ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE JURISPRUDENCIAL - Inexistencia / APLICACIÓN DEL PRECEDENTE JURISPRUDENCIAL - Consejo de Estado Sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 / AUSENCIA DE DEFECTO POR VIOLACIÓN DIRECTA DE LA CONSTITUCIÓN / RELIQUIDACIÓN DE PENSIÓN DE JUBILACIÓN / BENEFICIARIO DEL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN PENSIONAL - De la Ley 100 de 1993 / INGRESO BASE PARA LA LIQUIDACIÓN DE LA PENSIÓN DE JUBILACIÓN - No es un aspecto sujeto al régimen de transición pensional / INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN DE LA PENSIÓN - Su cálculo se realiza en los términos del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES [E]en el caso concreto no se configura un defecto sustantivo puesto que la autoridad judicial accionada adoptó su decisión con fundamento en lo establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 de esta Corporación en la cual se expresó que dicho precedente era aplicable para todos los asuntos pendientes de solución, como el presente.
Por ello, se aplicaron adecuadamente las normas relacionadas con el caso y adicionalmente, la decisión no desconoció el precedente expresado en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010 emanada del Consejo de Estado. Respecto al cargo por violación directa de la Constitución, se evidencia que en el caso bajo examen la autoridad judicial accionada no desconoció el principio de favorabilidad ni los derechos a la “igualad, la seguridad social, dignidad humana, el mínimo vital y móvil”, pues adoptó su decisión de conformidad con el marco jurisprudencial previsto para los empleados públicos pensionados dentro del régimen de transición, estableciendo que estos son beneficiarios de las prerrogativas señaladas respecto a la edad, tiempo de semanas cotizadas y el monto de la mesada pensional establecida en las normas anteriores, pero los demás elementos de la pensión son los regulados por la Ley 100 de 1993, específicamente en relación con el ingreso base de liquidación. En síntesis, en lo relativo al defecto por desconocimiento del precedente emanado de la Corte IDH, se modificará la decisión de primer grado para declarar la improcedencia del amparo.
Adicionalmente, se confirmará en el sentido de negar el amparo por los defectos sustantivo y de violación directa de la Constitución respecto de la sentencia del 7 de febrero de 2019, proferida por la Subsección B de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado NOTA DE RELATORÍA: Con aclaración del Consejero Guillermo Sánchez Luque, anexo en el Exp. 11001-03-15-000-2019-00022-00 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá, D.C., veintidós (22) de enero de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-04346-01(AC) Actor: LUIS ALFONSO HERNÁNDEZ VELÁSQUEZ Demandado: SUBSECCIÓN B DE LA SECCIÓN SEGUNDA DE LA SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL CONSEJO DE ESTADO Asunto: Acción de Tutela – sentencia de segunda instancia Tema: Acción de tutela en contra de providencia judicial, requisitos generales y específicos de procedencia. Subtema 1: Requisito específico – defecto sustantivo.
Subtema 2: Requisito específico – violación directa de la Constitución. Sentencia: Modifica el fallo de primera instancia para declarar la improcedencia de la acción respecto a uno de los defectos endilgados y confirmarlo en lo demás. La Sala decide la impugnación[1] presentada en contra del fallo proferido el 6 de noviembre de 2019 por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en el que se negó la solicitud de amparo, de acuerdo con el Decreto 1983 de 2017[2].
I.
ANTECEDENTES 1.- La solicitud de tutela El 19 de septiembre de 2019, Luis Alfonso Hernández Velásquez, actuando mediante apoderado judicial[3], interpuso acción de tutela[4] en contra de la Subsección B de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado con el objetivo de que se ampararan sus derechos fundamentales a la “igualad, la seguridad social, dignidad humana, el mínimo vital y móvil; y como consecuencia se garantice la aplicación de los principios de la confianza legítima, la seguridad jurídica, la favorabilidad y condición más beneficiosa”[5], que consideró vulnerados con la providencia del 7 de febrero de 2019 dictada por la autoridad judicial accionada dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado con el No. 25000-23-42-000-2013- 00824-01. 1.1.- Hechos 1.1.1.- Mediante la Resolución No. 017860 del 18 de junio de 2010, el Instituto de Seguros Sociales le reconoció una pensión de vejez a Luis Alfonso Hernández Velásquez, efectiva desde el 29 de enero de 2010.
Esta se calculó sobre los factores salariales establecidos en el Decreto 1158 de 1994 y devengados durante los 10 años anteriores al reconocimiento de la mencionada prestación. 1.1.2.- A través de los recursos de reposición y en subsidio de apelación, se impugnó la anterior determinación y se solicitó la reliquidación pensional según las Leyes 33 y 62 de 1985.
Sin embargo, a través de la Resolución No. 016727 del 25 de mayo de 2011 se negó el recurso de reposición y mediante la Resolución No. 03810 del 29 de agosto de 2011, el de apelación[6]. 1.1.3.- Entonces, el accionante presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de COLPENSIONES con el fin de que se ordenara la reliquidación de su pensión teniendo en cuenta el 75% de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios.
El asunto fue decidido en primera instancia por la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que en providencia del 16 de octubre de 2013[7] accedió a las pretensiones y posteriormente fue objeto de recurso de apelación. El asunto fue conocido en segunda instancia por la Subsección B de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado que revocó la decisión del a-quo por medio de fallo del 7 de febrero de 2019[8], con base en lo señalado en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. 1.2.- Fundamentos de la acción de tutela 1.2.1.- El accionante expresó que la Subsección B de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado vulneró sus derechos fundamentales puesto que se configuraron los siguientes defectos: 1.2.1.1.- Defecto sustantivo: en tanto se dio cabida a normas que no debían ser aplicadas al asunto puesto que hacía parte del régimen de transición establecido en la Ley 100 de 1993[9].
Adicionalmente estimó que se desconoció la sentencia de unificación de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado emitida el 4 de agosto de 2010[10]. 1.2.1.2.- Desconocimiento del precedente: ya que la autoridad judicial accionada desconoció el precedente sentado por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso “Cinco Pensionistas vs. Perú”[11]. 1.2.1.3.- Violación directa de la Constitución: pues el accionado desconoció el hecho de que hacía parte del régimen de transición consagrado en la Ley 100 de 1993 y con ello, se vulneraron los derechos fundamentales a la confianza legítima, a la seguridad jurídica, a la igualdad, a la favorabilidad y el principio de la condición más beneficiosa[12]. 1.3.- Pretensión de la acción de tutela El accionante solicitó: “Se TUTELEN mis derechos constitucionales fundamentales, al (SIC) LA IGUALDAD, LA SEGURIDAD SOCIAL, DIGNIDAD HUMANA, EL MINIMO VITAL Y MOVIL; y como consecuencia se garantice la aplicación de los principios de la CONFIANZA LEGÍTIMA, LA SEGURIDAD JURÍDICA, LA FAVORABILIDAD Y CONDICIÓN MÁS BENEFICIOSA en consideración a la relación fáctica esbozada.
De igual manera, se REVOQUE y se deje sin valor ni efecto, el contenido de la providencia proferida por (SIC) CONSEJO DE ESTADO – SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B, Magistrado Ponente CÉSAR PALOMINO CORTES, el día 7 de febrero de 2019, Radicado 25000-23-42-000-2013-00824-01, Numero Interno: 0074- 2014.
Como corolario de lo anterior, se ORDENE a el (SIC) CONSEJO DE ESTADO – SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B, Magistrado Ponente CÉSAR PALOMINO CORTES, a proferir un nuevo fallo aplicándole íntegramente la Ley 33 y 62 de 1985, esto es, liquide conforme a los parámetros de su régimen especial anterior, esto es la Ley 33 de 1985, en cuantía equivalente al 75% de lo devengado durante el último año de servicios en forma proporcional teniendo en cuenta como factores salariales, La asignación básica, Sueldo cargo – titular, Sueldo encargo, Prima de navidad, Prima de antigüedad, Bonificación por servicios, Prima de Vacaciones, Reserva, Prima de servicios, Prima Semestral de junio, Prima por dependientes, Prima de vacaciones por terminación, Prima de navidad por terminación y Ahorro reserva del 65%, teniendo en cuenta que mi poderdante es beneficiario del régimen de transición y le es aplicable ese beneficio especial conforme a lo expuesto precedentemente”[13].
(Negrillas propias del texto). 2.- Trámite procesal del amparo constitucional y fundamento de la oposición 2.1.- Mediante auto del 7 de octubre de 2019[14] la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación admitió el amparo y ordenó su notificación[15]. 2.2.- COLPENSIONES se opuso a la tutela[16] y solicitó su improcedencia y la Subsección B de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado guardó silencio. 3.- Fallo de tutela de primera instancia El 6 de noviembre de 2019 la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado estableció que no existía una vulneración de los derechos fundamentales del accionante y por ello, negó el amparo invocado[17].
Para llegar a dicha conclusión estudió la providencia atacada y determinó que la autoridad judicial accionada no había desconocido el precedente judicial vigente pues para el momento en que emitió su sentencia, el criterio de esta Corporación había cambiado y reposaba en el fallo de unificación del 28 de agosto de 2018, que había seguido, junto a lo dicho por la Corte Constitucional sobre la materia. 4.- Razones de la impugnación El 19 de noviembre de 2019 el accionante presentó escrito de impugnación[18] en contra del fallo proferido por la Sección Cuarta de esta Colegiatura en el que solicitó que se accediera al amparo incoado, en cuyo efecto expresó que la sentencia atacada desconocía la normatividad sobre el régimen de transición, la jurisprudencia de la Corte IDH sobre pensiones y la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010 emitida por del Consejo de Estado y los “principios Constitucionales que conforman un Estado social De (SIC) Derecho respetuoso de la Constitución (…)”[19]. 5.- Trámite de la acción de tutela en segunda instancia El 26 de noviembre de 2019 la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación concedió la impugnación presentada en contra de la sentencia por ella proferida el 6 de noviembre de 2019.
Esta providencia fue notificada y comunicada en debida forma[20]. II. CONSIDERACIONES 1.- Competencia De conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución, 32 del Decreto 2591 de 1991 y 25 del Acuerdo de la Sala Plena del Consejo de Estado No. 080 de 2019, esta Sala es competente para conocer la impugnación presentada en contra del fallo de tutela proferido el 6 de noviembre de 2019 por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado que, a su vez, resolvió en primera instancia la acción de tutela interpuesta para atacar la decisión del 7 de febrero de 2019 de la Subsección B de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. 2.- Problema jurídico 2.1.- En primer lugar, se verificará si la solicitud de amparo constitucional cumple con los requisitos generales de procedibilidad.
En caso afirmativo, se determinará si la sentencia proferida el 7 de febrero de 2019 por la Subsección B de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado incurrió en las causales específicas de procedencia planteadas. 2.2.- Se anota que la Sala encuentra que asuntos sobre el mismo tema han sido resueltos anteriormente por esta Corporación[21], en donde ha definido el marco legal, constitucional y jurisprudencial del régimen pensional de servidores públicos.
Así bien, en esta oportunidad se reiterará la línea de decisión sentada por esta Subsección en la materia. 3.- La acción de tutela en contra de providencias judiciales La Corte Constitucional en sentencia C-590 de 2005 reconoció que la acción de tutela en contra de providencias judiciales es plausible si se advierte la afectación manifiesta y grosera de un derecho constitucional.
Así bien, de conformidad con su jurisprudencia, el amparo está sujeto al cumplimiento de ciertos y rigurosos requisitos de procedibilidad[22] y de procedencia[23], con el fin de determinar si se vulneraron o no los derechos de orden superior[24]. 4.- El cumplimiento de los requisitos generales de la acción de tutela en el caso en concreto Se encuentra que los defectos sustantivo y de violación directa de la Constitución cumplen el requisito de relevancia constitucional en la medida que se trata de dilucidar si la autoridad judicial accionada desconoció los derechos prestacionales del accionante, al no tener en cuenta el régimen pensional aplicable a los empleados públicos beneficiarios del régimen de transición. Sin embargo, este presupuesto no se acredita respecto del defecto por desconocimiento del precedente por la inobservancia de la sentencia de la Corte IDH “Cinco pensionistas vs. Perú”, debido a que el accionante no cumplió con la carga argumentativa exigida, puesto que se limitó a citar el fallo que consideró desconocido, sin explicar cómo este se constituía en un antecedente obligatorio para su caso, ni las razones por las cuales se abandonaba.
Por este motivo, no se revisará si este defecto reúne los demás requisitos de procedibilidad, ni se estudiará de fondo, en su lugar se declarará su improcedencia y se continuará el estudio de los demás presupuestos únicamente frente a los defectos sustantivo y de violación directa de la Constitución. Se acredita el presupuesto de subsidiariedad toda vez que en contra de la sentencia objeto de tutela no existe otro medio de impugnación.[25] Lo mismo sucede frente al presupuesto de inmediatez, pues el fallo atacado se notificó el 20 de marzo de 2019[26] y el amparo se interpuso el 19 de septiembre de 2019[27], esto es, dentro del término de 6 meses que establece la jurisprudencia de esta Corporación[28].
No se alega una irregularidad procesal. El escrito de amparo se encuentra debidamente motivado por cuanto se indicaron de forma razonada los hechos vulneradores y los derechos transgredidos. Por último, no se ataca una decisión de tutela sino la providencia de segundo grado proferida dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 25000-23-42-000-2013-00824-01.
Así las cosas, habiéndose cumplido los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela en contra providencias judiciales, frente a los cargos por defecto sustantivo y violación directa de la Constitución, la Sala analizará si en este asunto se encuentran configurados estos defectos. 5.- Análisis de las causales específicas de procedencia de la acción de tutela en contra de providencias judiciales en el caso concreto 5.1.- La Sala advierte que en diferentes oportunidades[29] esta Corporación ha decidido sobre el problema jurídico que hoy se plantea, de manera que, como se anunció, la ratio decidendi de la presente providencia reiterará la línea ya definida por la Corte Constitucional[30] y por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en sentencia del 28 de agosto de 2018[31]. 5.1.1.- Ahora bien, en el caso concreto no se configura un defecto sustantivo puesto que la autoridad judicial accionada adoptó su decisión con fundamento en lo establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 de esta Corporación en la cual se expresó que dicho precedente era aplicable para todos los asuntos pendientes de solución, como el presente.
Por ello, se aplicaron adecuadamente las normas relacionadas con el caso y adicionalmente, la decisión no desconoció el precedente expresado en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010 emanada del Consejo de Estado. 5.1.2.- Respecto al cargo por violación directa de la Constitución, se evidencia que en el caso bajo examen la autoridad judicial accionada no desconoció el principio de favorabilidad ni los derechos a la “igualad, la seguridad social, dignidad humana, el mínimo vital y móvil”[32], pues adoptó su decisión de conformidad con el marco jurisprudencial previsto para los empleados públicos pensionados dentro del régimen de transición, estableciendo que estos son beneficiarios de las prerrogativas señaladas respecto a la edad, tiempo de semanas cotizadas y el monto de la mesada pensional establecida en las normas anteriores, pero los demás elementos de la pensión son los regulados por la Ley 100 de 1993, específicamente en relación con el ingreso base de liquidación. 6.- En síntesis, en lo relativo al defecto por desconocimiento del precedente emanado de la Corte IDH, se modificará la decisión de primer grado para declarar la improcedencia del amparo.
Adicionalmente, se confirmará en el sentido de negar el amparo por los defectos sustantivo y de violación directa de la Constitución respecto de la sentencia del 7 de febrero de 2019, proferida por la Subsección B de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
RESUELVE
PRIMERO: MODIFICAR el fallo impugnado para declarar IMPROCEDENTE el amparo respecto al cargo por desconocimiento del precedente de la Corte IDH y NEGARLO respecto a los demás cargos, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados por el medio más expedito.
TERCERO: ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Presidente de la Sala GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Consejero de Estado Aclaración de voto Cfr. Rad. 11001-03-15-000-2019-00022-00 NICOLÁS YEPES CORRALES Consejero Ponente ----------------------- [1] Fls. 78-80 C.P. [2] Fls. 110-118 C.P. [3] Fls. 17-18 C.P. [4] Fls. 1-16 C.P. [5] Fl. 15 C.P. [6] Fls. 19-20 C.P. [7] Fls. 100-117 C. en Préstamo. [8] Fls. 19-23 C.P. [9] Fls. 12-14 C.P. [10] El accionante expresó que el desconocimiento de este fallo configuraba la causal de procedencia de desconocimiento del precedente.
Sin embargo, en virtud de la jurisprudencia constitucional, el desconocimiento del precedente vertical y horizontal se enmarca en el defecto sustantivo. Por ello, este se estudiará a la luz de dicho defecto. [11] Fls. 12-14 C.P. [12] Fl. 14 C.P. [13] Fl. 15 C.P. [14] Fl.38 C.P. [15] Fls.39-43 C.P. [16] Como fundamento de su oposición estimó que no existía ninguna vía de hecho y por el contrario, el fallo atacado seguía los lineamientos establecidos por la Corte Constitucional y la Sentencia de Unificación emitida por esta Corporación el 28 de agosto de 2018, de manera que la sentencia no adolecía de defecto alguno. Fls. 45-57 C.P. [17] Fls. 67-71 C.P. [18] Fls. 78-80 C.P. [19] Fl. 80 C.P. [20] Fls. 83-89 C.P. [21] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, Sentencias del 7 de marzo de 2019; rad. 2019-00504- 00; del 28 de marzo de 2019, rad. 2018-04229-01; y del 10 de abril de 2019, rad. 2018-04267-01. [22] De acuerdo con la sentencia C-590 de 2005, la tutela en contra de providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos generales de procedibilidad: que el asunto sometido a estudio del juez de tutela tenga relevancia constitucional; que el actor haya agotado los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios antes de acudir al juez de tutela; que la petición cumpla con el requisito de inmediatez; que en el evento de fundamentarse la solicitud en una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa en la decisión de fondo que se estima violatoria de los derechos fundamentales; que se identifiquen en forma razonable los hechos que generan la vulneración de los derechos y, de ser posible, hayan sido cuestionados al interior del proceso y; que el fallo censurado no sea de tutela. [23] Los requisitos específicos, también conocidos como defectos, son: defecto orgánico; defecto procedimental; defecto fáctico; defecto material o sustantivo; defecto por error inducido; defecto por falta de motivación; defecto por desconocimiento del precedente; y defecto por violación directa de la Constitución. [24] Los presentes requisitos fueron reconocidos por el Consejo de Estado en sentencia del 05 de agosto de 2014.
Rad. 11001-03-15-000-2012-02201- 01. [25] No se evidencia la existencia de alguna de las causales previstas en el artículo 250 del CPACA. [26] Para verificar esta información se consultó la página web del Consejo de Estado el 16 de diciembre de 2019. [27]Fl.1 C.P. [28] El Consejo de Estado estableció, como regla general, que el mecanismo de amparo debe promoverse en un plazo máximo de seis meses contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia o providencia objeto de reproche constitucional, límite temporal que también ha sido acogido por la Corte Constitucional.
Consejo de Estado. Sala Plena. Sentencia de unificación del 05 de agosto de 2014. Rad. 11001-03-15-000- 2012-02201-01. [29] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C. Sentencias del 25 de febrero de 2019, Rad. 11001-03- 15-000-2019-00461-00; 04 de marzo de 2019, Rad. 11001-03-15-000-2018-02911- 01; de 25 de abril de 2019.
Rad. 11001-03-15-000-2019-01187-00; del 17 de julio de 2019, Rad. 11001-03-15-000-2018-00852-00. [30] Corte Constitucional. Sentencias C-258 del 2013, T-078 de 2014, SU- 230 de 2015, T-060 de 2016, SU-427 de 2016 y SU-210 de 2017. [31] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 28 de agosto de 2018. Rad. 52001-23-33-000-2012-00143-01. [32] Fl. 15 C.P.