ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO / IMPROCEDENCIA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD DE CONSTITUCIÓN DE LA RENUENCIA / RECHAZO DE LA DEMANDA – Incumplimiento de los requisitos legales. Estudio de los requisitos es obligatoria Advierte la Sala que en el auto admisorio de la demanda y en la sentencia el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, no incluyó pronunciamiento expreso sobre la constitución de la renuencia. (…) Para acreditar la constitución de la renuencia, la actora acompañó la copia de un derecho de petición dirigido el 22 de mayo de 2019, por correo electrónico, a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, Regional Chiquinquirá. (…) En dicho escrito, la referencia incluida expresamente por la actora en el encabezado fue clara al señalar que corresponde a una “información, solicitud de trámite de servidumbre y solicitud de información” (ff. 7 a 9).

(…) Advierte la Sala que, en la citada petición, la actora no solicitó a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca el efectivo cumplimiento de los artículos 2.2.3.2.14.12, 2.2.3.2.14.13 y 2.2.3.2.14.14 del Decreto Único Reglamentario 1076 de 2015. ( ) Lo que hizo fue pedir la iniciación del procedimiento para determinar el trazado de la servidumbre, la citación de los posibles propietarios del predio sirviente, la comunicación de la apertura a la administración municipal y la información sobre el dueño del mismo.

(…) Es claro, entonces, que el requerimiento hecho por la demandante tuvo un propósito diferente a la constitución de la renuencia para el ejercicio de la acción, como lo observó el apoderado de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca. (…) Incluso, la solicitud corresponde a la iniciación de la actuación administrativa dirigida a obtener de la CAR la definición del trazado de la servidumbre de interés privado a la cual aspira, la cual no puede asimilarse a la constitución de la renuencia. (…) Concluye la Sala que en este caso no fue acreditado el debido agotamiento del requisito de procedibilidad de la acción, por parte de la actora, como lo exige expresamente la norma legal que regula el ejercicio y trámite de la acción de cumplimiento.

FUENTE FORMAL: LEY 393 DE 1997 - ARTÍCULO 9 / LEY 1847 DE 2017. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Consejero ponente: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Bogotá, D.C., veinte (20) de febrero de dos mil veinte (2020) Radicación número: 25000-23-41-000-2019-00986-01(ACU) Actor: MARÍA ZENAIDA PINEDA PERALTA Demandado: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA – CAR Procede la Sala a resolver la impugnación interpuesta por el apoderado de la actora contra la sentencia de diciembre 11 de 2019, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, declaró improcedente la acción. I.

ANTECEDENTES 1. La solicitud Por intermedio de apoderado judicial y en ejercicio de la acción desarrollada por la Ley 393 de 1997, la señora María Zenaida Pineda Peralta presentó demanda contra la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca en la que incluyó las siguientes pretensiones: “PRIMERO: Que ORDENE, a la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA Y BOGOTÁ - REGIONAL CHIQUINQUIRÁ, dar cumplimiento a lo establecido en los artículos 2.2.3.2.14.12, 2.2.3.2.14.13, 2.2.3.2.14.14 DEL Decreto Único Reglamentario 1076 de 2015 […].

SEGUNDO: CONDENAR en Costas a la entidad (es) demandada (s)”. (Mayúsculas del texto original). 2. Hechos En resumen, el fundamento fáctico de la demanda es el siguiente: Reveló que mediante Resolución CAR DRCH-243 de junio 7 de 2018, la Corporación Autónoma Regional, Seccional Chiquinquirá, autorizó a la actora una concesión de aguas superficiales en beneficio de un predio de su propiedad, en San Miguel de Serna, Boyacá, para uso doméstico y pecuario.

Explicó que para hacer efectiva la concesión es necesaria una servidumbre para el tránsito de las aguas desde un predio sirviente, donde está ubicada la fuente hídrica, hasta el predio dominante, por lo cual dicho acto señaló que en caso de requerirse deberá cumplir lo dispuesto en el Decreto Único Reglamentario 1076 de 2015. Agregó que al consultar el citado decreto, encontró que “[…] podía solicitar a la autoridad ambiental, la definición del trazado de la servidumbre en interés particular, previamente al trámite de demanda judicial de imposición de servidumbre, lo cual debe quedar consignado en el plano que se levante para el efecto […]”.

Señaló que por lo tanto, requirió a la CAR Chiquinquirá, mediante derecho de petición de mayo 22 de 2019, pero recibió respuesta en el sentido de negar la iniciación del trámite de definición de la servidumbre y remitirla al inspector de policía del municipio. Sostuvo que reiteró la solicitud en septiembre 9 del mismo año por estimar que el organismo interpretó erróneamente la solicitud y el Decreto 1076 de 2015, ya que no solicitó la imposición de la servidumbre sino la definición del trazado, pese a lo cual la CAR reafirmó su negativa. 3.

Razones del posible incumplimiento Según la actora, los artículos 2.2.3.2.14.12, 2.2.3.2.14.13 y 2.2.3.2.14.14 del Decreto 1076 de 2015, Único Reglamentario del Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible, están siendo incumplidos porque la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca le negó la petición hecha para el trazado de la servidumbre necesaria para la concesión de aguas que fue aprobada para el predio de su propiedad. 4.

Trámite de la solicitud en primera instancia Inicialmente, el proceso correspondió por reparto al Juzgado 47 Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Segunda, que por auto de noviembre 1º de 2019 declaró la falta de competencia y dispuso la remisión del expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca por tratarse de la demanda contra una autoridad del orden nacional (f. 39).

Mediante providencia de noviembre 14 del mismo mes y año, el magistrado sustanciador del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, admitió la demanda y ordenó las notificaciones a la CAR (ff. 45 y 46). 5. Contestación de la demanda Por conducto de apoderado, la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca advirtió que la actora no agotó el requisito de constitución de la renuencia, ya que la solicitud estaba encaminada a conseguir, por vía administrativa, el trazado de una servidumbre en interés particular.

Explicó que para darle curso a este tipo de solicitudes es necesario que el interesado suministre toda la información relacionada con el predio sirviente, el propietario, la cédula de ciudadanía, y el domicilio para efectos de su citación al trámite administrativo. Añadió que mediante oficio de noviembre 20 de 2019, el organismo dio alcance a la respuesta brindada a la peticionaria y le concedió un mes para que aportara la información correspondiente, sin la cual no es posible adelantar la actuación, dado que según el artículo 2.2.3.2.14.12 deben acudir el solicitante y el dueño del predio sirviente.

Concluyó que en las disposiciones invocadas por la actora no existe obligación clara y actualmente exigible a cargo de la Corporación Autónoma Regional, pues fue requerida la información exigida para el trámite al cual hace referencia la solicitud. 6. Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, advirtió que mediante la acción no es posible ordenar el trámite de la servidumbre de interés privado en favor de la demandante, por cuanto no es procedente para el reconocimiento de derechos ni para definir la interpretación válida de una norma a favor de una de las partes.

Agregó que tampoco quedó evidenciado el presunto incumplimiento de las disposiciones imputado a la Corporación Autónoma Regional genere un perjuicio grave e inminente para la actora que excepcionalmente haga viable la acción de cumplimiento. Precisó que por este medio tampoco es posible el reconocimiento de los derechos subjetivos que pretende la señora Pineda Peralta ligados al trámite de la servidumbre de carácter privado a su favor, por lo cual declaró improcedente la acción. 7.

La impugnación El apoderado de la actora estimó que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrió en error de hecho al tergiversar la pretensión de la demanda, pues mal haría en perseguir la imposición de un derecho de servidumbre teniendo en cuenta que la CAR no es competente para tales efectos y además no era la finalidad de la acción. Expresó que dicha circunstancia también ocurrió porque omitió la adecuada valoración probatoria que le correspondía hacer, ya que al contestar la demanda, la Corporación Autónoma Regional expuso una serie de inexactitudes que desvió el objeto del debate.

Manifestó que al no haber solicitado el reconocimiento de un derecho real de servidumbre, la corporación judicial no debe entrar a definir la interpretación válida de una norma a favor de una de las partes, como lo entendió la sentencia, por cuanto simplemente tenía que verificar la vigencia de la norma, la renuencia y ordenar el cumplimiento.

Resaltó que hubo indebida aplicación de la sentencia del Consejo de Estado en la cual fundamentó la improcedencia para el reconocimiento de derechos subjetivos, como precedente, dado que no es aplicable porque no reclamó la imposición de la servidumbre que implique interpretación normativa para la definición de un derecho. II. CONSIDERACIONES 1.

Competencia La Sección Quinta es competente para decidir la impugnación contra la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, según lo dispuesto en los artículos 150 y 152 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) y en el artículo trece del Acuerdo 080 de 2019 expedido por la Sala Plena del Consejo de Estado[1]. 2.

Problema jurídico Corresponde a la Sala resolver si confirma, revoca o modifica la decisión adoptada por la citada corporación judicial en la sentencia de diciembre 11 de 2019, que declaró improcedente la acción. 3. Generalidades de la acción de cumplimiento La acción de cumplimiento busca la materialización de aquellos mandatos contenidos en las normas de rango legal y en los actos administrativos.

Con base en la regulación establecida en el artículo 87 de la Constitución y el desarrollo previsto en la Ley 393 de 1997, dicha posibilidad opera a partir de la orden que imparte el juez de lo contencioso administrativo a la autoridad renuente. Este mecanismo procesal tiene carácter subsidiario, puesto que no procede cuando el demandante tenga a su alcance otro instrumento judicial para lograr la efectividad de la norma legal o del acto que estima incumplidos.

Tampoco procede cuando el ejercicio del medio de control pretenda el cumplimiento de normas legales y de actos administrativos que establezcan gastos. De acuerdo con la reiterada jurisprudencia de esta corporación, la prosperidad de esta acción está sujeta a la observancia de los siguientes presupuestos: (i) que el deber jurídico cuya observancia se exige esté consignado en normas con fuerza de ley o en actos administrativos;

(ii) que el mandato, la orden, el deber, la obligatoriedad o la imposición esté contemplada en forma precisa, clara y actual; (iii) que la norma esté vigente; (iv) que el deber jurídico esté en cabeza del accionado; (v) que se acredite que la autoridad o el particular en ejercicio de funciones públicas fue constituido en renuencia frente al cumplimiento de la norma o acto administrativo cuyo acatamiento pretende la demanda y (vi) que tratándose de actos administrativos no haya otro instrumento judicial para lograr su efectivo cumplimiento, ni persiga el cumplimiento de normas que establezcan gastos. 4.

La constitución de la renuencia En el artículo 8º, la Ley 393 de 1997 señaló que “Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud […]”.

(Negrillas fuera del texto). Frente a los alcances de esta norma, la Sala mantiene un criterio reiterado según el cual “[…] el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento”[2]. Esta corporación también ha considerado que no puede tenerse por demostrado el requisito de procedibilidad de la acción en aquellos casos en que la solicitud “[…] tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia”.[3] Es importante que la solicitud permita determinar que lo pretendido por el interesado es el cumplimiento de un deber legal o administrativo, cuyo objetivo es la constitución en renuencia de la parte demandada.

Como quedó establecido en el numeral 5º del artículo 10º de la Ley 393 de 1997, la constitución de la renuencia de la entidad accionada debe acreditarse con la demanda, so pena de ser rechazada de plano la solicitud. 5. El caso concreto Según lo dispuesto en los artículos 8º de la Ley 393 de 1997 y 161 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la constitución en renuencia del demandado es requisito de procedibilidad de la acción de cumplimiento.

El agotamiento de esta exigencia implica que previamente al ejercicio de la acción, el demandante haya pedido a la autoridad el cumplimiento del deber legal o administrativo que estima desatendido y que ésta ratifique su inobservancia o guarde silencio frente a la solicitud. Advierte la Sala que en el auto admisorio de la demanda y en la sentencia el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, no incluyó pronunciamiento expreso sobre la constitución de la renuencia (ff. 45 y 46 y 63 a 67).

Para acreditar la constitución de la renuencia, la actora acompañó la copia de un derecho de petición dirigido el 22 de mayo de 2019, por correo electrónico, a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, Regional Chiquinquirá (ff. 7 a 9). En dicho escrito, la referencia incluida expresamente por la actora en el encabezado fue clara al señalar que corresponde a una “INFORMACIÓN, SOLICITUD DE TRAMITE DE SERVIDUMBRE Y SOLICITUD DE INFORMACIÓN” (ff. 7 a 9).

Posteriormente formuló las siguientes solicitudes al organismo: “PRIMERA: Se solicita iniciar el procedimiento establecido en el Decreto Único Reglamentario 1076 de 2015 y normas concordantes del Decreto 2811 del 18 de diciembre de 1974, para la determinación del trazado de la servidumbre de acueducto de agua, en interés privado, para poder ejercer de manera efectiva la concesión de aguas, que me fue concedida mediante Resolución CAR DRCH-243 del 7 de junio de 2018.

SEGUNDA: Se cite a los esposos NUBIA ESPERANZA ORTEGÓN SALINAS Y LACIDES SERRANO VEGA, al trámite de acuerdo de servidumbre, para determinar, el propietario del predio sirviente, entre los dos, así como la denominación, linderos y número de matrícula inmobiliaria del predio sirviente. Lo anterior se hace necesario establecer, para en caso, de la eventualidad de no llegar a un acuerdo, esperamos que no sea del caso, aportar dicha información al juzgado promiscuo de San Miguel de Serna al proceso respectivo, para lo cual el trámite solicitado es un requisito previo.

TERCERO: Se comunique de la apertura de dicho trámite a la Alcaldía Municipal de San Miguel de Serna Boyacá, con el fin de que se informe o emplace, en la cartelera, de dicha entidad, a otras personas que puedan tener algún derecho real, sobre el predio que contiene, la fecha y hora a celebrar la reunión, al efecto, sobre el predio colindante o que contiene, “la fuente hídrica de uso público denominada NACIMIENTO INNOMINADO ubicada en las coordenadas E: 1.036.417 N: 1.105.627 Altura 2595 m.s.n.m”, según se informó en la visita técnica CAR, si se estima pertinente.

CUARTO: Se allegue cualquier información que repose en las bases de datos de la CAR, sobre el propietario, denominación, número de matrícula inmobiliaria predio colindante o que contiene, la fuente hídrica de uso público denominada NACIMIENTO INNOMINADO ubicada en las coordenadas E: 1.036.417 N: 1.105.627 Altura 2595 m.s.n.m”, según se informó en la visita técnica CAR”.

(Mayúsculas del texto original). Advierte la Sala que en la citada petición, la actora no solicitó a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca el efectivo cumplimiento de los artículos 2.2.3.2.14.12, 2.2.3.2.14.13 y 2.2.3.2.14.14 del Decreto Único Reglamentario 1076 de 2015. Lo que hizo fue pedir la iniciación del procedimiento para determinar el trazado de la servidumbre, la citación de los posibles propietarios del predio sirviente, la comunicación de la apertura a la administración municipal y la información sobre el dueño del mismo.

Es claro, entonces, que el requerimiento hecho por la demandante tuvo un propósito diferente a la constitución de la renuencia para el ejercicio de la acción, como lo observó el apoderado de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca. Incluso, la solicitud corresponde a la iniciación de la actuación administrativa dirigida a obtener de la CAR la definición del trazado de la servidumbre de interés privado a la cual aspira, la cual no puede asimilarse a la constitución de la renuencia. Concluye la Sala que en este caso no fue acreditado el debido agotamiento del requisito de procedibilidad de la acción, por parte de la actora, como lo exige expresamente la norma legal que regula el ejercicio y trámite de la acción de cumplimiento.

En consecuencia, la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, será revocada y en su lugar se rechazará la demanda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley F A L L A PRIMERO: Revocar la sentencia impugnada y en su lugar rechazar la demanda.

SEGUNDO: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo veintidós (22) de la Ley 393 de 1997.

TERCERO: En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado ----------------------- [1] Dicho acuerdo estableció la competencia de la Sección Quinta para el conocimiento de las apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que sean dictadas por los tribunales administrativos, en primera instancia, en las acciones de cumplimiento. [2] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia de octubre veinte (20) de 2011, expediente No. 2011- 01063, M.P. Mauricio Torres Cuervo. [3] Sobre el particular pueden verse las providencias de noviembre veintiuno (21) de 2002 dentro del expediente ACU-1614 y de marzo diecisiete (17) de 2011, expediente 2011-00019.