ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE JURISPRUDENCIAL – Inexistencia / SENTENCIA ALEGADA COMO DESCONOCIDA – No fijo una regla jurisprudencial / INTERRUPCIÓN DE LA PRESCRIPCIÓN – Cuando se radica más de una petición a la administración El accionante planteó que la sentencia del tribunal desconoció el precedente del Consejo de Estado en relación con la manera de contabilizar el término de prescripción de las mesadas pensionales cuando se radica más de una petición a la administración. Concretamente citó como desconocidas las sentencias del 2 de febrero del 2017, expediente con radicado interno 1218-15 y del 28 de septiembre del 2107, expediente con número interno 3803- 16, que profirió la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado.
Esta Subsección considera necesario precisar que, aunque las sentencias que el accionante refirió efectúan un análisis de prescripción, ellas no resultan de aplicación obligatoria, primero, porque no fijan una regla jurisprudencial sobre el asunto, y segundo, porque cada una de ellas da una interpretación distinta a la interrupción del término de prescripción (…)Así las cosas, las providencias que trajo el accionante no constituyen precedente obligatorio pues ninguna de ellas fija una regla jurisprudencial que defina la forma de contabilizar el término prescriptivo cuando se eleva por el administrado más de una petición a la administración sino que analizan en cada caso particular sus circunstancias especiales DEFECTO POR VIOLACIÓN DIRECTA DE LA CONSTITUCIÓN / PRESCRIPCIÓN CUATRIENAL DE LAS MESADAS PENSIONALES A PERSONAL DE LA FUERZAS MILITARES / PRESENTACIÓN DE LA DEMANDA – Interrupción del término de prescripción de las mesadas de los cuatro años anteriores / VULNERACIÓN DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO / VULNERACIÓN DEL DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA / VULNERACIÓN DEL DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL [E]l accionante fue retirado de la institución policial el 2 de enero de 1973, radicó una primera petición de reconocimiento de la asignación de retiro el 4 de septiembre del 2012, con ella interrumpió la prescripción de las mesadas, por tanto, podía reclamar judicialmente el reconocimiento liquidación y pago de las mesadas de los cuatro años anteriores; esto es, las causadas desde el 4 de septiembre de 2008.
Sin embargo, el actor, presentó la demanda hasta el 30 de noviembre de 2016, es decir, fuera del término de cuatro años siguientes a su reclamación administrativa, motivo por el cual, efectivamente, prescribieron todas las prestaciones anteriores al 4 de septiembre de 2012. Otra es la situación relacionada con el efecto de la presentación de la demanda, la que, como se vio, interrumpe el plazo de prescripción de las mesadas de los cuatro años precedentes a esta, por lo tanto, si bien las mesadas derivadas de la reclamación administrativa elevada el 4 de septiembre de 2012 ya habían prescrito, la presentación de la demanda tuvo el efecto de suspensión de las mesadas que le precedían.
En este orden de ideas, la autoridad accionada, al declarar que el accionante solo puede devengar las mesadas pensionales posteriores al 30 de noviembre del 2016, por prescripción, negó, sin sustento alguno, prestaciones a las que el accionante tenía derecho y, con ello, desconoció los derechos pensionales reconocidos. Con ello, desconoció los derechos pensionales definidos en las normas especiales del régimen de la Policía Nacional y, con ello, vulneró las garantías del derecho a la pensión, consagradas en los artículos 48 y 53 de la Constitución y que proscriben la disminución injustificada de este.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 48 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 53 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá, D. C., veinte (20) de enero de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-03761-01(AC) Actor: RAFAEL CALIXTO SALAZAR LINERO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL MAGDALENA La Sala decide la impugnación que presentó el accionante en contra de la sentencia que profirió la Sección Segunda-Subsección B del Consejo de Estado el 12 de septiembre de 2019.
I.
ANTECEDENTES Rafael Calixto Salazar Linero, solicitó el amparo de sus derechos al debido proceso, a la igualdad, a la vida digna y a los principios de equidad y seguridad jurídica, con ocasión de la sentencia de segunda instancia proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena, el 13 de marzo de 2019, en la que modificó el fallo que profirió el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Santa Marta, el 2 de marzo de 2018, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que adelantó contra la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional. 1.
Hechos 1. Rafael Calixto Salazar prestó sus servicios a la Policía Nacional desde el 1 de agosto de 1958 hasta el 2 de enero de 1973, y el 4 de septiembre del 2012 solicitó a la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional la elaboración de su hoja de servicios y el reconocimiento y pago de su asignación de retiro. 2. La Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, a través del oficio número 5040/GAG SDP, del 1 de noviembre de 2012, dio respuesta a la petición anterior negando el derecho reclamado al considerar que no cumplió con los 15 años de servicio que el Decreto 2340 de 1971 exige para tal efecto[1]. 3.
El 15 de junio del 2016, Rafael Calixto Salazar, reiteró la petición de reconocimiento de la asignación de retiro[2] y la entidad prestacional le respondió el 10 de agosto de 2016 que con “oficio No. 5040 GAG del 01/11/2012, esta Entidad le resolvió de fondo la solicitud de Reconocimiento de la asignación mensual de retiro, con base en la hoja de servicios policiales (…) y la norma vigente a la fecha del retiro (…)[3]”. 4.
El 30 de noviembre de 2016, el señor Salazar Linero presentó demanda en la que solicitó la declaratoria de nulidad de los actos administrativos que le negaron el reconocimiento, liquidación y pago de la asignación de retiro y solicitó que a título de restablecimiento del derecho “se condene a la accionada a reconocer y a pagar la asignación de retiro en un 50% del total de lo devengado por un agente de la policía nacional con sus respectivos reajustes, como primas y demás emolumentos, junto con sus intereses desde el 02 de enero de 1973 hasta cuando con sentencia debidamente ejecutoriada se ordene el respectivo pago […]”[4]. 5.
El Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Santa Marta, en audiencia inicial que se llevó a cabo el 2 de marzo del 2018, declaró la nulidad del acto administrativo demandado y ordenó el reconocimiento de la asignación de retiro en los términos del Decreto 2340 de 1971 y declaró la prescripción de los reajustes a que hubiera lugar en las mesadas por los periodos anteriores al 15 de junio de 2012.
Textualmente dispuso: “2.- (…) liquidándola en el 50% de las partidas computables indicadas en el artículo 52 del mencionado decreto, siempre que el demandante las haya percibido cuando se retiró del servicio, y pagar cada una de las mesadas causadas desde su retiro hasta la fecha de ejecutoria de esta sentencia, debidamente indexadas de acuerdo a la fórmula indicada en la parte motiva de esta providencia. 3.- (…). 4.- DECLÁRANSE PRESCRITAS las diferencias resultantes en las mesadas de la demandante por el reajuste ordenado en el numeral 2, por los periodos anteriores al 15 de junio de 2012, en aplicación de la prescripción trienal (sic), conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta audiencia”[5].
Consideró el juez de instancia que como la prescripción es cuatrienal y el demandante presentó dos peticiones, una el 4 de septiembre de 2012 y otra el 15 de junio de 2016, interrumpió el término por cuatro años más para presentar la demanda y como esta última actuación se verificó el 30 de noviembre de 2016, la interrupción que se tiene en cuenta es la que ocurrió con la petición de la 15 de junio de 2016, de manera que “se entiende que las mesadas anteriores al 15 de junio de 2012, se encuentran prescritas (…)”[6]. 6.
Contra la anterior decisión la Caja de Retiro de la Policía Nacional presentó recurso de apelación y solicitó que se revocara la sentencia y se negaran las pretensiones de nulidad del acto administrativo demandado. A su turno, la parte demandante también presentó el recurso y solicitó se revoque el numeral cuarto que declaró la prescripción[7], porque consideró que la fecha que el tribunal debió tener en cuenta para interrumpir la prescripción era la de la primera petición, el 4 de septiembre del 2012, y no la del 15 de junio de 2016.
Destacó que lo que pidió en la demanda es que se garantice su derecho a percibir la asignación de retiro y le sean canceladas las mesadas a partir del 4 de septiembre de 2008 teniendo en cuenta que el término de prescripción lo interrumpió con la petición que radicó ante la entidad de previsión el 4 de septiembre de 2012. 7. El Tribunal Administrativo del Magdalena decidió el 13 de marzo de 2019 modificar la sentencia apelada así: “5.
Declarar prescritas las diferencias resultantes en las mesadas de la demandante por el reajuste ordenado en el numeral 3º, por los períodos anteriores al 30 de noviembre de 2016, en aplicación de la prescripción cuatrienal, conforme lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia”[8]. El tribunal modificó la fecha de prescripción porque consideró que no obstante, la parte demandante presentó en repetidas oportunidades la solicitud de reconocimiento de la asignación de retiro, esta actuación no tiene la virtud de interrumpir de manera indefinida el término prescriptivo y, además, porque el interesado dejó transcurrir los cuatro años desde la presentación de la reclamación hasta la radicación de la demanda. 2.
Pretensiones de la acción El accionante solicitó al juez constitucional[9] tutelar sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, a la vida digna en concordancia con el principio de equidad y a la seguridad jurídica, y en consecuencia: i) dejar sin efectos la sentencia que profirió el 13 de marzo de 2019 el Tribunal Administrativo del Magdalena; ii) ordenar a la autoridad accionada proferir una nueva sentencia en relación con la prescripción cuatrienal de las mesadas pensionales. 3.
Fundamentos de la acción El accionante afirmó que la sentencia incurrió en un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente del Consejo de Estado, en relación con la prescripción cuatrienal de las mesadas pensionales, y en violación directa de la Constitución. En relación con el desconocimiento del precedente el tutelante agregó con fundamento en lo expuesto por la Corte Constitucional en la sentencia C-298 del 2002, lo que sigue: “[…] la prescripción aplicada por el aquí accionado resulta errada, pues esta obedeció a que las mesadas que se causaron con ocasión del reconocimiento de la asignación de reitero a mi poderdante señor RAFAEL CALIXTO SALAZAR LINERO anteriores al 30 de noviembre de 2016, fecha de radicación de la demanda, estaban prescritas.
Decisión que resulta dicotómica, en la medida que la interrupción se produjo con la correspondiente petición que el actor radicó el 15 de junio de 2016, entendiendo que las mesadas anteriores al 15 de junio de 2012, se encontraban prescritas tal como lo estableció el Juzgador de primera Instancia; corolario, se tiene que el Tribunal Administrativo del Magdalena desconoció el precedente judicial sentado frente a una regla de carácter general frente (sic) a las prestaciones periódicas como lo es la prescripción cuatrienal de mesadas, negándole a mi poderdante un trato igualitario, esto es, de obtener una decisión semejante a la que se adoptó en otros procesos con fundamentos fácticos similares, pues existen varias decisiones judiciales que guardan identidad fáctica y jurídica consagrando la existencia del precedente y que resultaban vinculares para juzgador (sic) de primera instancia. Con base en las previsiones antes descritas, se considera que el Tribunal Administrativo del Magdalena debió analizar la situación de mi poderdante (…) atendiendo lo señalado por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Santa Marta quien de conformidad con el precedente de esta Corporación, declaró la prescripción cuatrienal de las mesadas con reconocimiento y pago de las anteriores al 15 de junio de 2012, evidenciando esto que la decisión que aquí se cuestiona es contraria la precedente judicial vinculante”[10].
La parte accionante para sustentar la violación de la Constitución precisó que la asignación de retiro es un derecho de carácter prestacional que surge de la relación laboral administrativa para amparar una contingencia o un riesgo propio de la seguridad social en los términos de los artículos 48 y 53 superiores, que fueron desconocidos por el tribunal con la declaración de prescripción que impidió el goce y disfrute pleno de su derecho.
El accionante concluyó que la providencia que cuestionó resulta arbitraria y caprichosa ya que la autoridad judicial no podría avalar una situación jurídica administrativa distinta a la establecida en el precedente jurisprudencial y la ley. 4. Respuesta de la accionada y de los terceros vinculados 4.1. El Tribunal manifestó que al momento de proferir la sentencia objeto de tutela, efectúo un análisis probatorio y normativo en el que respetó las garantías constitucionales, que le permitieron concluir que la solicitud de reconocimiento de la asignación de retiro en varias oportunidades, no tenía la virtud de interrumpir el término prescriptivo de manera indefinida y, por tanto, como el actor dejó transcurrir más de cuatro años para radicar la demanda, la suspensión cesó antes de acudir a la jurisdicción y ello generó que las mesadas anteriores al 30 de noviembre del 2016 se encontraran prescritas.
Como consecuencia de lo anterior, la autoridad judicial solicitó negar el amparo constitucional[11]. 4.2. La Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional informó al Despacho del ponente las actuaciones que realizó como consecuencia de la orden que el tribunal emitió en el fallo cuestionado en sede de tutela[12]. 5. Fallo de primera instancia La Sección Segunda-Subsección B del Consejo de Estado, el 12 de septiembre del 2019, negó el amparo constitucional porque encontró que el tribunal accionado, en la sentencia que se cuestionó, “no incurrió en vía de hecho por defecto sustantivo, por desconocimiento del precedente y violación directa de la constitución”[13] cuando modificó la fecha desde la cual declaró la prescripción de las mesadas que la parte demandante no reclamó en tiempo.
De manera textual consideró: “[…] los elementos probatorios allegados al proceso demostraban que el actor presentó solicitud de reconocimiento y pago de la asignación de retiro ante la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, el 4 de septiembre de 2012 y, por consiguiente, tenía plazo para presentar la demanda hasta el 4 de septiembre de 2016, con el fin de recibir el pago de las mesadas causadas con la petición, pero como se acreditó que la parte demandante acudió a la jurisdicción el 30 de noviembre de 2016, resulta que para entonces se configuró el fenómeno de la prescripción”.
Para la primera instancia, la autoridad accionada, en ejercicio de los principios de autonomía funcional, independencia y sana crítica, hizo un análisis coherente y válido de los documentos allegados al proceso ordinario e interpretó de forma razonable la normativa y los criterios jurisprudenciales aplicables al caso concreto[14]. 6. Impugnación La parte accionante impugnó la decisión e insistió, con los mismos argumentos del escrito de tutela, que la sentencia cuestionada desconoció el precedente judicial y violó la Constitución[15].
Solicitó se revoque la sentencia de primera instancia y se deje parcialmente sin efectos la sentencia que profirió el tribunal accionado el 13 de marzo del 2019[16]. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia Esta Sala es competente para decidir la impugnación, en virtud de lo establecido en la Constitución Nacional artículo 86 y en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, así como en los Decretos 1382 de 2000, 1069 de 2015 (modificado por el Decreto 1983 de 2017) y en el Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019[17] expedido por la Sala Plena de esta Corporación. 2.
Procedibilidad de la acción Como lo estableció la jurisprudencia constitucional y particularmente la sistematización realizada en la sentencia C-590 de 2005, en los casos en que la solicitud de tutela se dirige contra una sentencia judicial, es pertinente realizar, primero, un examen de procedibilidad general[18] para, luego, en caso de superarse, hacer el pronunciamiento de fondo en el que se resuelva el problema jurídico, en términos de los defectos alegados[19]. 2.1.
En este orden, se tiene que la acción la ejerció quien se encuentra legitimado por activa, dada su condición de demandante en el proceso ordinario que concluyó con la sentencia de segunda instancia a la que le atribuyó el desconocimiento de los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y a la vida digna en concordancia con el principio de equidad.
También se encuentra legitimada por pasiva la autoridad judicial, en tanto profirió la decisión de segunda instancia objeto de tutela. 2.2. La parte accionante presentó una explicación clara, suficiente y razonada de los hechos y razones de la vulneración de los que se pretende derivar la afectación de los derechos fundamentales, en cuanto consideró que el juez de segunda instancia, al modificar la fecha desde la cual se configuró la prescripción de las mesadas que reclamó por vía judicial, afectó sus derechos fundamentales, en especial el derecho a la igualdad porque, según afirma, su caso se resolvió de manera distinta a otros casos en los que se ha declarado la prescripción de derechos pensionales.
El accionante acusó la sentencia de incurrir en un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente y en violación de la Constitución. Destacó que se vulneró su derecho a la igualdad porque, de una parte, desconoció el precedente contenido en las sentencias que en materia de prescripción emitió la Sección Segunda del Consejo de Estado dentro de los expedientes con radicados internos números 1218-15 y 3803-16, en los cuales se precisó que el período de prescripción de las mesadas pensionales de los miembros de la Fuerza Pública es de cuatro años contados a partir de la solicitud que el interesado formule a la administración. La parte accionante para sustentar la violación directa de la Constitución afirmó que la autoridad accionada desconoció el contenido de los mandatos constitucionales 48 y 53, que garantizan la efectividad del derecho a la seguridad social.
Afirmó que la autoridad accionada al declarar la prescripción de sus derechos económicos laborales, desconoció el carácter prestacional de la asignación de retiro en perjuicio de la satisfacción plena de su derecho pensional. 2.3. La cuestión que se discute tiene relevancia constitucional, en la medida en que, si como lo afirmó la accionante, no procedía declarar la prescripción de las mesadas pensionales, se estaría afectando una parte nuclear del debido proceso y el derecho a la seguridad social del pensionado. 2.4.
De igual manera la acción de tutela se instauró oportunamente, en términos del requisito de la inmediatez. La sentencia que se acusa se profirió el 13 de marzo de 2019[20], se notificó a las partes el 6 de junio del 2019 y la solicitud de tutela se radicó el 13 de agosto de 2019[21], es decir, dentro del término que la jurisprudencia consideró como razonable para cuestionar decisiones judiciales. 2.5.
La solicitud de amparo también supera el requisito de subsidiariedad porque no procede mecanismo judicial para controvertir la providencia objeto de solicitud de tutela, pues esta se profirió en el trámite de segunda instancia, y no se evidencia causal alguna para el ejercicio del recurso extraordinario de revisión o el de unificación de jurisprudencia. 2.6.
Finalmente, en la solicitud de amparo no se argumentó la existencia de alguna irregularidad procesal; y la providencia cuestionada en la presente oportunidad no es una sentencia de tutela. Superado el estudio de los requisitos generales de procedibilidad, la Sala pasa a hacer el análisis de fondo a partir del defecto alegado que se concreta en el de violación directa de la Constitución. 3.
Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si la autoridad judicial accionada en la sentencia que es objeto de tutela incurrió en: i) defecto sustantivo por desconocimiento del precedente en relación con la contabilización del término de prescripción de los derechos pensionales, cuando se reclama su reconocimiento y pago en más de una oportunidad a la administración; y, ii) en violación directa de la Constitución cuando declaró la prescripción de las mesadas pensionales que se le reconocieron en su condición de agente retirado de la Policía Nacional, por no atender el contenido de los artículos 48 y 53 constitucionales. 4.
Solución al problema jurídico La Sala pasará a analizar por separado cada uno de los defectos que la parte accionante le atribuyó a la providencia objeto de tutela. 1. Sustantivo por desconocimiento del precedente El accionante planteó que la sentencia del tribunal desconoció el precedente del Consejo de Estado en relación con la manera de contabilizar el término de prescripción de las mesadas pensionales cuando se radica más de una petición a la administración. Concretamente citó como desconocidas las sentencias del 2 de febrero del 2017, expediente con radicado interno 1218-15 y del 28 de septiembre del 2107, expediente con número interno 3803- 16, que profirió la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado.
Esta Subsección considera necesario precisar que, aunque las sentencias que el accionante refirió efectúan un análisis de prescripción, ellas no resultan de aplicación obligatoria, primero, porque no fijan una regla jurisprudencial sobre el asunto, y segundo, porque cada una de ellas da una interpretación distinta a la interrupción del término de prescripción. En efecto, en la sentencia 3803-16, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado concluyó que: “[…] el a quo no se percató que entre la fecha de presentación de la primera petición que solicitó el reconocimiento y pago de la asignación de retiro (24 de enero del 2007) y la de la demanda (29 de enero del 2013) ya habían transcurrido más de cuatro años, y como quiera que ésta solo se interrumpe por una sola vez y por un lapso igual, no se podía tener en cuenta la fecha de la última solicitud (4 de junio del 2012).
Por ello, se aplicará respecto de los derechos causados antes del 29 de enero del 2009”. A su turno en la sentencia 00718-17, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado planteó, como problema jurídico: “¿cómo debe computarse el término de la prescripción fijado por la ley para los derechos laborales cuando existen varias peticiones sobre el mismo?”, frente a lo que destacó: “La reclamación del derecho debió presentarse una vez cumplidos los requisitos de ley, que como se denota en el proceso, se configuró el 26 de enero de 2002, fecha a partir de la cual empezó a correr el término de la prescripción de la prestación. Sólo hasta el 19 de abril de 2006, la demandante presentó escrito de reconocimiento sin obtener respuesta.
El 1 de octubre de 2009, la accionante radicó nueva solicitud de reconocimiento […]. En cuanto a la prescripción, esta se interrumpió con la presentación de la segunda petición (…) y por tanto surte efectos sobre las mesadas correspondientes a los períodos desde el 30 de septiembre de 2006 hacia atrás […]”. Así las cosas, las providencias que trajo el accionante no constituyen precedente obligatorio pues ninguna de ellas fija una regla jurisprudencial que defina la forma de contabilizar el término prescriptivo cuando se eleva por el administrado más de una petición a la administración sino que analizan en cada caso particular sus circunstancias especiales.
Para esta Sala, ateniendo a los anteriores argumentos, la autoridad accionada no incurrió en la sentencia objeto de tutela, en el defecto sustantivo por desconocimiento del precedente que se le atribuyó. 2. Violación de la Constitución[22] Para la parte accionante, la negativa del tribunal accionado al pago de las mesadas correspondientes al período comprendido desde el 30 de noviembre de 2012, teniendo en cuenta que la presentación de la demanda ocurrió el 30 de noviembre de 2016, desconoció la naturaleza prestacional que le asiste a la asignación de retiro y, con ello, vulneró el artículo 48 de la Constitución que estableció que la seguridad social es un servicio público de carácter obligatorio e irrenunciable, y el artículo 53 ibídem que previó la protección del trabajo y de los trabajadores, el pago oportuno y el reajuste periódico de las pensiones legales.
Esto por cuanto declaró, indebidamente, prescritos derechos de mesadas que debían ser reconocidas, afectando con ello su derecho al mínimo vital y a la seguridad social. 4.2.1. Una lectura sistemática de estas dos disposiciones informa que el pago de la pensión reconocida en Derecho es uno de los presupuestos del mínimo vital por los que se garantiza que ninguna pensión pueda ser inferior al salario mínimo y que debe ser actualizada de tal manera que se mantenga su poder adquisitivo.
Incluso, el inciso 8º del artículo 48 Superior establece que: “Sin perjuicio de los descuentos, deducciones y embargos a pensiones ordenados de acuerdo con la ley, por ningún motivo podrá dejarse de pagar, congelarse o reducirse el valor de la mesada de las pensiones reconocidas conforme a derecho” (resaltado agregado). En desarrollo de estas garantías, la normatividad especial que regula los derechos de los miembros de la Fuerza Pública y que constituye un régimen exceptuado de la Ley 100 de 1993[23], establece las reglas en relación con los derechos pensionales y su prescripción. Así, la asignación de retiro constituye, como sucede con la pensión en el régimen general, una prestación periódica[24], con la que se pretende cubrir un riesgo o una contingencia propia de la seguridad social y que por tal razón tiene naturaleza de irrenunciable en los términos de los artículos 48 y 53 de la Constitución Política.
En este orden de ideas, el reconocimiento de la asignación de retiro puede solicitarse por la persona interesada en cualquier tiempo, sin perjuicio que opere la prescripción sobre las mesadas consideradas individualmente, que no reclamó oportunamente, ya que las mismas están sujetas al término de prescripción cuatrienal establecido en el artículo 61[25] del Decreto 2340 de 1971 “[p]or el cual se reorganiza la carrera de agentes de la Policía Nacional”, y que reguló el derecho a la asignación de retiro del hoy accionante por ser la norma vigente para la fecha de su retiro, esto es, el 2 de enero de 1973.
Este término prescriptivo lo reiteró el artículo 155 del Decreto 1212 de 1990[26]: “Los derechos consagrados en este Estatuto prescriben en cuatro (4) años, que se contarán desde la fecha en que se hicieron exigibles. El reclamo escrito recibido por autoridad competente sobre un derecho, interrumpe la prescripción, pero sólo por un lapso igual.
El derecho al pago de los valores reconocidos prescribe en dos (2) años contados a partir de la ejecutoria del respectivo acto administrativo y pasarán a la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional”. Así las cosas, la asignación de retiro, tieneel atributo de imprescriptible, y como se causa periódicamente se puede solicitar en cualquier época.
Sin embargo frente al pago de las mesadas, tal y como se consignó en precedencia, están sometidas a la prescripción cuatrienal que puede ser interrumpida con el reclamo que el sujeto interesado eleve. De modo que, una vez interrumpida la prescripción, el reconocimiento de la asignación de retiro da lugar al pago de las mesadas causadas dentro de los cuatro años anteriores a la reclamación. Ahora, en caso de que la respuesta de la administración sea negativa, la demanda contenciosa debe ser interpuesta, también, dentro de los cuatro años siguientes, para efectos de que el reconocimiento de la jurisdicción comprenda las mesadas cuya prescripción fue interrumpida por la reclamación administrativa, por lo que superado tal término, estas quedarán prescritas[27].
En todo caso, en el evento en que la demanda no sea instaurada dentro de los cuatro años desde la primera reclamación, no puede pasarse por alto que la interposición de la demanda, en tanto reclamación aunque de orden judicial, también es un medio para interrumpir la prescripción de las prestaciones comprendidas dentro de los cuatro años anteriores a su presentación. 4.2.2.
Recapitulando el caso concreto, el accionante fue retirado de la institución policial el 2 de enero de 1973, radicó una primera petición de reconocimiento de la asignación de retiro el 4 de septiembre del 2012, con ella interrumpió la prescripción de las mesadas, por tanto, podía reclamar judicialmente el reconocimiento liquidación y pago de las mesadas de los cuatro años anteriores; esto es, las causadas desde el 4 de septiembre de 2008.
Sin embargo, el actor, presentó la demanda hasta el 30 de noviembre de 2016, es decir, fuera del término de cuatro años siguientes a su reclamación administrativa, motivo por el cual, efectivamente, prescribieron todas las prestaciones anteriores al 4 de septiembre de 2012. Otra es la situación relacionada con el efecto de la presentación de la demanda, la que, como se vio, interrumpe el plazo de prescripción de las mesadas de los cuatro años precedentes a esta, por lo tanto, si bien las mesadas derivadas de la reclamación administrativa elevada el 4 de septiembre de 2012 ya habían prescrito, la presentación de la demanda tuvo el efecto de suspensión de las mesadas que le precedían.
En este orden de ideas, la autoridad accionada, al declarar que el accionante solo puede devengar las mesadas pensionales posteriores al 30 de noviembre del 2016, por prescripción, negó, sin sustento alguno, prestaciones a las que el accionante tenía derecho y, con ello, desconoció los derechos pensionales reconocidos. Con ello, desconoció los derechos pensionales definidos en las normas especiales del régimen de la Policía Nacional y, con ello, vulneró las garantías del derecho a la pensión, consagradas en los artículos 48 y 53 de la Constitución y que proscriben la disminución injustificada de este.
Lo anterior implica que en la sentencia reprochada se configura el defecto de violación directa de la Constitución y, por tanto, se desconoce una exigencia mínima del cualquier proceso judicial que debe atender y sujetarse a los mandamientos superiores de la Carta Suprema La Sala, entonces, concluye que la sentencia impugnada debe ser revocada para, en su lugar, amparar los derechos fundamentales ya referidos, dejando sin efecto la providencia objeto de tutela de fecha 13 de marzo del 2019 y ordenando al tribunal accionado que emita una nueva decisión teniendo en cuenta los parámetros aquí descritos y atendiendo a las disposiciones que fijan el término de prescripción de las mesadas que no reclamó en tiempo el interesado.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA Primero: REVOCAR la sentencia impugnada que profirió la Sección Segunda- Subsección B del Consejo de Estado el 12 de septiembre del 2019.
Segundo: AMPARAR los derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la seguridad social que invocó el accionante, por las razones expuestas en esta providencia. Tercero: DEJAR sin efecto la sentencia que profirió el Tribunal Administrativo del Magdalena el 13 de marzo del 2019, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que inició Rafael Calixto Salazar Linero en contra de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional.
Cuarto: ORDENAR que, en el término de cuarenta días siguientes a la notificación de esta providencia, el Tribunal Administrativo del Magdalena profiera una nueva decisión en la que tenga en cuenta los criterios aquí expuestos. Quinto: NOTIFICAR la presente decisión a las partes y a los interesados, por el medio más expedito posible. Sexto: ENVIAR el presente fallo a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Presidente GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Magistrado Salvamento de voto Cfr. Rad. 11001-03-15-000-2019-03913-00 NICOLÁS YEPES CORRALES Magistrado ----------------------- [1] Folio 19 del expediente ordinario. [2] Folios 10 a 14 ibídem. [3] Folio 17 ibídem. [4] Folio 1 del cuaderno ordinario. [5] Folios 73 y 74ibídem. [6] Folios 72 y 73 ibídem. [7] Folios 83 a 89 del cuaderno ordinario. [8] Folios 139 a 140 del cuaderno ordinario. [9] Folio 14 del expediente de tutela. [10] Folio 13 del expediente de tutela. [11] Folios 62 a 63 del expediente de tutela. [12] Folios 67 a 68 ibídem. [13] Folio 92 ibídem. [14] Folios 83 a 96 ibídem. [15] Folios 93 a 107 ibídem. [16] Folios 104 a 107 del expediente de tutela. [17] Publicado en el diario oficial No. 50.913 del 1º de abril de 2019. [18] Antes que todo es necesario (i) verificar la legitimación en la causa como una exigencia preliminar en cualquier acción de amparo, para, posteriormente, pasar a constatar los demás requisitos generales de procedibilidad, en los siguientes términos: (ii) que en la solicitud de tutela se expresen de manera clara los hechos y los fundamentos de la afectación de derechos que se imputa a la decisión judicial;
(iii) que la cuestión que se discute tenga relevancia constitucional; (iv) que previo a la solicitud de tutela se hayan agotado todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada; (v) que se cumpla con el principio de inmediatez; (vi) que en caso de que se alegue una irregularidad procesal, la misma tenga la entidad de afectar la decisión; y de manera general, (vii) no procede elevar una solicitud de amparo contra decisiones proferidas dentro de procesos de tutela. [19] Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial se concretan en los defectos o errores en que puede incurrir la decisión cuestionada, de modo que, si en una decisión judicial se presenta alguna de las causales específicas, podrá ser razón suficiente para el amparo constitucional.
A saber: a) Defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de competencia; b) defecto procedimental, que ocurre cuando la autoridad judicial actuó al margen del procedimiento establecido; c) defecto fáctico, esto es, cuando el juez no tuvo en cuenta el material de prueba obrante en el expediente para proferir decisión; d) defecto material o sustantivo, el que se origina en el evento en que se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas, o existe una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional; g) desconocimiento del precedente constitucional, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance y h) violación directa de la Constitución Política, cuando los jueces desconocen la aplicación de la Ley Fundamental, conforme al mandato consagrado en el artículo 4º de la Carta Política que antepone de manera preferente la aplicación de sus postulados. [20] Folios 29 a 39 del expediente de tutela. [21] Folio 1 ibídem. [22] Como lo afirma la corte Constitucional en la sentencia SU-069 del 2018, esta causal de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial tiene sustento en el artículo 4 constitucional que dispone que la Constitución Política es norma de normas, y que cualquier “incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales”.
En ese orden, el actual modelo de ordenamiento constitucional colombiano, le ha asignado un valor normativo a los preceptos superiores que permite que sean aplicados de manera directa por las autoridades y los particulares. A su turno, en la sentencia SU-024 de 2018 la Corte Constitucional afirmó que se incurre en violación directa de la Constitución, cuándo: “(…) el juez en la decisión desconoce la Carta.
Ello puede ocurrir, primero, porque no se aplica una norma fundamental al caso en estudio, lo cual se presenta porque: (a) en la solución del caso se dejó de interpretar y aplicar una disposición legal de conformidad con el precedente constitucional; (b) se trata de un derecho fundamental de aplicación inmediata; y (c) en las decisiones se vulneraron derechos fundamentales y no se tuvo en cuenta el principio de interpretación conforme con la Constitución. En segundo lugar, porque se aplica la ley al margen de los preceptos consagrados en la Constitución. En este caso, se ha señalado que los jueces, en sus fallos, deben tener en cuenta la excepción de inconstitucionalidad contenida en el artículo 4º Superior, en tanto la Carta es norma de normas y, cuando existe incompatibilidad con las disposiciones legales, debe aplicarse de preferencia las constitucionales”. [23] Artículo 48 parágrafo transitorio 2. [24] Que se asimila a una pensión de vejez, tal y como la Corte Constitucional lo precisó en la sentencia C-432 de 2004. [25] “El derecho a reclamar las prestaciones sociales consagradas en este Estatuto prescribe a los cuatro (4) años”. [26] Por el cual se reforma el Estatuto del Personal de Oficiales y Suboficiales de la Policía Nacional. [27] Sobre el punto puede consultarse la sentencia que la Sección Segunda del Consejo de Estado en profirió el 28 de septiembre de 2017 dentro del expediente número 3803-16: “De otra parte, y teniendo en cuenta que la prescripción de las mesadas pensionales no reclamadas oportunamente es posible estudiarla y decidirla de oficio, esta Sala observa que en el presente asunto el a quo no se percató que entre la fecha de presentación de la primera petición que solicitó el reconocimiento y pago de la asignación de retiro (24 de enero del 2007) y la de la demanda (29 de enero del 2013) ya habían transcurrido más de cuatro años, y como quiera que ésta solo se interrumpe por una sola vez y por un lapso igual, no se podía tener en cuenta la fecha de la última solicitud (4 de junio del 2012).
Por ello, se aplicará respecto de los derechos causados antes del 29 de enero del 2009 (considerando la fecha de presentación de la demandada). Por lo anterior, se procederá a modificar la orden de restablecimiento del derecho, en el sentido de ordenar el reconocimiento de la asignación de retiro al actor en la forma y los términos establecidos en el artículo 144 del Decreto 1212 de 1990 y con efectos fiscales a partir del 29 de enero del 2009, por haber operado el fenómeno jurídico de la prescripción”.