ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL - No es una instancia adicional al proceso ordinario Revisada la demanda, se evidencia que la parte accionante acudió a la acción de tutela con el propósito de reabrir, en su integridad, el debate de si operó o no la prescripción extintiva del derecho al pago de la sanción moratoria, por el retardo en el pago de las cesantías parciales, cuando lo cierto es que el mecanismo judicial de protección de derechos fundamentales no comporta una tercera instancia. Tan evidente resulta que la parte actora busca un nuevo análisis de los aspectos definidos por el juez natural de la causa, que en la presente acción se plantearon los mismos argumentos que dieron lugar a la interposición del recurso de apelación contra el fallo de primera instancia, mediante el cual el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Pereira declaró probada la excepción de prescripción extintiva del derecho.
(…) En este orden de ideas, es claro que en ese recurso -al igual que como se hace en la demanda de tutela- la señora [M] indicó, en síntesis, que en su caso debió aplicarse el término de la caducidad previsto en el artículo 164 del C.P.A.C.A. -4 meses-, el cual debía contabilizarse desde la expedición o notificación del oficio del 21 de agosto de 2015 -que negó la solicitud de pago de la sanción moratoria, por el retardo en el pago de las cesantías parciales- y tenerse en cuenta el trámite de la conciliación extrajudicial, para efectos de la suspensión de dicho término. (…) Por ende, la Sala estima que la acción de tutela no cumple con el requisito de la relevancia constitucional, pues el objeto de la demanda es continuar con un debate que fue dirimido en las instancias respectivas, lo cual no se ajusta, como se vio, a las finalidades de esta acción constitucional.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Consejero ponente: MARTA NUBIA VELASQUEZ RICO (E) Bogotá D.C., veinte (20) de febrero de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-00134-00(AC) Actor: MARTHA LILIANA NARANJO CARVAJAL Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA Corresponde a la Sala pronunciarse en relación con la demanda de tutela instaurada por la señora Martha Liliana Naranjo Carvajal, de acuerdo con lo dispuesto en el Decreto 1983 de 2017.
I. A N T E C E D E N T E S 1. La demanda Por escrito presentado el 16 de enero de 2020[1], la señora Martha Liliana Naranjo Carvajal, por conducto de apoderado judicial, instauró demanda de tutela contra el Tribunal Administrativo de Risaralda, por considerar que, mediante la sentencia del 12 de julio de 2019, desconoció sus derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad.
Con base en lo anterior, la parte actora formuló las siguientes pretensiones (se trascribe de manera literal): “1. TUTELAR los derechos fundamentales a la igualdad y el debido proceso, vulnerados por la decisión de segunda instancia adoptada por el TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE RISARALDA en el proceso de radicación No. 66001-33-33-005-2016-00009-01 (F-1044-2017).
“2. Solicito respetuosamente a Usted, Señor Juez Constitucional, DEJAR SIN EFECTOS JURÍDICOS la sentencia del 12 de julio de 2019, notificada el día 16 del mismo mes y año, dentro del proceso con radicación No. 66001-33-33-005-2016-00009-01 (F-1044-2017), y emitir decisión de fondo respecto del pronunciamiento del … honorable magistrado del TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE RISARALDA.
“3. Como consecuencia de lo anterior, ORDENAR al TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE RISARALDA proferir nueva sentencia ajustada a derecho dentro del proceso con 66001-33-33-005-2016-00009-01 (F-1044-2017) donde funge como demandante mi representada la señora MARTHA LILIANA NARANJO CARVAJAL, declarando la nulidad del Oficio de 21 de agosto de 2015; y a título de restablecimiento del derecho, ordenando a LA NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL - FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO reconocer y pagar la sanción por mora por el retardo en el pago de las cesantías parciales, debidamente indexados a la fecha en la se efectúe el pago”[2]. 2.
Hechos 2.1 El 21 de octubre de 2009, la señora Martha Liliana Naranjo Carvajal solicitó ante la Secretaría de Educación Municipal de Dosquebradas el reconocimiento y pago de sus cesantías parciales. 2.2 A través de la Resolución 108 del 26 de febrero de 2010, la Secretaría de Educación Municipal de Dosquebradas reconoció a la señora Naranjo Carvajal la suma de $13.096.588, por concepto de cesantías parciales, la cual fue pagada el 12 de mayo de 2010, por intermedio de la Fiduprevisora S.A. 2.3 El 17 de octubre de 2012, la señora Martha Liliana Naranjo Carvajal pidió a la Secretaría de Educación Departamental de Risaralda[3] el reconocimiento y pago de la sanción moratoria, por el retardo en el pago de sus cesantías parciales. 2.4 En oficio del 21 de agosto de 2015, la Secretaría de Educación Municipal de Dosquebradas negó la solicitud presentada por la señora Martha Liliana Naranjo Carvajal. 2.5 El 19 de enero de 2016, la señora Martha Liliana Naranjo Carvajal, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, demandó a la Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, con el fin de que se anulara el oficio del 21 de agosto de 2015, expedido por la Secretaría de Educación Municipal de Dosquebradas y se ordenara el reconocimiento y pago de la sanción moratoria, por el retardo en el pago de sus cesantías parciales. 2.6 Mediante providencia del 26 de julio de 2017, el Juzgado 5 Administrativo del Circuito de Pereira negó las pretensiones de la demanda, decisión que fue confirmada por el Tribunal Administrativo de Risaralda, en fallo del 16 de octubre de 2019. 3.
Fundamentos de la acción La accionante indicó que el Tribunal Administrativo de Risaralda incurrió en defecto sustantivo y por desconocimiento del precedente, por cuanto no aplicó correctamente las normas invocadas en el escrito de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho y no tuvo en cuenta los principios de irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en las normas laborales y de favorabilidad.
Al respecto, señaló (se trascribe de forma literal): “… al momento de estimar que sobre el derecho que le asistía a la señora MARTHA LILIANA NARANJO CARVAJAL de obtener el reconocimiento y pago de la indemnización por la demora en el pago de sus cesantías parciales había operado el fenómeno de la prescripción extintiva por no haber acudido a la vía judicial dentro de los tres años siguientes a la fecha en que se presentó la reclamación administrativa, no tuvo en consideración que dentro de dicho término la administración emitió un acto de respuesta, fecha a partir de la cual debía contabilizarse el término de la caducidad, es decir, cuatro meses, con el fin de agotar los recursos de la vía administrativa en caso de haber sido concedido, y la conciliación como requisito de procedibilidad en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; sin que se viera afectado el mencionado derecho por el fenómeno prescriptivo.
“(…) “… en lo concerniente al acaecimiento del fenómeno prescriptivo sobre el derecho que le asiste a la señora MARTHA LILIANA NARANJO CARVAJAL, difiere este apoderado de las razones expuestas por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, en el sentido de afirmar que para el momento en que fue presentada la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, el plazo con el que contaba para someter a control judicial el acto mediante el cual le fue negada la solicitud de reconocimiento y pago de la indemnización por el retardo en el pago injustificado de sus cesantías, se encontraba vencido, y en consecuencia resultaba acertado declarar probada la excepción de prescripción propuesta por la entidad demandada, puesto que no se hizo un análisis detallado de la situación fáctica para el particular.
(…) “En aplicación de la pauta normativa en cita al sub examine, y teniendo como punto de partida lo ya decantado por el máximo tribunal de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo sobre la fecha en que nace la posibilidad para el administrado de presentar la reclamación administrativa, siendo aquella a partir de la cual se hace exigible la obligación (sanción moratoria), que tiene lugar una vez vencidos los sesenta y cinco (65) días con los que contaba la entidad para efectuar el pago, es decir, el 28 de enero de 2010; el plazo con el que contaba la señora MARTHA LILIANA NARANJO CARVAJAL para reclamar era de tres años contados a partir del día siguiente al vencimiento del plazo que tenía la entidad para pagar, esto es, hasta el 27 de enero de 2013, so pena de que operase la prescripción de que trata la referida norma.
No obstante lo anterior, el 17 de octubre de 2012 el término de la prescripción fue interrumpido por un lapso igual de tres años, con la radicación de la solicitud de reconocimiento y pago de la indemnización moratoria por el retardo en el pago de las cesantías, con la cual se pretendía agotar la actuación administrativa. “Bajo este hilo conductor, si bien es cierto que mi poderdante debía acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo antes de 17 de octubre de 2015, también lo es que la Secretaría de Educación Municipal de Dosquebradas emitió respuesta negativa a la reclamación administrativa presentada, solamente a través del Oficio de 21 de agosto de 2015, acto administrativo del cual se pretendía la declaración de nulidad; situación que debió ser tenida en cuenta al momento de contabilizar el término prescriptivo, pues no es posible que los administrados deban asumir cargas e incluso perder la posibilidad de que le sean garantizados sus derechos, en razón a los términos injustificados que se toma la administración para resolver las peticiones que le son formuladas.
(…) “… con el fin de garantizar el debido proceso, y la igualdad a la señora MARTHA LILIANA NARANJO CARVAJAL, en virtud de los principios constitucionales de FAVORABILIDAD e IRRENUNCIABILIDAD A LOS BENEFICIOS MÍNIMOS establecidos en normas laborales, el órgano jurisdiccional debió hacer la interpretación más beneficiosa para el trabajador, y en consecuencia, otorgarle el término de caducidad, que son cuatro meses, conforme lo establece el artículo 164 del C.P.A.C.A., a partir de la fecha en que la administración profirió el Oficio de 21 de agoto e 2015, con el fin de agotar los recursos de la actuación administrativa, si fueran procedentes, así como el trámite de la conciliación extrajudicial, sin que por ello se vea afectado el reconocimiento a la indemnización moratoria por el retardo en el pago de las cesantías parciales, pues se reitera, dicha situación ocurrió en razón del dispendioso término que se tomó la administración para emitir respuesta de fondo a la reclamación administrativa presentada desde el 17 de octubre de 2012”[4]. 4.
La admisión y el trámite de la demanda de tutela 4.1. Mediante auto del 21 de enero de 2020[5] se admitió la demanda de tutela, se dispuso notificar a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y a los magistrados del Tribunal Administrativo de Risaralda y se vinculó al Juzgado 5 Administrativo del Circuito de Pereira y a la Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, como terceros interesados en el proceso. 4.2.
El Tribunal Administrativo de Risaralda rindió el correspondiente informe por conducto del magistrado ponente de la decisión cuestionada. Sobre el particular, indicó que no vulneró los derechos fundamentales invocados en la demanda de tutela, pues, para proferir la sentencia del 12 de julio de 2019, analizó las normas y la jurisprudencia aplicables al asunto y el material probatorio allegado al expediente, análisis que permitió concluir que se había configurado el fenómeno de la prescripción extintiva. 4.3 El Ministerio de Educación Nacional, a través del Jefe de la Oficina Asesora Jurídica, manifestó que no ha vulnerado ningún derecho fundamental de la señora Martha Liliana Naranjo Carvajal.
Pidió que se declara su falta de legitimación en la causa por pasiva, al considerar que “es ajeno a los hechos que suscitan la presente acción de tutela, pues lo relatado en ella recae sobre el ámbito de las competencias del operador judicial, en virtud de la autonomía e independencia del que gozan los jueces”[6]. 4.4. La Fiduprevisora S.A., a través de la Coordinadora del Grupo de Tutelas, manifestó que el Tribunal Administrativo de Risaralda actuó conforme a la ley y que el proceso se adelantó en debida forma.
Solicitó que se le desvinculara de la acción de tutela, por no estar legitimada en la causa por pasiva. 4.5 La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado indicó que “frente a los hechos que sirven de fundamento a la acción de tutela … no ha ejercido acción u omisión alguna para su presunta vulneración y, por ende, no tiene competencia para pronunciarse frente a los derechos fundamentales constitucionales presuntamente vulnerados por el Tribunal Administrativo de Risaralda”[7].
II. C O N S I D E R A C I O N E S 1. La acción de tutela contra providencias judiciales La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en fallo de 31 de julio de 2012, unificó la postura en relación con la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales[8]. Posteriormente, a través de una nueva sentencia de unificación, la Sala Plena de la Corporación adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 Constitucional y, por ende, se consideró que el amparo frente a decisiones judiciales no puede ser ajeno a esas características[9].
Con fundamento en lo anterior, esta Corporación ha sostenido que los requisitos generales para la procedencia del mecanismo de amparo de derechos fundamentales que deben ser cuidadosamente verificados, son[10]: - Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional, dado que el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. - Que se hayan agotado todos los medios –ordinarios y extraordinarios– de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. - Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se haya interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. - Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. - Que la accionante identifique, de manera razonable, tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial, siempre que esto hubiere sido posible. - Que no se trate de sentencias de tutela.
A su turno, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la jurisprudencia constitucional en la sentencia C-590 de 2005, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, son los siguientes: - El defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. - El defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. - El defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. - El defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. - El error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. - La decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones, en el entendido de que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. - El desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. - La violación directa de la Constitución Política. Así pues, la Corporación ha determinado que le corresponde al juez de tutela verificar el cumplimiento estricto de todos los requisitos generales, de tal manera que, una vez superado ese examen formal, pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, los cuales deben ser alegados por el interesado[11]. 2.
El caso concreto La Sala estima improcedente el amparo solicitado, dado que lo que pretende la accionante es, realmente, propiciar una tercera instancia del proceso adelantado en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Al respecto, la Corte Constitucional ha establecido que el requisito de la relevancia constitucional tiene por lo menos tres finalidades: a) proteger la autonomía e independencia judicial y evitar que el juez de tutela invada la órbita de competencia del juez natural de la causa, b) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten derechos fundamentales e c) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces.
En ese sentido, ese alto tribunal expuso (trascripción literal): “Por un lado, la relevancia constitucional tiene como finalidad que el juez constitucional no entre a estudiar cuestiones que carezcan de una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos cuya definición es competencia exclusiva del juez ordinario.
De esta manera, se garantiza ‘la órbita de acción tanto de los jueces constitucionales, como de los de las demás jurisdicciones’[12] y, de contera, se erige en garantía misma de la independencia de los jueces ordinarios. “Por otra parte, el requisito de la relevancia constitucional busca evitar que, por medio de la acción de tutela contra providencias judiciales, se discutan asuntos legales que, por definición, no le compete resolver al juez de tutela, cuya competencia se limita a aquellos casos en que existan afectaciones o vulneraciones de derechos fundamentales.
En otras palabras, este requisito garantiza que la tutela en contra de decisiones judiciales no se convierta en un escenario para controvertir y ‘discutir asuntos de mera legalidad’[13]. La Corte ha sostenido al unísono que ‘la definición de asuntos meramente legales o reglamentarios que no tengan una relación directa con los derechos fundamentales de las partes o que no revistan un interés constitucional claro, no puede ser planteada ante la jurisdicción constitucional”[14].
“Igualmente, el requisito de relevancia constitucional tiene como objetivo evitar que este mecanismo se convierta en una instancia o en un recurso judicial adicional. En este sentido, la Corte ha exigido que ‘teniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental’[15].
Solo así, la intervención del juez de tutela, por definición excepcional, no se convierte en una instancia más dentro de los procesos ordinarios”[16] (se destaca). Por su parte, la Sala Plena del Consejo de Estado ha sostenido que para establecer si una solicitud de amparo de tutela tiene o no relevancia constitucional es necesario examinar dos elementos, a saber[17]: - Que el actor cumpla su carga argumentativa de justificar suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, pues no basta aducir la vulneración de estos derechos. - Que la demanda de tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, dado que este mecanismo especial constitucional está constituido para proteger derechos fundamentales y no discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial.
Revisada la demanda, se evidencia que la parte accionante acudió a la acción de tutela con el propósito de reabrir, en su integridad, el debate de si operó o no la prescripción extintiva del derecho al pago de la sanción moratoria, por el retardo en el pago de las cesantías parciales, cuando lo cierto es que el mecanismo judicial de protección de derechos fundamentales no comporta una tercera instancia. Tan evidente resulta que la parte actora busca un nuevo análisis de los aspectos definidos por el juez natural de la causa, que en la presente acción se plantearon los mismos argumentos que dieron lugar a la interposición del recurso de apelación contra el fallo de primera instancia, mediante el cual el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Pereira declaró probada la excepción de prescripción extintiva del derecho.
Como sustento de esta decisión, el juzgado indicó (se trascribe de forma literal): “Dichas disposiciones aplicadas al presente asunto, permiten observar que desde la radicación de la solicitud de indemnización moratoria hasta la interposición del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho transcurrió un término superior a tres (3) años, ya que la solicitud de pago de la sanción por mora fue elevada el día 17 de octubre de 2012 …, siendo que a partir de esta fecha debe iniciarse la contabilización del termino para que opere la prescripción, la cual fue suspendida con la presentación de la solicitud de conciliación ante la Procuraduría 38 Judicial II para Asuntos Administrativos el día 16 de octubre de 2015, expidiendo la constancia de no conciliación el día 02 de diciembre de 2015 …, es decir, faltando un (1) día para la configuración de la prescripción, empero, la demanda se radicó el día 19 de enero de 2016 … “De acuerdo a lo anterior, se reitera que si bien la presentación de la solicitud de conciliación suspende el término de prescripción hasta la expedición de la constancia de no conciliación, lo cual tuvo lugar el día 02 de diciembre de 2015, la presentación de la demanda se efectuó solo hasta el día 19 de enero de 2016, con lo cual se entiende ampliamente superado el termino arriba señalado y, en consecuencia, se encuentra configurada la excepción de prescripción extintiva del derecho”[18].
Por su parte, en el mencionado recurso de apelación la señora Martha Liliana Naranjo Carvajal manifestó (se trascribe de forma literal): “… puntualizando dicha normativa al caso particular, a la luz de la jurisprudencia relacionada con el derecho que le asiste al cobro de la sanción moratoria en el pago tardío de las cesantías, a mi representada la señora MARTHA LILIANA NARANJO CARVAJAL, la prescripción se le cuenta desde el momento en que el derecho se hace exigible, es decir, desde el día siguiente a la configuración de la mora por parte de la administración, es por ello que a partir del 5 de febrero de 2010, se cuentan los tres años de prescripción para que mi representada solicitara el reconocimiento y pago de la respectiva mora, no fue sino hasta el 17 de octubre de 2012, que mi poderdante presentó reclamación administrativa ante la SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DEPARTAMENTAL DE RISARALDA, sin haber superado el plazo estipulado en la Ley y la Jurisprudencia, es decir, desde el 5 de febrero de 2010 se empieza a contabilizar los tres (3) años de prescripción que habla el artículo 151 del C.P.L., los cuales se cumplían el día 5 de febrero de 2013, pero ésta prescripción es el plazo máximo con el que se cuenta para presentar reclamación administrativa, y a partir de la reclamación administrativa ya agotada, contarían tres años para acudir a la Jurisdicción. “El Despacho erróneamente expresa que, con la solicitud de conciliación ante las Procuradurías Delegadas, se interrumpe el término PRESCRIPTIVO, antes, por el contrario, lo que se interrumpe en el caso puesto a consideración del Juez de conocimiento es la CADUCIDAD.
En ese orden de ideas, considero pertinente expresar que, en la Jurisdicción Ordinaria Laboral, no existe el fenómeno de la Caducidad … En cambio, en la Jurisdicción Contenciosa Administrativa si opera la CADUCIDAD a la luz de las estipulaciones legales del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso administrativo … (…) “… en este caso, hablamos del FENÓMENO DE LA CADUCIDAD, el cual opera a partir del 22 de agosto de 2015, fecha en la cual se notificó del acto administrativo mediante el cual se niega la solicitud del pago de la sanción moratoria de las cesantías parciales de la señora MARTHA LILIANA NARANJO CARVAJAL, que se debe de contabilizar el término de 4 meses para acudir a la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, es decir, la CADUCIDAD más no la PRESCRIPCIÓN. “En resumen, como la administración se pronunció antes de los 3 años para que opere el fenómeno de prescripción, es a partir del día siguiente a la notificación del acto administrativo objeto de control judicial (22 de agosto de 2015), que inicia el término de 4 meses de caducidad, los cuales se cumplían el día 9 de febrero del año 2016 (término máximo para interponer el medio de control ante la Jurisdicción), incluyendo el lapso de tiempo en el cual se interrumpió la acción por la presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial.
Para un mejor entendimiento, suponiendo que ante la reclamación (17 de octubre de 2012) conteste la solicitud al mes siguiente, es decir, 17 de noviembre de 2012, no se podría manifestar que tendría tres años para acudir a la Jurisdicción, los cuales se cumplirían el día 17 de noviembre de 2015, en este caso particular contaría es con un plazo de 4 meses para poder ejercer la acción, y no como ha plasmado el Despacho en la providencia recurrida”[19].
En este orden de ideas, es claro que en ese recurso -al igual que como se hace en la demanda de tutela- la señora Martha Liliana Naranjo Carvajal indicó, en síntesis, que en su caso debió aplicarse el término de la caducidad previsto en el artículo 164 del C.P.A.C.A. -4 meses-, el cual debía contabilizarse desde la expedición o notificación del oficio del 21 de agosto de 2015 -que negó la solicitud de pago de la sanción moratoria, por el retardo en el pago de las cesantías parciales- y tenerse en cuenta el trámite de la conciliación extrajudicial, para efectos de la suspensión de dicho término. Ahora, el anterior cuestionamiento fue estudiado y decidido por el Tribunal Administrativo Risaralda, a través de la sentencia del 12 de julio de 2019[20], así (se trascribe de forma literal): “Así las cosas, y conforme quedó dicho que la demandada tenía plazo hasta el 28 de enero de 2010 para efectuar el pago de las cesantías parciales solicitadas por la demandante, de conformidad con los términos establecidos en la Ley 1071 de 2006, es a partir del día siguiente a este término que se causa la sanción por mora, y que por tanto empieza a correr el término para reclamar el pago de la misma, pues se reitera que los tres años a que alude el artículo 151 del Código de Procedimiento Laboral se calculan desde cuando la respectiva obligación se haya hecho exigible, en este caso, desde el vencimiento de los 65 días para efectuar el pago.
“De otro lado, es oportuno precisar de acuerdo a análisis jurisprudencial del Consejo de Estado que, la caducidad ‘es un fenómeno cuya ocurrencia depende del cumplimiento del término perentorio establecido para ejercer las acciones ante la jurisdicción derivadas de los actos, hechos, omisiones u operaciones de la administración, sin que se haya ejercido el derecho de acción por parte del interesado’.
En cambio, la prescripción ‘es el fenómeno mediante el cual el ejercicio de un derecho se adquiere o se extingue con el solo transcurso del tiempo de acuerdo a las condiciones descritas en las normas que para cada situación se dicten bien sea en materia adquisitiva o extintiva’, así las cosas el artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso administrativo -norma citada por la parte recurrente en el escrito de alzada- se refiere a la oportunidad para presentar la demanda, situación diferente al fenómeno de la prescripción que ha tenido lugar en el sub examine, como ha quedado establecido.
“En el caso que ocupa la atención de la Sala, se evidencia que a la parte demandante se le hizo exigible su derecho el día 29 de enero de 2010, momento a partir del cual inició el término de prescripción, interrumpido a su vez con la presentación de la solicitud para el pago de la sanción moratoria el día -17 de octubre de 2012- petición frente a la cual, la entidad demandada dio respuesta negativa, a traves del acto enjuiciado.
“Con base en lo anterior, y una vez interrumpido el término de prescripción, la parte demandante contaba con un lapso igual de 3 años para presentar la demanda, es decir hasta el día 17 de octubre de 2015, empero, dicho plazo fue suspendido conforme lo dispuesto en el artículo 21 de la Ley 640 de 2011 con la presentación de la solicitud de conciliación promovida el día 16 de octubre de 2015, es decir, faltando 2 días para la configuración de la prescripción, término reanudado el 2 de diciembre de 2016 con la expedición de la constancia de no conciliación, por tanto, la demandante tenía hasta el 4 de diciembre de 2015, para promover el medio de control.
“Sin embargo, y como quiera que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho solo fue presentada el día 19 de enero de 2016, resulta claro que se configuró el fenómeno de la prescripción extintiva”[21]. Por ende, la Sala estima que la acción de tutela no cumple con el requisito de la relevancia constitucional, pues el objeto de la demanda es continuar con un debate que fue dirimido en las instancias respectivas, lo cual no se ajusta, como se vio, a las finalidades de esta acción constitucional.
Sobre el particular, se ha considerado (transcripción literal): “4.2.3. Así las cosas, lo que verdaderamente busca el actor es que el Juez constitucional vuelva a efectuar el estudio de su caso, como si este mecanismo constitucional, que es excepcional y residual, se tratara de una instancia adicional, o medio alterno y/o paralelo, para volver a analizar y ponderar lo que adecuada y razonablemente, dentro del ámbito de su competencia y autonomía, hizo adecuadamente el Juez natural.
Lo que, en sí mismo, comporta la improcedencia por falta de relevancia constitucional. “La jurisprudencia Constitucional ha sido explícita en recalcar que cuando se cuestionan providencias judiciales, la procedencia de la acción de tutela está sujeta a que el asunto sea de tal relevancia en materia constitucional, que se logre apreciar sin mayor esfuerzo una vulneración grosera o de bulto, lo que no ocurre en este caso.
“(…) “Más aún, si se tiene en cuenta que la acción de tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales. No está concebida para cuestiones de mera apreciación judicial que no involucre aquellos. Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional, tal y como lo recordó la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia del 5 de agosto de 2014”[22] (se subraya).
En este orden de ideas, la Sala declarará improcedente, por el no cumplimiento del requisito de relevancia constitucional, el amparo solicitado por la accionante. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A:
PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela de la referencia, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.
TERCERO: de no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO ----------------------- [1] Folios 1 a 12 del cuaderno principal. [2] Folio 11 del cuaderno principal. [3] Se indicó que, mediante oficio 13277 del 22 de julio de 2015, la Dirección Administrativa de la Gobernación de Risaralda remitió la solicitud presentada por la señora Naranjo Carvajal a la Secretaría de Educación Municipal de Dosquebradas, por ser la entidad competente para resolverla. [4] Folios 7, 8 a 10 del cuaderno principal. [5] Folio 29 del cuaderno principal. [6] Folio 45 -reverso- del cuaderno principal. [7] Folios 60 -reverso- y 61 del cuaderno principal. [8] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, exp.
No. 11001-03-15-000-2009-01328-01, C.P. María Elizabeth García González. [9] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, exp. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [10] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 23 de febrero de 2017, exp. 11001-03-15-000-2016-03336- 00(AC), M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, entre muchas otras providencias. [11] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 7 de diciembre de 2016, exp. 2016 00134-01, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto;
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 7 de diciembre de 2016, exp. 2016-02213-01, C.P. Carlos Enrique Moreno Rubio; sentencia de 24 de noviembre de 2016, exp. Nº 2016-02568-01, C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 27 de noviembre de 2016, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, entre otras.
Corte Constitucional, sentencias SU-556 de 2016, M.P. María Victoria Calle Correa; SU-542 de 2016, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; SU-490 de 2016, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; SU-659 de 2015, M.P. Alberto Rojas Ríos. [12] Original de la cita: “Sentencia T-137 de 2017”. [13] Original de la cita: “Sentencias T-173 de 1993 y T-102 de 2006”. [14] Original de la cita: “Sentencia T-335 de 2000”. [15] Original de la cita: “Sentencia T- 102 de 2006”. [16] T–422 de 2018 [17] Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado.
Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). Actor: Alpina Productos Alimenticios S.A. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [18] Folio 17 del cuaderno principal. [19] Folios 179 a 181 del archivo que fue enviado a través de correo electrónico el 3 de febrero de 2020, por el Juzgado Quinto Administrativo de Pereira. [20] Esta providencia fue notificada a la accionante el 16 de julio de 2019, por medio de correo electrónico (folio 210 del archivo enviado por el Juzgado Quinto Administrativo de Pereira). [21] Folio 23 -reverso- del cuaderno principal. [22] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia del 15 de noviembre de 2018, exp. 11001-03-15-000-2018- 03400-00(AC), M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.