitados y las excepciones propuestas, con independencia de las excepciones que con aquellos se quisieran controvertir. 5.3.- En consecuencia, estimó que la autoridad judicial accionada incurrió en un defecto sustantivo por darle una interpretación equivocada al artículo 212 del CPACA, como quiera que el alcance que le otorgó a dicha norma para negar las pruebas solicitadas por las sociedades accionantes en el término de traslado de las excepciones —previas y de fondo— propuestas por el INVIAS, dentro del proceso ordinario de controversias contractuales, no era el consagrado en esta. 5.4.- Concluyó afirmando que de aceptar la interpretación que el Tribunal Administrativo de Caldas realizó sobre de la disposición referida “se estaría contrariando el fin del articulo 29 Constitucional del debido proceso el cual garantiza a todos los administrados el derecho de defensa y contradicción con (sic) los procesos administrativos y judiciales”[25]. 5.5.- Con fundamento en lo expuesto, amparó el derecho fundamental al debido proceso invocado por las accionantes, dejó sin efectos la providencia del 18 de junio de 2019 —únicamente en lo relativo a las pruebas solicitadas por estas en el escrito de oposición de las excepciones— y le ordenó al Tribunal Administrativo de Caldas que emitiera una providencia de reemplazo en la que estudiara “la conducencia, pertinencia y utilidad de las mismas, de conformidad con los artículos 211 del CPACA y 176 del CGP…”[26]. 6.- Razones de la impugnación 6.1.- De la impugnación presentada por Carlos Manuel Zapata Jaimes, magistrado del Tribunal Administrativo de Caldas Mediante escrito del 1º de octubre de 2019[27] sostuvo que la decisión contenida en la providencia objeto de la solicitud de amparo resultaba acertada, pues aunque el artículo 212 del CPACA aparentemente no discriminaba frente a qué excepciones se podían presentar pruebas en el traslado de aquellas, de admitirse que procedían respecto de las de mérito, se vulneraría “el principio de igualdad de las partes frente al proceso”[28], teniendo en cuenta que según el artículo 180 de dicho Estatuto, su traslado tenía por finalidad que la parte demandante pudiera controvertirlas no así que tuviera otra oportunidad para plantear nuevos hechos, argumentos o incluso mejorar su demanda.

Concluyó señalando que al otorgársele a la parte accionante una tercera oportunidad para solicitar pruebas, se vulneraría el derecho a la defensa del accionado, que solo cuenta con dos, esto es, al contestar la demanda y su reforma, razones por las cuales el fallo de tutela del 10 de septiembre de 2019, proferido por la Subsección B de la Sección Tercera de esta Colegiatura, debía revocarse. 6.2.- De la impugnación presentada por el INVIAS A través de escrito del 4 de octubre de 2019[29] también pidió la revocatoria del fallo de tutela de primera instancia, reiterando algunos de los argumentos expuestos por Carlos Manuel Zapata Jaimes, magistrado de la autoridad judicial accionada.

Añadió que al dársele una nueva oportunidad a la parte demandante dentro del proceso administrativo para solicitar pruebas, se rompía la igualdad de las partes, se vulneraba el principio de preclusión probatoria y el derecho fundamental al debido proceso de la pasiva. II.- CONSIDERACIONES 1.- Competencia Esta Sala es competente para resolver las impugnaciones presentadas por Carlos Manuel Zapata Jaimes —magistrado del Tribunal Administrativo de Caldas— y el INVIAS en contra del fallo de tutela del 10 de septiembre de 2019 proferido por la Subsección B de la Sección Tercera de esta Corporación, según lo dispuesto en los artículos 86 de la Constitución Política, 32 del Decreto No. 2591 de 1991 y 25 del Acuerdo de la Sala Plena del Consejo de Estado No. 080 del 12 de marzo de 2019, por el cual se expide el “Reglamento Interno del Consejo de Estado”. 2.- Problema jurídico La Sala verificará si la acción de tutela interpuesta cumple con los requisitos generales de procedibilidad de la misma en contra de providencias judiciales y, de encontrar que estos se encuentran superados, procederá a estudiar el defecto sustantivo, para lo cual se referirá, previamente, a las oportunidades procesales para solicitar pruebas dentro del proceso contencioso administrativo en primera instancia. 3.- La acción de tutela en contra de providencias judiciales La Corte Constitucional en sentencia C-590 de 2005[30] reconoció que la acción de tutela en contra de providencias judiciales es procedente “si se cumplen ciertos y rigurosos requisitos de procedibilidad[31]”, dentro de los que se distinguen los siguientes: que el asunto sometido a estudio del juez de tutela tenga relevancia constitucional; que el actor haya agotado los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios antes de acudir al juez de tutela; que la petición cumpla con el requisito de inmediatez; que en el evento de fundamentarse la solicitud en una irregularidad procesal esta tenga incidencia directa en la decisión de fondo que se estima violatoria de los derechos fundamentales; que se identifiquen en forma razonable los hechos que generan la vulneración de los derechos y, de ser posible, hayan sido cuestionados al interior del proceso y; que el fallo censurado no sea de tutela.

Ahora bien, únicamente en el caso en que se encuentren reunidos los requisitos anteriores, el juez del amparo analizará las causales específicas de procedencia de la acción de tutela en contra de providencias, con el fin de determinar si se vulneraron o no los derechos fundamentales del peticionario[32]. Estas son: defecto orgánico[33]; defecto procedimental[34]; defecto fáctico[35]; defecto material o sustantivo[36]; defecto por error inducido[37]; defecto por falta de motivación[38]; defecto por desconocimiento del precedente constitucional[39] y defecto por violación directa de la Constitución[40]. 4.- El cumplimiento de los requisitos generales de la acción de tutela en el caso concreto 4.1.- El asunto goza de relevancia constitucional en la medida en que se trata de determinar si el Tribunal Administrativo de Caldas vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia de las Sociedades Procopal S.A e Ingeniería de Vías S.A.S., al negar el decreto de las pruebas por ellas solicitadas en el término de traslado de las excepciones, dentro del proceso que se inició en ejercicio del medio de control de controversias contractuales radicado bajo el No. 17001-23-33-000-2018-00006-01. 4.2.- De igual forma, cumple el requisito de subsidiariedad toda vez que en contra de la providencia judicial objeto de la presente acción de tutela no procede ningún otro medio ordinario de defensa, pues el único recurso que procedía era el de reposición que, interpuesto, fue negado por la autoridad judicial accionada.

Ciertamente, con sujeción a lo dispuesto en el artículo 243 del CPACA, los autos apelables, aun siendo proferidos por los Tribunales Administrativos en primera instancia, son aquellos por medio de los cuales se rechaza la demanda, se decreta una medida cautelar o se resuelven los incidentes de desacato en ese mismo trámite, se finaliza el proceso o se decide la suerte de las conciliaciones judiciales o extrajudiciales.

Al respecto, la norma a la que se hace alusión dispone: “ARTÍCULO 243. APELACIÓN. Son apelables las sentencias de primera instancia de los Tribunales y de los Jueces. También serán apelables los siguientes autos proferidos en la misma instancia por los jueces administrativos: 1. El que rechace la demanda. 2. El que decrete una medida cautelar y el que resuelva los incidentes de responsabilidad y desacato en ese mismo trámite. 3.

El que ponga fin al proceso. 4. El que apruebe conciliaciones extrajudiciales o judiciales, recurso que solo podrá ser interpuesto por el Ministerio Público. 5. El que resuelva la liquidación de la condena o de los perjuicios. 6. El que decreta las nulidades procesales. 7. El que niega la intervención de terceros. 8. El que prescinda de la audiencia de pruebas. 9.

El que deniegue el decreto o práctica de alguna prueba pedida oportunamente. Los autos a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 relacionados anteriormente, serán apelables cuando sean proferidos por los tribunales administrativos en primera instancia. El recurso de apelación se concederá en el efecto suspensivo, salvo en los casos a que se refieren los numerales 2, 6, 7 y 9 de este artículo, que se concederán en el efecto devolutivo.

PARÁGRAFO. La apelación solo procederá de conformidad con las normas del presente Código, incluso en aquellos trámites e incidentes que se rijan por el procedimiento civil”. Así pues, para esta Sala es claro que en contra del auto interlocutorio que se dictó en la audiencia que tuvo lugar el 18 de junio de 2019, por medio del cual se negaron las pruebas solicitadas por las sociedades tutelantes en el término de traslado de las excepciones presentadas por la accionada dentro del proceso contractual radicado bajo el No. 17001-23-33- 000-2018-00006-01, no era procedente el recurso de apelación, solo el de reposición, que fue denegado por el magistrado que direccionó la mentada audiencia. En ese orden, le asiste la razón a las accionantes al sostener que el único mecanismo al que podían acudir para proteger sus derechos fundamentales era la acción de tutela.

De esta manera, el requisito estudiado se encuentra acreditado. 4.3.- Asimismo, se acredita el presupuesto de inmediatez, pues la decisión que ahora es objeto de reproche se dictó en la audiencia que tuvo lugar el 18 de junio de 2019, se notificó por estrados en esa misma fecha y la solicitud de amparo se presentó el 15 de julio de 2019, esto es, dentro del término razonable según la jurisprudencia[41]. 4.4.- No se alegó alguna irregularidad procesal. 4.5.- El escrito de amparo se encuentra debidamente motivado por cuanto se indicaron de forma razonada los hechos vulneradores y los derechos vulnerados. 4.6.- Por último, no se ataca una decisión de tutela sino un auto interlocutorio por medio del cual se negó el decreto de unas pruebas pedidas en el término de traslado de las excepciones formuladas por la accionada, dentro de un proceso que iniciaron las ahora peticionarias en ejercicio del medio de control de controversias contractuales radicado bajo el No. 17001-23-33-000-2018-00006-01. 4.7.- Así las cosas, habiéndose verificado el cumplimiento de los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela en contra de providencias judiciales, la Sala decidirá si en el asunto se configura el defecto ya señalado. 5.- Análisis de la causal específica de procedencia de la acción de tutela en contra de providencias judiciales en el caso concreto 5.1.- Oportunidades procesales para solicitar pruebas dentro del proceso contencioso administrativo en primera instancia Según lo dispone el inciso segundo del artículo 212 del CPACA[42] las partes en un proceso ordinario administrativo, pueden aportar o solicitar la práctica de las pruebas que pretendan hacer valer para comprobar o enervar los hechos y las pretensiones: i) al presentar la demanda y en su contestación; ii) al reformarla y al momento de responder a dicha reforma; iii) en la demanda de reconvención y su contestación; iv) al proponer excepciones y oponerse a estas y; v) en los incidentes y su respuesta.

Ahora, en tratándose del término para proponer excepciones u oponerse a las mismas, siendo esta una de las oportunidades procesales que el legislador dispuso para que las partes en contienda pudieran aportar o allegar las pruebas que estimaran pertinentes y necesarias, la norma no realiza distinción o precisión alguna sobre si estas deben direccionarse fundamentalmente a enervar aquellas previas o de mérito, de forma tal que si la ley no efectúa una diferenciación en ese sentido, no le es dable hacerlo al funcionario judicial.

En este orden de ideas, se entiende que si la norma es clara al establecer que las partes pueden aportar o solicitar pruebas al momento de proponer excepciones, así como también en el término de traslado de las mismas, debe entenderse que los elementos probatorios aportados o solicitados por estas en esa oportunidad procesal, pueden dirigirse a enervar las previas o de mérito, sin que por ello se llegue a entender que se está vulnerando el principio de igualdad. 5.2.- Del defecto sustantivo La Corte Constitucional[43] ha explicado que el defecto sustantivo se presenta en aquellos casos en que la autoridad judicial aplica una norma claramente inaplicable al caso o deja de aplicar la que evidentemente lo es, u opta por una interpretación que contraríe los postulados mínimos de la razonabilidad jurídica.

De esta manera, ha venido construyendo los distintos supuestos que pueden configurar este defecto conforme a las situaciones fácticas que se exponen[44]: “(i) Cuando la decisión judicial tiene como fundamento una norma que no es aplicable, ya que (i) no es pertinente, (ii) ha perdido su vigencia por haber sido derogada, (iii) es inexistente, (iv) ha sido declarada contraria a la Constitución, (v) a pesar de que la norma en cuestión está vigente y es constitucional, no resulta adecuada su aplicación a la situación fáctica objeto de estudio, así ocurre por ejemplo cuando se le reconocen efectos distintos a los señalados por el legislador.

(ii) Cuando pese a la autonomía judicial, la interpretación o aplicación de la norma al caso concreto, no se encuentra, prima facie, dentro del margen de interpretación razonable o el operador judicial hace una aplicación inaceptable de la norma al interpretarla de forma contraevidente -interpretación contra legem- o claramente perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes o cuando en una decisión judicial se aplica una norma jurídica de manera manifiestamente errada, sacando del marco de la juridicidad y de la hermenéutica jurídica aceptable tal decisión judicial.

(iii) Cuando no toma en cuenta sentencias que han definido su alcance con efectos erga omnes. (iv) Cuando la disposición aplicada se muestra injustificadamente regresiva o contraria a la Constitución. (v) Cuando un poder concedido al juez por el ordenamiento se utiliza para un fin no previsto en la disposición. (vi) Cuando la decisión se funda en una interpretación no sistemática de la norma, omitiendo el análisis de otras disposiciones aplicables al caso”[45].

En lo relativo al defecto sustantivo por interpretación equivocada de la norma, el Alto Tribunal ha precisado que se configura cuando al adoptar una determinada decisión, el funcionario judicial incurre en errores hermenéuticos de tal magnitud que obstaculizan o lesionan la efectividad de los derechos fundamentales del accionante[46]. 6.- La solución del caso concreto En el asunto que ahora ocupa la atención de la Sala, las sociedades accionantes alegan que el Tribunal Administrativo de Caldas vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, por negar el decreto de unas pruebas que solicitaron en el término de traslado de las excepciones formuladas por la entidad accionada dentro del proceso ordinario de controversias contractuales radicado bajo el No. 17001-23-33-000-2018-00006-00. 6.1.- Revisado el expediente se encuentra que el 22 de enero de 2018[47] las Sociedades Procopal S.A. e Ingeniería de Vías S.A.S., integrantes del Consorcio Vías del Centro, presentaron demanda en ejercicio del medio de control de controversias contractuales en contra del INVIAS, solicitando que se declarara que este incumplió el contrato de obra No. 0663-2009 suscrito entre ellos y, subsidiariamente, que se rompió el equilibrio económico del mismo, o que el contratante se enriqueció sin justa causa con la ejecución de obras adicionales no previstas en dicho acuerdo. 6.2.- Al contestar la demanda[48], el INVIAS propuso como excepciones previas las siguientes: i) Falta de legitimación en la causa por activa; ii) Indebido agotamiento del requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial, respecto de la Sociedad Ingeniería de Vías S.A.S. e iii) Inexistencia de la sociedad Ingeniería de Vías S.A.S.;

Y como excepciones de mérito: iv) La de pago; v) Cobro de lo no debido; vi) Ausencia de causa legal y/o contractual sobre las sumas cuyo pago se pretende; vii) Inexistencia de disponibilidades presupuestales para cubrir las supuestas cantidades de obra adicional ejecutada; viii) Extemporaneidad en las reclamaciones por la ejecución de mayores cantidades de obra; ix) Culpa exclusiva de los integrantes de los Consorcios Vías del Centro y ETSA-PEBSA; x) Inexistencia de observaciones o reclamaciones por parte de las sociedades contratistas en el acta de entrega y recibo definitivo de las obras del 4 de diciembre de 2015; e xi) Inexistencia de autorizaciones del contratante para la ejecución de mayores cantidades de obra. 6.3.- Dentro del término de traslado de las excepciones propuestas y con el objeto de enervar las de mérito, las hoy accionantes solicitaron que se decretaran como pruebas: i) Los testimonios rendidos por los ingenieros civiles Brian Arnedo y Juan David Botero Bedoya; ii) las comunicaciones cruzadas entre el INVIAS y los consorcios Vías del Centro y ETSA-PEBSA, desde la fecha en la que se inició el contrato No. 0663-2009, hasta su exhibición o incorporación al expediente y; iii) la copia completa de todos los procesos sancionatorios que el contratante hubiera iniciado en contra del Consorcio ETSA-PEBSA, en aplicación del artículo 86 de la Ley 1474 de 2011[49].

Ahora, con el objeto de enervar la excepción de inexistencia de constancia, observación y/ o reclamación en el acta de entrega y recibo de las obras, pidieron que se decretara como prueba el testimonio rendido por Luz Mercedes Vélez. 6.4.- Mediante proveído que se dictó en la audiencia que tuvo lugar el 18 de junio de 2019, el Tribunal Administrativo de Caldas negó el decreto de las pruebas solicitadas, para ello el Magistrado que la presidió sostuvo: “En relación con las pruebas testimoniales y las documentales solicitadas, el despacho las negará por extemporáneas, por el siguiente aspecto: el artículo 212 del CPACA dice que (sic) al momento de terminar (sic) las oportunidades procesales para solicitar y aportar pruebas indica (sic) que una de ellas, de (sic) las excepciones y la oposición a las mismas.

Si bien la ley establece que dentro del traslado a excepciones (sic), las partes pueden pedir pruebas, se debe entender y aunque no lo precise que se refieren a las excepciones previas, no a las excepciones de fondo, porque cuando hablamos de excepciones de fondo estamos hablando es que estamos atacando el derecho que está pidiendo o reclamando la parte actora, para eso, para apoyar probatoriamente la teoría del caso y de la demanda, se tienen dos oportunidades procesales que son en la misma demanda o en una adición que se presente a la demanda, pero no se puede aprovechar la del traslado de excepciones para efectos de solicitar pruebas que vayan a apoyar los hechos de cargo, sino únicamente para plantear lo de las excepciones como contra argumentar las excepciones previas, porque o si no pues se estaría asaltando en el sentido del equilibrio de las partes, eh porque es muy diferente cuando se piden las pruebas en una demanda o en la adición que tiene la oportunidad la parte demandada para poder contrargumentar lo solicitado por la parte actora, en ese sentido se van a negar las pruebas pedidas en el escrito del traslado de las excepciones presentadas por la parte demandada (sic) en atención a que conforme a la norma si bien no se hace ninguna discriminación, se debe entender que las pruebas a las que tiene derecho la parte demandante en el traslado de las excepciones es en lo tocante a las excepciones previas y no a las excepciones de fondo porque se repite las pruebas de cargo se deben presentar en dos momentos que son o en la demanda o en la adición de la demanda(…)”.

(Minutos 54:32 - 57:36 del audio de la audiencia inicial que tuvo lugar el 18 de junio de 2019 y minutos 1:08:41- 1:14:38, archivos contenidos en el CD No. 1 del Folio 11 del C.P). 6.5.- En el curso de esa misma audiencia, el apoderado de las ahora tutelantes presentó recurso de reposición, el cual fue denegado con fundamento en los mismos argumentos antes expuestos. 6.6.- En este orden de ideas, observa la Sala que la razón fundamental que tuvo el accionado para negar las pruebas solicitadas por las Sociedades Procopal S.A. e Ingeniería de Vías S.A.S. en el término de traslado de las excepciones dentro del proceso ordinario de controversias contractuales radicado bajo el No. 17001-23-33-000-2018-00006-00, fue que, en su sentir, dentro de dicha oportunidad solo se podían pedir pruebas dirigidas a enervar las previas y no las de mérito. 6.7.- Sin embargo, como el artículo 212 del CPACA no establece distinción alguna respecto de la posibilidad de pedir pruebas para atacar las excepciones previas o de mérito, una vez se corra traslado de estas, es evidente que, tal y como lo señaló el A quo, al funcionario judicial tampoco le es dable realizar tal distinción, razón por la cual en el asunto la autoridad censurada debió valorar las pruebas solicitadas, junto con las excepciones propuestas, para así determinar si su decreto resultaba procedente y, como así no lo hizo, es evidente que incurrió en el alegado defecto sustantivo por interpretar equivocadamente la norma y otorgarle un alcance no contenido en la misma, vulnerando de esta manera los derechos fundamentales de las sociedades accionantes. 7.- En conclusión, la Sala procederá a confirmar el fallo de tutela del 10 de septiembre de 2019, proferido por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado.

En mérito de lo expuesto, la Subsección C, de la Sección Tercera del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR el fallo de tutela del 10 de septiembre de 2019, proferido por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes intervinientes e interesados por el medio más expedito, según el artículo 30 del Decreto No. 2591 de 1991.

TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión al día siguiente de su ejecutoria, conforme a lo dispuesto en el artículo 31 del Decreto No. 2591 de 1991. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Presidente de la Subsección GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Consejero de Estado Salvamento de voto Cfr. Rad. 68001-23-33-000-2018-00940-01 NICOLÁS YEPES CORRALES Consejero Ponente ----------------------- [1] Folios 88-89 del C.P. [2] Folios 92-93 del C.P. [3] Folios 73-80 del C.P. [4] Folio 1 del C.P. [5] Folios 1-10 del C.P. [6] Folio 8 del C.P. [7] Es de precisar en este punto que el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo —CPACA— mediante el parágrafo 2º de su artículo 175 dispone que en aquellos eventos en los cuales al contestar la demanda se propongan excepciones, deberá correrse traslado de las mismas por un término de tres (3) días, sin realizar distinción alguna sobre si estas son previas o de fondo, razón por la cual debe entenderse que cuando se hace referencia al “término de traslado de las excepciones”, incluye no solamente aquellas que sean de naturaleza de previas, sino también aquellas de mérito. [8] Folio 6 del C.P. [9] Obra PDF de la demanda, que en ejercicio del medio de control de controversias contractuales presentaron las Sociedades peticionarias (Folio 1 del C.P. y CD No 2, de los 5 Cds. contenidos en el sobre de manila que obra a folio 11 del C.P., PDF cuaderno N1 2018-00006-00). [10] Las pretensiones en la demanda, que en ejercicio del medio de control de controversias contractuales presentaron las sociedades tutelantes fueron las siguientes: “PRIMERA DECLARATIVA PRINCIPAL.

Que se declare que el INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS —INVIAS incumplió con sus obligaciones contractuales en el contrato de obra No. 0663-2009, suscrito con el CONSORCIO VÍAS DEL CENTRO, integrado por las sociedades PROCOPAL S.A. e INGENIERIA DE VÍAS S.A.S, al negarse a pagar el valor de las obras ejecutadas dentro del plazo del contrato y con el visto bueno de interventoría. PRIMERA SUBSIDIARIA DE LA PRIMERA DECLARATIVA PRINCIPAL.

Que se declare que en la ejecución del contrato de obra 0663-2009, suscrito entre INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS —INVÍAS y el CONSORCIO VÍAS DEL CENTRO, integrado por las sociedades PROCOPAL S.A. e INGENIERÍA DE VÍAS S.A., se alteró el equilibrio económico en contra del contratista por razones imputables a la entidad contratante, al no serle reconocidos al contratista.

SUBSIDIARIA DE LA PRIMERA SUBSIDIARIA DE LA PRIMERA DECLARATIVA PRINCIPAL (sic). Que se declare que el Instituto Nacional de Vías —INVÍAS, se enriqueció sin justa causa por la ejecución de actividades autorizadas por este en ejecución del contrato de obra No. 0663-2009, suscrito entre el INVIAS y el CONSORCIO VÍAS DEL CENTRO, integrado por las sociedades PROCOPAL S.A. e INGENIERÍA DE VÍAS S.A.S., ya que lo obligó a ejecutar actividades y obras no contempladas en el contrato, induciéndolo a que pensara que lo hacía en ejecución del contrato.

En caso de prosperar esta pretensión y no prosperar alguna de las anteriores, con base en el artículo 165 del CPACA, manifiesto que el medio de control inherente a la misma es el de reparación directa” (Folios 1-2 del C.P. y CD No. 2 de los 5 Cds. contenidos en el sobre de manila, que obra a folio 11 del C.P., PDF cuaderno N1 2018-00006-00). [11] Páginas 331 y 332 del PDF cuaderno N1 2018-00006-00, contenido en el CD No. 2 de los 5 Cds. contenidos en el sobre de manila que obra a Folio11 del C.P. [12] Página 353 del PDF cuaderno N1 2018-00006-00, contenido en el CD No. 2 del Folio11 del C.P. [13] Páginas 357-642 del PDF cuaderno N1 2018-00006-00, contenido en el CD No 2, del Folio11 del C.P. [14] Páginas 382-387 del CD No. 2 de los 5 Cds. contenidos en el sobre de manila que obra a Folio 11 del C.P.) [15] Páginas 7-11 PDF cuaderno N1A 2018-00006-00, contenido en el CD No 2, del Folio11 del C.P. [16] Obra PDF del Acta No. 047 de la audiencia inicial que tuvo lugar el 18 de junio de 2019 y audio de la misma (minutos 54:32 – 57:36 y 1:08:41- 1:14:38), archivos contenidos en el CD No. 1 del Folio 11 del C.P. [17] Obran argumentos a folios 7 y 8 del C.P. en los que hicieron referencia a las providencias emitidas el 17 de febrero de 2014 por la Sección Cuarta de esta Corporación, en el proceso radicado bajo el No. 25000-23-27-000-2012-00239-01 (20645) y el 30 de mayo de 2019 por la Sección Quinta de esta Colegiatura, en el proceso radicado bajo el No. 11001-03-28-000-2018-00124-00. [18] Al respecto manifestaron: “[L]as oposiciones a las excepciones constituyen también un medio de defensa, por medio del cual se pretende mantener un equilibrio entre las partes, de aquí, que puedan solicitarse la práctica de pruebas como defensa a las excepciones propuestas por la parte demandada, siempre y cuando no se pretenda incluir hechos nuevos a los de la demanda inicial.

(…) [E]l Magistrado de conocimiento debió ajustar su interpretación de la norma que regula el traslado de las excepciones tanto de mérito como de fondo en favor de mi mandante. Sin embargo, emitió una interpretación que va en contravía del debido proceso, sosteniendo que la oportunidad probatoria que consagra el artículo 212 del C.P.A.C.A se refiere a las excepciones previas y no a las de fondo, por tanto, dispuso negar las pruebas solicitadas en el escrito que descorrió el traslado de las excepciones por considerarlas extemporáneas, sin tener en cuenta que el artículo relacionado no hace ninguna discriminación entre previas y de mérito, la expresión usada en el artículo 212 del C.P.A.C.A es: “las excepciones”, sin discriminar entre uno (sic) u otra” (Folio 9 del C.P.). [19] Folio 9 del C.P. [20] Folio 35 del C.P. [21] Obran notificaciones a las Sociedades Procopal S.A. e Ingeniería de Vías S.A.S., al Tribunal Administrativo de Caldas, al INVIAS y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado (Folios 36-43 del C.P.). [22] Folios 47 y 69 del C.P. [23] Folios 50-53 del C.P. [24] Folios 73-80 del C.P. [25] Folio 79 vto. del C.P. [26] Ibídem. [27] Folios 88-89 del C.P. [28] Folio 88 del C.P. [29] Folios 92-93 del C.P. [30] Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005. [31] Los presentes requisitos fueron reconocidos por el Consejo de Estado en sentencia del 05 de agosto de 2014.

Rad. 11001-03-15-000-2012-02201-01. [32] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Sentencia del 8 de noviembre de 2018. Rad. 11001-03-15-000-2018- 02775-01(AC). [33] Se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. [34] Se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. [35] Surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. [36] Como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. [37] Se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. [38] Implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido de que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. [39] Se configura cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. [40] Se configura cuando se deja de aplicar una disposición ius fundamental a un caso concreto o se aplica la ley al margen de los dictados de la Constitución. [41] El Consejo de Estado estableció, como regla general, que el mecanismo de amparo debe promoverse en un plazo máximo de seis meses contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia o providencia objeto de reproche constitucional, límite temporal que también ha sido acogido por la Corte Constitucional.

Consejo de Estado. Sala Plena. Sentencia de unificación del 05 de agosto de 2014. Rad. 11001-03-15-000-2012-02201-01. [42]

ARTÍCULO 212. OPORTUNIDADES PROBATORIAS. Para que sean apreciadas por el juez las pruebas deberán solicitarse, practicarse e incorporarse al proceso dentro de los términos y oportunidades señalados en este Código. En primera instancia, son oportunidades para aportar o solicitar la práctica de pruebas: la demanda y su contestación; la reforma de la misma y su respuesta; la demanda de reconvención y su contestación; las excepciones y la oposición a las mismas; y los incidentes y su respuesta, en este último evento circunscritas a la cuestión planteada.

Las partes podrán presentar los dictámenes periciales necesarios para probar su derecho, o podrán solicitar la designación de perito, en las oportunidades probatorias anteriormente señaladas. En segunda instancia, cuando se trate de apelación de sentencia, en el término de ejecutoria del auto que admite el recurso, las partes podrán pedir pruebas, que se decretarán únicamente en los siguientes casos: 1.

Cuando las partes las pidan de común acuerdo. En caso de que existan terceros diferentes al simple coadyuvante o impugnante se requerirá su anuencia. 2. Cuando decretadas en la primera instancia, se dejaron de practicar sin culpa de la parte que las pidió, pero solo con el fin de practicarlas o de cumplir requisitos que les falten para su perfeccionamiento. 3.

Cuando versen sobre hechos acaecidos después de transcurrida la oportunidad para pedir pruebas en primera instancia, pero solamente para demostrar o desvirtuar estos hechos. 4. Cuando se trate de pruebas que no pudieron solicitarse en la primera instancia por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria. 5. Cuando con ellas se trate de desvirtuar las pruebas de que tratan los numerales 3 y 4, las cuales deberán solicitarse dentro del término de ejecutoria del auto que las decreta.

PARÁGRAFO. Si las pruebas pedidas en segunda instancia fueren procedentes se decretará un término para practicarlas que no podrá exceder de diez (10) días hábiles”. [43] Corte Constitucional, Sentencia SU-195 del 12 de marzo de 2012. [44] Sentencias T-343 de 2011, T-138 de 2011, T-792 de 2010, T-364 de 2009, T-808 de 2007 y T-086 de 2007. [45] Corte Constitucional, Sentencia SU-515 del 1º de agosto de 2013. [46] Corte Constitucional, Sentencia T-534 de 2015. [47] Obra PDF de la demanda, que en ejercicio del medio de control de controversias contractuales presentaron las Sociedades peticionarias (Folio 1 del C.P. y CD No 2, de los 5 Cds. contenidos en el sobre de manila que obra a folio 11 del C.P., PDF cuaderno N1 2018-00006-00). [48] Páginas 357-642 del PDF cuaderno N1 2018-00006-00, contenido en el CD No 2, del Folio11 del C.P. [49] Páginas 7-11 PDF cuaderno N1A 2018-00006-00, contenido en el CD No 2, del Folio11 del C.P.