NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD / IMPEDIMENTO POR INTERÉS DIRECTO DE LOS CONSEJEROS DE ESTADO DE LA SECCIÓN SEGUNDA / PRIMA ESPECIAL DE SERVICIOS EN LA FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN Se evidencia que para poder estudiar las pretensiones de nulidad por inconstitucionalidad que eleva la parte actora en esta oportunidad, es necesario adelantar un estudio respecto del carácter salarial de la prima especial de servicios consagrada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992.
Esto, por cuanto no se trata del estudio de un caso particular y concreto, como lo fuera en el caso de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en el que se deba estudiar el régimen salarial aplicable al demandante; sino que se trata de un estudio en abstracto que lleve a determinar la legalidad de unas normas en concreto, a partir del análisis de la prima de servicios consagrada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992.
El fundamento de la manifestación de impedimento se da en relación con el resultado que pueda darse en esta actuación contenciosa, pues los consejeros que conforman la suscrita sección tendrían interés indirecto en ello, ya que al ser beneficiarios de la prima especial de servicios durante el transcurrir de su vida laboral, el resultado del proceso tendría una afectación directa en el establecimiento del ingreso base de liquidación (IBL) al momento de calcular la pensión de vejez de estos.
En razón a las pretensiones aducidas en la demanda y los motivos expuestos, los integrantes de esta Sala de Sección consideran que se encuentran inmersos en la causal de impedimento prevista en el numeral 1º del artículo 141 del Código General del Proceso, texto aplicable por remisión expresa del artículo 130 del CPACA. FUENTE FORMAL: LEY 1564 DE 2012 – ARTÍCULO 141 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 130 / DECRETO 053 DE 1993 – ARTÍCULO 1 / DECRETO 053 DE 1993 – ARTÍCULO 2 / LEY 476 DE 1998 – ARTÍCULO 1 / LEY 332 DE 1996 – ARTÍCULO 1 / LEY 4 DE 1992 – ARTÍCULO 14 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Bogotá, D.C., doce (12) de diciembre de dos mil diecinueve (2019).
Radicación número: 11001-03-25-000-2019-00256-00(1562-19) Actor: CECILIA RENZA CAMPO Demandado: FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN Y OTROS Asunto: Demanda de Nulidad por Inconstitucionalidad y Nulidad y Restablecimiento del derecho parcial contra actos administrativos que suprimen el reconocimiento y pago de la prima especial prevista en el primer inciso del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 Decisión: La Sección Segunda se declara impedida para conocer del presente asunto El despacho conoce el medio de control de la referencia con informe de la Secretaría[1] en el que indica que se encuentra pendiente de resolver sobre su admisión. LA DEMANDA Se trata del medio de control de Nulidad por Inconstitucionalidad promovido por la señora Cecilia Renza Campo, contra las siguientes disposiciones normativas: - Artículos 6° y 16 del Decreto 53 de 1993; 7° y 18 de los decretos 108 de 1994, 7 y 17 del decreto 49 de 1995, 7 y 17 del decreto 108 de 1996, 7 y 17 del decreto 52 de 1997, 7 y 18 del decreto 50 de 1998, 7 y 17 del decreto 38 de 1999, 7° y 16 del decreto 685 de 2002, 8° y 17 de los decretos 2743 de 2000 y 2729 de 2001, los cuales establecen que el 30% del salario básico mensual de algunos servidores públicos[2] de la Fiscalía General de la Nación se considerará como una prima especial de servicios sin carácter salarial. - Artículos 15 de los Decretos 3549 de 2003, 4180 de 2004, 943 de 2005, 396 de 2006. 625 de 2007, 665 de 2008, 1047 de 2011, 875 de 2012, 1035 de 2013 y 205 de 2014; 16 de los Decretos 730 de 2009, 1395 de 2010, 1087 de 2015, 219 de 2016 y 17 del 989 de 2017, por medio de los cuales se estipula que ninguna autoridad podrá establecer o modificar el régimen salarial o prestacional de los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación, contenido en el respectivo decreto.
Como pretensiones, solicitó las siguientes: - Que se declare la nulidad por inconstitucionalidad de los siguientes artículos: «6° del decreto 53 de 1993, 7° de los decretos 108 de 1994, 49 de 1995, 108 de 1996, 52 de 1997, 50 de 1998, 38 de 1999 y del 685 de 2002, 8° de los decretos 2743 de 2000 y del 2729 de 2001, por ser abiertamente contrarios a la constitución y a la ley». - Que se declare la nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución No. 2-3635 del 21 de noviembre de 2018 y constituido como acto administrativo definitivo en el Oficio SRAP-31000-436 del 09 de agosto de 2018. - En consideración a la anterior declaración y a título de restablecimiento del Derecho, solicitó que se ordene a favor el reconocimiento, liquidación y pago por parte de la Nación y Fiscalía General de la Nación, de la prima especial de servicios correspondiente al 30% de su remuneración mensual.
CONSIDERACIONES Encontrándose el proceso para decidir sobre su admisión, los suscritos Consejeros encuentran que se presenta una de las causales de impedimento previstas en el Código General del Proceso para conocer del presente asunto, puesto que lo que pretende el demandante es la nulidad de los apartes normativos previamente referenciados, los cuales desarrollan el contenido de la Ley 4ª de 1992 en virtud de la autorización dada por esta en su artículo 1.° que dicta que “el Gobierno Nacional, con sujeción a las normas, criterios y objetivos contenidos en esta Ley, fijará el régimen salarial y prestacional de (…) la Fiscalía General de la Nación”.
En aras a sustentar la manifestación de impedimento elevada por esta Sala, se adelantará un análisis de la prima especial consagrada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992[3] y del Decreto 53 de 1993.[4] Así las cosas, el artículo 14 de la Ley 14ª de 1992, originalmente dispuso: «El Gobierno Nacional establecerá una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial, para los magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y para los jueces de la República, incluidos los magistrados y fiscales del Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero (1) de enero de 1993.
Igualmente tendrán derecho a la prima de que trata el presente artículo, los delegados departamentales del Registrador Nacional del Estado Civil, los registradores del distrito capital y los niveles directivo y asesor de la Registraduría Nacional del Estado Civil.» «Parágrafo. Dentro del mismo término revisará el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la rama judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad. » El artículo en cita fue modificado por la Ley 332 de 1996, en los siguientes términos: «Artículo 1.º- La prima especial prevista en el primer inciso del artículo 14 de la Ley 4a. de 1992, para los funcionarios allí mencionados y para los fiscales de la Fiscalía General de la Nación, con la excepción allí consagrada, que se jubilen en el futuro, o que teniendo reconocida la pensión de jubilación aún se encuentren vinculados al servicio, harán parte del ingreso base únicamente para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación, para lo cual se harán las cotizaciones de pensiones establecidas por la ley.
La anterior prima con las mismas limitaciones, también se aplicará a los Magistrados Auxiliares y abogados asistentes de las Altas Cortes, Magistrados de los Consejos Seccionales de la Judicatura, Magistrados del Tribunal Nacional, y Magistrados del extinto Tribunal Disciplinario y los Procuradores Delegados de la Procuraduría General de la Nación.» La disposición transcrita fue aclarada posteriormente por el artículo 1° de la Ley 476 de 1998, así: «Artículo 1º.
Aclárese el artículo 1º de la Ley 332 de 1996, en el sentido de que la excepción allí consagrada que hace alusión a la Ley 4ª de 1992, no se refiere a los Fiscales de la Fiscalía General de la Nación que se acogieron a la escala salarial establecida en el Decreto 53 de 1993, ni a quienes se vincularen con posterioridad a dicho decreto.
En consecuencia, para estos servidores, la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 6º del Decreto 53 de 1993 y los decretos posteriores que lo subrogan o lo adiciona, tendrá carácter salarial para efectos de la determinación del salario base de liquidación de la pensión de jubilación.» De otro lado, el Decreto 53 de 1993[5], en uso de las facultades legales y en especial las conferidas por el artículo 14 de la Ley 4a. de 1992, señaló: «ARTICULO 1o.
El régimen salarial y prestacional establecido en el presente decreto será de obligatorio cumplimiento para quienes se vinculen al servicio con posterioridad a la vigencia del mismo y no se tendrá en cuenta para la determinación de la remuneración de otros funcionarios de cualquiera de las ramas del poder público, organismos o instituciones del sector público, en especial el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses.
ARTICULO 2 o. Los servidores públicos vinculados a la Fiscalía General de la Nación podrán optar por una sola vez antes del 28 de febrero de 1993 por el régimen salarial y prestacional establecido en el presente decreto. Los servidores públicos que no opten por el régimen aquí establecido continuarán rigiéndose por lo dispuesto en las normas legales vigentes a la fecha.» En este orden de ideas, se encuentra: i) En un primer lugar, los Fiscales del Tribunal Superior Militar que no optaran por la escala salarial de la Fiscalía General de la Nación, con efectos desde el 1° de enero de 1993 eran beneficiarios de la prima especial del artículo 14 ibídem. ii) Para los Fiscales de la Fiscalía General de la Nación que teniendo reconocida la pensión de jubilación antes de la expedición del Decreto 53 de 1993 que aún se encuentren vinculados al servicio, la prima especial haría parte del ingreso base únicamente para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación iii) Los Fiscales de la Fiscalía General de la Nación que se acogieron a la escala salarial establecida en el Decreto 53 de 1993, y quienes se vincularen con posterioridad a dicho decreto tendrán una prima especial de servicios consagrada en el artículo 6°, ejusdem[6] o los posteriores que lo subroguen o adicionen. iv) Los Servidores Públicos de la Fiscalía General de la Nación que no optaran por el régimen del Decreto 53 de 1993, se seguirían rigiendo por las normas vigentes a la fecha.
Ahora bien, en la demanda de nulidad por inconstitucionalidad presentada por la parte accionante, demanda los decretos relacionados previamente, por los cuales se dictan normas sobre el régimen salarial y prestacional para los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación y se crea una prima especial de servicios sin carácter salarial del 30% del salario básico mensual, y se prohíbe que otras autoridades modifiquen dicho régimen.
La parte actora considera que las disposiciones demandadas contrarían, entre otras, el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992. De tal forma que adelanta un estudio de la Ley 4ª de 1992 como norma rectora del derecho laboral administrativo, haciendo énfasis en la prima especial de servicios contemplada en su artículo 14. Sobre esta, argumenta que esta disposición tiene unas características inherentes que consagra la ley, entre las cuales se encuentra que es un contraprestación directa del trabajo de los fiscales, y pese a que la norma le resta su factor salarial, se debe apreciar a la luz del artículo 127 del Código Sustantivo del trabajo, que prevé las primas como elemento integrante del salario.
En este orden de ideas, arguye que los decretos demandados han venido interpretando indebidamente el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, pues en su sentir, desde los años 1993 a 2002 incluyó dentro de la cuantía del salario básico la prima especial; quitándole a un 30% dicha naturaleza; reduciendo, en consecuencia, el salario básico a un 70% del valor recibido, desmejorando así las condiciones laborales y prestacionales de los fiscales.
Agregó, que en los respecta al período posterior al año 2002, los decretos demandados suprimieron la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª, reduciendo injustificadamente la remuneración de los servidores de la Fiscalía General de la Nación y en consecuencia, desconociendo los principios laborales, como el de favorabilidad e igualdad.
Corolario de lo anterior, se evidencia que para poder estudiar las pretensiones de nulidad por inconstitucionalidad que eleva la parte actora en esta oportunidad, es necesario adelantar un estudio respecto del carácter salarial de la prima especial de servicios consagrada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992. Esto, por cuanto no se trata del estudio de un caso particular y concreto, como lo fuera en el caso de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en el que se deba estudiar el régimen salarial aplicable al demandante; sino que se trata de un estudio en abstracto que lleve a determinar la legalidad de unas normas en concreto, a partir del análisis de la prima de servicios consagrada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992.
El fundamento de la manifestación de impedimento se da en relación con el resultado que pueda darse en esta actuación contenciosa, pues los consejeros que conforman la suscrita sección tendrían interés indirecto en ello, ya que al ser beneficiarios de la prima especial de servicios durante el transcurrir de su vida laboral[7], el resultado del proceso tendría una afectación directa en el establecimiento del ingreso base de liquidación (IBL) al momento de calcular la pensión de vejez de estos.
En razón a las pretensiones aducidas en la demanda y los motivos expuestos, los integrantes de esta Sala de Sección consideran que se encuentran inmersos en la causal de impedimento prevista en el numeral 1º del artículo 141[8] del Código General del Proceso, texto aplicable por remisión expresa del artículo 130 del CPACA[9], el cual consagra lo siguiente: «1.
Tener el juez, su cónyuge, compañero permanente o alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o civil, o segundo de afinidad, interés directo o indirecto en el proceso.» La intervención como jueces de conocimiento, afectaría la posición de neutralidad que debe caracterizar al funcionario judicial. El interés indirecto que tiene el conjunto de magistrados en la actuación judicial, hace que no se preserve la idoneidad suficiente que podría llevar a alterar el juicio de los funcionarios, restándole eficacia a los atributos de independencia, equilibrio e imparcialidad que deben determinar la función judicial.
Por ello, resulta razonable y necesario, en procura de preservar estos valores y conforme a la ley, los suscritos consejeros de estado sean marginados del conocimiento de este proceso. En consecuencia y por comprender el impedimento a la totalidad de los Magistrados que integran la Sección Segunda que es la competente para conocer exclusiva y privativamente del asunto, se ordenará remitir el impedimento a la Sección Tercera del Consejo de Estado para que decida la aceptación o no del mismo, tal como lo establece el numeral 4 del artículo 131 de la Ley 1437 de 2011.[10] En mérito de lo expuesto, la Sección Segunda del Consejo de Estado,
RESUELVE
PRIMERO. - DECLÁRASE impedida la Sala Plena de la Sección Segunda de esta Corporación para conocer del presente asunto. SEGUNDO.- Por secretaria de la Sección, envíese el expediente de la referencia a la Sección Tercera del Consejo de Estado, para que decida sobre la presente manifestación de impedimento. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala Plena de la Sección Segunda, en sesión de la fecha, por los Consejeros: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ CARMELO PERDOMO CUÉTER WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS RAFAEL F. SUÁREZ VARGAS SLIV/JDCA ----------------------- [1] De 23 de octubre de 2019. [2] Fiscal Delegado ante Tribunal Nacional, Fiscal Delegado ante Tribunal de Distrito, Fiscal Delegado ante Jueces Penales de Circuito Especializados, Fiscal Delegado ante Jueces del Circuito, Secretario General, Directores Nacionales, Directores Regionales, Directores Seccionales, Jefes de Oficina, Jefes de División, Jefe de Unidad de Policía Judicial, Fiscal Auxiliar ante la Corte Suprema de Justicia, Fiscal Delegado ante Jueces Municipales y Promiscuos [3] “Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones, de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política” [4] Por el cual se dictan normas sobre el régimen salarial y prestacional para los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación y se dictan otras disposiciones. [5] Por el cual se dictan normas sobre el régimen salarial y prestacional para los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación y se dictan otras disposiciones. [6] Declarado nulo por esta Corporación, en sentencia de 3 de marzo de 2005, Expediente No. 17021, Consejera Ponente Dra. Ana Margarita Olaya Forero. [7] - César Palomino Cortés: magistrado de los tribunales administrativos de Cundinamarca y el Chocó, juez primero civil del Circuito de Quibdó, juez promiscuo del Circuito de Bahía Solano y Juez Civil Municipal de Quibdó. - Carmelo Perdomo Cuéter: magistrado del Tribunal Administrativo de Boyacá y Casanare, Procurador Delegado, Asesor del Despacho del Procurador General y jefe de la División Política de la misma entidad. - Sandra Lisset Ibarra Vélez: magistrada de los Tribunales Administrativos de Santander, Boyacá y Cundinamarca. - William Hernández Gómez: Magistrado del Consejo Seccional de la Judicatura de Caldas, Magistrado del Tribunal Administrativo del Quindío y Magistrado del Tribunal Administrativo de Caldas. - Rafael Francisco Suárez Vargas: Procurador Judicial II. - Gabriel Valbuena Hernández: Jefe de la Oficina Jurídica y Secretario General (e) de la Procuraduría General de la Nación;
Conjuez de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, y Magistrado Auxiliar de la Sección Primera del Consejo de Estado. [8] Artículo 141. Causales de recusación. (…) 1. Tener el juez, su cónyuge, compañero permanente o alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o civil, o segundo de afinidad, interés directo o indirecto en el proceso. [9] “Los magistrados y jueces deberán declararse impedidos, o serán recusables, en los casos señalados en el artículo 150 del Código de Procedimiento Civil (…)”. [10] 4.
Si el impedimento comprende a todos los integrantes de la sección o subsección del Consejo de Estado o del tribunal, el expediente se enviará a la sección o subsección que le siga en turno en el orden numérico, para que decida de plano sobre el impedimento; si lo declara fundado, avocará el conocimiento del proceso. En caso contrario, devolverá el expediente para que la misma sección o subsección continúe el trámite del mismo.