ACCIÓN POPULAR - Naturaleza preventiva / RECURSO DE APELACIÓN EN ACCIÓN POPULAR - Contra el auto que finaliza el proceso / TERMINACIÓN ANTICIPADA DEL PROCESO - Improcedente / LICENCIAMIENTO AMBIENTAL - Explotación de oro subterráneo [A] la Sala le corresponderá establecer si, en el asunto sub examine, resulta procedente terminar anticipadamente el proceso.

(…) la Sala advierte que, conforme lo advirtió el actor, la acción popular de la referencia no solamente buscaba dejar sin efecto el proceso administrativo de licenciamiento ambiental iniciado por la sociedad MINESA S.A.S., sino también pretendió, en virtud del principio de precaución, la adopción de otras medidas por parte de la ANLA, la CDMB, CORPONOR y los Municipios de Betas, California y Suratá, para efecto de proteger el páramo de Santurbán, (…) La Sala recuerda que la acción popular es también de naturaleza preventiva, lo que implica que no es requisito para su ejercicio la existencia de un daño o perjuicio a los derechos o intereses que se busca amparar, sino que basta que exista el riesgo de que se produzca, razón por la que, en el caso concreto, resultaba procedente continuar con el trámite de la acción popular, pues era claro que el actor no solamente buscaba dejar sin efecto el proceso de licenciamiento ambiental adelantado por MINESA, sino además, ejercer el amparo de manera preventiva para proteger el páramo de Santurbán. En virtud de lo expuesto, comoquiera que no resulta procedente declarar la terminación anticipada del proceso dentro de la acción popular de la referencia, la Sala revocará el auto apelado y, en su lugar, dispondrá que el Tribunal continúe con el trámite de la acción popular, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. RECURSO DE APELACIÓN EN ACCIÓN POPULAR - Las únicas decisiones apelables son el auto que decreta una medida cautelar y la sentencia de primera instancia / RECURSO DE APELACIÓN EN ACCIÓN POPULAR - Procedencia excepcional contra auto que decreta la terminación anticipada del proceso [E]l recurso de apelación solo procede contra el auto que decreta medidas cautelares y contra la sentencia que se dicte en primera instancia. Sin embargo, es del caso precisar que, por vía jurisprudencial se había aceptado la procedencia del recurso de apelación contra el auto que admite o niega el llamamiento en garantía, el que rechace la demanda y cualquier otro que finalice el proceso de la acción popular.

Así lo precisó esta Sección en proveído de 22 de abril de 2010, (…) con fundamento en la jurisprudencia citada, contra el auto que decrete la terminación anticipada del proceso procede el recurso de apelación, habida cuenta que dicha providencia pone fin al asunto bajo examen. Sin embargo, la Sala precisa que la posición jurisprudencial descrita fue unificada por la Sala Plena en pronunciamiento de 26 de junio de 2019, en el sentido de considerar que las únicas decisiones apelables en los procesos de acciones populares son el auto que decreta una medida cautelar y la sentencia de primera instancia. (…) la Sala advierte que la posición referida debe ser aplicada a las acciones populares instauradas con posterioridad a la fecha de dicho auto, de conformidad con las consideraciones expuestas por esta Sección en las providencias de 6 de octubre de 2017 y 26 de septiembre de 2019, en aras de garantizar el respeto de los principios de seguridad jurídica y confianza legítima.

En virtud de lo anterior, comoquiera que la acción popular de la referencia se instauró el 21 de febrero de 2018, esto es, con anterioridad a la sentencia de unificación de 26 de junio de 2019, proferida por la Sala Plena de esta Corporación, es del caso conocer el recurso de apelación instaurado contra el auto que decreta la terminación anticipada del proceso.

NOTA DE RELATORÍA: En cuanto a la unificación de la posición jurisprudencial que dispone que las únicas decisiones apelables en los procesos de acciones populares son el auto que decreta una medida cautelar y la sentencia de primera instancia, ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Plena, auto de 26 de junio de 2019, expediente núm. AP 25000-23-27-000-2010-02540-01, C.P. Carlos Enrique Moreno Rubio FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 88 / LEY 472 DE 1998 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejera ponente: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Bogotá, D.C., trece (13) de febrero de dos mil veinte (2020) Radicación número: 68001-23-33-000-2018-00196-01(AP) Actor: MUNICIPIO DE BUCARAMANGA Demandado: AUTORIDAD NACIONAL DE LICENCIAS AMBIENTALES - ANLA Y OTROS La Sala decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por el actor contra el proveído de 23 de octubre de 2019 proferido por el Tribunal Administrativo de Santander, en adelante el Tribunal, que decretó la terminación anticipada del proceso.

I-.

ANTECEDENTES I.1 El MUNICIPIO DE BUCARAMANGA, en ejercicio de la acción popular prevista en el artículo 88 de la Constitución Política, desarrollada por la ley 472 de 5 de agosto 1998[1], presentó demanda contra la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales -ANLA-, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga -CDMB- y la Corporación Autónoma Regional de la Frontera Nororiental -CORPONOR, con el fin de proteger los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, a la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales, a la seguridad y salubridad públicas y a los derechos de los consumidores y usuarios.

A juicio del actor, la vulneración de los derechos colectivos en mención obedece a que la Sociedad Minera de Santander S.A.S -MINESA S.A.S, adelanta el proceso de licenciamiento ambiental ante la ANLA, con el fin de desarrollar el proyecto minero de explotación de oro subterráneo en la región de Soto Norte, específicamente en los Municipios de Vetas, California y Suratá del Departamento de Santander, con el cual pretenden obtener una producción de nueve millones de onzas de oro durante una vida útil de la mina de más de 20 años; y que para el año 2018 se tiene proyectado el inicio del proyecto y la fase de extracción a partir de 2021.

Puso de manifiesto que la zona donde se pretende adelantar la explotación en mención hace parte integral del ecosistema del complejo del páramo de Santurbán, el cual se ubica entre los departamentos de Norte de Santander y Santander. Dentro de su área se encuentran los parques naturales Sisavita, Santurbán – Salazar de las Palmas, Santurbán – Arboledas, Santurbán Mutiscua – Pamplona, Páramo de Santurbán, Páramo de Berlín y el complejo Lagunario del Norte con un total de 40 lagunas, de las cuales destacó la Laguna Brava que es considerada como la más extensa de la Unidad Biogeográfica de Santurbán. Explicó que los ecosistemas de páramos son fundamentales para proveer agua a las principales ciudades del país y para regular el ciclo hídrico, pues el abastecimiento de agua del 70% de la población depende de estos.

Adujo que el páramo de Santurbán, sobre el que hay varios títulos mineros, beneficia a cerca de 1.300.000 habitantes, pues alimenta los acueductos de al menos 23 cabeceras municipales, dentro de las cuales se encuentran Vetas, California, Suratá, Matanza, Charta, Bucaramanga, Floridablanca, Girón, Piedecuesta y Lebrija. Por lo anterior, estimó que la actividad minera pretendida produciría daños y contaminación irreversible, por lo que la prohibición de la minería y las actividades petroleras evitaría daños y ayudaría a garantizar el suministro de agua en las ciudades en mención. Sostuvo que los estudios ambientales realizados por la empres Eco Oro para el primer proyecto de este tipo que fracasó en Santurbán, mostraron que en esas montañas se concentran altos niveles de elementos químicos que están presentes naturalmente, pero que pueden ser potencialmente riesgosos.

A título de ejemplo adujo que “[…] por cada gramo de oro hay 40 de arsénico y 39 de uranio, que al entrar en contacto con la atmósfera se convierten en un peligroso contaminante para las aguas y el ambiente […]”. Advirtió que la actividad minera pretendida produciría daños y contaminación irreversible en el recurso hídrico, habida cuenta que para el desarrollo de la actividad extractiva sería necesario captar un volumen equivalente al consumo de 122.709 personas, según se infiere del Estudio de Impacto Ambiental presentado por MINESA a la ANLA; y que, de acuerdo con el Estudio Nacional del Agua efectuado por el IDEAM en el 2014, Bucaramanga está en una categoría en la que la presión de la demanda es muy alta con relación a la oferta disponible, de tal manera que el proyecto minero afectaría significativamente la oferta de agua.

Indicó que el proyecto minero no conservaría las áreas forestales protectoras, ocuparía los cauces y vertería residuos líquidos al río Suratá. Manifestó que la ciudadanía del Municipio de Bucaramanga y su Área Metropolitana, en compañía de organizaciones ambientalistas, han manifestado su desacuerdo con el proyecto a través de marchas y movilizaciones, debido a su preocupación por los daños ambientales que causaría este proyecto, según los estudios efectuados por las entidades especialistas y conocedoras de la problemática asociada a ecosistemas de páramo.

Adujo que si bien el proyecto en mención no se ejecutaría en el área declarada como páramo por la Resolución 2090 de 2014, era del caso efectuar un análisis de la evolución normativa que ha tenido la protección de este tipo de ecosistema estratégico, razón por la que la controversia no se puede reducir a una simple delimitación cartográfica, sino a la visión integral de los servicios ecosistémicos que ofrecen para garantizar la vida en sus diferentes condiciones.

En virtud de lo anterior, destacó que la Ley 1450 de 16 de junio de 2011[2], en concordancia con el artículo 2° del Decreto Ley 3570 de 27 de septiembre 2011[3], ordenó que los ecosistemas de páramo debían ser delimitados a escala 1:25.000 con base en estudios técnicos, económicos, sociales y ambientales elaborados por las autoridades ambientales regionales y que en dichos ecosistemas no se podrá adelantar actividades agropecuarias, de exploración o explotación de hidrocarburos y minerales y de construcción de refinerías.

Indicó que previo a la aprobación de cualquier proyecto minero en los Municipios de Vetas, California y Suratá, es necesario el ordenamiento del territorio, teniendo en cuenta que, especialmente, en las áreas de manejo sostenible y restauración de ecosistemas de alta montaña como lo son las zonas de páramos definidas por la Resolución 2090 de 9 de diciembre 2014[4], expedida por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, confluyen diferentes conflictos relacionados con los usos de la tierra que se relacionan, como en el presente caso, con la minería, como los que generaría el proyecto pretendido por MINESA S.A.S. Advirtió que la Resolución 2090 de 2014 dispuso que, en el término de 3 años, la CDMB y CORPONOR debían realizar el proceso de ordenamiento, zonificación y determinación del régimen de usos del ecosistema de Páramo, lo cual no se había cumplido.

Por lo anterior, expresó que le resultaba contradictorio e inconstitucional pretender otorgar permisos ambientales en el área de jurisdicción de unos municipios que no han realizado la revisión general de sus Esquemas de Ordenamiento Territorial, debido al incumplimiento de la obligación de las autoridades ambientales en el proceso de delimitación del páramo jurisdicciones Berlín – Santurbán. Precisó que la Corte Constitucional mediante sentencia T-631 de 2017 dejó sin efecto la Resolución 2090 de 2014 y le ordenó al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible que expidiera, en un término de un año, una nueva resolución para delimitar el Páramo, para lo cual debía garantizar la participación ciudadana.

Culminado dicho término el acto administrativo perdería su fuerza ejecutoria. Lo anterior, a su juicio, genera mayor incertidumbre frente a la planificación y futuro sostenible del territorio de los municipios donde se pretende desarrollar la minería, debido a que si, en el transcurso del proceso de la nueva delimitación, los argumentos derivados de la participación ciudadana prosperan, habría posibilidad de aumentar el área de páramo, lo cual afectaría los títulos mineros como el de MINESA S.A.S. Aseguró que el Ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible ha manifestado públicamente que la ANLA no podrá licenciar el proyecto de MINESA S.A.S, hasta tanto no se elabore la nueva delimitación del Páramo de Santurbán, no obstante, el trámite de licenciamiento sigue su curso.

Puso de manifiesto que otro aspecto que impide avanzar en el proceso de licenciamiento iniciado por MINESA, es que la CDMB y CORPONOR están obligadas a elaborar el plan de manejo ambiental para el Páramo de Santurbán, lo cual no se ha efectuado. Argumentó que el área donde se localiza el proyecto de MINESA S.A.S debe cumplir ecológicamente una función amortiguadora en los términos del artículo 31 del Decreto 2372 de 2010.

Ello, en atención a que si bien el proyecto presentado por MINESA S.A.S. no se encuentra en el área de páramo hasta hoy delimitado, este se pretende desarrollar en una zona con condiciones ecosistémicas iguales que hacen parte integral de un área con alta sensibilidad ambiental, por lo que es necesario mitigar los impactos negativos que la acción humana pueda causar.

En virtud de lo anterior, solicitó lo siguiente: “[…]

PRIMERO: En virtud del Principio de Precaución, Declarar la vulneración de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, al agua y el desarrollo sostenible consagrados en la Constitución Política, Ley 99 de 1993 y demás normas ambientales respectivamente; a la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. La conservación de las especies animales y vegetales, la protección de áreas de especial importancia ecológica, de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas, así como los demás intereses de la comunidad relacionados con la preservación y restauración del medio ambiente; la seguridad y salubridad públicas; los derechos de los consumidores y usuarios por parte de la AUTORIDAD NACIONAL DE LICENCIAS AMBIENTALES (ANLA), el MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE, la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL PARA LA DEFENSA DE LA MESETA DE BUCARAMANGA -CDMB, la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE NORTE DE SANTANDER -CORPONOR, por las razones y hechos expuestos.

SEGUNDO: En virtud del Principio de Precaución, Declarar la protección de los derechos colectivos al […], ordenando a las Entidades accionadas suspender las acciones que puedan llegar a afectar en la actualidad o en el futuro la totalidad del ecosistema del Páramo de Santurbán.

TERCERO: En virtud del principio de precaución, DECRETAR LA NULIDAD DE LO ACTUADO EN EL PROCESO DE LICENCIAMIENTO AMBIENTAL, que actualmente adelanta la Sociedad Minera de Santander -MINESA S.A.S- ante la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales -ANLA- para el proyecto minero de explotación de oro subterráneo en la región de Soto Norte, específicamente en los municipios de Vetas, California y Suratá ubicados en el departamento de Santander.

CUARTO: ORDENAR a la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga -CDMB y la Corporación Autónoma Regional de Norte de Santander -CORPONOR dar cumplimiento a la obligación establecida en el artículo tercero de la Resolución 2090 de 2014, en relación a la ordenación, zonificación y determinación de régimen de usos del ecosistema de Páramo o las nuevas condiciones que establezca el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible ordenadas en la Sentencia T 631 de 2017, que ordenó realizar una nueva resolución de delimitación y además la elaboración del Plan de Manejo Ambiental del páramo, como requisito previo al inicio de cualquier tipo de proyecto en los ecosistemas estratégicos de alta montaña ubicados en los municipios de Vetas, California y Suratá.

QUINTO: ORDENAR a la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga -CDMB- según lo establecido en la Ley 1333 de 2009 artículo 21, compulsar copias de todo lo actuado en el proceso sancionatorio ambiental a la Fiscalía General de la Nación, para que al tiempo que se adelanta la acción ambiental, también se realice la investigación penal en contra de los directivos de MINESA S.A.S. por la presunta comisión de los delitos ambientales de ilícito aprovechamiento de los recursos naturales renovables y daño en los recursos naturales, teniendo en cuenta las características del proyecto, especialmente su magnitud y el riesgo que genera esta contaminación a los habitantes de las áreas de influencia directa e indirecta del proyecto, en relación al consumo de agua potable de los más de 1.300.000 de habitantes que se surten de este valioso ecosistema de Páramo.

SEXTO: ORDENAR a la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga -CDMB- compulsar copias del proceso sancionatorio a la Procuraduría Nacional Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios, radicado bajo el expediente SA-0029-2017, que se adelanta en contra de la sociedad MINESA S.A.S. para que realice un acompañamiento permanente a las diferentes actuaciones dentro del proceso.

SÉPTIMO: ORDENAR a los municipios de Vetas, California y Suratá realizar la revisión general de sus Esquemas de Ordenamiento Territorial -EOT- incorporando como determinantes ambientales las establecidas por las autoridades ambientales posteriores a la nueva delimitación del Páramo, como requisito previo la revisión general y al desarrollo de cualquier proyecto minero que ponga en riesgo la sustentabilidad del territorio de los tres municipios en el largo plazo.

OCTAVO: CONDENAR EN COSTAS a los accionados […]” (Resaltado del texto). I.2.- La demanda fue admitida por el Tribunal mediante proveído de 28 de febrero de 2018, en el cual se dispuso la vinculación de los Municipios de Suratá, California, Vetas y a la sociedad MINESA S.A.S. Posteriormente, con ocasión de los recursos de reposición interpuestos por los apoderados de la sociedad MINESA S.A.S, la ANLA y el Municipio de Vetas, el Tribunal repuso dicha providencia mediante auto de 11 de diciembre de 2018, en el sentido de ordenar la notificación del auto admisorio de la demanda a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, de conformidad con lo ordenado en el artículo 199 del CPACA, y confirmó en lo demás el auto recurrido.

I.3.- El apoderado de la sociedad MINESA S.A.S. pidió la terminación anticipada del proceso, debido a que desistió ante la ANLA de la solicitud de licencia ambiental para el proyecto de Explotación Subterránea de Minerales Auroargentíferos denominado Soto Norte, la cual fue aceptada por dicha autoridad mediante auto 1026 de 13 de marzo de 2018, razón por la que, a su juicio, la acción popular carece de objeto, si se tiene en cuenta que las pretensiones del Municipio están encaminadas exclusivamente a que se ordene la nulidad de lo actuado en el proceso de licenciamiento ambiental que cursaba en la ANLA.

Advirtió que en el mismo Tribunal se promovió una acción popular por los mismos hechos, objeto y causa, la cual fue radicada bajo el núm. 68001-23- 33-000-2018-00028-00, cuya demanda se radicó el 19 de enero de 2018 por el Concejal Pedro Nilson Amaya Martínez. Aseguró que el Tribunal, en el proceso en mención, mediante auto de 20 de junio de 2018 decretó la terminación anticipada del proceso, por sustracción de materia probada, y su posterior archivo, cuya orden se hizo efectiva el 6 de julio de 2018, toda vez que quedó ejecutoriado y en firme dicho auto.

Argumentó que pese a que la Ley 472 no prevé expresamente causales para la terminación anticipada de la acción popular, la Jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado sí ha aceptado esta posibilidad, en la providencia dictada en el proceso núm. 25000-23-25-000-2003-1519-01, (Magistrada ponente Nora Cecilia Gómez Molina), en la que se determinó la procedencia de dicha figura por cuanto quedó acreditado que los derechos colectivos que se pretendían proteger con la demanda no se encontraban en riesgo ni estaban sufriendo un daño actual, toda vez que fueron ejecutadas o suspendidas las actuaciones que, a juicio del actor, amenazaban o vulneraban los derechos colectivos.

Agregó lo siguiente: “[…] A juicio del Consejo de Estado, no tiene sentido continuar adelantando un proceso de este tipo cuando ya se es sabio que no puede concluir con una orden efectiva, en los términos del artículo 34 de la misma ley o que, de proferirse, ésta sería totalmente ineficaz por sustracción de materia. Por tal razón, resulta procedente declarar la terminación anticipada de la presente acción popular, ya que con el desistimiento de la solicitud de licencia ambiental que había presentado la empresa ante la ANLA, debidamente aceptado por la misma, desaparecen por completo las pretensiones de la demanda, careciendo de objeto la acción popular y con ello la presunta causa que la originó […]”.

I.4.- El Tribunal, mediante auto de 11 de diciembre de 2018, corrió traslado a las partes de la solicitud de terminación anticipada del proceso. En virtud de lo anterior la CDMB, mediante escrito de 18 de diciembre de 2018[5], adujo que no se encontraba probada la existencia de un daño contingente, peligro, amenaza o vulneración a un derecho colectivo, razón por la que solicitaba que se concediera la solicitud de la sociedad MINESA S.A.S., toda vez que las pretensiones de la demanda estaban orientadas a que se ordenara la nulidad de lo actuado en el proceso de licenciamiento ambiental que cursaba en la ANLA.

Por su parte, la ANLA, en escrito de 14 de enero de 2018[6], sostuvo que la solicitud de desistimiento implica una carencia de objeto, teniendo en cuenta que los hechos que motivaron la acción ya se encuentran superados. En consecuencia, coadyuvó la solicitud de la sociedad accionada. II-.

FUNDAMENTOS DE LA PROVIDENCIA APELADA Mediante auto de 23 de octubre de 2019 el a quo decretó la terminación anticipada del proceso. Para el efecto, consideró que la Ley 472 no establecía la posibilidad de concluir el proceso sin proferirse sentencia de mérito, de tal manera que, solo era posible terminar la acción popular por sentencia aprobatoria del pacto de cumplimiento y sentencia ordinaria.

Adujo que por la naturaleza propia de la acción popular relacionada con la protección de los derechos colectivos, cuyo titular es un sujeto difuso, no puede tenerse como un aspecto no regulado que permita la aplicación del CPACA, conforme lo ordena el artículo 44 de la Ley 472. Que el Consejo de Estado así lo ha aceptado, esto es, en providencia de 30 de septiembre de 2004, proferida en el proceso núm. 2003-01519-01.

Destacó que en la citada providencia, el Consejo de Estado precisó que la decisión de terminación anticipada del proceso es formalmente un auto, pero sustancialmente una sentencia, lo que al no ser estimatoria de las pretensiones tiene efectos de cosa juzgada en los términos del artículo 35 de la Ley 472, de tal manera que si los hechos superados vuelven a suceder, con o sin variación, de modo que nuevamente se amenacen los derechos colectivos, es posible ejercer la acción popular para su defensa.

Con fundamento en lo anterior, sostuvo que, en el caso concreto, la solicitud de la sociedad MINESA S.A.S. resultaba procedente en atención a que el trámite administrativo que, a juicio del actor, constituye la fuente de amenaza o riesgo para los derechos colectivos invocados, concluyó sin que la ANLA aprobara la licencia ambiental solicita por MINSA S.A.S, lo que le impedía emitir alguna orden dentro de una futura sentencia de fondo, toda vez que la terminación del proceso administrativo se muestra como un hecho cumplido.

Para tal efecto, señaló: “[…] Sobre el particular, advierte la Sala que el desistimiento que origina la sustracción de materia probada que aquí se decreta, es realizada en sede administrativa por el representante de la demandada MINESA S.A.S., fue aceptada por la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales -ANLA- con base en el artículo 18 del CPACA, lo que permite concluir que no está frente al desistimiento de las pretensiones y por tanto la terminación del proceso no implica los efectos de una sentencia absolutoria ni de cosa juzgada, manteniéndose la facultad del actor popular para incoar demanda en el evento en que la demandada Sociedad Minera de Santander S.A.S -MINESA-., reactive la solicitud de licencia. Adicionalmente es claro que esta sustracción de materia conlleva a no existir pruebas para decretar y practicar en lo que refiere a la expedición de la licencia. Así, en el futuro ante una nueva solicitud de licencia ambiental por parte de la aquí demandada Sociedad Minera de Santander S.A.S -MINESA- en el área de Soto Norte cualquier persona puede actuar en defensa de los derechos colectivos en ejercicio de la acción popular, si considera que se lesionan derechos colectivos […]”.

III.- FUNDAMENTOS DEL RECURSO El actor adujo que sus pretensiones no solamente están encaminadas a que se declare la nulidad del proceso de licenciamiento adelantado por la sociedad MINESA S.A.S., sino que, además, en virtud de la aplicación del principio de precaución en materia ambiental, solicitó que se ordenara a las entidades accionadas suspender las acciones que puedan llegar a afectar la totalidad del ecosistema del páramo de Santurbán; así como también que la CDMB y CORPONOR den cumplimiento a lo previsto en la Resolución 2090 de 2014 en relación con la ordenación, zonificación y determinación del régimen de usos del ecosistema de Páramo o las nuevas condiciones que establezca el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible ordenadas en la sentencia T-631 de 2017; y, finalmente, que los Municipios de Vetas, California y Suratá efectúen la revisión general de sus EOT e incluyan como determinantes ambientales las establecidas por las autoridades ambientales posteriores a la nueva delimitación del Páramo.

Afirmó que de la lectura integral de su demanda se podía advertir que, en últimas, lo que pretende con la acción popular es la protección del Páramo de Santurbán. Indicó que es de especial relevancia la sentencia C-035 de 2016, en la que la Corte Constitucional prohibió la explotación minera en páramos y, en virtud del principio de precaución, ordenó al Gobierno Nacional la adopción de políticas públicas encaminadas a delimitar los páramos con suficiencia científica, en aras de proteger el medio ambiente y garantizar el desarrollo sostenible.

Agregó que el hecho de que se hubiese dado por terminado el trámite de licenciamiento iniciado por la empresa MINESA S.A.S, no quiere decir que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, la ANLA, la CDMB y CORPONOR hubiesen cumplido con su obligación de delimitar con suficiencia técnica y científica el páramo de Santurbán en los términos de la sentencia T-631 de 2017, lo cual resulta de vital importancia para efecto de impedir la explotación minera en este ecosistema, máxime si la empresa MINESA S.A.S no es la única con título minero interesada en la explotación de plata y oro en la región Soto - Norte, razón por la que, precisamente, solicitó en la demanda que se ordenara a las autoridades accionadas que suspendieran las acciones que pudiesen llegar a afectar la totalidad del ecosistema del páramo de Santurbán. En virtud de lo anterior, solicitó que se continuara con el trámite del proceso, pero respecto de las pretensiones segunda, tercera, cuarta, quinta, sexta y séptima, toda vez que estas persiguen la protección y delimitación del páramo de Santurbán, en los términos de las sentencias C- 035 de 2016 y T-631 de 2017 proferidas por la Corte Constitucional.

IV.- CONSIDERACIONES DE LA SALA En el caso concreto se advierte que el Tribunal declaró terminado el proceso, de manera anticipada, por considerar que la acción popular tenía por objeto dejar sin efecto el proceso administrativo de licenciamiento ambiental iniciado por la empresa MINESA S.A.S. ante la ANLA con el fin de desarrollar el proyecto minero de explotación de oro subterráneo en la región de Soto Norte, el cual fue finiquitado por dicha autoridad mediante auto 1026 de 2018, por cuanto la empresa interesada desistió de la solicitud de licencia ambiental.

En consecuencia, dicha situación le impedía al a quo emitir orden alguna dentro de una futura sentencia de fondo, toda vez que la terminación del proceso administrativo se muestra como un hecho cumplido. La anterior decisión fue apelada por el actor, con el argumento que sus pretensiones no estaban encaminadas únicamente a dejar sin efecto el proceso de licenciamiento ambiental en mención, sino que también perseguía la protección del páramo de Santurbán, razón por la que, para dicho fin, solicitó que las autoridades demandadas emprendieran acciones determinadas que salvaguardaran este ecosistema, habida cuenta que sobre este se han otorgado diversos títulos mineros.

En virtud de lo anterior, corresponderá a la Sala determinar si, en el caso concreto, resulta procedente terminar anticipadamente el proceso. Previo a desarrollar el problema jurídico, la Sala se referirá a la procedencia del recurso de apelación contra la providencia sub examine. Frente a la procedencia del recurso de apelación en las acciones populares, los artículos 26 y 37 de la Ley 472, ordenan: “Artículo 26º.- Oposición a las Medidas Cautelares.

El auto que decrete las medidas previas será notificado al demandado simultáneamente con la admisión de la demanda y podrá ser objeto de los recursos de reposición y de apelación; los recursos se concederán en el efecto devolutivo y deberán ser resueltos en el término de cinco días […]”. “Artículo 37º.- Recurso de Apelación. El recurso de apelación procederá contra la sentencia que se dicte en primera instancia, en la forma y oportunidad señalada en el Código de Procedimiento Civil, y deberá ser resuelto dentro de los veinte (20) días siguientes contados a partir de la radicación del expediente en la Secretaría del Tribunal competente […]”.

Por su parte, el artículo 36, ibidem, prevé: “Artículo 36º.- Recursos de Reposición. Contra los autos dictados durante el trámite de la Acción Popular procede el recurso de reposición, el cual será interpuesto en los términos del Código de Procedimiento Civil.” Con fundamento en las normas transcritas, se colige que el recurso de apelación solo procede contra el auto que decreta medidas cautelares y contra la sentencia que se dicte en primera instancia. Sin embargo, es del caso precisar que, por vía jurisprudencial se había aceptado la procedencia del recurso de apelación contra el auto que admite o niega el llamamiento en garantía, el que rechace la demanda[7] y cualquier otro que finalice el proceso de la acción popular.

Así lo precisó esta Sección en proveído de 22 de abril de 2010[8], en el cual se consideró lo siguiente: “[…] Concluye la Sala que las únicas providencias que en el trámite de la acción popular son susceptibles del recurso de apelación son: la que rechaza la demanda, la que decreta medidas previas, la que aprueba el pacto de cumplimiento, la sentencia de primera instancia, y cualquier otra que finalice el proceso de la acción popular […]”.

(Negrillas fuera del texto) Respecto de los demás autos solamente procede el de reposición. Lo anterior significa que, con fundamento en la jurisprudencia citada, contra el auto que decrete la terminación anticipada del proceso procede el recurso de apelación, habida cuenta que dicha providencia pone fin al asunto bajo examen. Sin embargo, la Sala precisa que la posición jurisprudencial descrita fue unificada por la Sala Plena en pronunciamiento de 26 de junio de 2019[9], en el sentido de considerar que las únicas decisiones apelables en los procesos de acciones populares son el auto que decreta una medida cautelar y la sentencia de primera instancia. De la providencia en mención, se destaca lo siguiente: “[…] Conforme con lo expuesto, en atención a la celeridad que debe caracterizar las acciones populares es claro que el recurso procedente contra las decisiones dictadas en el curso de este tipo de acciones es únicamente el de reposición, salvo lo dispuesto expresamente en los artículos 26 y 37 de la Ley 472 de 1998 respecto de las providencias a través de las cuales se dicta una medida cautelar y se profiere sentencia de primera instancia, decisiones estas que son apelables; sin que con dicha limitación se afecte en manera alguna el debido proceso o el derecho a la doble instancia conforme el análisis efectuado frente al punto por la Corte Constitucional.

Entonces es esta la oportunidad para que la Sala Plena de esta Corporación reafirme la regla en comento según la cual, se insiste, las únicas decisiones apelables en acciones populares son el auto que decreta una medida cautelar y la sentencia de primera instancia, por lo que todas las demás decisiones que se adopten en el trámite de estos procesos son únicamente pasibles del recurso de reposición […]”.

Ahora bien, la Sala advierte que la posición referida debe ser aplicada a las acciones populares instauradas con posterioridad a la fecha de dicho auto, de conformidad con las consideraciones expuestas por esta Sección en las providencias de 6 de octubre de 2017[10] y 26 de septiembre de 2019[11], en aras de garantizar el respeto de los principios de seguridad jurídica y confianza legítima.

En virtud de lo anterior, comoquiera que la acción popular de la referencia se instauró el 21 de febrero de 2018, esto es, con anterioridad a la sentencia de unificación de 26 de junio de 2019, proferida por la Sala Plena de esta Corporación, es del caso conocer el recurso de apelación instaurado contra el auto que decreta la terminación anticipada del proceso.

Caso concreto Precisado lo anterior y, como ya se indicó, a la Sala le corresponderá establecer si, en el asunto sub examine, resulta procedente terminar anticipadamente el proceso. Al consultar el escrito contentivo de la demanda, la Sala advierte que, conforme lo advirtió el actor, la acción popular de la referencia no solamente buscaba dejar sin efecto el proceso administrativo de licenciamiento ambiental iniciado por la sociedad MINESA S.A.S., sino también pretendió, en virtud del principio de precaución, la adopción de otras medidas por parte de la ANLA, la CDMB, CORPONOR y los Municipios de Betas, California y Suratá, para efecto de proteger el páramo de Santurbán, conforme se advierte de las siguientes pretensiones:

SEGUNDO: En virtud del Principio de Precaución, Declarar la protección de los derechos colectivos al […], ordenando a las Entidades accionadas suspender las acciones que puedan llegar a afectar en la actualidad o en el futuro la totalidad del ecosistema del Páramo de Santurbán. […]

CUARTO: ORDENAR a la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga -CDMB y la Corporación Autónoma Regional de Norte de Santander -CORPONOR dar cumplimiento a la obligación establecida en el artículo tercero de la Resolución 2090 de 2014, en relación a la ordenación, zonificación y determinación de régimen de usos del ecosistema de Páramo o las nuevas condiciones que establezca el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible ordenadas en la Sentencia T 631 de 2017, que ordenó realizar una nueva resolución de delimitación y además la elaboración del Plan de Manejo Ambiental del páramo, como requisito previo al inicio de cualquier tipo de proyecto en los ecosistemas estratégicos de alta montaña ubicados en los municipios de Vetas, California y Suratá. […]

SÉPTIMO: ORDENAR a los municipios de Vetas, California y Suratá realizar la revisión general de sus Esquemas de Ordenamiento Territorial -EOT- incorporando como determinantes ambientales las establecidas por las autoridades ambientales posteriores a la nueva delimitación del Páramo, como requisito previo la revisión general y al desarrollo de cualquier proyecto minero que ponga en riesgo la sustentabilidad del territorio de los tres municipios en el largo plazo […]”.

La Sala recuerda que la acción popular es también de naturaleza preventiva, lo que implica que no es requisito para su ejercicio la existencia de un daño o perjuicio a los derechos o intereses que se busca amparar, sino que basta que exista el riesgo de que se produzca, razón por la que, en el caso concreto, resultaba procedente continuar con el trámite de la acción popular, pues era claro que el actor no solamente buscaba dejar sin efecto el proceso de licenciamiento ambiental adelantado por MINESA, sino además, ejercer el amparo de manera preventiva para proteger el páramo de Santurbán. En virtud de lo expuesto, comoquiera que no resulta procedente declarar la terminación anticipada del proceso dentro de la acción popular de la referencia, la Sala revocará el auto apelado y, en su lugar, dispondrá que el Tribunal continúe con el trámite de la acción popular, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, RESUELVE REVOCAR el proveído apelado, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia y, en su lugar, se dispone: que el Tribunal continúe con el trámite de la acción popular de la referencia. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en sesión de 13 de febrero de 2020. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidenta Ausente en comisión HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS ----------------------- [1] “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones.” [2] “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014.” [3] “Por el cual se modifican los objetivos y la estructura del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y se integra el Sector Administrativo de Ambiente y Desarrollo Sostenible”. [4] “Por medio de la cual se delimita el páramo jurisdicciones Santurbán- Berlín, y se adoptan otras determinaciones”. [5] Folios 448 y 449. [6] Folios 450 a 453 [7] Ver, entre otras, sentencia de 27 de julio de 2005 (Expediente núm. 2005-00342-01.

Consejera ponente, doctora María Elena Giraldo Gómez) [8] Expediente núm. 2006-00400-01. Consejera ponente, doctora María Claudia Rojas Lasso. [9] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Plena, auto de 26 de junio de 2019, Magistrado ponente Carlos Enrique Moreno Rubio, expediente núm. AP 25000-23-27-000-2010-02540-01. [10] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 6 de octubre de 2017, Magistrado ponente Roberto Augusto Serrato Valdés, expediente núm. 25000-23-41-000-2015-00554-01 [11] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 26 de septiembre de 2019, Magistrada ponente Nubia Margoth Peña Garzón, expediente núm. 25000-23-41-000-2015-02303-01