ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / RECURSO DE APELACIÓN CONTRA SENTENCIA / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA / COMPETENCIA POR RAZÓN DE LA CUANTÍA / OBJETO DE LA APELACIÓN / INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA / VIOLACIÓN DEL PRINCIPIO DE CONGRUENCIA POR OMISIÓN Problema jurídico: La parte actora pide que se revoque la sentencia de primera instancia que declaró “la ineptitud sustantiva de la demanda por acción indebida”, con fundamento en que: i) la acción que impetró fue la correcta y ii) no se resolvieron las pretensiones subsidiarias de la demanda.

La Sala es competente para conocer del asunto (…) dado que al momento de la presentación de la demanda -28 de marzo de 2006- el monto para que un proceso de controversias contractuales tuviera vocación de doble instancia era de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes (…). Se suma a lo anterior que el artículo 75 de la ley 80 de 1993, vigente para la época de presentación de la demanda, prescribe expresamente que la jurisdicción competente para conocer de las controversias generadas en los contratos celebrados por las entidades estatales es la contencioso administrativa, y como en este caso el contrato en el que se sustentan las pretensiones de la demanda se celebró entre una unión temporal y la Caja Nacional de Previsión Social -CAJANAL E.P.S. E.I.C.E.- dable es concluir que esta jurisdicción es competente para asumir el conocimiento de la demanda instaurada en contra de esta última y de la CAJANAL S.A. E.P.S., en liquidación. FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 75 DEMANDA / ANEXOS DE LA DEMANDA / CORRECCIÓN DE LA DEMANDA / ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / ACTA DE LIQUIDACIÓN BILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL / FACTURA / CONTRATO ESTATAL / LIQUIDACIÓN BILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL / MODIFICACIÓN DE PRETENSIONES DE LA DEMANDA / INCUMPLIMIENTO CONTRACTUAL [S]i bien en la liquidación que presentó la parte actora con la corrección de la demanda únicamente se refirió a los perjuicios que se habrían derivado de las facturas que en ese mismo documento identificó y, con base en ello, corrigió la pretensión tercera de la demanda –sobre liquidación judicial- y fijó la cuantía del proceso en razón de esos mismos valores, la parte actora no modificó expresamente las demás pretensiones, referidas al incumplimiento del contrato (pretensión segunda principal), a los perjuicios derivados de ese incumplimiento (pretensión cuarta) y las demás subsidiarias, todas, según el texto de la demanda, sustentadas, no solo en la falta de pago de las facturas referenciadas en la corrección, sino también en los valores de las facturas que habrían sido reconocidas en el acta de liquidación parcial del contrato, pues, según aseveró, a pesar de haber sido reconocidas por la contratante, tampoco fueron pagadas por ella.

Así las cosas, la Sala entiende que la única pretensión que se limitó a las facturas (…) fue la tercera, en consideración a que las demás facturas ya habían sido objeto de liquidación bilateral. CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / ACTA DE LIQUIDACIÓN BILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL / FACTURA – Incluidas en el acta de liquidación bilateral / FACTURA – Excluidas del acta de liquidación bilateral / CONTEO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / CONTRATO ESTATAL / LIQUIDACIÓN BILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL / MODIFICACIÓN DE PRETENSIONES DE LA DEMANDA / INCUMPLIMIENTO CONTRACTUAL [C]omo existió una liquidación bilateral respecto de algunas facturas del contrato, la caducidad en relación con ellas debe contarse según lo dispuesto en el numeral 10 del literal c) del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo antes transcrito, es decir, a partir de la firma del acta respectiva (…) En lo que concierne a las demás facturas, es decir, las que fueron excluidas de la liquidación, la caducidad de la acción debe contarse según lo previsto en el literal d) del numeral 10 del artículo 136 previamente transcrito, a partir del vencimiento del plazo para realizar la liquidación del contrato, en este caso, al vencimiento de los 10 meses siguientes a su terminación (8 meses pactados para la liquidación bilateral, más dos meses correspondientes a la liquidación unilateral) (…).

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 136 LITERAL C NUMERAL 10 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 136 LITERAL D NUMERAL 10 ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES [S]i la causa del daño radica en la presunta ilegalidad de un acto administrativo, la acción procedente, de conformidad con lo previsto en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho; si la causa se concreta en un hecho, en una omisión, en una operación administrativa o en la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa, la acción pertinente es la de reparación directa, según lo previsto en el artículo 86 de la misma norma; pero si la causa recae en un contrato, entonces la procedente es la acción de controversias contractuales, de acuerdo con lo señalado en el artículo 87 ibídem, que dispone que a través suyo se puede solicitar que se declare la existencia o la nulidad del negocio jurídico, que se hagan las declaraciones, condenas o restituciones consecuenciales, que se ordene su revisión, que se declare su incumplimiento y que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios y que se hagan otras declaraciones y condenas.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 85 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 86 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 87 ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / CAJANAL / CAJANAL EN LIQUIDACIÓN / COMPETENCIA – Para resolver controversias sobre asuntos no declarativos no correspondía a esta Corporación / COMPETENCIA DEL LIQUIDADOR / FACULTADES DEL LIQUIDADOR / ACTO ADMINISTRATIVO / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Aun en materia contractual / LIQUIDACIÓN FORZOSA ADMINISTRATIVA / REITERACIÓN JURISPRUDENCIAL / ACTO DEL LIQUIDADOR / CONTROL DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO DEL LIQUIDADOR para el momento en que se presentó la demanda (…) CAJANAL S.A. E.P.S. ya se encontraba en proceso de liquidación (entró en liquidación el 30 de diciembre de 2004, Decreto 4409), por lo cual, según la ley, la competencia para resolver respecto de acreencias ciertas a cargo de esa entidad, que no estuvieran sometidas a procesos declarativos en curso, no era de esta jurisdicción, sino del liquidador, quien las debía resolver a través de acto administrativo; de ahí que, si lo decidido por él resultaba desfavorable al reclamante, lo procedente era instaurar en contra del acto administrativo respectivo la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, aun cuando las obligaciones provinieran de un contrato.

El aserto anterior surge a partir de la regulación del procedimiento de liquidación forzosa administrativa y, específicamente, del marco legal de liquidación de Cajanal S.A. E.P.S., temas sobre los cuales se pronunció esta Subsección en sentencia del 25 de junio de 2014, a la cual, por su pertinencia, se remite la Sala en esta ocasión. (…) Además, esta Subsección destacó que en la misma sentencia C-248 de 1994, la Corte Constitucional declaró inexequible el último inciso del numeral 2 del artículo 295 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, con fundamento en que impedía que se demandaran los actos de carácter administrativo proferidos por el liquidador, demandas cuyo conocimiento corresponde a esta jurisdicción. FUENTE FORMAL: DECRETO 4409 DE 2004 / ESTATUTO ORGÁNICO DEL SISTEMA FINANCIERO – ARTÍCULO 295 NUMERAL 2 NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar sentencia de 25 de junio de 2014;

Exp. 34899; C.P. Hernán Andrade Rincón (E) y sentencia de la Corte Constitucional C-248 de 1994. ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / CAJANAL / CAJANAL EN LIQUIDACIÓN / COMPETENCIA DEL LIQUIDADOR / FACULTADES DEL LIQUIDADOR / ACTO ADMINISTRATIVO / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / LIQUIDACIÓN FORZOSA ADMINISTRATIVA / REITERACIÓN JURISPRUDENCIAL / ACTO DEL LIQUIDADOR / INEXISTENCIA DE INEPTITUD DE LA DEMANDA [P]ara el momento en que [la demanda] se presentó -28 de marzo de 2006-, la Resolución 291 del 8 de noviembre de 2005, por medio de la cual se rechazaron algunas de las acreencias reclamadas no estaba ejecutoriada y, por tanto, no existía aún un acto administrativo en firme que pudiera ser atacado a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.(…) y, por tanto, en ese momento no era jurídicamente posible controvertirlas por vía de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho; por esta razón y en consideración a que, como ya se vio, las pretensiones de la demanda corresponden a las que pueden encausarse a través de la acción de controversias contractuales, la demanda no es inepta.

ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / OBLIGACIÓN CIERTA / EXISTENCIA DEL CONTRATO ESTATAL / FALTA DE COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTECIOSO ADMINISTRATIVO – Frente al conflicto de valores contenidos en facturas, dado que era competencia del liquidador de Cajanal / CAJANAL EN LIQQUIDACIÓN [N]o hay controversia alguna sobre la existencia del negocio jurídico del que surgen las obligaciones que se reclaman a Cajanal S.A. E.P.S. (…) [L]as acreencias cuyo reconocimiento y pago reclama la unión temporal Promédica Bogotá a Cajanal S.A. E.P.S. en sede administrativa y judicial no son contingentes, puesto que no había discusión alguna sobre la existencia del contrato del cual se derivan; además de que, según consta en el proceso, la mayoría de ellas están respaldadas no solo en facturas, sino también en soportes de la prestación del servicio.

(…) Lo anterior pone en evidencia que antes de que la entidad promotora de salud entrara en liquidación, las obligaciones por las cuales se demanda en este proceso judicial ya se habían causado, pues los servicios en los que se sustenta el pago que se reclama ya se habían prestado. (…) Así las cosas, resulta forzoso concluir que la jurisdicción no es la competente para resolver respecto del reconocimiento y pago de las facturas que representan el valor de los servicios prestados por la unión temporal Promédica Bogotá en desarrollo del contrato 427 de 2003, pues el competente para hacerlo era el liquidador de Cajanal S.A., EPS, a través de acto administrativo.

ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / OBLIGACIÓN CIERTA / EXISTENCIA DEL CONTRATO ESTATAL / COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTECIOSO ADMINISTRATIVO / INCUMPLIMIENTO CONTRACTUAL / INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO ESTATAL Conviene precisar que, en estricto sentido, la pretensión de incumplimiento del contrato corresponde a esta jurisdicción, en tanto que la labor del liquidador se limita a determinar si reconoce o no el pago de determinadas obligaciones, mas no a establecer si el contrato se cumplió cabalmente o no; sin embargo, dado que en este caso la causa que sustenta esta pretensión consiste en la falta de pago de los servicios prestados en desarrollo del contrato 427 de 2003, representados en las facturas y soportes que los respaldan y, por ende, lo que se busca es el pago de tales valores y de los intereses que se habrían causado sobre ese capital, resulta evidente que el conflicto, al menos en lo que al pago de esos valores concierne, debía ser resuelto por el liquidador de la entidad, pues a él correspondía estudiar si las facturas y sus soportes cumplían con los requisitos necesarios para que el pago fuera procedente, si con ellos se podía acreditar la prestación efectiva del servicio.

FUENTE FORMAL: DECRETO LEY 1281 DE 2002 – ARTÍCULO 7 ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / OBLIGACIÓN CIERTA / EXISTENCIA DEL CONTRATO ESTATAL / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES – Frente a controversias relacionadas con falta de pago de servicios prestados de competencia del liquidador De acuerdo con lo dicho en precedencia y en consideración a que la pretensión de incumplimiento se basó exclusivamente en la falta de pago de los servicios prestados en desarrollo del contrato 427 de 2003 y que la consecuencial de perjuicios se circunscribió al capital adeudado y a los intereses causados sobre aquel y, además, teniendo en cuenta que estos aspectos fueron decididos por el competente a través de acto administrativo, cuya presunción de legalidad no ha sido desvirtuada, la Sala considera que, frente a las obligaciones que fueron reconocidas y frente a las que fueron rechazadas, debe estarse a lo resuelto en las resoluciones 291 del 8 de noviembre de 2005, 300 del 15 de esas mismas calendas, 998 del 27 de diciembre de 2006, 136 del 7 de marzo de 2007 y 197 del 18 de abril de ese mismo año y, en caso de que la unión temporal Promédica Bogotá estuviera en desacuerdo con ellas, debió interponer en su contra la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / REPARACIÓN DIRECTA / DIAN / FACTURA – No fue planteada pretensión relacionada con el presunto daño causado con cobro de retefuente / RETEFUENTE – No fue planteada en las pretensiones / INCUMPLIMIENTO CONTRACTUAL Así las cosas, queda establecido que, a pesar de que en la demanda la parte actora mencionó que por el no pago de las facturas expedidas para el cobro de los servicios prestados en desarrollo del contrato 427 de 2003 se le habría causado un daño consistente en la retención en la fuente que tuvo que pagar a la Dirección de Aduanas e Impuestos Nacionales, lo cierto es que en las pretensiones principales de la demanda no incluyó ese aspecto, pues lo que pidió en ellas a título de indemnización de perjuicios lo circunscribió al capital adeudado y a los intereses que se habrían causado sobre aquel.

Con todo, aun si en gracia de discusión se considerara que la indemnización de este presunto daño sí quedó contenida en las pretensiones principales de la demanda, lo cierto es que no se probó su existencia, en tanto que: i) frente a las obligaciones cuyo pago reconoció el liquidador, debía realizarse la retención en la fuente; ii) en relación con las que rechazó, en caso de haberse realizado la retención en fuente sobre ellas, el presunto daño no podría imputarse a la parte demandada, puesto que determinó, a través de acto administrativo que se presume válido, que el pago de esas facturas no era procedente y iii) en lo concerniente a las facturas a las que se les impuso la glosa 21.1, ni siquiera se ha determinado si su pago es procedente o no, pero, en cualquier evento, se aplicaría a ellas lo mismo que acaba de analizarse en relación con las demás que sí fueron definidas en el curso de la liquidación forzosa de la Cajanal S.A., EPS.

ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / INCUMPLIMIENTO CONTRACTUAL / CAJANAL EN LIQUIDACIÓN / CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS DE SALUD - Sistema de pago por capitación, promoción y prevención / IMPROCEDENCIA DE LA LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO EN SEDE JUDICIAL / FALLO INHIBITORIO PARCIAL – Por existir litigio en curso frente algunas facturas / FALTA DE ACREDITACIÓN DEL DAÑO No procede la pretensión de liquidación del contrato en sede judicial, toda vez que las pruebas aportadas resultan insuficientes para establecer con certeza las cifras requeridas, principalmente, porque, como acaba de verse, respecto de las facturas 318, 319, 320, 323, 325 a 329, 335, 339, 359, 373, 380 y 381 el competente no ha definido si el pago es o no procedente.

Dado que, al igual que en la pretensión de incumplimiento del contrato, el sustento de esta consiste en la falta de pago de los servicios prestados por la unión temporal demandante en desarrollo del contrato 427 de 2003 debe resolverse en idéntico sentido que la anterior en relación con las acreencias que fueron resueltas de fondo por el liquidador –las reconocidas y las rechazadas- estarse a lo dispuesto en las resoluciones 291 del 8 de noviembre de 2005, 300 del 15 de esas mismas calendas, 998 del 27 de diciembre de 2006, 136 del 7 de marzo de 2007 y 197 del 18 de abril de ese mismo año y en relación con las que fueron glosadas por “exist[ir] proceso judicial o arbitral en curso sujeto a decisión judicial”, la Sala se declarará inhibida para fallar por falta de competencia. [N]o se acreditó en el proceso que la entidad demandada no hubiera contado con los recursos suficientes para pagar por los servicios que le fueron prestados en ejecución del contrato 427 de 2003 y, en todo caso, el daño no fue demostrado, toda vez que no se acreditó que la masa de liquidación hubiere resultado insuficiente para pagar las acreencias reconocidas a la unión temporal Promédica Bogotá en relación con el contrato 427 de 2003 y, en lo que concierne a las facturas a las que se les impuso la glosa 21.1, además de que el competente no ha establecido si su pago es o no procedente, en la Resolución 136 de 2007 se expresó que efectuaría la reserva presupuestal correspondiente.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO (E) Bogotá, D.C., veinte (20) de febrero de dos mil veinte (2020) Radicación número: 25000-23-26-000-2006-00904-01 (40315) Actor: UNIÓN TEMPORAL PROMÉDICA BOGOTÁ COMPROMETIDOS CON LA SALUD Demandado: CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL EPS EIC Y CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL S.A. EPS – EN LIQUIDACIÓN Referencia: ACCIÓN CONTRACTUAL Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia proferida el 13 de octubre de 2010 por la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio de la cual se declaró de oficio la ineptitud sustantiva de la demanda y, como consecuencia, se negaron sus pretensiones.

I. A N T E C E D E N T E S 1. La demanda El 28 de marzo de 2006, la unión temporal Promédica Bogotá Comprometidos con la Salud -en adelante unión temporal Promédica Bogotá- por conducto de apoderado y en ejercicio de la acción contractual, solicitó que, previa citación de la parte demandada y del Ministerio Público, se hicieran las siguientes declaraciones y condenas (se transcribe de forma literal como obra en la demanda): “A. PRETENSIONES PRINCIPALES “1.

Se declare la existencia del contrato número 427 de 2003 y su adición, suscritos entre la UNIÓN TEMPORAL PROMEDICA BOGOTA y la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL EPS EMPRESA INDUSTRIAL Y COMERCIAL DEL ESTADO denominada para efectos del contrato ‘CAJANAL EICE’ EPS y CAJANAL S.A. EPS hoy, ‘CAJANAL S.A. EPS EN LIQUIDACIÓN’, lo cual es indiscutible teniendo en cuenta la documentación que se aporta.

“2. Se declare que la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL EPS EMPRESA INDUSTRIAL Y COMERCIAL DEL ESTADO denominada para efectos del contrato ‘CAJANAL EICE’ EPS y CAJANAL S.A. EPS, hoy ‘CAJANAL S.A. EPS EN LIQUIDACIÓN’ incumplieron el contrato número 427 de 2003 y su adición, suscritos entre LA UNIÓN TEMPORAL PROMEDICA BOGOTA y la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL EMPRESA INDUSTRIAL Y COMERCIAL DEL ESTADO ‘CAJANAL EIC’ EPS, cedido a la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL S.A. EPS ‘CAJANAL S.A. EPS’ hoy en liquidación, por no haber reconocido y pagado el valor de los emolumentos correspondientes al servicio, efectiva y cumplidamente prestado por la UNIÓN TEMPORAL PROMEDICA BOGOTA, de acuerdo con los documentos obrantes en el proceso, no obstante haber presentado el actor las facturas relacionadas y, debidamente radicadas conforme al procedimiento descrito en la CLÁUSULA DÉCIMO SEXTA DEL CONTRATO, para su reconocimiento y pago.

“3. Se liquide de manera definitiva el contrato número 427 de 2003 y su adición 01, teniendo en cuenta lo aspectos no incluidos en la cláusula décimo segunda el acta de liquidación parcial de 1 de junio de 2004, esto es fijando las sumas adeudadas a LA UNIÓN TEMPORAL PROMEDICA BOGOTA por la CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL EPS EMPRESA INDUSTRIAL Y COMERCIAL DEL ESTADO denominada para los efectos del contrato ‘CAJANAL EICE’ EPS y CAJANAL S.A. EPS hoy, ‘CAJANAL S.A. EPS EN LIQUIDACIÓN’, por concepto de los servicios prestados por la accionante en cumplimiento del contrato referido específicamente capitación no incluida, medicamentos y urgencias, en virtud de que no obstante la indiscutible exigibilidad de los valores de la pretensión anterior, con la debida actualización, según la estimación razonada de la cuantía[1].

“4. Que como consecuencia de las declaraciones anteriores se condene a la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL EPS EMPRESA INDUSTRIAL Y COMERCIAL DEL ESTADO, denominada para efectos del contrato ‘CAJANAL EICE’ EPS y CAJANAL S.A. EPS, hoy ‘CAJANAL S.A. EPS EN LIQUIDACIÓN’, a cancelar el valor al que la totalidad de los perjuicios materiales ocasionados a la accionante con el incumplimiento del contrato número 427 de 2003 y su adición, suscrito entre …, a saber, daño emergente y lucro cesante cierto y futuro, en la cuantía aproximada inicial DOS MIL SEISCIENTOS DIECISIETE MILLONES CUATROCIENTOS QUINCE TRESCIENTOS SETENTA MIL PESOS MCTE ($2.617.415.370.00) o la suma que resulte probada en el proceso”[2].

La unión temporal demandante solicitó reconocer el ajuste de valor sobre las sumas adeudadas, de conformidad con el artículo 178 CCA, y el reconocimiento del interés técnico civil de que trata el artículo 1617 del Código Civil. A título de PRETENSIONES SUBSIDIARIAS solicitó (se transcribe de forma literal como obra en la demanda): “1. A la segunda principal “Que la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL EPS, EMPRESA INDUSTRIAL Y COMERCIAL DEL ESTADO ‘CAJANAL EICE’ EPS y CAJANAL EPS S.A. hoy CAJANAL S.A. EPS EN LIQUIDACIÓN’ son responsables por los daños de toda índole sufridos por el contratista, LA UNIÓN TEMPORAL PROMEDICA BOGOTA, imputables a su conducta omisiva por no haber pagado el valor de los servicios prestados a que se refieren las facturas presentadas y no pagadas, y por la ausencia de trámite administrativo conducente al pago.

“2. A la segunda principal y primera subsidiaria “Que la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL EPS, EMPRESA INDUSTRIAL Y COMERCIAL DEL ESTADO ‘CAJANAL EICE’ EPS y CAJANAL EPS S.A. hoy CAJANAL S.A. EPS EN LIQUIDACIÓN’ son responsables de los perjuicios irrogados al contratista UNION TEMPORAL PROMEDICA BOGOTA, por el hecho de no haber iniciado ni adelantado trámite legal alguno, en relación con el presupuesto de la entidad, ni propender a la liquidez suficiente, una vez vencido el contrato, para pagar las sumas que adeuda al contratista, por concepto de la prestación de servicios que éste ejecutó, debidamente relacionados en las facturas que se anexan al presente escrito de demanda.

“3. A la segunda principal y a las anteriores subsidiarias “Que la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL EPS, EMPRESA INDUSTRIAL Y COMERCIAL DEL ESTADO ‘CAJANAL EICE’ EPS y CAJANAL EPS S.A. hoy CAJANAL S.A. EPS EN LIQUIDACIÓN’ se enriquecieron, sin causal legal alguna, a expensas del patrimonio de contratista, LA UNIÓN TEMPORAL PROMEDICA BOGOTA al haberse beneficiado con los servicios prestados a su favor, que se describen detalladamente en las facturas relacionadas y debidamente radicadas conforme al procedimiento descrito en la CLÁUSULA SEXTA, del contrato número 427 y su Adición, sin que hasta la fecha haya sido pagado su valor al contratista.

“Que en consecuencia, se condene a la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL EPS, EMPRESA INDUSTRIAL Y COMERCIAL DEL ESTADO ‘CAJANAL EICE’ EPS y CAJANAL EPS S.A. hoy CAJANAL S.A. EPS EN LIQUIDACIÓN’ a reembolsar a mi poderdante el valor actualizado de los servicios prestados por éste en provecho de primero, junto con los frutos que le correspondan”[3]. 1.1.

Hechos Como sustento fáctico de sus pretensiones, la parte actora narró que, el 1 de marzo de 2003, entre la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL E.P.S. E.I.C. y la unión temporal Promédica Bogotá se suscribió el contrato 472, cuyo objeto consistió en la prestación de servicios de salud por el sistema de pago por capitación, promoción y prevención, para ejecutarse entre el 1 de abril y el 31 de octubre de 2003 y que, posteriormente, las partes suscribieron el adendo 1 en dinero.

Dijo que en la cláusula quinta del contrato se estipuló a cargo de CAJANAL E.P.S. E.I.C. la obligación de destinar los recursos necesarios para cubrir el valor del contrato y para realizar el pago en forma oportuna, que en la cláusula sexta se estableció el valor de los servicios y en la séptima la forma de pago. La demandante aseveró que cumplió cabalmente con las obligaciones contractuales que a ella le correspondían y que agotó el trámite para el pago de las facturas, pese a lo cual las demandadas no pagaron en su totalidad lo adeudado.

Contó que mediante el Decreto 1777 de 2003 se escindió CAJANAL E.P.S. E.I.C. y se creó CAJANAL S.A. E.P.S. como una sociedad por acciones del orden nacional, vinculada al Ministerio de Protección Social, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía financiera y administrativa, con indicación de los bienes que constituían su patrimonio, entre ellos, los activos que tenía CAJANAL E.P.S. E.I.C. para el desempeño de sus actividades como entidad promotora de salud, pero sin mencionar nada en relación con los pasivos que tenía frente a su función de prestar servicios de salud, ni cómo debían ser cancelados a los acreedores.

Agregó que, a través de la escritura pública 5003 de 2003, se constituyó la sociedad CAJANAL S.A. E.P.S. con un capital líquido inferior al pasivo que tenía CAJANAL E.P.S. E.I.C., por lo cual, según afirmó, era evidente la imposibilidad de la nueva sociedad para pagar los dineros adeudados a los acreedores. Relató que, a través del contrato de cesión 8 del 16 de enero de 2004, CAJANAL E.P.S. E.I.C. cedió a CAJANAL S.A. E.P.S. los derechos y obligaciones contractuales y litigiosos que le correspondían o podían corresponderle en relación con los contratos celebrados para la prestación de los servicios de salud y demás acuerdos en el ramo de salud; los correspondientes al contrato 427 de 2003 se transfirieron a CAJANAL S.A. E.P.S. Afirmó que al momento de realizarse la referida cesión, la unión temporal demandante era acreedora de CAJANAL E.P.S. E.I.C., por concepto de los dineros que le adeudaba en razón de la prestación de los servicios correspondientes al contrato 427 y a su adición, pero que, a pesar de ello, la unión temporal no fue informada de la cesión de manera oportuna y, por tanto, al no contar con la aceptación de la contratista, la contratante abusó de su posición dominante y desconoció de manera flagrante los derechos de la unión temporal Promédica Bogotá, sobre todo si se tiene en cuenta que el activo disponible para pagar las obligaciones contractuales con que se creó CAJANAL S.A. E.P.S. era inferior al pasivo que asumió. Señaló que, posteriormente, CAJANAL S.A. E.P.S. entró en proceso de liquidación y que, “ante la inminente pérdida de los dineros por pagar, no había otra opción que presentar las cuentas ante la nueva, para lo cual había un término perentorio, toda vez que una acción judicial implicaría tiempo, y pasado este ya no existía la opción para hacer valer la deuda”[4].

Narró que el 29 de enero de 2004 se suscribió un convenio interadministrativo entre CAJANAL E.P.S. E.I.C. y CAJANAL S.A. E.P.S. para la administración delegada del presupuesto, pero que con ello tampoco se obtuvo el pago de lo adeudado y afirmó que, además de que las demandadas no pagaron lo debido a la unión temporal demandante, tampoco realizaron el recobro al FOSYGA por los dineros adeudados, teniendo la obligación de hacerlo.

Indicó que el 1 de julio de 2004 CAJANAL S.A. E.P.S. suscribió con la unión temporal demandante un acta de liquidación parcial del contrato, en la cual se fijó, en parte, el monto adeudado y se determinaron algunos conceptos excluidos; sin embargo, ni los unos ni los otros fueron cancelados. Dijo que al momento de la presentación de la demanda no se había realizado la liquidación final del contrato, por lo cual solicitó que se la hiciera judicialmente, con el objeto de determinar las sumas adeudadas a la parte demandante.

Adujo la demandante que, al no habérsele pagado la prestación de sus servicios, las demandadas se enriquecieron sin justa causa, en tanto que se beneficiaron de un particular que cumplió con las obligaciones contractuales que asumió, sin recibir nada a cambio. Agregó que con la “escisión de la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal Empresa Industrial y Comercial del Estado …; creación de CAJANAL S.A. EPS; cesión de los derechos y obligaciones contractuales de CAJANAL EPS a CAJANAL S.A. EPS sin siquiera informar a los acreedores y contar con su consentimiento; liquidación de CAJANAL S.A. EPS, no pago de los servicios prestados, y no adelantar el recobro ante el FOSYGA, las accionadas han ocasionado perjuicios a la accionante”[5].

Finalmente, afirmó que, con el incumplimiento del contrato por parte de las demandadas, se le causaron perjuicios materiales a la unión temporal demandante por valor aproximado de $2.617’415.370, “toda vez que por el no pago de lo adeudado y demás actuaciones desarrolladas por las accionadas, la accionante sufrió detrimentos en su patrimonio”[6]. 2.

Actuación procesal La demanda presentada el 28 de marzo de 2006[7] fue inadmitida el 12 de julio de 2006[8], para solicitar, entre otras cosas, que se allegue un proyecto de liquidación final del contrato, “de conformidad con las limitaciones establecidas en la cláusula décimo segunda de la liquidación bilateral suscrita entre las partes”; se corrija la pretensión tercera de la demanda, “por cuanto la liquidación judicial que se está solicitando, (sic) debe referirse a los aspectos contemplados en la cláusula Décimo Segunda del Acta de Liquidación parcial del Contrato No. 427 de 2003 de fecha 1º de julio de 2004.

Ello por cuanto los demás conceptos contenidos dentro del precitado contrato fueron liquidados de manera bilateral” y se realice la estimación razonada de la cuantía, teniendo en cuenta que el daño emergente “debe corresponder únicamente a los valores que no fueron contemplados en el Acta de Liquidación Parcial bilateral…” y el lucro cesante “debe… corresponde a los valores no reconocidos dentro del Acta de Liquidación Parcial, desde la fecha en que han debido ser reconocidos y pagados…”.

Por último, se advirtió en el auto que “las obligaciones reconocidas a favor de la Unión Temporal Promédica Bogotá en el Acta de Liquidación Parcial del Contrato 427 de 2003, (sic) pueden hacerse efectivas a través del proceso ejecutivo. Además los valores establecidos en dicha Acta no pueden ser controvertidos por no haberse dejado salvedad alguna en dicha Acta de Liquidación”.

La parte actora corrigió la demanda de manera oportuna[9] y, al referirse al proyecto de liquidación final del contrato, señaló que deben incluirse las sumas adeudadas y los prejuicios ocasionados por el incumplimiento de la demandada en el pago de sus obligaciones, los cuales determinó en razón de las facturas correspondientes a medicamentos, urgencias y capitación que no fueron tenidas en cuenta en la liquidación bilateral parcial del 1 de julio de 2004 (según la corrección: facturas 318 a 320, 322, 323, 325 a 329, 335, 339, 359, 360, 373, 380 y 381), así: Daño emergente: $496’129.389, correspondiente a “Los valores… derivados de la ejecución del contrato dejados de percibir por mi mandante, como contratista, durante la vigencia de plazo contractual y los que a la fecha no han sido reconocidos ni cancelados” y lucro cesante: $151’574.222,08, correspondiente al “interés 1% mensual por no pago oportuno DE LAS FACTURAS RELACIONADAS EN EL NUMERAL ANTERIOR [se refiere a las facturas 318 a 320, 322 a 329, 335, 339, 359, 360, 373, 380 y 381] HASTA LA FECHA DE PRESENTACION DE LA DEMANDA…”.

Con base en lo anterior, la parte demandante corrigió también la pretensión tercera de la demanda –sobre liquidación del contrato-, en el sentido de indicar que la liquidación definitiva se debe realizar teniendo en cuenta los aspectos no incluidos en la liquidación parcial del 1 de julio de 2004 y en lo que concierne a la estimación razonada de la cuantía, la fijó en $647’703.612, resultante de la sumatoria de los valores de daño emergente y lucro cesante que definió anteriormente, con base en las facturas relacionadas en la corrección. Las demás pretensiones de la demanda no se modificaron (primera: existencia del contrato, segunda: incumplimiento del contrato por falta de pago de los servicios prestados, cuarta: indemnización de perjuicios materiales y pretensiones subsidiarias).

Corregida así la demanda, fue admitida por auto del 27 de septiembre de 2006[10], notificada al Ministerio Público el 2 de octubre de 2006[11], a CAJANAL S.A. E.P.S., en liquidación, el 27 de noviembre de ese mismo año[12] y a CAJANAL E.I.C.E. el 19 de febrero de 2007[13]. 3. La contestación de la demanda[14] 3.1. CAJANAL S.A. E.P.S., en liquidación, presentó contestación para oponerse a las pretensiones principales y subsidiarias de la demanda, excepto la relacionada con la declaración de existencia del contrato, pues frente a esta dijo que tanto el contrato como su adición fueron efectivamente suscritos por las partes.

En cuanto a la pretensión de incumplimiento, aseveró la demandada que efectuó los pagos en los casos en los que la prestación del servicio se demostró y que no pagó las facturas que no cumplieron los requisitos para el pago. En cuanto a la pretensión de liquidación, dijo que no era procedente, porque ese acto era objeto del proceso liquidatorio de CAJANAL S.A. E.S.P., en liquidación, en el que de manera oportuna se hizo parte la demandante.

En relación con la pretensión consecuencial de condena, expresó que no podía prosperar, pues “el no pago de lo posiblemente adeudado, obedeció a causas imputables al demandante, por cuanto éste no presentó las facturas completas”[15]. En lo que concierne a las pretensiones subsidiarias, reiteró que si no se pagaron algunas facturas fue por causas imputables a la demandante, pues no las presentó con los soportes correspondientes y afirmó que no están demostradas las condiciones necesarias para declarar un enriquecimiento sin justa causa.

Al pronunciarse frente a los hechos, aceptó unos, negó otros y respecto de otros dijo que no le constan. Propuso las siguientes excepciones: - “RECLAMACIÓN POR LOS MISMOS HECHOS OBJETO DEL LITIGIO, SOBRE LAS FACTURAS CUYO PAGO SE PRETENDE ANTE CAJANAL S.A. ESP EN LIQUIDACIÓN”, con fundamento en que la demandante se presentó oportunamente al proceso de liquidación de CAJANAL S.A. E.P.S., a través de la reclamación 1103 del 21 de febrero de 2005, en la que solicitó el pago de los servicios prestados en desarrollo del contrato 427 de 2003, reflejados en las facturas anexas a la demanda y que, en noviembre de 2005, se expidieron las resoluciones 291 y 300 de 2005, las cuales se dieron a conocer a tiempo a la demandante, quien interpuso en su contra los recursos de ley, los cuales, a la fecha de contestación de la demanda aún no habían sido resueltos. - “PAGO PARCIAL”, con fundamento en que algunas de las facturas en las que la parte actora ampara la prestación de sus servicios fueron pagadas totalmente y otras parcialmente. - “FACTURACIÓN INCOMPLETA RAZÓN POR LA CUAL DENTRO DEL PROCESO LIQUIDATORIO NO SE LE RECONOCIÓ EL VALOR ADEUDADO”, pues las facturas que allegó para el pago no contaban con todos los documentos requeridos para ese efecto. 3.2.

CAJANAL E.I.C.E. no se pronunció. 4. La sentencia impugnada[16] Mediante sentencia del 13 de octubre de 2010, la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo Cundinamarca declaró la ineptitud sustantiva de la demanda y, como consecuencia, negó sus pretensiones. Como fundamento de su decisión, el a quo señaló que no se solicitó la nulidad de las resoluciones 291 y 300 de noviembre de 2005, así como tampoco de la resolución 998 de 2006, actos administrativos expedidos por el liquidador de CAJANAL S.A. E.P.S., en liquidación, por medio de los cuales se negó el pago de las prestaciones reclamadas en la demanda y concluyó que las pretensiones son improcedentes, “puesto que, se reitera, la fuente del daño está constituida por dos actos administrativos que se presumen legales, y únicamente puede lograrse la indemnización de perjuicios de los daños causados por dichos actos, mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho…”[17].

En cuanto a la resolución 136 de 2007, expresó que “fue proferida cuando la demanda que pretendía declarar el incumplimiento contractual ya había sido presentada (…), razón por la cual el demandante debió presentar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho antes del 7 de julio de 2007, puesto que teniendo en cuenta este nuevo hecho se podría buscar una prejudicialidad o en su defecto una acumulación de procesos, a fin de resolver conjuntamente la legalidad de los actos administrativos con el incumplimiento contractual”[18] Finalmente, manifestó que las pretensiones de enriquecimiento sin justa causa no son procedentes, pues solo pueden solicitarse cuando el demandante no tiene otra acción procedente. 5.

El recurso de apelación[19] La parte actora interpuso recurso de apelación en contra de la sentencia proferida en primera instancia, solicitó que se revocara íntegramente y que, en su lugar, se accediera a las pretensiones de la demanda. Como fundamento de su oposición, expuso que la demanda se presentó antes de que se profirieran los actos administrativos que, a juicio del tribunal, debieron ser demandados, por lo cual consideró que la decisión de la sentencia recurrida vulnera el derecho de acceso a la administración de justicia de la demandante.

Agregó que la ineptitud sustantiva de la demanda se declaró sin tener en cuenta la naturaleza de las pretensiones (incumplimiento contractual y liquidación), el carácter de la acción ejercida, ni el tiempo en el que se produjeron los hechos en los que se sustenta la demanda. Además, dijo que en la demanda también se formularon unas pretensiones subsidiarias, pero que no fueron analizadas por el tribunal.

Afirmó que la demandante tiene derecho a escoger la acción a impetrar y que, tratándose de un incumplimiento, la adecuada era la contractual e indicó que la expedición de las resoluciones que menciona la sentencia “no cambia en nada el panorama de la entidad, máxime si estas fueron emitidas con posterioridad al inicio de este proceso”[20].

Aseveró que el daño no proviene de las resoluciones expedidas con posterioridad al inicio de este proceso judicial, pues se causó desde el momento en que el contrato fue incumplido, es decir, desde el momento en que no se pagaron los servicios a los que se refieren las facturas presentadas y no canceladas y que, además, se causó, “por la ausencia de trámite administrativo conducente al pago; por el hecho de no haber iniciado ni adelantado trámite legal alguno, (sic) en relación con el presupuesto de la entidad, ni propender a la liquidez suficiente, una vez vencido el contrato, (sic) para pagar las sumas que adeuda al contratista, por concepto de la prestación de servicios que éste ejecutó, debidamente relacionados en las facturas que se presentaron”[21] y afirmó que en el expediente existe material probatorio suficiente para demostrar el incumplimiento de la parte demandada, las omisiones en las que incurrió y los perjuicios causados a la demandante. 6.

Actuación en segunda instancia Mediante auto del 18 de marzo de 2011 se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia proferida el 13 de octubre de 2010 por la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca[22]. A través de proveído del 6 de mayo del mismo año se corrió traslado a las partes para que alegaran de conclusión y al Ministerio Público para que, si lo consideraba pertinente, rindiera concepto de fondo[23], oportunidad procesal en la que se hicieron los siguientes pronunciamientos: 6.1.

La parte demandante insistió en los argumentos que presentó en el curso del proceso en defensa de sus intereses y aseveró que se acreditaron todos los hechos que sustentan sus pretensiones[24]. 6.2. CAJANAL S.A. E.P.S., en liquidación, solicitó que se confirme la providencia recurrida e indicó que, en todo caso, las pretensiones de la demanda no están llamadas a prosperar, por las mismas razones expresadas en la contestación de la demanda[25]. 6.3.

CAJANAL E.I.C.E. no se pronunció. 6.4. El Procurador Quinto Delegado ante el Consejo de Estado rindió concepto para solicitar que se revoque la decisión de primera instancia, pues, según dijo, la demanda no es inepta, ya que lo que se pretendió no fue la ilegalidad de unos actos administrativos, sino el incumplimiento de un contrato y consideró que se debe declarar la responsabilidad de la parte demandada, puesto que, según dijo, se encuentra demostrado el incumplimiento en el que incurrió por no pagar los valores adeudados a la unión temporal demandante[26].

II. C O N S I D E R A C I O N E S 1. Competencia del Consejo de Estado para conocer del proceso en segunda instancia La Sala es competente para conocer del asunto en razón del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia proferida el 13 de octubre de 2010 por la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dado que al momento de la presentación de la demanda -28 de marzo de 2006- el monto para que un proceso de controversias contractuales tuviera vocación de doble instancia era de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes, los cuales, según el salario mínimo mensual vigente para esa época[27], ascendían a doscientos cuatro millones de pesos ($204’000.000), mientras que la pretensión mayor se estimó en la demanda en seiscientos cuarenta y siete millones setecientos tres mil seiscientos doce pesos ($647’703.712).

Se suma a lo anterior que el artículo 75 de la ley 80 de 1993[28], vigente para la época de presentación de la demanda, prescribe expresamente que la jurisdicción competente para conocer de las controversias generadas en los contratos celebrados por las entidades estatales es la contencioso administrativa, y como en este caso el contrato en el que se sustentan las pretensiones de la demanda se celebró entre una unión temporal y la Caja Nacional de Previsión Social -CAJANAL E.P.S. E.I.C.E.- dable es concluir que esta jurisdicción es competente para asumir el conocimiento de la demanda instaurada en contra de esta última y de la CAJANAL S.A. E.P.S., en liquidación. 2.

Cuestión previa Al corregir la demanda, la parte actora presentó una “liquidación del contrato”[29] y señaló que a la realizada de manera bilateral por las partes se deben incluir “las sumas adeudadas y los perjuicios ocasionados”[30], consistentes, unos y otros, en el daño emergente, correspondiente al valor de las facturas que no se incluyeron en dicha liquidación bilateral (facturas 318 a 320, 322, 323, 325 a 329, 335, 339, 359, 360, 373, 380 y 381[31]) y en el lucro cesante, equivalente al 1% del interés mensual causado por la falta de pago de esas mismas facturas, hasta la fecha de presentación de la demanda; además, al determinar la cuantía del proceso, lo hizo exclusivamente con base en los valores correspondientes a esas mismas facturas.

Al respecto, considera la Sala necesario advertir que, si bien en la liquidación que presentó la parte actora con la corrección de la demanda únicamente se refirió a los perjuicios que se habrían derivado de las facturas que en ese mismo documento identificó y, con base en ello, corrigió la pretensión tercera de la demanda –sobre liquidación judicial- y fijó la cuantía del proceso en razón de esos mismos valores, la parte actora no modificó expresamente las demás pretensiones, referidas al incumplimiento del contrato (pretensión segunda principal), a los perjuicios derivados de ese incumplimiento (pretensión cuarta) y las demás subsidiarias, todas, según el texto de la demanda, sustentadas, no solo en la falta de pago de las facturas referenciadas en la corrección, sino también en los valores de las facturas que habrían sido reconocidas en el acta de liquidación parcial del contrato, pues, según aseveró, a pesar de haber sido reconocidas por la contratante, tampoco fueron pagadas por ella[32].

Así las cosas, la Sala entiende que la única pretensión que se limitó a las facturas 318 a 320, 322, 323, 325 a 329, 335, 339, 359, 360, 373, 380 y 381 fue la tercera, en consideración a que las demás facturas ya habían sido objeto de liquidación bilateral. 3. Oportunidad de la acción El numeral 10 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, en sus letras c) y d) dispuso acerca del término de caducidad de la acción contractual lo siguiente: “c) En los que requieran de liquidación y ésta sea efectuada de común acuerdo por las partes, a más tardar dentro de los dos (2) años, contados desde la firma del acta;

“d) En los que requieran de liquidación y ésta sea efectuada unilateralmente por la administración, a más tardar dentro de los dos (2) años, contados desde la ejecutoria del acto que la apruebe. Si la administración no lo liquidare durante los dos (2) meses siguientes al vencimiento del plazo convenido por las partes o, en su defecto del establecido por la ley, el interesado podrá acudir a la jurisdicción para obtener la liquidación en sede judicial a más tardar dentro de los dos (2) años siguientes al incumplimiento de la obligación de liquidar”.

En la cláusula tercera del contrato 427 de 2003, las partes estipularon que se ejecutaría entre el 1 de abril y el 31 de octubre de 2003[33] y en la cláusula vigesimosexta acordaron que la liquidación se haría bilateralmente en un plazo de 8 meses siguientes a la fecha de terminación[34]. Consta en el proceso que el 1 de julio de 2004[35] las partes suscribieron un “ACTA DE LIQUIDACIÓN PARCIAL DEL CONTRATO No. 427 de 2003”, en la que se señaló que, según la facturación presentada por la unión temporal Promédica Bogotá, CAJANAL S.A. E.P.S. le adeudaba la suma de $1.548’727.106,40, de los cuales $1.504’318.843,40 correspondían a capitación y $44’408.263 a prevención y promoción (cláusula novena), valores respecto de los que no se dejó salvedad alguna.

En el acta también se consignó que quedaban excluidos de la liquidación los siguientes conceptos: “a) Los conceptos correspondientes a actividades realizadas por evento de usuarios no incluidos en la base de datos suministrada por Cajanal a la IPS objeto y que en su momento fueron autorizados por el centro de autorizaciones de Cajanal EPS, b) Facturación de medicamentos NOS POS- C; lo anterior por las razones expuestas en el citado documento [se refiere al documento del 25 de junio de 2004, suscrito por el Auditor Médico de CAJANAL S.A. EPS] que hacen parte integral de esta Acta de Liquidación” (cláusula décimo segunda).

Según la información consignada en los soportes de la liquidación bilateral parcial[36], proveniente de la oficina de Auditoría Médica Integral de CAJANAL S.A. E.P.S., las facturas que se relacionaron en la corrección de la demanda, salvo la 360, fueron las que quedaron excluidas de dicha liquidación. Así las cosas, como existió una liquidación bilateral respecto de algunas facturas del contrato, la caducidad en relación con ellas debe contarse según lo dispuesto en el numeral 10 del literal c) del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo antes transcrito, es decir, a partir de la firma del acta respectiva, desde el 1 de julio de 2004 hasta el 1 de julio de 2006, y como la demanda se presentó el 28 de marzo de 2006, se concluye que fue oportuna.

En lo que concierne a las demás facturas, es decir, las que fueron excluidas de la liquidación, la caducidad de la acción debe contarse según lo previsto en el literal d) del numeral 10 del artículo 136 previamente transcrito, a partir del vencimiento del plazo para realizar la liquidación del contrato, en este caso, al vencimiento de los 10 meses siguientes a su terminación (8 meses pactados para la liquidación bilateral[37], más dos meses correspondientes a la liquidación unilateral), es decir, a partir del 30 de agosto de 2004 hasta el 30 de agosto de 2006 y como la demanda se presentó el 28 de marzo de ese año, también respecto de estos asuntos fue oportuna. 4.

El objeto de la apelación La parte actora pide que se revoque la sentencia de primera instancia que declaró “la ineptitud sustantiva de la demanda por acción indebida”[38], con fundamento en que: i) la acción que impetró fue la correcta y ii) no se resolvieron las pretensiones subsidiarias de la demanda. 4.1. La ineptitud sustantiva de la demanda Según lo expuesto por el tribunal en la sentencia recurrida, las pretensiones de la demanda debieron encausarse a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, puesto que el daño proviene de las resoluciones 291 y 300 de 2005 y 998 de 2006, por medio de las cuales el liquidador de la Caja Nacional de Previsión Social S.A. E.P.S. negó el reconocimiento de las acreencias reclamadas.

En cuanto a la resolución 136 de 2007, expresó que: “fue proferida cuando la demanda que pretendía declarar el incumplimiento contractual ya había sido presentada (…), razón por la cual el demandante debió presentar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho antes del 7 de julio de 2007, puesto que teniendo en cuenta este nuevo hecho se podría buscar una prejudicialidad o en su defecto una acumulación de procesos, a fin de resolver conjuntamente la legalidad de los actos administrativos con el incumplimiento contractual”[39].

A juicio de la parte recurrente, la demanda no es inepta porque: a) se presentó antes de que se profirieran los actos administrativos que, a juicio del tribunal, debían ser demandados, b) el daño alegado no proviene de tales actos administrativos, sino del incumplimiento del contrato, lo cual ocurrió antes de que se expidieran esos actos, c) el tribunal no consideró la naturaleza de las pretensiones, la acción ejercida, ni el tiempo de ocurrencia de los hechos que sustentan las pretensiones y d) la parte actora tiene derecho a escoger la acción a impetrar.

Para resolver, la Sala abordará el estudio de los siguientes temas: 4.1.1. La causa de las acciones contempladas en el Código Contencioso Administrativo –Decreto 01 de 1984- De manera uniforme y reiterada, esta Corporación, sobre la base de las disposiciones contenidas en el Código Contencioso Administrativo, ha señalado que la procedencia de la acción se encuentra determinada por la génesis del daño en que se fundamenta la causa petendi y, en ese sentido, ha explicado que el criterio útil para la determinación de la vía procesal adecuada para reparar los daños generados por la Administración es su origen y no el arbitrio de la parte demandante, como equivocadamente lo manifestó la actora en su recurso de apelación. Así, por ejemplo, si la causa del daño radica en la presunta ilegalidad de un acto administrativo, la acción procedente, de conformidad con lo previsto en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho[40]; si la causa se concreta en un hecho, en una omisión, en una operación administrativa o en la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa, la acción pertinente es la de reparación directa, según lo previsto en el artículo 86 de la misma norma; pero si la causa recae en un contrato, entonces la procedente es la acción de controversias contractuales, de acuerdo con lo señalado en el artículo 87 ibídem, que dispone que a través suyo se puede solicitar que se declare la existencia o la nulidad del negocio jurídico, que se hagan las declaraciones, condenas o restituciones consecuenciales, que se ordene su revisión, que se declare su incumplimiento y que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios y que se hagan otras declaraciones y condenas. 4.1.2.

Lo pretendido por la parte demandante y la causa que lo sustenta En el acápite de pretensiones de la demanda, la parte actora solicitó de manera principal que, con fundamento en los supuestos de hecho y de derecho planteados en el libelo: i) se declare la existencia del contrato 427 de 2003, ii) se declare su incumplimiento, por falta de pago de los servicios que prestó en desarrollo de ese negocio jurídico, iii) que se condene a las demandadas al pago de los perjuicios materiales derivados de dicho incumplimiento y iv) que se realice liquidación del contrato.

De manera subsidiaria, pidió que: i) se declare la responsabilidad administrativa de las demandadas por no pagar los servicios que prestó o ii) que se declare la responsabilidad de las demandadas por no propender por la liquidez suficiente para el pago de esos servicios o que iii) se declare que las demandadas se enriquecieron sin justa causa y a expensas del patrimonio de la demandante, al beneficiarse de los servicios que les prestó, sin obtener la debida remuneración. Al detenerse en el análisis de cada una de las pretensiones de la demanda, tanto las principales como las subsidiarias, se evidencia que son de naturaleza eminentemente contractual, pues todas encuentran sustento en la existencia y ejecución del contrato celebrado el 1 de marzo de 2003 entre la Caja Nacional de Previsión Social E.P.S. E.I.C.E. y la unión temporal Promédica Bogotá, incluso la referida al enriquecimiento sin causa, por lo cual, en principio, debe concluirse que la demanda no es inepta. 4.1.3.

El procedimiento de liquidación obligatoria es de carácter forzoso y de aplicación preferente No obstante lo dicho en el acápite anterior, en este caso debe tenerse en cuenta que para el momento en que se presentó la demanda (28 de marzo de 2006) CAJANAL S.A. E.P.S. ya se encontraba en proceso de liquidación (entró en liquidación el 30 de diciembre de 2004, Decreto 4409[41]), por lo cual, según la ley, la competencia para resolver respecto de acreencias ciertas a cargo de esa entidad, que no estuvieran sometidas a procesos declarativos en curso, no era de esta jurisdicción, sino del liquidador, quien las debía resolver a través de acto administrativo; de ahí que, si lo decidido por él resultaba desfavorable al reclamante, lo procedente era instaurar en contra del acto administrativo respectivo la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, aun cuando las obligaciones provinieran de un contrato[42].

El aserto anterior surge a partir de la regulación del procedimiento de liquidación forzosa administrativa y, específicamente, del marco legal de liquidación de Cajanal S.A. E.P.S., temas sobre los cuales se pronunció esta Subsección en sentencia del 25 de junio de 2014[43], a la cual, por su pertinencia, se remite la Sala en esta ocasión. En la referida sentencia del 25 de junio de 2014, la Subsección destacó que, según la sentencia C-248 de 1994 de la Corte Constitucional, el procedimiento de liquidación forzosa administrativa, contenido en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero –aplicable a la liquidación de Cajanal S.A. E.P.S., según se verá adelante- constituye un procedimiento concursal, de naturaleza forzoso, cuyas reglas aplican de manera prevalente frente a otros procedimientos[44].

Además, esta Subsección destacó que en la misma sentencia C-248 de 1994, la Corte Constitucional declaró inexequible el último inciso del numeral 2[45] del artículo 295 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, con fundamento en que impedía que se demandaran los actos de carácter administrativo proferidos por el liquidador, demandas cuyo conocimiento corresponde a esta jurisdicción. Al referirse específicamente a las reglas del procedimiento especial de liquidación de Cajanal S.A. E.S.P. y con el propósito de concretar el tratamiento de las acreencias anteriores a la fecha en que se ordenó la liquidación, la Subsección destacó, entre otros, los siguientes aspectos: - El Decreto-ley 254 de 2000 estableció el régimen de liquidación de las entidades públicas del orden nacional y en lo no previsto dispuso la aplicación del “Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y del Código de Comercio sobre liquidación, en cuanto sean compatibles con la naturaleza de la entidad”[46].

Al respecto se recuerda que, en desarrollo de las facultades conferidas por la Ley 790 de 2002, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 1777 de 2003, mediante el cual creó la Caja Nacional de Previsión Social S.A. E.P.S., como una “sociedad por acciones, del orden nacional, vinculada al Ministerio de Protección Social, con personería jurídica, patrimonio propio, autonomía administrativa y financiera”. - El Estatuto Orgánico del Sistema Financiero[47], norma aplicable a la liquidación de Cajanal S.A. E.P.S., en su artículo 293[48] contempló las reglas del procedimiento de liquidación forzosa administrativa. - De conformidad con el artículo 295 de ese mismo compendio, los actos del liquidador contentivos de “la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos” constituyen verdaderos actos administrativos que en su expedición e impugnación se rigen por las disposiciones del Código Contencioso Administrativo. - El Decreto 2211 de 2004[49] consagró el procedimiento aplicable a las entidades sujetas a toma de posesión y liquidación forzosa administrativa, con apego al cual, una vez decretada la liquidación, se ordena el emplazamiento a quienes tuvieren reclamaciones de cualquier índole contra la entidad intervenida, se abre el término para presentar las reclamaciones, vencido el cual tiene lugar la expedición del acto administrativo que determina los bienes que hacen parte de la masa de liquidación y las acreencias que se reconocen para efectos de su pago, con cargo a aquella.

Contra el acto de reconocimiento de acreencias procede el recurso de reposición, y una vez interpuesto y resuelto, el liquidador continúa con la gestión de liquidación de la entidad, la cual consiste en llevar a cabo las actividades dirigidas a realizar los activos que conforman la masa de liquidación y pagar los pasivos reconocidos. - En relación con los procesos judiciales en curso, el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero[50] estableció las siguientes reglas[51]: i) Los procesos de ejecución se deben suspender y remitir a la Superintendencia de Salud para efectos de que la demanda sea tramitada bajo las reglas del procedimiento de liquidación forzosa administrativa, dentro del cual se tendrá en cuenta que la presentación de la demanda hace las veces de reclamación dentro del procedimiento de liquidación. ii) Los demás procesos en curso, distintos a los ejecutivos, continúan su trámite en la jurisdicción competente, evento en el que, presentada la reclamación contingente o acreditado el proceso en curso, corresponde al liquidador constituir una reserva, para efectos de atender la obligación, en caso de fallo favorable al demandante.

Además, en la sentencia del 25 de junio de 2014, la Subsección enfatizó en que “las acreencias ciertas necesariamente debían ser presentadas y tramitadas dentro del procedimiento de liquidación forzosa, teniendo en cuenta que de acuerdo con el mismo se convocaba a la presentación de ‘todo tipo de acreencias’, tuvieran o no el respaldo de títulos ejecutivos y que para presentar la reclamación se requirió únicamente ‘prueba sumaria’ de la obligación. La anterior precisión se desprende del artículo 23 del Decreto 2211 de 2004[52]” y señaló que “En relación con los actos y contratos posteriores a la orden de liquidación forzosa y, por lo tanto, expedidos o celebrados en la etapa de liquidación, se aplican las reglas generales de competencia para incoar las distintas acciones o medidas de control, contra la entidad en liquidación y los actos del liquidador en su caso”.

Luego, con base en la noramtiva especial que rige el procedimiento de liquidación forzosa administrativa, la Subsección arribó a las siguientes dos conclusiones: “i) Los acreedores de la entidad sometida a la liquidación forzosa administrativa deben hacer valer sus reclamaciones dentro del procedimiento y bajo la normatividad especial que rige como consecuencia de esa medida, teniendo en cuenta el carácter imperativo y preferente de dicha legislación. “ii) Una vez decretada la apertura de la liquidación forzosa administrativa, tiene lugar la pérdida de competencia por parte de la jurisdicción ordinaria para conocer acerca de los procesos de ejecución y de las reclamaciones causadas con fecha anterior a aquella en que se ordenó la liquidación, siempre que estas últimas cuenten al menos con prueba sumaria de la obligación” (destaca la Sala).

Finalmente, en la sentencia la Subsección se refirió a los acreedores contingentes, para señalar que se trata de los que no cuentan con obligaciones ciertas a su favor y, por tal razón, están sometidos a controversia sobre la existencia de su derecho, pues “representan acreencias inciertas para las cuales no existe prueba sumaria alguna y en tal condición deben acudir a incoar la acción ordinaria ante el Juez competente, con el propósito de que se defina la existencia de la obligación”.

En el caso concreto se observa que, como lo manifestó el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la sentencia recurrida, el liquidador de Cajanal S.A. E.P.S., a través de acto administrativo, se pronunció en relación con las acreencias que presentó la unión temporal Promédica Bogotá durante el proceso de liquidación forzada de esa entidad -que son las mismas que se debaten en este proceso-; sin embargo, no concuerda la Sala con el a quo en cuanto a que, por ello, la demanda sea inepta por indebida escogencia de la acción, puesto que, para el momento en que esta se presentó -28 de marzo de 2006[53]-, la Resolución 291 del 8 de noviembre de 2005, por medio de la cual se rechazaron algunas de las acreencias reclamadas[54] no estaba ejecutoriada y, por tanto, no existía aún un acto administrativo en firme que pudiera ser atacado a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

En efecto, consta en el proceso que la mencionada resolución fue aclarada a través de la Resolución 300 del 15 de noviembre de 2005[55] y que la unión temporal Promédica Bogotá de manera oportuna interpuso recurso de reposición en contra de aquellas[56], el cual se resolvió a través de la Resolución 998 del 27 de diciembre de 2006[57], mediante la que, entre otras cosas, se levantaron unas glosas a algunas de las facturas rechazadas y se impusieron otras y, como consecuencia, se modificaron las resoluciones recurridas respecto de las acreencias de la unión temporal demandante, se estableció como valor reconocido a su favor la suma de $670’969.955.50 y se concedió el recurso de reposición únicamente en contra de las nuevas glosas impuestas.

Asimismo, está acreditado que, de manera oportuna[58], la unión temporal Promédica Bogotá interpuso recurso de reposición en contra de las glosas impuestas en la Resolución 998 del 27 de diciembre de 2006, el cual se resolvió mediante la Resolución 136 del 7 de marzo de 2007, en el sentido de modificarla y reconocer a favor de la reclamante la suma de $166’366.728.50; además, aunque no se indicó en la parte resolutiva del acto administrativo, a las facturas 318, 319, 320, 323, 325 a 329, 335, 339, 359, 373, 380 y 381, se les impuso la glosa 21.1 (“existe proceso judicial o arbitral en curso sujeto a decisión judicial”[59]).

En la parte resolutiva se indicó que en contra de la resolución no procedía ningún recurso. Posteriormente, el 18 de abril de 2007, se expidió la Resolución 197, por medio de la cual se aclaró la Resolución 136, en el sentido de señalar que, de la suma reconocida en ese acto administrativo, el valor de $42’959.247 estaba condicionado al trámite conciliatorio, en lo demás se confirmó la resolución. Así las cosas, queda establecido que para el 28 de marzo de 2006, cuando la unión temporal Promédica Bogotá presentó la demanda de la referencia, las resoluciones que había expedido el liquidador respecto de sus acreencias -291 y 300- no estaban en firme y, por tanto, en ese momento no era jurídicamente posible controvertirlas por vía de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho; por esta razón y en consideración a que, como ya se vio, las pretensiones de la demanda corresponden a las que pueden encausarse a través de la acción de controversias contractuales, la demanda no es inepta; sin embargo, dado que, tanto en el procedimiento administrativo como en el judicial la parte actora reclama el reconocimiento y pago de unas mismas obligaciones, antes de proferir una decisión de fondo, la Sala debe determinar si esta jurisdicción es la competente para resolver sobre aquellas. 4.2.

Competencia para pronunciarse respecto de las acreencias reclamadas por la unión temporal Promédica Bogotá a Cajanal S.A. E.S.P. Para el pago de los saldos insolutos derivados del contrato 427 de 2003, la unión temporal Promédica Bogotá presentó de manera oportuna[60] reclamación en el procedimiento de liquidación de CAJANAL S.A. E.P.S.; posteriormente, con ese mismo propósito, demandó a esa sociedad en ejercicio de la acción contractual[61], con fundamento, en ambos casos, en las mismas facturas emitidas bajo el referido negocio jurídico, algunas de las cuales habían sido reconocidas en la liquidación bilateral del contrato.

En esas condiciones, se debe determinar quién es el competente para resolver sobre el reconocimiento y pago de tales acreencias; para ello, según lo que acaba de estudiarse en el acápite anterior, es necesario establecer: i) si se trata de obligaciones ciertas o contingentes, es decir, si están o no respaldadas, al menos, con una prueba sumaria, si lo están, ii) el momento de su causación y iii) si al momento en que se decretó la apertura de la liquidación forzosa administrativa estaban siendo debatidas en un proceso judicial (declarativo). i) Es importante advertir que en el presente proceso la unión temporal Promédica Bogotá pidió que se declare la existencia del contrato 427 de 2003 y como sustento de esa solicitud afirmó que aquella “es indiscutible teniendo en cuenta la documentación que se aporta”[62], asunto que en realidad no era materia litigiosa, tanto que en su contestación la demandada señaló que el contrato fue efectivamente suscrito por las partes; además, de ese documento obra prueba en el proceso[63], de manera tal que no hay controversia alguna sobre la existencia del negocio jurídico del que surgen las obligaciones que se reclaman a Cajanal S.A. E.P.S. Adicionalmente, según consta en el proceso, la mayoría de las obligaciones reclamadas están respaldadas, no solo por el contrato y la factura, sino por unos soportes respecto de la prestación de los servicios[64].

Como consecuencia, las acreencias cuyo reconocimiento y pago reclama la unión temporal Promédica Bogotá a Cajanal S.A. E.P.S. en sede administrativa y judicial no son contingentes, puesto que no había discusión alguna sobre la existencia del contrato del cual se derivan; además de que, según consta en el proceso, la mayoría de ellas están respaldadas no solo en facturas, sino también en soportes de la prestación del servicio. ii) Las obligaciones reclamadas se originaron de manera previa a la fecha en que se decretó la apertura de la liquidación de Cajanal S.A. E.P.S., toda vez que este hecho tuvo lugar el 30 de diciembre de 2004, cuando se publicó el Decreto 4409, por medio del cual se dispuso su disolución y liquidación[65], mientras que las obligaciones por cuyo pago se reclama se causaron durante la vigencia del contrato 427 de 2003, entre el 1 de abril y el 31 de octubre de 2003[66], pues, según la demanda, corresponden a servicios prestados en desarrollo de su ejecución. De hecho, consta en el proceso que el 1 de julio de 2004[67] -antes de que Cajanal S.A. E.P.S. entrara en proceso de liquidación forzosa-, las partes suscribieron un “ACTA DE LIQUIDACIÓN PARCIAL DEL CONTRATO No. 427 de 2003”, en la que, con base en la facturación presentada por la unión temporal Promédica Bogotá, la EPS reconoció que le adeudaba la suma de $1.548’727.106,40, de los cuales $1.504’318.843,40 correspondían a capitación y $44’408.263 a prevención y promoción (cláusula novena); además, se excluyeron de la liquidación los valores correspondientes a: “a) Los conceptos correspondientes a actividades realizadas por evento de usuarios no incluidos en la base de datos suministrada por Cajanal a la IPS objeto y que en su momento fueron autorizados por el centro de autorizaciones de Cajanal EPS, b) Facturación de medicamentos NOS POS- C; lo anterior por las razones expuestas en el citado documento [se refiere al documento del 25 de junio de 2004, suscrito por el Auditor Médico de CAJANAL S.A. EPS[68]] que hacen parte integral de esta Acta de Liquidación” (cláusula décimo segunda).

Lo anterior pone en evidencia que antes de que la entidad promotora de salud entrara en liquidación, las obligaciones por las cuales se demanda en este proceso judicial ya se habían causado, pues los servicios en los que se sustenta el pago que se reclama ya se habían prestado. En efecto, según consta en el “formulario para registrar datos reclamación de acreedores”[69] de Cajanal S.A. E.P.S. y en sus anexos, las facturas en las que la demandante respalda esas obligaciones y sus soportes fueron presentadas de manera oportuna al proceso de liquidación forzosa de esa entidad[70], lo que ratifica que para ese momento las obligaciones ya se habían causado. iii) Al momento en que se dio apertura al proceso de liquidación de Cajanal S.A. E.P.S. -30 de septiembre de 2004- las obligaciones por cuyo pago se reclama no estaban siendo debatidas en proceso judicial, puesto que la demanda de la referencia se interpuso el 28 de marzo de 2006[71], cuando, incluso, el liquidador de Cajanal S.A. EPS ya había proferido las resoluciones 291 y 300 de 2005.

Así las cosas, resulta forzoso concluir que la jurisdicción no es la competente para resolver respecto del reconocimiento y pago de las facturas que representan el valor de los servicios prestados por la unión temporal Promédica Bogotá en desarrollo del contrato 427 de 2003, pues el competente para hacerlo era el liquidador de Cajanal S.A., EPS, a través de acto administrativo. 4.3.

El incumplimiento del contrato, la indemnización de perjuicios y la liquidación judicial del contrato –pretensiones principales de la demanda- Conviene precisar que, en estricto sentido, la pretensión de incumplimiento del contrato corresponde a esta jurisdicción, en tanto que la labor del liquidador se limita a determinar si reconoce o no el pago de determinadas obligaciones, mas no a establecer si el contrato se cumplió cabalmente o no; sin embargo, dado que en este caso la causa que sustenta esta pretensión consiste en la falta de pago de los servicios prestados en desarrollo del contrato 427 de 2003, representados en las facturas y soportes que los respaldan y, por ende, lo que se busca es el pago de tales valores y de los intereses que se habrían causado sobre ese capital[72], resulta evidente que el conflicto, al menos en lo que al pago de esos valores concierne, debía ser resuelto por el liquidador de la entidad, pues a él correspondía estudiar si las facturas y sus soportes cumplían con los requisitos necesarios para que el pago fuera procedente, si con ellos se podía acreditar la prestación efectiva del servicio[73].

Consta en el proceso que a través de las resoluciones 291 del 8 de noviembre de 2005, 300 del 15 de esas mismas calendas, 998 del 27 de diciembre de 2006, 136 del 7 de marzo de 2007 y 197 del 18 de abril de ese mismo año, el liquidador de Cajanal S.A., EPS resolvió sobre las acreencias que fueron presentadas por la unión temporal Promédica Bogotá, en el sentido de reconocer unas, rechazar otras y, respecto de otras, imponer la glosa 21.1 (“existe proceso judicial o arbitral en curso sujeto a decisión judicial”)[74].

Debe tenerse en cuenta que las resoluciones acabadas de mencionar constituyen actos administrativos que comprenden una decisión sobre idéntico contrato y facturas cuyo pago se demandó en el presente proceso, que fueron expedidas dentro del procedimiento especial y preferente que se aplicó para el cobro de las acreencias anteriores a la fecha en que se decretó la liquidación, que se encuentran amparadas por la presunción de legalidad[75] y que, por tanto, las decisiones sobre las obligaciones rechazadas y sobre las reconocidas cobraron firmeza y son obligatorias. 4.3.1.

Acreencias reconocidas y rechazadas mediante acto administrativo proferido por el liquidador de Cajanal S.A. EPS, en Liquidación De acuerdo con lo dicho en precedencia y en consideración a que la pretensión de incumplimiento se basó exclusivamente en la falta de pago de los servicios prestados en desarrollo del contrato 427 de 2003 y que la consecuencial de perjuicios se circunscribió al capital adeudado y a los intereses causados sobre aquel y, además, teniendo en cuenta que estos aspectos fueron decididos por el competente a través de acto administrativo, cuya presunción de legalidad no ha sido desvirtuada, la Sala considera que, frente a las obligaciones que fueron reconocidas y frente a las que fueron rechazadas, debe estarse a lo resuelto en las resoluciones 291 del 8 de noviembre de 2005, 300 del 15 de esas mismas calendas, 998 del 27 de diciembre de 2006, 136 del 7 de marzo de 2007 y 197 del 18 de abril de ese mismo año y, en caso de que la unión temporal Promédica Bogotá estuviera en desacuerdo con ellas, debió interponer en su contra la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

Se advierte que, si bien en la demanda la parte actora afirmó que debía “cancelar la retefuente hasta el punto de tener conflictos con la DIAN, en virtud de que se reportaban las facturas que debía cancelar la Caja, pero ésta no giraba el efectivo contenido en las mismas…”[76] y, además, en el acápite de pruebas solicitó que se oficie a la Dirección Nacional de Impuestos y Aduanas Nacionales para que expida “certificación respecto del proceso de cobro coactivo que se adelanta en contra de LA UNIÓN TEMPORAL PROMÉDICA BOGOTÁ con ocasión de las facturas reportadas en virtud del contrato 427 y su adición, al que hace alusión la presente demanda, y el valor correspondiente a la retenfuente generada por estas; asimismo, informe si hay algún acuerdo de pago al respecto y las garantías que se prestaron por este”[77] con el objeto de probar los perjuicios sufridos con ocasión del incumplimiento de la parte demandada, lo cierto es que en la pretensión de indemnización de perjuicios consecuencial a la de incumplimiento no se incluyeron estos aspectos.

En efecto, en la pretensión 4 de la demanda, se expresó que “se condene a la CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL EPS EMPRESA INDUSTRIAL Y COMERCIAL DEL ESTADO denominada para efectos del contrato ‘CAJANAL EICE’ EPS y CAJANAL S.A. EPS hoy ‘CAJANAL S.A. EPS EN LIQUIDACION’ a cancelar el valor al asciende la totalidad de los perjuicios materiales ocasionados a la accionante con el incumplimiento del contrato número 427 de 2003 y su adición (…) a saber, daño emergente y lucro cesante cierto y futuro, en la cuantía aproximada de DOS MIL SEISCIENTOS DIECISIETE MILLONES CUATROCIENTOS QUINCE (sic) QUINCE TRESCIENTOS SETENTA MIL PESOS M/CTE ($2.617.415.370) o la suma que resulte probada en el proceso” (destaca la Sala).

En la pretensión 5 –denominada “PERJUICIOS MATERIALES”- la parte actora discriminó el valor del daño emergente y del lucro cesante, así: “DAÑO EMERGENTE. Se condenen a la accionada a pagar los perjuicios de orden material, generados a LA UNIÓN TEMPORAL PROMÉDICA BOGOTÁ, causados con el incumplimiento del contrato por la suma aproximada de DOS MIL CUARENTA Y CUATRO MILLONES OCHOCIENTOS CINCUENTA MIL SETECIENTOS CINCUENTA Y OCHO PESOS M/CTE ($2.044.855.758) o la que resulte probada en el proceso”.

Según lo expresado por la parte actora al determinar la cuantía de la demanda, antes de ser corregida, el valor del daño emergente corresponde al del “capital adeudado”[78]; después de corregida la demanda, también calculó este valor –solo para determinar la cuantía del proceso[79]- únicamente con base en el capital correspondiente a las facturas que fueron excluidas de la liquidación bilateral del contrato[80].

Al respecto, es oportuno mencionar que, si bien en la demanda, antes de ser corregida, no se realizaron las operaciones aritméticas que muestren de dónde surge el valor reclamado por daño emergente, la Sala puede inferir de manera razonada que se obtuvo de sumar el valor reconocido en la liquidación bilateral del contrato del 1 de julio de 2004 -$1.548’727.106,40[81]- más el valor que corresponde a las facturas no reconocidas en esa liquidación, el cual, al corregir la demanda, se determinó en $496’129.389, pues, además de que esos valores corresponden al capital adeudado, al hacer la operación aritmética se obtiene la suma de $2.044’856.495,4, que, aunque mayor, es muy cercana a la expresada en la demanda -$2.044’855.758-, pero pudo variar al ser corregida.

“LUCRO CESANTE. Se condene a la accionada a pagar los perjuicios generados a LA UNIÓN TEMPORAL PROMÉDICA BOGOTÁ de orden material causados, al no haber producido el dinero en la oportunidad contractual establecida, ya que el mismo produce un interés que debe cancelarse por las accionadas, generado desde la fecha en que debieron cancelarse, hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia en que se ordene su pago, el cual se calcula para la fecha en la suma aproximada de QUINIENTOS SETENTA Y DOS MILLONES QUINIETOS CINCUENTA Y NUEVE MIL SEISCIENTOS DOCE PESOS M/CTE ($572’559.612) o la que resulte en el proceso” (destaca la Sala).

Este valor, como lo expresa la pretensión y como lo expresó la actora antes y después de la corrección de la demanda, corresponde a los intereses que se habrían causado sobre el capital adeudado. Así las cosas, queda establecido que, a pesar de que en la demanda la parte actora mencionó que por el no pago de las facturas expedidas para el cobro de los servicios prestados en desarrollo del contrato 427 de 2003 se le habría causado un daño consistente en la retención en la fuente que tuvo que pagar a la Dirección de Aduanas e Impuestos Nacionales, lo cierto es que en las pretensiones principales de la demanda no incluyó ese aspecto, pues lo que pidió en ellas a título de indemnización de perjuicios lo circunscribió al capital adeudado y a los intereses que se habrían causado sobre aquel.

Con todo, aun si en gracia de discusión se considerara que la indemnización de este presunto daño sí quedó contenida en las pretensiones principales de la demanda, lo cierto es que no se probó su existencia, en tanto que: i) frente a las obligaciones cuyo pago reconoció el liquidador, debía realizarse la retención en la fuente; ii) en relación con las que rechazó, en caso de haberse realizado la retención en fuente sobre ellas, el presunto daño no podría imputarse a la parte demandada, puesto que determinó, a través de acto administrativo que se presume válido, que el pago de esas facturas no era procedente y iii) en lo concerniente a las facturas a las que se les impuso la glosa 21.1[82], ni siquiera se ha determinado si su pago es procedente o no, pero, en cualquier evento, se aplicaría a ellas lo mismo que acaba de analizarse en relación con las demás que sí fueron definidas en el curso de la liquidación forzosa de la Cajanal S.A., EPS. 4.3.2.

Acreencias a las que se les impuso la glosa 21.1 En lo que corresponde a las facturas a las que el liquidador de Cajanal S.A. EPS les impuso la glosa 21.1 (“existe proceso judicial o arbitral en curso sujeto a decisión judicial”[83]), que, valga mencionar, salvo la 360, son las mismas a las que se refirió la parte actora en la corrección de la demanda (318, 319, 320, 323, 325 a 329, 335, 339, 359, 373, 380 y 381)[84], la Sala debe declararse inhibida para fallar de fondo por falta de competencia, puesto que, como ya se explicó, según la ley, quien debía resolver respecto del reconocimiento y pago de las facturas que representan el valor de los servicios prestados por la unión temporal Promédica Bogotá en desarrollo del contrato 427 de 2003 era el liquidador de Cajanal S.A., EPS, a través de acto administrativo.

Al respecto, es oportuno advertir que el hecho de que en la Resolución del 136 del 7 de marzo de 2007 el liquidador de Cajanal S.A. EPS hubiera señalado que el competente para resolver respecto de las facturas 318, 319, 320, 323, 325 a 329, 335, 339, 359, 373, 380 y 381 era el juez, no le atribuye competencia a esta jurisdicción para decidir sobre el asunto, puesto que esa facultad viene dada por la ley, la cual, como ya se estudió, determina que, en este caso, la competencia radicaba en cabeza del liquidador de Cajanal S.A. EPS.

En efecto, respecto de los procesos iniciados después de la toma de posesión, como el sub judice[85], la norma que se citó en la referida liquidación para concluir sobre la competencia de las mencionadas facturas dispone: “ARTÍCULO

46. REGLAS PARA EL PAGO DE OBLIGACIONES POR PROCESOS EN CURSO. <Decreto derogado por el artículo 12.2.1.1.4  del Decreto 2555 de 2010> Cuando durante el proceso liquidatorio se produzcan sentencias judiciales en contra de la intervenida y las mismas estén en firme, se les dará el siguiente tratamiento para su pago: “b) Procesos iniciados con posterioridad a la toma de posesión: Cuando haya obligaciones condicionales o litigiosas originadas durante el proceso liquidatorio, se hará una reserva adecuada en poder del Liquidador para atender dichas obligaciones si llegaren a hacerse exigibles, o mientras termina el juicio respectivo, según el caso.

Terminada la liquidación sin que se haya hecho exigible la obligación condicional o litigiosa, la reserva se entregará al Fondo de Garantías de Instituciones Financieras en calidad de mandato, o a una sociedad fiduciaria encargada de su pago” (destaca la Sala). Como se observa, la norma es clara en señalar que los procesos iniciados con posterioridad a la toma de posesión de la entidad que continúan su trámite y, por tanto, respecto de los cuales la entidad sometida a la liquidación está en la obligación de hacer la reserva respectiva, son los condicionales o litigiosos originados durante el proceso liquidatorio, condiciones que, por las razones que quedaron expuestas en el acápite 4.2 de esta providencia, no se cumplen respecto de las facturas 318, 319, 320, 323, 325 a 329, 335, 339, 359, 373, 380 y 381. 4.3.2.

La liquidación judicial del contrato No procede la pretensión de liquidación del contrato en sede judicial, toda vez que las pruebas aportadas resultan insuficientes para establecer con certeza las cifras requeridas, principalmente, porque, como acaba de verse, respecto de las facturas 318, 319, 320, 323, 325 a 329, 335, 339, 359, 373, 380 y 381 el competente no ha definido si el pago es o no procedente. 4.4.

Las pretensiones subsidiarias 4.4.1. Primera pretensión Subsidiaria La parte actora pidió, de manera subsidiaria a la segunda pretensión principal, que se declare que la parte demandada es responsable “por los daños de toda índole sufridos por el contratista, LA UNIÓN TEMPORAL PROMÉDICA BOGOTÁ, imputables a su conducta omisiva por no haber pagado el valor de los servicios prestados a que se refieren las facturas presentadas y no pagadas, y por la ausencia de trámite administrativo conducente al pago”.

Dado que, al igual que en la pretensión de incumplimiento del contrato, el sustento de esta consiste en la falta de pago de los servicios prestados por la unión temporal demandante en desarrollo del contrato 427 de 2003 debe resolverse en idéntico sentido que la anterior en relación con las acreencias que fueron resueltas de fondo por el liquidador –las reconocidas y las rechazadas- estarse a lo dispuesto en las resoluciones 291 del 8 de noviembre de 2005, 300 del 15 de esas mismas calendas, 998 del 27 de diciembre de 2006, 136 del 7 de marzo de 2007 y 197 del 18 de abril de ese mismo año y en relación con las que fueron glosadas por “exist[ir] proceso judicial o arbitral en curso sujeto a decisión judicial”, la Sala se declarará inhibida para fallar por falta de competencia. 4.4.2.

Segunda pretensión subsidiaria La parte actora solicitó que, de manera subsidiaria a la segunda pretensión principal y primera subsidiaria, se declare la responsabilidad de la parte demandada “por los perjuicios irrogados al contratista UNIÓN TEMPORAL PROMÉDICA BOGOTÁ, por el hecho de no haber iniciado ni adelantado trámite legal alguno en relación con el presupuesto de la entidad, ni propender por la liquidez suficiente, una vez vencido el contrato, para pagar las sumas que adeuda al contratista, por concepto de la prestación de servicios que éste ejecutó, debidamente relacionados en las facturas que se anexan en el presente escrito de demanda”.

En la demanda la parte actora señaló que para cuando se celebró el contrato de cesión 8 del 16 de enero de 2004, por medio del cual Cajanal E.P.S. E.I.C. cedió a Cajanal S.A. E.P.S. los derechos y obligaciones contractuales y litigiosos que le correspondían o podían corresponderle en relación con los contratos celebrados para la prestación de los servicios de salud y demás acuerdos en el ramo de salud, la unión temporal demandante era acreedora de la empresa industrial y comercial del Estado, por concepto de los dineros que le adeudaba en razón de la prestación de los servicios correspondientes al contrato 427 y a su adición, pero que, a pesar de ello, no fue informada de la cesión de manera oportuna y, por tanto, al no contar con la aceptación de la contratista, la contratante abusó de su posición dominante y desconoció de manera flagrante sus derechos, sobre todo si se tiene en cuenta que el activo disponible para cancelar las obligaciones contractuales con que se creó CAJANAL S.A. E.P.S. era inferior al pasivo que asumió. Esta pretensión no prospera, puesto que no se acreditó en el proceso que la entidad demandada no hubiera contado con los recursos suficientes para pagar por los servicios que le fueron prestados en ejecución del contrato 427 de 2003 y, en todo caso, el daño no fue demostrado, toda vez que no se acreditó que la masa de liquidación hubiere resultado insuficiente para pagar las acreencias reconocidas a la unión temporal Promédica Bogotá en relación con el contrato 427 de 2003 y, en lo que concierne a las facturas a las que se les impuso la glosa 21.1, además de que el competente no ha establecido si su pago es o no procedente, en la Resolución 136 de 2007 se expresó que efectuaría la reserva presupuestal correspondiente. 4.4.3.

Tercera pretensión subsidiaria La parte actora solicitó que, de manera subsidiaria a la segunda pretensión principal y segunda subsidiaria, se declare que la parte demandada se enriqueció sin justa causa legal a expensas del patrimonio de la unión temporal contratista, “al haberse beneficiado con los servicios prestados a su favor, que se describen detalladamente en las facturas relacionadas y debidamente radicadas conforme al procedimiento descrito en la CLÁUSULA SEXTA, (sic) del contrato número 427 y su Adición (sic), sin que hasta la fecha haya sido pagado su valor al contratista”.

Esta pretensión tampoco prospera, pues además de que la causa en la que se sustenta la prestación de los servicios es un contrato, en los actos administrativos proferidos por el liquidador de Cajanal S.A. EPS se reconocieron los valores que deben ser pagados a la unión temporal Promédica Bogotá respecto de las facturas que se acompañaron de los soportes que dieron cuenta de la prestación efectiva del servicio.

En cuanto a las reclamaciones que fueron rechazadas por el liquidador, la Sala debe estarse a lo resuelto en las resoluciones 291 del 8 de noviembre de 2005, 300 del 15 de esas mismas calendas, 998 del 27 de diciembre de 2006, 136 del 7 de marzo de 2007 y 197 del 18 de abril de ese mismo año que negaron su reconocimiento y se advierte también que, si la unión temporal estaba en descuerdo con ellas, debió instaurar en su contra, dentro del término previsto en la ley, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

Finalmente, frente a las facturas a las que el liquidador les impuso la glosa 21.1, se reitera que el competente no ha determinado si es procedente o no el pago de los valores reportados en ellas, asunto que, por las razones que ya se expresaron de manera previa en esta providencia, no compete resolver a esta Sala. Así las cosas, la Sala revocará la sentencia de primera instancia, en cuanto declaró la ineptitud sustantiva de la demanda por indebida escogencia de la acción; sin embargo, por todas las razones expuestas en esta providencia, no es posible acceder a las pretensiones de la demanda. 5.

Costas. Finalmente, toda vez que, para el momento en que se profiere este fallo, el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 indica que sólo hay lugar a la imposición de costas cuando alguna de las partes haya actuado temerariamente y, en el sub lite, ninguna procedió de esa forma, no habrá lugar a imponerlas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: ROVOCAR la sentencia proferida el 13 de octubre de 2010 por la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia y, en su lugar, se dispone: 1. Declarar la falta de competencia para resolver sobre las pretensiones 2, 3, 4 y 5 principales y primera subsidiaria de la demanda, en lo que corresponde a las facturas 318, 319, 320, 323, 325 a 329, 335, 339, 359, 373, 380 y 381. 2.

Como consecuencia, en lo que concierne a las obligaciones representadas en esas facturas, la Sala se declara inhibida para fallar de fondo respecto de las pretensiones 2, 3, 4 y 5 principales y primera subsidiaria de la demanda. 3. En lo que concierne a las obligaciones representadas en las facturas que fueron reconocidas o rechazadas por Cajanal S.A. EPS, en Liquidación, deberá estarse a lo resuelto en las resoluciones 291 del 8 de noviembre de 2005, 300 del 15 de esas mismas calendas, 998 del 27 de diciembre de 2006, 136 del 7 de marzo de 2007 y 197 del 18 de abril de ese mismo año. 4.

Se niegan las demás pretensiones de la demanda.

SEGUNDO: Sin condena en costas.

TERCERO: En firme esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO MARÍA ADRIANA MARÍN ----------------------- [1] Así quedó la pretensión luego de ser corregida (folios 43 y 44 de cuaderno 1). [2] Folios 2 a 4 de cuaderno 1. [3] Folios 5 y 6 de cuaderno 1. [4] Folio 9 de cuaderno 1. [5] Folio 10 de cuaderno 1. [6] Folio 11 del cuaderno 1. [7] Reverso folio 33 del cuaderno 1. [8] Folio 36 y 37 del cuaderno 1. [9] Folios 40 a 45A el cuaderno 1. [10] Folio 51 del cuaderno 1. [11] Reverso folio 51 del cuaderno 1. [12] Folio 54 del cuaderno 1. [13] Folio 65 del cuaderno 1. [14] Folios 55 a 59 del cuaderno 1. [15] Folio 55 del cuaderno 1. [16] Folios 232 a 236 del cuaderno principal. [17] Folio 236 del cuaderno principal. [18] Folio 236 del cuaderno principal. [19] Folios 239 a 242 del cuaderno principal. [20] Folio 241 del cuaderno principal. [21] Folio 241 del cuaderno principal. [22] Folio 248 del cuaderno principal. [23] Folio 250 del cuaderno principal. [24] Folios 251 a 259 del cuaderno principal. [25] Folios 260 a 262 del cuaderno principal. [26] Folios 263 a 269 del cuaderno principal. [27] El salario mínimo legal mensual vigente para 2006 era de $408.000. [28] Art. 75, Ley 80 de 1993.

“Sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos anteriores, el juez competente para conocer de las controversias derivadas de los contratos estatales y de los procesos de ejecución o cumplimiento será el de la jurisdicción contencioso administrativa.” [29] Folio 41 del cuaderno 1. [30] Ídem. [31] Según la información consignada en los soportes de la liquidación bilateral parcial, proveniente de la oficina de Auditoría Médica Integral de CAJANAL S.A. E.P.S., las facturas que se relacionaron en la corrección de la demanda, salvo la 360, fueron las que quedaron excluidas de dicha liquidación (folios 54 a 56 del cuaderno 3). [32] Folio 9 del cuaderno 1. [33] Folio 9 del cuaderno 2. [34] Folio 20 del cuaderno 2. [35] Folios 46 a 48 del cuaderno 3. [36] Folios 54 a 56 del cuaderno 3. [37] Folio 20 del cuaderno 2. [38] Según el Tribunal, las pretensiones de la demanda debieron encausarse a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. [39] Folio 236 del cuaderno principal. [40] Salvo que se trate de un acto administrativo contractual, pues en este caso la acción pertinente es la de controversias contractuales.

Ley 80 de 1993, artículo 77, inciso segundo: “ARTÍCULO

77. DE LA NORMATIVIDAD APLICABLE EN LAS ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS. (…) “Los actos administrativos que se produzcan con motivo u ocasión de la actividad contractual sólo serán susceptibles de recurso de reposición y del ejercicio de la acción contractual, de acuerdo con las reglas del Código Contencioso Administrativo”. [41] Folios 166 a 172 del cuaderno 2. [42] A pesar de que la acreencia rechazada en el proceso de liquidación forzosa emane de la ejecución de un contrato, el acto administrativo que contiene esa decisión no es de naturaleza contractual, puesto que se produce en el escenario de una actuación administrativa posterior, diferente y desligada de la relación negocial de la cual se deriva la reclamación. [43] Expediente 34899. [44] Corte Constitucional, sentencia C-248 del 26 de mayo de 1995, M.P. Fabio Morón Díaz.

En esta providencia se declaró inexequible el último inciso del numeral 2[45] del artículo 295 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, que se oponía a la procedibilidad de las demandas contra los actos del liquidador ante el Contencioso Administrativo, oportunidad en la cual destacó la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para conocer de la legalidad mencionados actos administrativos. [46] "Si la liquidación se ajusta al inventario aprobado por los acreedores, y a las normas legales que la rigen, no habrá lugar a impugnar la liquidación por parte de terceros." [47] Artículo 1º, inciso segundo. [48] Contenido el Decreto 663 de 1993 y modificado por la Ley 510 de 1999. [49] “Artículo 293º.- Naturaleza y Normas Aplicables de la Liquidación Forzosa Administrativa.

“1. Naturaleza y objeto del proceso. El proceso de liquidación forzosa administrativa de una entidad vigilada por la Superintendencia Bancaria es un proceso concursal y universal, tiene por finalidad esencial la pronta realización de los activos y el pago gradual y rápido del pasivo externo a cargo de la respectiva entidad hasta la concurrencia de sus activos, preservando la igualdad entre los acreedores sin perjuicio de las disposiciones legales que confieren privilegios de exclusión y preferencia a determinada clase de créditos.

“2. Normas aplicables. Los procesos de liquidación forzosa administrativa de entidades vigiladas por la Superintendencia Bancaria serán adelantados por los liquidadores y se regirán en primer término por disposiciones especiales. “En las cuestiones procesales no previstas en tales normas que correspondan a actuaciones orientadas a la expedición de actos administrativos se aplicarán las disposiciones de la parte primera del Código Contencioso Administrativo y los principios de los procedimientos administrativos.

“La realización de activos y de los demás actos de gestión se regirán por las normas del derecho privado aplicables por la naturaleza del asunto”. [50] Vigente para la época en que se dispuso la liquidación de la E.S.E. Antonio Nariño, mediante el Decreto No. 3870 de 2008, contentivo de un procedimiento similar, según se verá más adelante. [51] Los artículos 116 y 117 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, modificados por la Ley 510 de 1999, disponen: Artículo 116: “La toma de posesión conlleva: “(…) “d) La suspensión de los procesos de ejecución en curso y la imposibilidad de admitir nuevos procesos de esta clase contra la entidad objeto de toma de posesión por razón de obligaciones anteriores a dicha medida.

A los procesos ejecutivos se aplicarán en lo pertinente las reglas previstas por los artículos 99 y 100 de la Ley 222 de 1995, y cuando allí se haga referencia al concordato se entenderá que se hace relación al proceso de toma de posesión. La actuación correspondiente será remitida al agente especial; “(…) “g) La interrupción de la prescripción y la no operancia de la caducidad respecto de los créditos a cargo de la entidad que hayan surgido o se hayan hecho exigibles antes de la toma de posesión.” [52] “Artículo 46.

Reglas para el pago de obligaciones por procesos en curso. Cuando durante el proceso liquidatorio se produzcan sentencias judiciales en contra de la intervenida y las mismas estén en firme, se les dará el siguiente tratamiento para su pago: “a) Procesos iniciados antes de la toma de posesión: El Liquidador deberá constituir una reserva razonable con las sumas de dinero o bienes que proporcionalmente corresponderían respecto de obligaciones condicionales o litigiosas cuya reclamación se presentó oportunamente pero fueron rechazadas total o parcialmente, teniendo en cuenta los siguientes criterios: La prelación que le correspondería a la respectiva acreencia, en caso de ser fallada en contra de la liquidación y la evaluación sobre la posibilidad de un fallo favorable o adverso.

“En caso de un fallo favorable para el demandante, este deberá proceder a solicitar la revocatoria de la resolución a que se refiere el artículo 26 de este decreto, en la parte correspondiente a su reclamación y en la cuantía en la cual fue rechazada, para proceder a su inclusión entre las aceptadas y a su pago en igualdad de condiciones a los demás reclamantes de la misma naturaleza y condición, sin que en ningún caso se afecten los pagos realizados con anterioridad.

“Las condenas que correspondan a reclamaciones que no fueron presentadas oportunamente serán pagadas como pasivo cierto no reclamado; “b) Procesos iniciados con posterioridad a la toma de posesión: Cuando haya obligaciones condicionales o litigiosas originadas durante el proceso liquidatorio, se hará una reserva adecuada en poder del Liquidador para atender dichas obligaciones si llegaren a hacerse exigibles, o mientras termina el juicio respectivo, según el caso.

Terminada la liquidación sin que se haya hecho exigible la obligación condicional o litigiosa, la reserva se entregará al Fondo de Garantías de Instituciones Financieras en calidad de mandato, o a una sociedad fiduciaria encargada de su pago”. (La negrilla no es del texto). [53] Artículo 23. “Emplazamiento. Dentro de los cinco (5) días siguientes a la fecha en que se disponga la liquidación de la institución, se emplazará a quienes tengan reclamaciones de cualquier índole contra la intervenida y a quienes tengan en su poder, a cualquier título, activos de la intervenida, para los fines de su devolución y cancelación. “(…) “El aviso de emplazamiento contendrá lo siguiente: “a) La citación a todas las personas naturales o jurídicas de carácter público o privado que se consideren con derecho a formular reclamaciones de cualquier índole contra la institución financiera en liquidación, a fin de que se presenten con prueba siquiera sumaria de sus créditos, en el lugar que para el efecto se señale.

Cuando se trate de derechos incorporados en títulos valores deberá presentarse el original del título. (…)” [54] Reverso folio 33 del cuaderno 1. [55] Artículos décimo tercero y décimo cuarto de la resolución 291 del 8 de noviembre de 2005 (folio 153 del cuaderno 2). [56] Folios 154 a 165 del cuaderno 2. [57] Así se deriva de la Resolución 998 del 27 de diciembre de 2006, que resolvió el recurso de reposición (folios 13158 a 13214 del cuaderno 39). [58] Folios 13158 a 13214 del cuaderno 39. [59] Así se desprende de la Resolución 136 del 7 de marzo de 2007, por medio de la cual se resolvió el recurso (folios 13082 a 13093 del cuaderno 39). [60] Folio 13092 del cuaderno 39. [61] Así se deriva del contenido de la Resolución 291 del 8 de noviembre de 2005 (folio 126 del cuaderno 2). [62] Demanda en la que se originó el proceso que ahora se resuelve. [63] Folio 2 del cuaderno 1. [64] Folios 85 a 21 del cuaderno 2. [65] Así se desprende de la reclamación 1131 presentada el 21 de febrero de 2005 por la unión temporal Promédica Bogotá ante Cajanal S.A., EPS, en liquidación, y de sus soportes, documentos aportados al proceso por la apoderada de la parte actora –folio 230 del cuaderno 1-, en cumplimiento a lo dispuesto en auto del 11 de noviembre de 2009, que decretó su incorporación como prueba de oficio –folio 218 del cuaderno 1-). [66] “ARTÍCULO 1o DISOLUCIÓN Y LIQUIDACIÓN Dispóngase la disolución y liquidación de la Sociedad Cajanal S.A., EPS, sociedad por acciones del orden nacional, vinculada al Ministerio de la Protección Social, sometida al régimen de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado.

En consecuencia, a partir de la vigencia del presente Decreto, dicha entidad entrará en proceso de disolución y liquidación, el cual deberá concluir a más tardar e n un plazo de dos (2) años, prorrogables hasta por un plazo igual y, para todos los efectos, utilizará la denominación ‘Cajanal S.A., EPS en Liquidación’”. [67] Folio 15 del cuaderno 3. [68] Folios 46 a 48 del cuaderno 3. [69] Según este documento: “Dentro de la Liquidación (sic) y en pro de esta Acta (sic) no se incluyen los conceptos correspondientes a actividades realizadas por Evento (sic) de usuarios no incluidos en base de datos suministrada por Cajanal E.P.S a la IPS objeto y que en su momento fueron autorizados por la Central de Autorizaciones de Cajanal E.P.S. No es posible realizar la conciliación y posterior liquidación en virtud de que la información es inexacta y no confiable, por otra parte, y de igual forma queda pendiente la liquidación de lo correspondiente a la facturación de Medicamentos NO POS-C, por encontrarse inconsistencias en la información y el cruce de las mismas, valga aclarar que el Sistema de Auditoría comenzara (sic) apartir (soc) de la fecha a identificar las inconsistencias referidas” (folio 49 del cuaderno 3). [70] Cuadernos 11 a 54 del expediente. [71] Según la Resolución 291 de 2005 la reclamación presentada por la unión temporal Promédica Bogotá fue oportuna. [72] Reverso folio 33 del cuaderno 1. [73] Así se desprende de las pretensiones 4 y 5 de la demanda. [74] Decreto-ley 1281 de 2002: “Artículo 7°.

Trámite de las cuentas presentadas por los prestadores de servicios de salud. “Además de los requisitos legales, quienes estén obligados al pago de los servicios, no podrán condicionar el pago a los prestadores de servicios de salud, a requisitos distintos a la existencia de autorización previa o contrato cuando se requiera, y a la demostración efectiva de la prestación de los servicios.

Cuando en el trámite de las cuentas por prestación de servicios de salud se presenten glosas, se efectuará el pago de lo no glosado. Si las glosas no son resueltas por parte de la Institución Prestadora de Servicios de Salud, IPS, en los términos establecidos por el reglamento, no habrá lugar al reconocimiento de intereses, ni otras sanciones pecuniarias.

“En el evento en que las glosas formuladas resulten infundadas el prestador de servicios tendrá derecho al reconocimiento de intereses moratorios desde la fecha de presentación de la factura, reclamación o cuenta de cobro. “Las cuentas de cobro, facturas o reclamaciones ante las entidades promotoras de salud, las administradoras del régimen subsidiado, las entidades territoriales y el Fosyga, se deberán presentar a más tardar dentro de los seis (6) meses siguientes a la fecha de la prestación de los servicios o de la ocurrencia del hecho generador de las mismas.

Vencido este término no habrá lugar al reconocimiento de intereses, ni otras sanciones pecuniarias” (destaca la Sala). [75] Folio 13092 del cuaderno 39. [76] Especialmente prevista en el artículo 6 del Decreto 4409 de 2004. [77] Folio 10 del cuaderno 1. [78] Folio 31 del cuaderno 1. [79] Folio 33 del cuaderno 1. [80] Se recuerda que, si bien en la corrección de la demanda se modificó la estimación razonada de la cuantía, pues se calculó con base en las facturas que no fueron reconocidas en la liquidación –salvo la 360 que también se incluyó-, las pretensiones sobre perjuicios no se modificaron y estas se calcularon con base en la totalidad de las obligaciones cuyo pago se pretende, pues, según la demanda, al momento de su presentación, ni las reconocidas en la liquidación bilateral del contrato ni las excluidas habían sido pagadas. [81] Folios 40 a 45A del cuaderno 1. [82] Folios 46 a 48 del cuaderno 3. [83] “existe proceso judicial o arbitral en curso sujeto a decisión judicial”. [84] Folio 13092 del cuaderno 39. [85] En la Resolución 136 de 2007 se indicó: “Para las facturas CTASINCF18, 318, 319, 320, 322, 323, 325, 326, 327, 328, 329, 335, 359, 373, 380 Y 381, se evidencia la existencia de una acción contractual ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, según proceso 2006-904, cuyas pretensiones iniciales ascienden a la suma de $2.617.415.370,oo, por lo que se impone la glosa 2.1 (existe procesi judicial o arbitral en curso suejto a decisión judicial).

Que frente a la excepción de cláusula compromisoria y pleito pendiente, es necesario aclarar que para las facturas objeto de litigio en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca se le impone la glosa 21.1 con la cual se establece que los créditos reclamados a Cajanal EPS en liquidación y que a su vez se encuentran inmersos en un proceso declarativo, es competencia de los Magistrados y no del liquidador, pronunciarse sobre las pretensiones de la demanda, para que de acuerdo al fallo se proceda de conformidad, efectuando CAJANAL S.A. E.P.S. EN LIQUIDACION, la reserva correspondiente en aplicación de la normatividad (Art. 46 del Decreto 2211 del 09 de julio de 2004), además es menester explicar que algunas de las facturas descritas anteriormente ya habían sido reconocidas, antes de conocer la existencia del proceso, por lo cual el valor a reconocer disminuye frente al valor reconocido en el recurso de reposicion”. [86] Ver acápite 4.2 de la parte considerativa de esta providencia.