RECURSO DE REPOSICIÓN – Presentado por quien no tiene la calidad de parte frente a decisión que admite la demanda / RECONOCIMIENTO DE COADYUVANCIA DE LA PARTE DEMANDADA – Respecto de quien acude en defensa de la legalidad del acto acusado Teniendo en cuenta que el ciudadano Gerardo Andrés Ordoñez interpuso recurso de reposición en contra del Auto del 3 de mayo de 2019, sin que en su escrito expresara actuar como parte demandada o demandante en el proceso de la referencia, su intervención debe analizarse a la luz de lo previsto en el artículo 223 del CPACA [ ].
Así las cosas, teniendo en cuenta que: (i) el presente caso se tramita a través del medio de control de nulidad, (ii) no se ha llevado a cabo audiencia inicial y, (iii) el recurrente solicita la revocatoria del Auto admisorio de la demanda y en consecuencia, el rechazo de la misma, es claro para el Despacho que su intervención la hace en calidad de coadyuvante del extremo pasivo, por lo que en dicha condición se tendrá en la parte resolutiva de esta providencia. COADYUVANCIA EN LOS PROCESOS DE SIMPLE NULIDAD – Presupuestos / COADYUVANCIA EN EL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD – Procedencia / COADYUVANCIA DE LA PARTE DEMANDADA – Oportunidad para solicitarla / COADYUVANCIA DE LA PARTE DEMANDANTE – Oportunidad para solicitarla [E]s menester precisar que el anotado artículo 233 del CPACA sólo se refirió a la posibilidad de que el coadyuvante de la parte actora se encuentre posibilitado para formular nuevos cargos e incluso solicitar que los cargos de invalidez se extiendan a otras disposiciones del mismo acto que se censura. […] Como se observa, se pretendió que tanto el coadyuvante del demandante como del demandado pudieran participar en el proceso, fijando para el primero de ellos el límite del término de la reforma de la demanda (artículo 173 del CPACA), siendo necesario el correspondiente traslado a la contraparte.
En lo atinente al segundo de los casos no se estableció ningún límite de tiempo especial para la citada intervención y tampoco la necesidad de correr traslado a la parte actora; lo cual indica que quien pretenda coadyuvar en la defensa de la legalidad del acto administrativo cuestionado podrá hacerlo hasta en la audiencia inicial. COADYUVANTE DE LA PARTE DEMANDADA EN PROCESO DE NULIDAD – Facultades / EXCEPCIONES DEL COADYUVANTE DE LA PARTE DEMANDADA - No se oponen ni van en contravía de los actos, defensa o intereses de la parte demandada / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA [H]abida cuenta de que es procedente que el tercero impugnante no se limite a la reproducción de las razones que pueden allegar los demandados para respaldar la presunción de validez del acto administrativo enjuiciado, sino que pueda incluso desplegar actos procesales distintos siempre que no rebasen los intereses de la parte que ayuda, es pertinente concluir que la excepción de cosa juzgada que propuso el señor Gerardo Andrés Ordoñez en el asunto que nos ocupa es viable jurídicamente.
EXCEPCIÓN DE COSA JUZGADA – Naturaleza / EXCEPCIÓN DE COSA JUZGADA – Oportunidad para resolverla / EXCEPCIÓN DE COSA JUZGADA – Trámite / RECURSO DE REPOSICIÓN – Se niega el interpuesto frente al auto admisorio de la demanda porque lo alegado constituye una excepción de que debe resolverse en la audiencia inicial La figura de la cosa juzgada se encuentra enlistada como excepción mixta en el artículo 180 del CPACA, por lo que debe ser resuelta en la audiencia inicial. […] En tal escenario, y dado que no es éste el momento para responder al reparo del coadyuvante impugnante, el Despacho negará el recurso de reposición interpuesto por el señor Gerardo Andrés Ordoñez en contra del Auto calendado el día 3 de mayo de 2019, por medio del cual se admitió la demanda dentro del proceso de la referencia, con fundamento en que el cargo propuesto no ataca los requisitos de la demanda establecidos en los artículos 161 a 166 del CPACA, sino que constituye una excepción mixta que debe ser resuelta en el trámite de la audiencia inicial.
Así pues, y atendiendo a que es necesario correr el traslado correspondiente a las excepciones de acuerdo con lo estatuido en el artículo 175 del CPACA., una vez se produzcan las notificaciones ordenadas en el proveído recurrido y venza el término para la contestación de la demanda, se ordena que por Secretaría se corra también el traslado de la excepción que propone aquí el coadyuvante, aplicando por analogía la enunciada disposición y en aras de dar efectividad a los derechos de defensa y contradicción que gobiernan las actuaciones judiciales.
NOTA DE RELATORÍA: Ver autos Consejo de Estado, Sección Primera, de 26 de septiembre de 2019, Radicación 11001-03-26-000-2012-00064-00, C.P. María Elizabeth García González. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 180 NUMERAL 6 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 223 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., tres (3) de febrero de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-24-000-2019-00014-00 Actor: ERNESTO ARANGO BOTERO Demandado: MINISTERIO DE TRANSPORTE Referencia: NULIDAD Tesis: Es procedente que el coadyuvante del demandado presente excepciones a la demanda La excepción de cosa juzgada debe resolverse en la audiencia inicial El Despacho decide el recurso de reposición interpuesto por el ciudadano Gerardo Andrés Ordoñez en contra del Auto del 3 de mayo de 2019, por medio del cual se admitió la demanda dentro del proceso de la referencia. I. PROVIDENCIA RECURRIDA 1.
El día 3 de mayo de 2019 el Consejero de Estado Roberto Augusto Serrato Valdés admitió la demanda de la referencia, en la forma en que se transcribe a continuación[1]: “El señor Ernesto Arango Botero, actuando en nombre propio en ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA, presentó demanda en la que elevó las siguientes pretensiones: «[…] Primera pretensión: Declárese que el Ministerio de Transporte, al expedir la resolución #2222 del 21 de febrero de 2.002, se excedió en sus facultades reglamentarias contenidas en el #11 del Art.189 de la Constitución Nacional, por contener en el acto administrativo, aspectos no determinados en la ley ni en la reglamentación legal que le sirvieron de sustento.
Segunda pretensión: Como consecuencia de la declaración anterior, DECLARESE la nulidad de la resolución #2222 de 21 de febrero de 2.002. Tercera pretensión: Declárese que la Superintendencia de Puertos y Transporte, al expedir la circular #00037 del 1 de agosto de 2.018, transgredió sus facultades de inspección, vigilancia y control de los programas de seguridad en la operación del transporte a cargo de los Terminales de Transporte, contenidos en el inciso cuarto del Art.2.2.1.4.10.1.1., del Decreto 1079 de 2.015, correspondiente al anterior Art.7 del Decreto 2762 de 2.001.
Cuarta pretensión: Como consecuencia de la declaración anterior, declárese la nulidad de la circular #00037 del 1 de agosto de 2.018. Pretensiones subsidiarias: Primera subsidiaria: Declárese la nulidad del Artículo Segundo de la resolución #2222 del 21 de febrero de 2.002, expedida por el Ministerio de Transporte. Segunda subsidiaria: Declárese el decaimiento administrativo de la circular #00037 del 1 de agosto de 2.018, expedida por la Superintendencia de Puertos y Transporte […]».
Así las cosas, por ajustarse a lo previsto en los artículos 161 a 166 ibídem, se admite la presente demanda de nulidad. En consecuencia, se dispone: a)
NOTIFÍQUESE la presente providencia por estado a la parte actora en la forma indicada en el artículo 201 del CPACA. b)
NOTIFÍQUESE personalmente al Ministerio de Transporte, en la forma prevista en el artículo 199 del CPACA, modificado por el artículo 612 del Código General del Proceso - CGP. c)
NOTIFÍQUESE personalmente a la Procuradora Séptima Delegada ante el Consejo de Estado, conforme lo dispone el artículo 199 del CPACA, modificado por el artículo 612 del CGP. d)
NOTIFÍQUESE personalmente al Director de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, conforme lo dispone el artículo 199 del CPACA, modificado por el artículo 612 del CGP. e) PÓNGASE en Secretaría a disposición de las entidades demandadas, del Ministerio Público y de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, copia de la demanda y sus anexos. f) REMÍTASE inmediatamente, y a través de servicio postal autorizado a las entidades demandadas, al Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, copia física de la demanda, de sus anexos y del auto admisorio de la demanda. g) De conformidad con el artículo 172 del CPACA, córrase traslado de la demanda por el término de treinta (30) días para que las partes demandadas, el Ministerio Público y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado puedan contestar la demanda, proponer excepciones, solicitar pruebas, llamar en garantía y, si es del caso, presentar demanda de reconvención. El plazo correrá de conformidad con lo previsto en los artículos 199, modificado por el artículo 612 del CGP y 200 del CPACA.
Dentro de dicho término, de conformidad con el parágrafo 1º del artículo 175 del CPACA, exhórtese a las entidades demandadas para que alleguen los antecedentes administrativos correspondientes al acto administrativo acusado. h) INFÓRMESE a la comunidad de la existencia del proceso de la referencia, por medio de publicación en la página web del Consejo de Estado, por considerar que este asunto puede ser de especial interés, conforme lo dispuesto el artículo 171 numeral 5º del CPACA. i) TÉNGASE como demandante al señor Ernesto Arango Botero. j) TÉNGASE como demandado al Ministerio de Transporte”. 2.
Es relevante recordar que mediante Auto del 11 de octubre de 2019, la Sección Primera de esta Corporación declaró fundado el impedimento manifestado por el Consejero de Estado Serrato Valdés y lo separó del conocimiento del caso, razón por la cual se tramita ante éste Despacho. II. RECURSO DE REPOSICIÓN 1. Por medio de memorial allegado el día 24 de mayo de 2019, el ciudadano Gerardo Andrés Ordoñez interpuso recurso de reposición en contra del Auto admisorio de la demanda ya referenciado, solicitando acceder a la reposición y rechazar la demanda en los términos del artículo 169 del CPACA, bajo el argumento de que el asunto no es susceptible de control judicial dado que se configuró el fenómeno de la cosa juzgada. 2.
Al respecto indicó que la pretensión de nulidad del artículo 2º de la Resolución 2222 de 2002, expedida por el Ministerio de Transporte fue objeto de control judicial en las sentencias dictadas por esta Corporación los días 5 de marzo de 2009 y 2 de diciembre de 2010. III. CONSIDERACIONES 1. Coadyuvancia Teniendo en cuenta que el ciudadano Gerardo Andrés Ordoñez interpuso recurso de reposición en contra del Auto del 3 de mayo de 2019, sin que en su escrito expresara actuar como parte demandada o demandante en el proceso de la referencia, su intervención debe analizarse a la luz de lo previsto en el artículo 223 del CPACA, veamos: “Artículo 223.
Coadyuvancia en los procesos de simple nulidad. En los procesos que se tramiten con ocasión de pretensiones de simple nulidad, desde la admisión de la demanda y hasta en la audiencia inicial, cualquier persona podrá pedir que se la tenga como coadyuvante del demandante o del demandado. El coadyuvante podrá independientemente efectuar todos los actos procesales permitidos a la parte a la que ayuda, en cuanto no esté en oposición con los de esta.
Antes del vencimiento del término para aclarar, reformar o modificar la demanda, cualquier persona podrá intervenir para formular nuevos cargos o para solicitar que la anulación se extienda a otras disposiciones del mismo acto, caso en el cual se surtirán los mismos traslados ordenados para la reforma de la demanda principal”. Así las cosas, teniendo en cuenta que: (i) el presente caso se tramita a través del medio de control de nulidad, (ii) no se ha llevado a cabo audiencia inicial y, (iii) el recurrente solicita la revocatoria del Auto admisorio de la demanda y en consecuencia, el rechazo de la misma, es claro para el Despacho que su intervención la hace en calidad de coadyuvante del extremo pasivo, por lo que en dicha condición se tendrá en la parte resolutiva de esta providencia. 3.2.
La excepción de cosa juzgada Ahora bien, observa el Despacho que la cosa juzgada se encuentra enlistada como excepción mixta en el artículo 180 del CPACA, por lo que lo primero que debe dilucidarse es si un coadyuvante del demandado ostenta la facultad de presentar excepciones y, una vez resuelto ello, determinar cuál es el momento procesal para resolver la petición que nos ocupa, 3.2.1.
Coadyuvante del demandado. Excepciones 3.2.1.1. Sobre el particular es menester precisar que el anotado artículo 233 del CPACA sólo se refirió a la posibilidad de que el coadyuvante de la parte actora se encuentre posibilitado para formular nuevos cargos e incluso solicitar que los cargos de invalidez se extiendan a otras disposiciones del mismo acto que se censura.
Vale la pena traer a colación nuevamente tal disposición: “Artículo 223. Coadyuvancia en los procesos de simple nulidad. En los procesos que se tramiten con ocasión de pretensiones de simple nulidad, desde la admisión de la demanda y hasta en la audiencia inicial, cualquier persona podrá pedir que se la tenga como coadyuvante del demandante o del demandado.
El coadyuvante podrá independientemente efectuar todos los actos procesales permitidos a la parte a la que ayuda, en cuanto no esté en oposición con los de esta. Antes del vencimiento del término para aclarar, reformar o modificar la demanda, cualquier persona podrá intervenir para formular nuevos cargos o para solicitar que la anulación se extienda a otras disposiciones del mismo acto, caso en el cual se surtirán los mismos traslados ordenados para la reforma de la demanda principal”.
(Subrayas del Despacho). Como se observa, se pretendió que tanto el coadyuvante del demandante como del demandado pudieran participar en el proceso, fijando para el primero de ellos el límite del término de la reforma de la demanda (artículo 173 del CPACA), siendo necesario el correspondiente traslado a la contraparte. En lo atinente al segundo de los casos no se estableció ningún límite de tiempo especial para la citada intervención y tampoco la necesidad de correr traslado a la parte actora; lo cual indica que quien pretenda coadyuvar en la defensa de la legalidad del acto administrativo cuestionado podrá hacerlo hasta en la audiencia inicial.
Conviene entonces determinar si es procedente que el tercero coadyuvante del demandado pueda presentar excepciones previas, mixtas o de fondo distintas a aquellas que pueda formular la parte accionada como la que el ciudadano Gerardo Andrés Ordoñez propone en el asunto bajo examen. Al respecto, la Sala de la Sección Primera se pronunció en auto del 26 de septiembre de 2019, en el proceso número 11001 03 26 000 2012 00064 00[2], donde se dijo expresamente que: “El medio de control judicial de nulidad tiene por el objeto la defensa de la legalidad y del orden jurídico en abstracto, frente a decisiones adoptadas en ejercicio de función administrativa, así se desprende de lo dispuesto en el artículo 137 del CPACA: “[…] Artículo 137.
Nulidad. Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general. Procederá cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió […]”.
En ese contexto, por la naturaleza pública y la finalidad propia del medio de control de nulidad, el legislador determinó de manera especial y específica para estos procesos, la posibilidad de que terceros participen en el proceso como coadyuvantes de cualquiera de las partes, en los siguientes términos: “[…] Artículo 223. Coadyuvancia en los procesos de simple nulidad.
En los procesos que se tramiten con ocasión de pretensiones de simple nulidad, desde la admisión de la demanda y hasta en la audiencia inicial, cualquier persona podrá pedir que se la tenga como coadyuvante del demandante o del demandado. El coadyuvante podrá independientemente efectuar todos los actos procesales permitidos a la parte a la que ayuda, en cuanto no esté en oposición con los de esta.
Antes del vencimiento del término para aclarar, reformar o modificar la demanda, cualquier persona podrá intervenir para formular nuevos cargos o para solicitar que la anulación se extienda a otras disposiciones del mismo acto, caso en el cual se surtirán los mismos traslados ordenados para la reforma de la demanda principal […]”. (Resalta la Sala) De conformidad con la norma transcrita y dado el interés público que envuelve la defensa del orden jurídico en abstracto, el coadyuvante de la parte demandada tiene la potestad de desarrollar todos los actos procesales, siempre que estos no estén en oposición a la parte que coadyuva.
Es importante resaltar que la norma citada supra señala de manera inequívoca que el coadyuvante actúa de manera “[…] independiente […]”; es decir, que sus actuaciones procesales no están supeditadas a las actuaciones de la parte que coadyuva, con la única salvedad que esas actuaciones no se opongan a las actuaciones de aquella. Se pone de presente que las actuaciones del coadyuvante no están supeditadas al ejercicio y agotamiento de las mismas actuaciones por parte de la parte coadyuvada; es decir, los actos procesales del coadyuvante no tienen como requisito de procedencia que la parte coadyuvada también haya utilizado ese mismo y preciso acto procesal.
En ese orden de ideas, es perfectamente viable que el coadyuvante presente recursos, formule excepciones, entre otros actos procesales, independientemente de que la parte coadyuvada haya o no utilizado esos mismos mecanismos; una interpretación diferente tornaría en superflua y nugatoria la figura del coadyuntante porque no tendría entonces ningún sentido la participación de este tercero, si sus actuaciones simplemente se limitaran a repetir los mismos actos procesales efectuados por la parte que coadyuva.
Conforme a lo anterior se considera que, en el caso sub examine, la Fundación Proteger tiene la facultad de proponer las excepciones previas, al margen de que la Autoridad Nacional de Televisión haya o no presentado esas mismas excepciones; sin perjuicio de que esos actos procesales no pueden ir en contravía de los intereses de la parte coadyuvada, en los términos exigidos por el artículo 223 de la Ley 1437”.
(Subrayas del Despacho). Siendo ello así, y habida cuenta de que es procedente que el tercero impugnante no se limite a la reproducción de las razones que pueden allegar los demandados para respaldar la presunción de validez del acto administrativo enjuiciado, sino que pueda incluso desplegar actos procesales distintos siempre que no rebasen los intereses de la parte que ayuda, es pertinente concluir que la excepción de cosa juzgada que propuso el señor Gerardo Andrés Ordoñez en el asunto que nos ocupa es viable jurídicamente, razón que conduce al Despacho a precisar cuál es el momento procesal para que sea resuelta. 3.2.2.
Cosa Juzgada. Excepción. Oportunidad La figura de la cosa juzgada se encuentra enlistada como excepción mixta en el artículo 180 del CPACA, por lo que debe ser resuelta en la audiencia inicial. La parte pertinente de la aludida disposición previó: “Artículo 180. Audiencia Inicial. Vencido el término de traslado de la demanda o de la de reconvención según el caso, el juez o magistrado ponente, convocará a una audiencia que se sujetará a las siguientes reglas: (…) 6.
Decisión de excepciones previas. El juez o magistrado ponente de oficio o a petición de parte, resolverá sobre las excepciones previas o las de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva. Si excepcionalmente se requiere la práctica de pruebas se suspenderá la audiencia, hasta por el término de diez (10) días, con el fin de recaudarlas.
Al reanudar la audiencia se decidirá sobre tales excepciones. Si alguna de ellas prospera, el juez o magistrado ponente dará por terminado el proceso, cuando a ello haya lugar. Igualmente lo dará por terminado cuando en la misma audiencia advierta el incumplimiento de requisitos de procedibilidad. El auto que decida sobre las excepciones será susceptible del recurso de apelación o del de súplica, según el caso (…)”.
(Subrayas del Despacho). En tal escenario, y dado que no es éste el momento para responder al reparo del coadyuvante impugnante, el Despacho negará el recurso de reposición interpuesto por el señor Gerardo Andrés Ordoñez en contra del Auto calendado el día 3 de mayo de 2019, por medio del cual se admitió la demanda dentro del proceso de la referencia, con fundamento en que el cargo propuesto no ataca los requisitos de la demanda establecidos en los artículos 161 a 166 del CPACA, sino que constituye una excepción mixta que debe ser resuelta en el trámite de la audiencia inicial.
Así pues, y atendiendo a que es necesario correr el traslado correspondiente a las excepciones de acuerdo con lo estatuido en el artículo 175 del CPACA., una vez se produzcan las notificaciones ordenadas en el proveído recurrido y venza el término para la contestación de la demanda, se ordena que por Secretaría se corra también el traslado de la excepción que propone aquí el coadyuvante, aplicando por analogía la enunciada disposición y en aras de dar efectividad a los derechos de defensa y contradicción que gobiernan las actuaciones judiciales.
En mérito de lo expuesto, el Despacho RESUELVE:
PRIMERO: TENER COMO COADYUVANTE de la parte demandada al señor Gerardo Andrés Ordoñez de conformidad con el memorial obrante a folios 41 y 42 del Cuaderno Principal.
SEGUNDO: NO REPONER el Auto calendado el día 3 de mayo de 2019, de acuerdo a lo expuesto en esta providencia. Notifíquese y cúmplase OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado ----------------------- [1] Folios 50 y 51 del Expediente. [2] Al resolver un recurso ordinario de súplica interpuesto contra la decisión emitida en Audiencia Inicial por la entonces Consejera de Estado María Elizabeth García González, en la cual rechazó las excepciones formuladas por el tercero coadyuvante del demandado.