ACCIÓN DE REPETICIÓN – Niega ACCIÓN DE REPETICIÓN / FINALIDAD DE LAS PRESUNCIONES / PRESUNCIONES EN LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / PRETENSIONES DE LA DEMANDA - Causa petendi / PRETENSIONES DE LA DEMANDA – Inmodificables SÍNTESIS DEL CASO: En sentencia del 8 de julio de 2004, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala de Descongestión, anuló la Resolución n.° 02847 del 31 de agosto de 2001, mediante la cual el director general del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario - INPEC declaró la vacancia por abandono del cargo de médico código 3085, grado 15.

En cumplimiento de esa providencia judicial, el INPEC canceló acreencias por valor de $62´024.126 y reintegró al puesto de trabajo al señor […]. Por esta razón, la entidad interpuso acción de repetición contra el señor […], ex director general del Instituto, para que se le condenara a la restitución de los dineros cancelados por la entidad, en la medida en que el accionado actuó con culpa grave al expedir la Resolución n.° 02847 del 31 de agosto de 2001 con violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho.

PROBLEMA JURÍDICO: Previa acreditación de la existencia del daño, la Sala examinará si el pago realizado por el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC, como consecuencia de la condena impuesta en la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 8 de julio de 2004, es o no atribuible al señor […], a título de culpa grave, por haber expedido la la Resolución […] con violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho.

Por razones metodológicas, la Sala verificará, en primer lugar, si se cumplen los presupuestos procesales para que proceda la acción de repetición y, en segundo término, en caso de verificarse, establecerá si el demandado actuó con culpa grave, como lo asegura la entidad demandante. ACCIÓN DE REPETICIÓN / PRELACIÓN DE FALLO En la actualidad, la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado tiene bajo su conocimiento procesos que entraron para dictar fallo definitivo con anterioridad al presente asunto, situación que en los términos del artículo 18 de la Ley 446 de 1998 exigiría su decisión en atención al orden cronológico respecto del cual pasaron los expedientes al Despacho de la Magistrada conductora del proceso; sin embargo, es importante precisar que la mencionada disposición normativa prevé que en los procesos de conocimiento de esta jurisdicción tal orden puede modificarse, en atención a la naturaleza de los asuntos, por importancia jurídica o trascendencia social.

En concordancia con lo anterior, la Sección Tercera de esta Corporación, en sesión del 5 de mayo de 2005 dispuso que las acciones de repetición tendrían prelación de fallo, razón por la cual esta Subsección se encuentra habilitada para resolver la controversia de manera anticipada. FUENTE FORMAL: LEY 446 DE 1998 – ARTÍCULO 18 COMPETENCIA PARA LA RESOLUCIÓN DEL RECURSO DE APELACIÓN / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA La Sala es competente para conocer del presente asunto en segunda instancia, en razón del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, el 25 de febrero de 2015, en atención a que, de conformidad con lo previsto en el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo y el pronunciamiento de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, los procesos de repetición se tramitarán ante el juez o Tribunal que haya conocido del proceso antecedente, con independencia de la cuantía y, en segunda instancia, ante su superior jerárquico.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 129 CADUCIDAD / TÉRMINO DE CADUCIDAD / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN La norma de caducidad aplicable en la época en que ocurrieron los hechos que dieron lugar a este proceso es el numeral 9 del artículo 136 del C.C.A. […]. La Corte Constitucional, mediante sentencia C-832 de 2001, declaró exequible de forma condicionada el texto transcrito, bajo el entendido de que el término de caducidad de la acción empieza a correr a partir de la fecha en que efectivamente se realice el pago o, a más tardar, desde el vencimiento del plazo de 18 meses previsto en el inciso cuarto del artículo 177 del C.C.A., plazo que empezaría a contarse después de la ejecutoria de la providencia que ordena el pago.

Como quedó visto, se toma lo que ocurra primero en el tiempo, esto es, el pago de total de la suma a que se condenó o por la cual se concilió, o cuyo reconocimiento se realizó, o el vencimiento de los 18 meses a que se refiere el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo sin que se haya realizado el pago de tal suma, como la fecha a partir de la cual comienza a correr el término para ejercer el derecho de acción. De conformidad con lo anteriormente expuesto, en el presente caso es necesario determinar, en principio, cuándo se produjo el pago de la indemnización impuesta por la jurisdicción en la sentencia condenatoria a la entidad pública.

Esto no solo tiene incidencia en la acreditación de uno de los requisitos para la prosperidad de la acción de repetición, sino que, a la vez, es un aspecto fundamental para verificar el presupuesto procesal del ejercicio oportuno del derecho de acción. FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 136 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 177 NOTA DE RELATORÍA: Sobre el tema, cita Corte Constitucional, sentencia C- 832 de 2001.

ACCIÓN DE REPETICIÓN / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario está legitimada en la causa por activa, en los términos del artículo 8° de la Ley 678 de 2001, por ser la persona jurídica de derecho público directamente perjudicada con el pago de la condena que le fue impuesta mediante sentencia del 8 de julio de 2004 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala de Descongestión. En cuanto a la legitimación por pasiva, se tiene que la demanda se dirigió contra el señor […], quien para el momento de los hechos que dieron lugar a la sentencia de condena, se desempeñaba como director general del INPEC […] y expidió la Resolución […] que dio lugar al procedo de nulidad por el que fue condenada la entidad.

FUENTE FORMAL: LEY 678 DE 2001 FINALIDAD DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN Este medio de control, como mecanismo judicial que la Constitución y la ley otorgan al Estado tiene como propósito el reintegro de los dineros que por los daños antijurídicos causados como consecuencia de una conducta dolosa o gravemente culposa de un funcionario o ex servidor público e incluso del particular investido de una función pública, hayan salido del patrimonio estatal para el reconocimiento de una indemnización. Así, la finalidad del mismo la constituye la protección del patrimonio estatal, el cual es necesario para la realización efectiva de los fines y propósitos del Estado Social de Derecho. […] Como la finalidad del proceso de repetición no es precisamente la de indemnizar a la entidad pública por un daño antijurídico sino la de restituir a la entidad pública la suma pagada como consecuencia de aquel, la Sala procederá a verificar si se profirió la condena en contra del ente estatal demandante o se aprobó una conciliación en la que se pactó el pago de una indemnización, y si este canceló el dinero al que fue condenado o por el que concilió, dentro del término previsto en la ley.

ACCIÓN DE REPETICIÓN / PRINCIPIO DE RESPONSABILIDAD ESTATAL / RESPONSABILIDAD DEL SERVIDOR PÚBLICO Como una manifestación del principio de la responsabilidad estatal, el inciso segundo del artículo 90 de la Constitución Política señala que “en el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquél deberá repetir contra éste”.

En tal sentido, la denominada acción de repetición fue consagrada en el artículo 78 del Código Contencioso Administrativo, declarado exequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C-430 de 2000, como un mecanismo para que la entidad condenada judicialmente en razón de una conducta dolosa o gravemente culposa de un funcionario o exfuncionario suyo, pueda solicitar de éste el reintegro de lo que hubiere pagado como consecuencia de una sentencia o de una conciliación o de otra forma de terminación de un conflicto.

De conformidad con la disposición legal anotada, el particular afectado o perjudicado con el daño antijurídico por la acción u omisión estatal, está facultado para demandar a la entidad pública, al funcionario o a ambos. En este último evento, la responsabilidad del funcionario habrá de establecerse durante el proceso correspondiente. Esta posibilidad ha sido consagrada también en ordenamientos especiales tales como la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, Ley 270 de 1996, la cual, en su artículo 71, consagró que “en el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de un daño antijurídico que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquel deberá repetir contra éste”, norma referida, en este caso, a los funcionarios y empleados de la Rama Judicial.

El mandato constitucional del inciso segundo del artículo 90 de la Constitución Política encuentra su desarrollo en la Ley 678 del 3 de agosto de 2001, “por medio de la cual se reglamenta la determinación de responsabilidad patrimonial de los agentes del Estado a través del ejercicio de la acción de repetición o de llamamiento en garantía con fines de repetición”.

FUENTE FORMAL: LEY 270 DE 1996 – ARTÍCULO 1996 – ARTÍCULO 71 / LEY 678 DE 2001 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 78 DEFINICIÓN DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN Dicha ley definió la repetición como una acción -hoy medio de control- de carácter patrimonial que deberá ejercerse en contra del servidor o ex servidor público que, como consecuencia de su conducta dolosa o gravemente culposa, haya dado lugar al reconocimiento indemnizatorio por parte del Estado, proveniente de una condena, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto.

El mismo medio de control se ejercerá contra el particular que investido de una función pública haya ocasionado, en forma dolosa o gravemente culposa, la reparación patrimonial. NORMATIVA APLICABLE DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / TRÁNSITO NORMATIVO La Ley 678 de 2001 reguló tanto los aspectos sustanciales como los procesales del medio de control de repetición y del llamamiento en garantía. Con tales propósitos fijó, bajo la égida de los primeros, generalidades como el objeto, la noción, las finalidades, el deber de su ejercicio y las especificidades, al igual que las definiciones de dolo y culpa grave con las cuales se califica la conducta del agente, al tiempo que consagró algunas presunciones legales con obvias incidencias en materia de la carga probatoria dentro del proceso; y con los segundos, reguló asuntos relativos a la jurisdicción y competencia, legitimación, desistimiento, procedimiento, término de caducidad de la acción, oportunidad de la conciliación judicial o extrajudicial, cuantificación de la condena y determinación de su ejecución, así como lo atinente al llamamiento en garantía con fines de repetición y las medidas cautelares en el proceso.

Sin embargo, como se advirtió anteriormente, los hechos y actos ocurridos bajo el imperio y vigencia del régimen jurídico precedente a la expedición de la Ley 678 de 2001, potencialmente constitutivos de la acción de repetición contra funcionarios o ex funcionarios o particulares en ejercicio de función pública, tenían un régimen integrado por varias disposiciones tanto sustanciales como procesales que, aunque dispersas, permitían exigir la responsabilidad del agente del Estado en los términos consagrados en el inciso segundo del artículo 90 de la Carta Política.

Así las cosas, para dilucidar el conflicto de leyes por el tránsito de legislación, la jurisprudencia ha sido clara al aplicar la regla general según la cual la norma nueva rige hacia el futuro, de manera que aquella sólo rige para los hechos producidos a partir de su nacimiento y hasta el momento de su derogación. Sólo excepcionalmente las leyes pueden tener efectos retroactivos.

Lo anterior permite entender que los actos o hechos que originaron la responsabilidad patrimonial del servidor público acaecidos con anterioridad a la Ley 678 de 2001, continúan rigiéndose por la normatividad anterior, máxime cuando la responsabilidad del agente es subjetiva, en tanto única y exclusivamente compromete su patrimonio por razón o con ocasión de su conducta calificada a título de dolo o de culpa grave.

De manera que si los hechos o actos que originaron la responsabilidad patrimonial del servidor público tuvieron ocurrencia con posterioridad a la vigencia de Ley 678 de 2001, para determinar y enjuiciar la falla personal del agente público será aplicable esta normativa en materia de dolo y culpa grave, sin perjuicio de que dada la estrecha afinidad y el carácter civil que se le imprime a la acción en el artículo 2º de la misma ley, excepcionalmente se acuda al apoyo del Código Civil y a los elementos que doctrinal y jurisprudencialmente se han estructurado en torno a la responsabilidad patrimonial por el daño, en lo que no resulte irreconciliable con aquélla y los fundamentos constitucionales que estructuran el régimen de responsabilidad de los servidores públicos (artículos 6, 121, 122, 124 y 90 de la Constitución Política).

Si los hechos o actuaciones que dieron lugar a la demanda y posterior condena contra la entidad hubieren acaecido con anterioridad a la expedición de la Ley 678 de 2001, las normas sustanciales aplicables para dilucidar si se actuó con culpa grave o dolo serán las vigentes al tiempo de la comisión de la conducta del agente público, que es la que constituye la fuente de su responsabilidad patrimonial frente al Estado, en cuyos eventos es necesario remitirse directamente al criterio de culpa grave y dolo que plantea el Código Civil.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 6 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 121 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 122 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 124 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 90 / LEY 678 DE 2001 / CÓDIGO CIVIL CONCEPTO DE DOLO / CONCEPTO DE CULPA GRAVE / CONCEPTO DE BUENA FE / RESPONSABILIDAD DEL SERVIDOR PÚBLICO [E]l Consejo de Estado ha dicho que para determinar la existencia de la culpa grave o del dolo, el juez no se debe limitar a las definiciones contenidas en el Código Civil, sino que debe tener en cuenta las características particulares del caso que deben armonizarse con lo previsto en los artículos 6º y 91 de la Constitución Política acerca de la responsabilidad de los servidores públicos, como también la asignación de funciones contempladas en los reglamentos o manuales respectivos.

Es igualmente necesario tener en cuenta otros conceptos como los de buena fe, contenidos en la Constitución Política y en la ley, a propósito de algunas instituciones, como por ejemplo contratos, bienes y familia. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 6 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 91 / CÓDIGO CIVIL PRESUPUESTOS DE PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN [L]a prosperidad de la acción de repetición está sujeta a que se acrediten los siguientes requisitos: i) la existencia de condena judicial o acuerdo conciliatorio que imponga una obligación a cargo de la entidad estatal correspondiente; ii) el pago de la indemnización por parte de la entidad pública; iii) la calidad del demandado como agente, ex agente del Estado demandado o particular en ejercicio de función pública; iv) la culpa grave o el dolo en la conducta del demandado; v) que esa conducta dolosa o gravemente culposa hubiere sido la causante del daño antijurídico.

En relación con lo anterior, se debe precisar que la no acreditación de los dos primeros requisitos, esto es, la imposición de una obligación a cargo de la entidad pública demandante y el pago real o efectivo de la indemnización respectiva por parte de esa entidad, tornan improcedente la acción y relevan al juez por completo de realizar un análisis de la responsabilidad que se le imputa a los demandados.

En efecto, los supuestos referidos constituyen el punto de partida para estudiar de fondo los hechos atribuibles a la conducta de quienes han sido demandados, pues el objeto de la repetición lo constituye la reclamación de una suma de dinero que hubiere sido cancelada por la entidad demandante, de manera que la falta de prueba de ese daño desvirtúa totalmente el objeto de la acción, en relación con la cual se habría de concluir que carece de fundamento y, por tanto, en tales casos, se deberán negar las súplicas de la demanda.

FINALIDAD DE LAS PRESUNCIONES / CLASES DE PRESUNCIÓN / CARGA DE LA PRUEBA Las presunciones tienen como finalidad tener como cierto o probable un hecho que se infiere a través de un juicio lógico que realiza el legislador o el juez acudiendo a las máximas generales de la experiencia y la sana crítica, de ahí que se considere que tiene por virtud invertir las condiciones generales de la carga de la prueba en favor de quien la invoca.

Aquellas pueden considerarse como de tipo legal (iuris tantum), cuando admiten prueba en contrario, o de “derecho” (iuris et de iure), cuando se considera definitivamente como cierto el hecho presumido y, por el contrario, no es posible desacreditarlo. Así se encuentra regulado en el artículo 66 del Código Civil FUENTE FORMAL: CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 66 PRESUNCIONES EN LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / CARGA DE LA PRUEBA [C]onviene señalar que cuando el Estado ha sido condenado a restablecer un derecho o a reparar patrimonialmente por los daños antijurídicos originados a un particular, bajo alguna de las hipótesis consignadas en los artículos 5º y 6º de la Ley 678 de 2001, el legislador previó una serie de presunciones legales como mecanismos procesales enderezados a tornar efectiva la acción de repetición prevista en la Constitución y así hacer eficaz la responsabilidad civil de los servidores públicos por las condenas que su acción u omisión generen.

En tal virtud, concluye la Sala que las presunciones estipuladas en los artículos 5° y 6° la Ley 678 de 2001 tienen naturaleza de legales y, por tanto, la administración demandante tiene la carga de probar únicamente los supuestos de hecho a los que aluden dichas normas, puesto que “la parte que niegue el hecho presumido, está sujeta a la carga de probar el hecho contrario”. […] En efecto, en los antecedentes legislativos, al tenor de lo dispuesto en el artículo 27 del Código Civil (voluntas legislatoris), se mencionó que el establecimiento de estas presunciones legales tenía por objeto tornar en eficaz la acción de repetición e invertir la carga de la prueba, ya que el demandado debía desacreditar el hecho que le da origen a aquella. […] Es claro que, en estos casos, no se compromete el derecho fundamental al debido proceso, toda vez que el agente estatal contra el cual se dirija la acción de repetición siempre podrá presentar prueba en contrario que lo libere de responsabilidad civil.

Así, por tratarse de una presunción legal, esto es, que admite prueba en contrario, la parte demandada tiene abierta la posibilidad para oponerse y acreditar, en esta sede judicial, o bien la inexistencia del hecho que le da base a la presunción o de las circunstancias en las que se configuró aquel, ya que la presunción “no impide que la parte adversaria lleve al proceso otras pruebas con la finalidad de desvirtuar aquella y demostrar que en realidad esos hechos no han ocurrido.

Si se consigue este objetivo o, por lo menos, que el juez estime inciertos aquellos hechos, no podrá aplicar la presunción”. [S]u previsión legal no constituye una imputación automática de culpabilidad en cabeza del agente contra el cual se dirige la acción de repetición, ya que, si este puede aducir medios de convicción en contrario, ello supone que para efectos de la acción de repetición el juez -en estos casos- está en el deber de realizar una nueva evaluación de la conducta del agente.

Por esta razón, el simple hecho de que el legislador suponga en estos eventos la responsabilidad civil del agente o ex funcionario estatal, no impide que esta presunción pueda ser destruida con la presentación de pruebas de descargo. En este punto, para la Sala es preciso señalar que la previsión de los citados artículos 5º y 6º de la Ley 678 de 2001 no entraña que las causales ahí enunciadas sean las únicas respecto de las cuales puede calificarse una conducta como dolosa y/o gravemente culposa, puesto que el juez de la acción de repetición podrá deducir otros supuestos de hecho que puedan calificarse como tales al apreciar el caso puesto a su consideración, pero en relación con estos últimos no podrá aludirse a la aplicación de una presunción y, por tanto, la entidad estatal estará obligada a probar no solamente el supuesto de hecho de aquella sino, también, la conducta o aspecto volitivo de la actuación del funcionario público.

Como se expuso, quien alegue en su favor una presunción deberá probar plenamente y, a través de medios conducentes, pertinentes y eficaces, los hechos que le dan su origen, puesto que resulta claro que el legislador no pugnó por una suerte de tarifa legal para acreditar aquel supuesto fáctico. En efecto, las presunciones establecidas en la ley solo serán procedentes y se tendrán por ciertas cuando los “hechos en que se funden estén debidamente probados” pero “admitirá prueba en contrario cuando la ley lo autorice”, de conformidad con el artículo 166 del Código General del Proceso.

FUENTE FORMAL: LEY 678 DE 2001 – ARTÍCULO 5 / LEY 678 DE 2001 – ARTÍCULO 6 / CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 27 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 166 PRESUNCIONES EN LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / VALORACIÓN DE LAS PRUEBAS EN CONJUNTO Para la Sala resulta necesario dejar claro que el hecho que le da sustento a la presunción debe estar completamente probado y no debe dar lugar a duda alguna, para ello podrá acudirse a una valoración integral de las pruebas que obran en el expediente sin que, tal como lo ha precisado la jurisprudencia, pueda establecerse únicamente de la sentencia del proceso antecedente todos los elementos que le dan sustento al supuesto fáctico.

OBJETO DEL RECURSO DE APELACIÓN / PRETENSIONES DE LA DEMANDA - Causa petendi / PRINCIPIO DE CONGRUENCIA Adoptar una decisión de fondo teniendo en cuenta los argumentos expresados en el recurso de apelación configuraría una modificación del juez a la causa petendi expresada en las consideraciones fácticas y jurídicas del libelo introductorio, con lo cual se transgrediría el derecho de defensa del accionado y conllevaría una sentencia violatoria del principio de congruencia consagrado en el artículo 305 del Código de Procedimiento Civil.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la definición de causa petendi y la imposibilidad de ser modificada, cita Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 27 de septiembre de 2018, rad. 42769, C. P. María Adriana Marín. Sobre la relación entre la causa petendi y el principio de congruencia, cita Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 14 de febrero de 2019, rad. 58894, C. P. Marta Nubia Velásquez Rico.

ACCIÓN DE REPETICIÓN / PRETENSIONES DE LA DEMANDA - Causa petendi / PRETENSIONES DE LA DEMANDA – Inmodificables En materia de acción de repetición la garantía de no modificación de la causa petendi en punto de la imputación subjetiva dirigida contra la parte demandada tiene su fundamento en el artículo 90 Constitucional que, al establecer un régimen de responsabilidad del agente estatal basado en la conducta dolosa o gravemente culposa en que este hubiere incurrido, impone a la entidad accionante la carga de argumentar con precisión en qué consiste la imputación dirigida contra el accionado, sin que sea plausible la adopción de fórmulas genéricas que llamen a responder al agente a título de dolo o culpa grave sin especificar o argumentar a cuál de estas dos modalidades de vinculación subjetiva se está haciendo alusión. Tampoco le es dable a la parte actora, ni al juez de la causa, variar el fundamento de la pretensión formulada en la demanda mediante la introducción de nuevas consideraciones que impliquen una variación en los fundamentos de la imputación jurídica efectuada contra el accionado.

Así las cosas, y en aplicación del artículo 357 del Código de Procedimiento Civil, que restringe la competencia del fallador de segunda instancia a los argumentos que constituyen el objeto del recurso formulado por el apelante único, la Sala confirmará la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, el 11 de abril de 2013, en atención a que los argumentos expresados en el recurso de apelación formulado por el INPEC constituyen una variación en la causa petendi.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTÍCULO 357 ACCIÓN DE REPETICIÓN / CONDENA EN COSTAS En vista de que no se observa temeridad o mala fe en el actuar de las partes, la Sala se abstendrá de condenar en costas, de conformidad con lo estatuido en el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 171 / LEY 446 DE 1998 – ARTÍCULO 55 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá D.C., veinte (20) de febrero de dos mil veinte (2020) Radicación número: 25000-23-26-000-2011-01424-01(54407) Actor: INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO Demandado: VICTOR MANUEL PÁEZ GUERRA Referencia: ACCIÓN DE REPETICIÓN Temas: ACCIÓN DE REPETICIÓN – Presupuestos de procedencia / COMPETENCIA DEL AD QUEM – La competencia del fallador de segunda instancia se encuentra determinada por los argumentos que constituyen el objeto del recurso formulado por el apelante único.

Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia del 25 de febrero de 2015, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda. I. SÍNTESIS DEL CASO En sentencia del 8 de julio de 2004, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala de Descongestión, anuló la Resolución n.° 02847 del 31 de agosto de 2001, mediante la cual el director general del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario - INPEC declaró la vacancia por abandono del cargo de médico código 3085, grado 15.

En cumplimiento de esa providencia judicial, el INPEC canceló acreencias por valor de $62´024.126 y reintegró al puesto de trabajo al señor Héctor Saúl Mantilla Quintero. Por esta razón, la entidad interpuso acción de repetición contra el señor Víctor Manuel Páez Guerra, ex director general del Instituto, para que se le condenara a la restitución de los dineros cancelados por la entidad, en la medida en que el accionado actuó con culpa grave al expedir la Resolución n.° 02847 del 31 de agosto de 2001 con violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho.

II.

ANTECEDENTES 1. Demanda Mediante escrito presentado el 7 de diciembre de 2007 (fl. 8 del c.1), el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, por conducto de apoderado judicial (fl.1 del c.1), interpuso demanda de repetición contra el señor Víctor Manuel Páez Guerra, con el fin de que se le condenara a reintegrar $62’024.126, suma que el Instituto pagó en cumplimiento de una condena impuesta en su contra en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 110012325004200202405.

La parte demandante solicitó que se efectuaran las siguientes declaraciones y condenas (fl. 8 del c.1): Primera: Que se declare responsable al señor Víctor Manuel Páez Guerra, identificado con la cédula de ciudadanía No. 19.104.509 de Bogotá, mayor de edad, de los perjuicios ocasionados al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario -INPEC-, debido a la sentencia del Honorable Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala de Descongestión de fecha 8 de julio de 2004.

Segunda: Que se condene al señor Víctor Manuel Páez Guerra a cancelar la suma de sesenta y dos millones veinticuatro mil ciento veintiséis pesos ($62.024.126) pesos (sic), a favor del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, establecimiento público adscrito al Ministerio del Interior y de Justicia; por concepto de capital y demás emolumentos pagados por el Instituto en virtud de la sentencia de que trata la pretensión primera.

Tercera: Ordenar la actualización del valor de la condena en los términos indicados en el art. 178 del Código Contencioso Administrativo. Cuarta: Ordenar el cumplimiento de la sentencia de conformidad con lo dispuesto en los arts. 334 y 339 del C.P.C., en concordancia con lo establecido en el art. 179 de Código Contencioso Administrativo.

Como fundamento fáctico de la demanda se narró lo siguiente (fl. 9 del c. 1): 1. El señor Saúl Mantilla Quintero, laboraba en la Cárcel del Distrito Judicial de Bogotá "La Modelo" desde el 23 de septiembre de 1982 en el cargo de médico de medio tiempo, código 3085, grado 15, habiendo sido incluido en la carrera penitenciaria mediante resolución 02 del 7 de mayo de 1995. 2.

El doctor Héctor Saúl Mantilla fue trasladado en forma inconsulta a la ciudad de Riohacha - Guajira, por el Director del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario - INPEC, mediante Resolución No. 01804 del 13 de junio de 2001. 3. Contra la resolución de traslado se interpuso recurso de revocatoria directa, el cual fue negado, posteriormente se presentó acción de tutela ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el cual fue resuelto desfavorablemente en primera instancia, por lo cual fue apelado y allí se resolvió de manera favorable revocando el fallo de primera instancia y se ampararon los derechos solicitados por el actor entre ellos el derecho al trabajo. 4.

El Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario no acató la tutela y procedió el 31 de agosto de 2001 a declarar vacante el cargo por abandono, mediante 02847, por el que el director de la Cárcel de Riohacha emplazó en edicto publicado en el diario El Heraldo de Barranquilla. 5. De acuerdo con la Resolución No. 7770 de 13 de diciembre de 2005, por la cual [se] da cumplimiento a la Sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca de 8 de julio de 2004, [se] ordena cancelar la suma de setenta y cinco millones quinientos un mil doscientos cincuenta y nueve pesos ($ 75.501.259.00) m/cte. 6.

El valor a repetir es la suma de sesenta y dos millones veinticuatro mil ciento veintiséis pesos ($62.024.126.00). 7. Que el señor Cr. (r) Orlando Gómez Guzmán, Director Regional Central del INPEC, me ha conferido poder para actuar dentro de la presente acción. En relación con estos hechos, en el libelo introductorio se consideró sucintamente que el señor Víctor Manuel Páez Guerra actuó con culpa grave, al haber expedido el acto administrativo de declaratoria de vacancia por abandono, con violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho, conforme a lo previsto en el artículo 6° numeral 1 de la Ley 678 de 2001.

Específicamente, la única consideración que al respecto se hizo en la demanda fue la invocación del mencionado enunciado normativo dentro del acápite de fundamentos jurídicos de la acción, así (fl. 10 del c. 1): Ruego a esa honorable corporación tener como fundamento de derecho las siguientes normas: (…) 3°.- El artículo 6° numeral 1° de la Ley 678 de 2001, por medio de la cual se reglamenta la determinación de responsabilidad patrimonial de los agentes del Estado, y específicamente la causal en cita contempla lo siguiente: “violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho”. 2.

Trámite en primera instancia 2.1. Mediante auto del 5 de enero de 2008 (fl. 14 del c. 1), el Juzgado 32 Administrativo del Circuito de Bogotá admitió la demanda y ordenó su notificación personal al demandado. Sin embargo, luego de que el mencionado juzgado efectuara una remisión del proceso por competencia, mediante auto del 9 de mayo de 2012 (fl. 352 del c. 1), el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, avocó el conocimiento del proceso y declaró la nulidad de todo lo actuado por el mencionado Juzgado, con la salvedad de que las pruebas practicadas se mantendrían incólumes frente a la declaratoria de nulidad, dado que el trámite procesal se había adelantado hasta la etapa de alegatos de conclusión. 2.2.

En auto del 27 de junio de 2012 (fl. 357 del c. 1) se admitió nuevamente la demanda y se dispuso su notificación personal al señor Víctor Manuel Páez Guerra, quien oportunamente se opuso a las pretensiones de la demanda por considerar que en el presente caso no se acreditó en su contra que hubiera actuado de manera dolosa o gravemente culposa en la expedición del acto administrativo de insubsistencia declarado nulo por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Aunado a esto, consideró que no se encontraba legitimado en la causa por pasiva, debido a que la señora Nelly Margarita Cuellar Hernández, jefe de la División de Gestión Humana del INPEC para la época en que ocurrieron los hechos que dieron lugar al presente proceso, era la verdadera responsable de la condena impuesta en contra de la entidad accionante, debido a que fue ella quien usurpó la función correspondiente a la dirección general de la entidad, al pronunciarse de fondo sobre una solicitud de revocatoria del acto administrativo de traslado que fue proferido por el director de la entidad y porque omitió informarle al alto funcionario de todas las circunstancias y procedimiento administrativo previo que se surtieron con ocasión de las peticiones y oficios presentados por el señor Mantilla Quintero y que explicaban su ausencia en el puesto de trabajo en la ciudad de Riohacha (fl. 414 del c. 1). 2.3.

En auto del 3 de septiembre de 2014 (fl. 534 del c. 2), se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para que, si lo consideraba pertinente, rindiera concepto de fondo. 2.3.1. El INPEC, luego de hacer un recuento sobre los requisitos de procedibilidad de la acción de repetición y transcribir algunas consideraciones en torno al error judicial, en lo atinente al caso concreto, se limitó a señalar (fl. 543 del c. 2): Se entiende por lo anterior, que hay culpa cuando el agente no previó los efectos nocivos de su acto habiendo podido preverlos, o cuando a pesar de haberlos previsto confió imprudentemente en poder evitarlos.

La falta en que incurrió el ex funcionario Páez Guerra Víctor Manuel, ex funcionario del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario INPEC, no tiene otro calificativo que la de grave, entendida ésta como aquella que procede de un comportamiento anormalmente deficiente. Dicha conducta se hace mucho más grave, cuando quien incurre en ella tiene la calidad de funcionario público. 2.3.2.

Por su parte, el demandado insistió en los argumentos planteados en la contestación de la demanda, tendientes a señalar que, dada la estructura y distribución de funciones al interior de la entidad accionante, al director general no le era exigible el conocimiento detallado de todas las circunstancias previas que rodearon la declaratoria de vacancia, por cuanto era deber de algunos de sus subalternos informarle de las novedades o complejidades del procedimiento administrativo previo al retiro del galeno Mantilla Quintero.

Esto se planteó en los siguientes términos (fl. 588 del c. 2): En conclusión, resulta inadmisible que la jefe de la División de Gestión Humana (…) hubiera elaborado el proyecto de Resolución 2847 (…) con motivaciones fundadas en hechos contrarios a la verdad, como quiera que dicha funcionaria tenía pleno conocimiento de la situación real que rodeaba el caso del doctor Héctor Saúl Mantilla Quintero (…).

El proyecto en cuestión, además de la conformidad de la División de Gestión Humana, tenía el visto bueno y control previo de legalidad de Oficina Jurídica del INPEC, como aparece en el texto de dicha Resolución (…). Así las cosas, el entonces Brigadier General Víctor Manuel Páez Guerra no pudo incurrir en dolo o culpa grave al expedir la Resolución 02847 del 31 de agosto de 2001, pues es claro que este funcionario (…), procedió según lo que le era exigible por la ley y los reglamentos internos del INPEC, y, simplemente, fue asaltado en su buena fe por quienes tenían el deber oficial de informarlo de los antecedentes del caso del doctor Héctor Saúl Mantilla Quintero y no lo hicieron, omisión con la que se indujo en error excusable a mi representado y se causó el daño patrimonial objeto de la demanda. 2.3.3.

El Ministerio Público guardó silencio. 3. La sentencia de primera instancia Mediante sentencia del 25 de febrero de 2015, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, negó las pretensiones de la demanda. En dicha providencia el a quo recordó que la Resolución n.° 02847 del 31 de agosto de 2001 fue declarada nula por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca por haber sido expedida con falsa motivación, debido a que en ese acto se señaló que el señor Héctor Saúl Mantilla Quintero no se había presentado a su lugar de trabajo en Riohacha por razones desconocidas para la entidad, cuando en realidad el INPEC sí tenía conocimiento de las razones que impidieron al funcionario acatar la perentoria orden de traslado ordenada por el Instituto, dado que habían sido puestas en su conocimiento mediante una solicitud de revocatoria directa, una acción de tutela y diversos memoriales presentados por el profesional de la salud.

Aunado a esto, el fallador de primer grado consideró que del manual de funciones del INPEC, así como de los testimonios rendidos por ex funcionarios de la entidad, se desprende que había un procedimiento interno según el cual, para la expedición del acto que declaró la insubsistencia por abandono del cargo, la Jefatura de la División de Gestión Humana elaboraba un proyecto inicial de resolución que se enviaba al director general para su firma, previo concepto o visto bueno por parte de la Oficina Jurídica de la entidad; es decir, que antes de que el proyecto de resolución llegara al despacho de la dirección general, pasaba por dos filtros en los que se debían generar las respectivas alertas en torno a las eventuales consecuencias adversas o aspectos problemáticos en el contenido del acto.

Igualmente se destacó por parte del Tribunal que, al momento en que se expidió la Resolución n.° 01804 del 13 de junio de 2001, mediante la cual se ordenó el traslado a Riohacha del médico Héctor Saúl Mantilla Quintero, el hoy demandando, señor Víctor Manuel Páez Guerra, no fungía como director del INPEC, razón por la cual no pudo tener conocimiento directo de los diversos escritos en los que el galeno trató de controvertir o postergar los efectos del acto que modificó el domicilio de la prestación de sus servicios profesionales.

El Tribunal también resaltó que desde que el señor Páez Guerra se posesionó en la dirección del INPEC el 9 de julio de 2001 (fl. 375 del c. 1), se presentaron por lo menos tres nuevos escritos en los que el médico Mantilla Quintero puso nuevamente en conocimiento de la entidad las condiciones que le impedían acatar la orden de traslado. Sin embargo, consideró que esta situación no daba lugar a la declaratoria de responsabilidad del accionado, por cuanto fue inducido a error por parte de la jefe de la División de Gestión Humana, señora Nelly Margarita Cuellar Hernández.

Al respecto, textualmente se consideró (fl. 605 del c. 3): Visto lo anterior, aunque vale la pena resaltar que con posterioridad a la toma de posesión del cargo de director general, hacia el aquí demandado, el señor Héctor Saúl Mantilla Quintero presentó 3 escritos en los cuales también puso de presente todos los hechos desencadenantes a partir del traslado decretado, es claro para la sala que si bien el aquí demandado fue la persona que suscribió el acto administrativo que dio origen a la condena en contra del Estado, hecho que se encuentra bajo la presunción de culpa grave referenciada en el artículo 6 de la Ley 678 de 2001, conforme a lo expuesto anteriormente, tal presunción se encuentra desvirtuada debido [a] la inducción en error en que le hiciera incurrir la Jefe de la División de Gestión Humana de quien como en efecto referenció el demandado, le ocultó la situación que pasaba y se atribuyó funciones que no le competían, pues era esta quien tenía conocimiento de las razones y dificultades por las cuales el señor Héctor Saúl Mantilla Quintero no se había hecho presente en el lugar de trabajo al cual había sido trasladado, por lo que al tratarse de una responsabilidad subjetiva, considera la sala que no hay lugar a la declaratoria de responsabilidad del aquí demandado, máxime, cuando conforme al manual de funciones, era función de la Jefe de la División de Gestión Humana, señora Nelly Margarita Cuellar Hernández, elaborar los proyectos de resolución relacionados con las novedades de personal, fue esta quien dando una apariencia de legalidad, fundada en la inasistencia al puesto de trabajo por parte del señor Héctor Saúl Mantilla Quintero al sitio de trabajo al cual había sido trasladado, y teniendo conocimiento de las diversas solicitudes presentadas por este, procedió a proyectar la Resolución No. 02847 del 31 de agosto de 2001.

Aunado a esto, el fallador de primer grado señaló que dada la omisión de la entidad accionante en demandar a la señora Nelly Margarita Cuellar Hernández, era necesario remitir copia de la providencia a la oficina jurídica y a la dirección general de la entidad, para prevenir que dicha omisión se presentara en futuras demandas (fl. 605 vto del c. 12). 4.

El recurso de apelación Inconforme con la anterior decisión, la parte actora interpuso el recurso de apelación, por considerar que en el plenario sí obran medios de prueba que acreditan que el señor Víctor Manuel Páez Guerra obró con culpa grave cuando profirió la Resolución n.° 02847 del 31 de agosto de 2001. Específicamente, consideró (fls. 609 y 612 del c. 3): Si bien es cierto que el aquí demandado se posesionó como Director General del INPEC, el día 9 de julio de 2001, también es cierto que mediante escrito de fecha 10 de julio de 2001, el apoderado del señor Héctor Saúl Mantilla Quintero, solicitó una cita con el Director General del INPEC (Víctor Manuel Páez Guerra), para tratar personalmente la situación de su poderdante señor Héctor Saúl Mantilla Quintero.

Mediante escrito del 30 de julio de 2001, el señor Héctor Saúl Mantilla Quintero, se dirigió al Director General del INPEC (Víctor Manuel Páez Guerra), exponiéndole su situación y reiterándole su solicitud de que se le concediera permiso laboral, prórroga, licencia remunerada o no remunerada o vacaciones (fls. 90-91 proceso N y RD. c 5) El 24 de agosto de 2001, el señor Héctor Saúl Mantilla Quintero, se dirigió nuevamente al Director General del INPEC (Víctor Manuel Páez Guerra), manifestándole su inconformidad por la falta de atención a sus peticiones, por no concedérsele a su abogado la cita solicitada, por las amenazas de que si no se traslada le decretaba el abandono del cargo, por la falta de respuesta a sus solicitudes de prórroga, licencia, permiso o vacaciones.

Aunado a esto, consideró que el juez de primer grado no formuló adecuadamente las preguntas en la práctica de la prueba testimonial y que omitió el deber de decretar oficiosamente la declaración de la entonces jefe de la División de Gestión Humana, señora Nelly Margarita Cuellar Hernández y del médico Héctor Saúl Mantilla Quintero, que pese a no haber sido solicitadas por la parte actora resultaba necesaria para esclarecer las circunstancias de modo, tiempo y lugar en que se expidió la Resolución n.° 02847 del 31 de agosto de 2001.

Esto lo planteó así (fl. 609 del c. 3): De otra parte, se interrogó a la señora Gloria Esperanza Judith Gutiérrez, jefe de la Oficina Jurídica del INPEC, para la época de los hechos. Si se le hace un análisis con sentido común, se observa que el cuestionario de preguntas estaba dirigido para la Oficina Jurídica y la Dirección General del INPEC, y la declarante se limita a responder: (no, la oficina jurídica no tuvo conocimiento ), dejando por fuera a la Dirección General del INPEC; lo que implica que efectivamente la Dirección General del INPEC, sabía de vieja data la situación laboral por la que venía atravesando el señor Héctor Saúl Mantilla Quintero.

(…) El a quo se limitó como sujeto neutral del proceso a analizar las pruebas, a sabiendas que éste no dio uso de las herramientas y mecanismos que consagra la ley para aplicar el medio de prueba, concadenado con el principio de imparcialidad y de la sana crítica; es decir, el a quo, debió por sustracción de materia, solicitar de manera oficiosa y a través de del apoderado del INPEC, solicitar la declaración testimonial del señor Héctor Saúl Mantilla Quintero, para corroborar las circunstancias de modo, tiempo y lugar de las pruebas que dieron lugar a su destitución de la entidad demandante INPEC, como de igual forma, solicitar todas aquellas pruebas que dieran razón jurídica para tomar una verdadera decisión que en derecho corresponda y no esperar en último momento deprecar en su providencia de primera instancia que no prosperan las pretensiones de la entidad que represento porque supuestamente todo se hizo a espaldas del señor director general del INPEC, cuando se encuentra demostrado todo lo contrario. 5.

Trámite de segunda instancia 5.1. El recurso de apelación fue concedido por el Tribunal a quo a través de auto del 6 de mayo de 2015 (fl. 619 del c. 3) y admitido por esta Corporación el 2 de julio siguiente (fl. 623 del c. 3). 5.2. Posteriormente, mediante providencia del 30 de julio de la misma anualidad (fl. 625 del c. 3), se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera su concepto. 5.2.1.

El INPEC señaló que, conforme a lo previsto en el Decreto 1890 de 1999 -vigente para la época en que ocurrieron los hechos que dieron lugar a este proceso-, el Director General de la entidad es quien tiene la función de “nombrar, dar posesión y remover al personal del Instituto de acuerdo con las disposiciones legales y reglamentarias, así como expedir los actos administrativos que requiera el manejo de personal”, razón por la cual es el señor Páez Guerra, en su condición de exdirector del INPEC, quien debe responder por las sumas de dinero pagadas por la entidad con ocasión de la declaratoria de nulidad del acto administrativo que él suscribió. Aunado esto, consideraron nuevamente que en el expediente obran medios de convicción tendientes a acreditar que el accionado sí tuvo conocimiento de las razones por las cuales el médico Víctor Manuel Páez Guerra no se presentó a su lugar de trabajo en la ciudad de Riohacha (fl. 626 del c. 3). 5.2.2.

Por su parte, el accionado señaló que la entidad accionante no cumplió cabalmente con la carga de acreditar la vinculación subjetiva del demandado, a título de dolo o culpa grave, con la expedición irregular de la Resolución n.° 02847 del 31 de agosto de 2001, la cual se suscribió sobre la base “de la más absoluta buena fe y en el entendimiento de que la decisión adoptaba se ajustaba de manera rigurosa a la ley y a los reglamentos internos del INPEC, como lo certificaba el visto bueno de funcionarios del Instituto, impuesto dentro del marco funcional que corresponde a cada uno de los servidores de dicho establecimiento” (fl. 652 del c. 3).

También insistió en que “todas las actuaciones que condujeron a la declaratoria de vacancia del cargo que desempeñaba el Dr. Mantilla Quintero fueron conocidas, preparadas y manejadas por la doctora Nelly Margarita Cuellar (…), sin que el despacho de la Dirección General del Instituto hubiera tenido conocimiento” (fl. 653 del c. 3). 5.2.3.

El Ministerio Público solicitó que se revocara la sentencia de primera instancia, por considerar que la parte demandante sí cumplió con la carga de acreditar los elementos de la acción de repetición y que el accionado no se encuentra justificado por la supuesta inducción a error por parte de la jefa de la División de Gestión Humana del INPEC, razón por la cual debe inferirse que actuó con culpa grave al expedir la Resolución n.° 02847 del 31 de agosto de 2001 con violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho.

Al respecto, sostuvo (fl. 661 del c. 3): Si bien es cierto que el señor Víctor Manuel Páez Guerra profirió el acto administrativo (…) con la convicción de que se encontraba amparado en una norma legal, éste no previó las consecuencias que ello generó, pues no verificó la situación en que se encontraba el señor Héctor Saúl Mantilla Quintero, quien de acuerdo al material probatorio (…) elevó diferentes escritos dirigidos al Director General del INPEC exponiendo su situación, (…) existiendo una justa causa que le impedía al señor Héctor Saúl Mantilla Quintero asumir su cargo en la nueva sede asignada y las garantías legales que lo cobijaban para proceder a su retiro del servicio, actuando con imprudencia en el ejercicio de sus funciones y por tanto se genero la culpa grave al retirar a un funcionario del INPEC sin verificar las circunstancias del traslado.

(…) En tal sentido, cuando se habla de culpa grave si se invoca la presunción legal basta probar el supuesto fáctico en que se basa la presunción alegada. En el presente caso el despido por abandono del cargo, aquella conducta descuidada del agente estatal, causadora de daño que hubiera podido evitarse con la diligencia y cuidado que corresponde a quien debe atender dicha actividad en forma normal.

No puede exculpar la conducta en una pretendida inducción al error, porque el deber que le asistía era verificar la realidad, como lo hace un funcionario responsable y no solo centrarse en la firma del acto administrativo. III. CONSIDERACIONES 1. Prelación de fallo En la actualidad, la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado tiene bajo su conocimiento procesos que entraron para dictar fallo definitivo con anterioridad al presente asunto, situación que en los términos del artículo 18 de la Ley 446 de 1998 exigiría su decisión en atención al orden cronológico respecto del cual pasaron los expedientes al Despacho de la Magistrada conductora del proceso; sin embargo, es importante precisar que la mencionada disposición normativa prevé que en los procesos de conocimiento de esta jurisdicción tal orden puede modificarse, en atención a la naturaleza de los asuntos, por importancia jurídica o trascendencia social.

En concordancia con lo anterior, la Sección Tercera de esta Corporación, en sesión del 5 de mayo de 2005[1] dispuso que las acciones de repetición tendrían prelación de fallo, razón por la cual esta Subsección se encuentra habilitada para resolver la controversia de manera anticipada. 2. Competencia de la Sala La Sala es competente para conocer del presente asunto en segunda instancia, en razón del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, el 25 de febrero de 2015, en atención a que, de conformidad con lo previsto en el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo[2] y el pronunciamiento de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado[3], los procesos de repetición se tramitarán ante el juez o Tribunal que haya conocido del proceso antecedente, con independencia de la cuantía y, en segunda instancia, ante su superior jerárquico. 3.

Ejercicio oportuno de la acción La norma de caducidad aplicable en la época en que ocurrieron los hechos que dieron lugar a este proceso es el numeral 9 del artículo 136 del C.C.A., cuyo contenido es el siguiente: 9. La de repetición caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años, contados a partir del día siguiente de la fecha del pago total efectuado por la entidad.

La Corte Constitucional, mediante sentencia C-832 de 2001, declaró exequible de forma condicionada el texto transcrito, bajo el entendido de que el término de caducidad de la acción empieza a correr a partir de la fecha en que efectivamente se realice el pago o, a más tardar, desde el vencimiento del plazo de 18 meses previsto en el inciso cuarto del artículo 177 del C.C.A., plazo que empezaría a contarse después de la ejecutoria de la providencia que ordena el pago.

Como quedó visto, se toma lo que ocurra primero en el tiempo, esto es, el pago de total de la suma a que se condenó o por la cual se concilió, o cuyo reconocimiento se realizó, o el vencimiento de los 18 meses a que se refiere el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo sin que se haya realizado el pago de tal suma, como la fecha a partir de la cual comienza a correr el término para ejercer el derecho de acción. De conformidad con lo anteriormente expuesto, en el presente caso es necesario determinar, en principio, cuándo se produjo el pago de la indemnización impuesta por la jurisdicción en la sentencia condenatoria a la entidad pública.

Esto no solo tiene incidencia en la acreditación de uno de los requisitos para la prosperidad de la acción de repetición[4], sino que, a la vez, es un aspecto fundamental para verificar el presupuesto procesal del ejercicio oportuno del derecho de acción. Dado que la sentencia mediante la cual se declaró la nulidad de la Resolución n.° 02847 del 31 de agosto de 2001 y se impuso una condena al INPEC fue proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala de Descongestión, el 8 de julio de 2004, y cobró ejecutoria el 26 de noviembre de 2004 (fl. 256 del c. 10)[5], el plazo de 18 meses destinados al pago de la obligación venció el 27 de mayo de 2006.

Sin embargo, como las acreencias adeudadas por la entidad fueron canceladas los días 22 y 26 de diciembre de 2005 y 16 de enero de 2006, esto es, antes de que feneciera el mencionado período de 18 meses para el pago, la oportunidad para formular la demanda iba hasta el 17 de enero de 2008. Y como el libelo introductorio se presentó el 7 de diciembre de 2007 (fl. 8 del c.1), se concluye que el derecho de acción fue ejercido oportunamente. 4.- La legitimación en la causa Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario está legitimada en la causa por activa, en los términos del artículo 8° de la Ley 678 de 2001, por ser la persona jurídica de derecho público directamente perjudicada con el pago de la condena que le fue impuesta mediante sentencia del 8 de julio de 2004 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala de Descongestión. En cuanto a la legitimación por pasiva, se tiene que la demanda se dirigió contra el señor Víctor Manuel Páez Guerra, quien para el momento de los hechos que dieron lugar a la sentencia de condena, se desempeñaba como director general del INPEC (fl. 375 del c. 1) y expidió la Resolución n.° 02847 del 31 de agosto de 2001 que dio lugar al procedo de nulidad por el que fue condenada la entidad. 5.- Presupuestos de prosperidad en la acción de repetición. Reiteración de jurisprudencia Este medio de control, como mecanismo judicial que la Constitución y la ley otorgan al Estado tiene como propósito el reintegro de los dineros que por los daños antijurídicos causados como consecuencia de una conducta dolosa o gravemente culposa de un funcionario o ex servidor público e incluso del particular investido de una función pública, hayan salido del patrimonio estatal para el reconocimiento de una indemnización. Así, la finalidad del mismo la constituye la protección del patrimonio estatal, el cual es necesario para la realización efectiva de los fines y propósitos del Estado Social de Derecho[6].

Como una manifestación del principio de la responsabilidad estatal, el inciso segundo del artículo 90 de la Constitución Política señala que “en el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquél deberá repetir contra éste”.

En tal sentido, la denominada acción de repetición fue consagrada en el artículo 78 del Código Contencioso Administrativo, declarado exequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C-430 de 2000, como un mecanismo para que la entidad condenada judicialmente en razón de una conducta dolosa o gravemente culposa de un funcionario o exfuncionario suyo, pueda solicitar de éste el reintegro de lo que hubiere pagado como consecuencia de una sentencia o de una conciliación o de otra forma de terminación de un conflicto.

De conformidad con la disposición legal anotada, el particular afectado o perjudicado con el daño antijurídico por la acción u omisión estatal, está facultado para demandar a la entidad pública, al funcionario o a ambos. En este último evento, la responsabilidad del funcionario habrá de establecerse durante el proceso correspondiente. Esta posibilidad ha sido consagrada también en ordenamientos especiales tales como la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, Ley 270 de 1996, la cual, en su artículo 71, consagró que “en el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de un daño antijurídico que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquel deberá repetir contra éste”, norma referida, en este caso, a los funcionarios y empleados de la Rama Judicial.

El mandato constitucional del inciso segundo del artículo 90 de la Constitución Política encuentra su desarrollo en la Ley 678 del 3 de agosto de 2001, “por medio de la cual se reglamenta la determinación de responsabilidad patrimonial de los agentes del Estado a través del ejercicio de la acción de repetición o de llamamiento en garantía con fines de repetición”.

Dicha ley definió la repetición como una acción -hoy medio de control- de carácter patrimonial que deberá ejercerse en contra del servidor o ex servidor público que, como consecuencia de su conducta dolosa o gravemente culposa, haya dado lugar al reconocimiento indemnizatorio por parte del Estado, proveniente de una condena, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto.

El mismo medio de control se ejercerá contra el particular que investido de una función pública haya ocasionado, en forma dolosa o gravemente culposa, la reparación patrimonial. La Ley 678 de 2001 reguló tanto los aspectos sustanciales como los procesales del medio de control de repetición y del llamamiento en garantía. Con tales propósitos fijó, bajo la égida de los primeros, generalidades como el objeto, la noción, las finalidades, el deber de su ejercicio y las especificidades, al igual que las definiciones de dolo y culpa grave con las cuales se califica la conducta del agente, al tiempo que consagró algunas presunciones legales con obvias incidencias en materia de la carga probatoria dentro del proceso; y con los segundos, reguló asuntos relativos a la jurisdicción y competencia, legitimación, desistimiento, procedimiento, término de caducidad de la acción, oportunidad de la conciliación judicial o extrajudicial, cuantificación de la condena y determinación de su ejecución, así como lo atinente al llamamiento en garantía con fines de repetición y las medidas cautelares en el proceso.

Sin embargo, como se advirtió anteriormente, los hechos y actos ocurridos bajo el imperio y vigencia del régimen jurídico precedente a la expedición de la Ley 678 de 2001, potencialmente constitutivos de la acción de repetición contra funcionarios o ex funcionarios o particulares en ejercicio de función pública, tenían un régimen integrado por varias disposiciones tanto sustanciales como procesales que, aunque dispersas, permitían exigir la responsabilidad del agente del Estado en los términos consagrados en el inciso segundo del artículo 90 de la Carta Política.

Así las cosas, para dilucidar el conflicto de leyes por el tránsito de legislación, la jurisprudencia ha sido clara al aplicar la regla general según la cual la norma nueva rige hacia el futuro, de manera que aquella sólo rige para los hechos producidos a partir de su nacimiento y hasta el momento de su derogación. Sólo excepcionalmente las leyes pueden tener efectos retroactivos.

Lo anterior permite entender que los actos o hechos que originaron la responsabilidad patrimonial del servidor público acaecidos con anterioridad a la Ley 678 de 2001, continúan rigiéndose por la normatividad anterior, máxime cuando la responsabilidad del agente es subjetiva, en tanto única y exclusivamente compromete su patrimonio por razón o con ocasión de su conducta calificada a título de dolo o de culpa grave.

De manera que si los hechos o actos que originaron la responsabilidad patrimonial del servidor público tuvieron ocurrencia con posterioridad a la vigencia de Ley 678 de 2001, para determinar y enjuiciar la falla personal del agente público será aplicable esta normativa en materia de dolo y culpa grave, sin perjuicio de que dada la estrecha afinidad y el carácter civil que se le imprime a la acción en el artículo 2º de la misma ley, excepcionalmente se acuda al apoyo del Código Civil y a los elementos que doctrinal y jurisprudencialmente se han estructurado en torno a la responsabilidad patrimonial por el daño, en lo que no resulte irreconciliable con aquélla y los fundamentos constitucionales que estructuran el régimen de responsabilidad de los servidores públicos (artículos 6, 121, 122, 124 y 90 de la Constitución Política).

Si los hechos o actuaciones que dieron lugar a la demanda y posterior condena contra la entidad hubieren acaecido con anterioridad a la expedición de la Ley 678 de 2001, las normas sustanciales aplicables para dilucidar si se actuó con culpa grave o dolo serán las vigentes al tiempo de la comisión de la conducta del agente público, que es la que constituye la fuente de su responsabilidad patrimonial frente al Estado, en cuyos eventos es necesario remitirse directamente al criterio de culpa grave y dolo que plantea el Código Civil.

Frente a estos conceptos, el Consejo de Estado[7] ha dicho que para determinar la existencia de la culpa grave o del dolo, el juez no se debe limitar a las definiciones contenidas en el Código Civil, sino que debe tener en cuenta las características particulares del caso que deben armonizarse con lo previsto en los artículos 6º y 91 de la Constitución Política acerca de la responsabilidad de los servidores públicos, como también la asignación de funciones contempladas en los reglamentos o manuales respectivos.

Es igualmente necesario tener en cuenta otros conceptos como los de buena fe, contenidos en la Constitución Política[8] y en la ley, a propósito de algunas instituciones, como por ejemplo contratos, bienes y familia. Ahora bien, la prosperidad de la acción de repetición está sujeta a que se acrediten los siguientes requisitos: i) la existencia de condena judicial o acuerdo conciliatorio que imponga una obligación a cargo de la entidad estatal correspondiente; ii) el pago de la indemnización por parte de la entidad pública; iii) la calidad del demandado como agente, ex agente del Estado demandado o particular en ejercicio de función pública; iv) la culpa grave o el dolo en la conducta del demandado; v) que esa conducta dolosa o gravemente culposa hubiere sido la causante del daño antijurídico.

En relación con lo anterior, se debe precisar que la no acreditación de los dos primeros requisitos, esto es, la imposición de una obligación a cargo de la entidad pública demandante y el pago real o efectivo de la indemnización respectiva por parte de esa entidad, tornan improcedente la acción y relevan al juez por completo de realizar un análisis de la responsabilidad que se le imputa a los demandados.

En efecto, los supuestos referidos constituyen el punto de partida para estudiar de fondo los hechos atribuibles a la conducta de quienes han sido demandados, pues el objeto de la repetición lo constituye la reclamación de una suma de dinero que hubiere sido cancelada por la entidad demandante, de manera que la falta de prueba de ese daño desvirtúa totalmente el objeto de la acción, en relación con la cual se habría de concluir que carece de fundamento y, por tanto, en tales casos, se deberán negar las súplicas de la demanda. 6.- Problema jurídico Previa acreditación de la existencia del daño, la Sala examinará si el pago realizado por el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC, como consecuencia de la condena impuesta en la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 8 de julio de 2004, es o no atribuible al señor Víctor Manuel Páez Guerra, a título de culpa grave, por haber expedido la la Resolución n.° 02847 del 31 de agosto de 2001 con violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho.

Por razones metodológicas, la Sala verificará, en primer lugar, si se cumplen los presupuestos procesales para que proceda la acción de repetición y, en segundo término, en caso de verificarse, establecerá si el demandado actuó con culpa grave, como lo asegura la entidad demandante. 7. Caso concreto 7.1. La existencia de condena judicial o acuerdo conciliatorio que imponga una obligación a cargo de la entidad estatal correspondiente Para efectos de resolver el caso concreto debe establecerse, en primer término, si se produjeron los daños alegados en la demanda, para, luego, entrar a definir si éstos resultan imputables, a título de culpa grave, a la parte demandada.

Como la finalidad del proceso de repetición no es precisamente la de indemnizar a la entidad pública por un daño antijurídico sino la de restituir a la entidad pública la suma pagada como consecuencia de aquel, la Sala procederá a verificar si se profirió la condena en contra del ente estatal demandante o se aprobó una conciliación en la que se pactó el pago de una indemnización, y si este canceló el dinero al que fue condenado o por el que concilió, dentro del término previsto en la ley.

En ese contexto, valorado en conjunto el material probatorio, ha de decirse que se encuentra acreditado que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala de Descongestión, en sentencia proferida del 8 de julio de 2004, declaró la nulidad de la Resolución n.° 02847 del 31 de agosto de 2001, ordenó la restitución del señor Héctor Saúl Mantilla Quintero y dispuso que se le pagaran todas las sumas de dinero dejadas de percibir mientras estuvo desvinculado del servicio, así (fls. 213 a 244 del c. 10): Primero.- Declarase probada de oficio la excepción de caducidad respecto de la acción incoada contra la resolución no. 01804 de 13 de junio de 2001, expedida por el Director General del INPEC, e inhíbese de pronunciarse sobre la legalidad del mencionado acto, conforme a lo expuesto en las consideraciones de esta providencia. Segundo.- Declarase la nulidad de la Resolución No. 02847 de 31 de agosto de 2001, emanada del Director del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario “INPEC”, mediante la cual se declara vacante por abandono del cargo de médico código 3085, grado 15, medio tiempo, de la planta global del INPEC que desempeñaba el Doctor Héctor Saúl Mantilla en la cárcel del Distrito Judicial de Riohacha.

Tercero. A título de restablecimiento del derecho, se ordena al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario “INPEC” proceder al reintegro del Doctor Héctor Saúl Mantilla Quintero, identificado con cc. N 13.836.380 de Bucaramanga, al cargo que venía desempeñando, de acuerdo con su profesión, categoría y condiciones que tenía dentro de la institución. Igualmente, el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario “INPEC” reconocerá y pagará al Doctor Héctor Saúl Mantilla Quintero, todas las sumas correspondientes a sueldos, primas, bonificaciones, vacaciones y demás emolumentos dejados de percibir, inherentes a su cargo, con efectividad a la fecha en la que se declaró la vacancia del cargo hasta que sea de nuevo reintegrado al cargo en forma efectiva, incluyendo el valor de los aumentos decretados con posterioridad a la declaratoria de vacancia del cargo.

Para arribar a la anterior conclusión, el mencionado tribunal consideró (fl. 241 del c. 10): No entiende la Sala como no iba la entidad a conocer la situación del actor, si constantemente, en los meses de junio y julio de 2001 éste elevó escritos exponiendo su situación, casi rogando que se le concedieran vacaciones (tenía dos periodos vacacionales acumulados), o se le diera un permiso o una licencia mientras se decidía su situación; al mismo tiempo solicitando se le diera trámite al desembolso de los dineros reconocidos y ordenados pagar para sufragar los gastos del traslado.

La entidad, que no le había permitido seguir laborando, lo único que atina es a negarle la revocatoria del acto de traslado, negarle la prórroga para presentarse en Riohacha e informarle que los dineros necesitados por el demandante para dar cumplimiento a la orden de traslado se los remitieron a la pagaduría de la Cárcel del Distrito Judicial de Riohacha, cuando el funcionario se encontraba en Bogotá y los necesitaba era aquí para poder trasladarse.

Teniendo en cuenta los antecedentes anotados, para la Sala sí existía justa causa que le impedía al actor asumir su cargo en la nueva sede asignada, Cárcel de Distrito Judicial de Riohacha. Así las cosas, se tiene que en el presente caso se cumple con uno de los presupuestos de la acción de repetición, esto es, que el Estado se haya visto obligado al pago de unas sumas de dinero a que fue condenada mediante una providencia judicial proferida por el juez de lo contencioso administrativo. 7.2.

El pago de la indemnización por parte de la entidad pública Mediante Resolución n.° 7770 del 13 de diciembre de 2005 (fl. 380 del c. 1), el INPEC dispuso el cumplimiento de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y ordenó el pago de las siguientes sumas de dinero (fl. 386 vto. del c. 1): - Al señor Dagoberto Pérez Prada, apoderado del señor Héctor Saúl Mantilla Quintero, por concepto de honorarios profesionales, la suma de $26´425.441, cifra que fue cancelada mediante consignación efectuada el 22 de diciembre de 2005 (fls. 395 a 397 del c. 1). - Al señor Héctor Saúl Mantilla Quintero, demandante en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, por concepto de salarios, primas, bonificaciones y demás emolumentos adeudados del período comprendido entre el 1° de julio de 2001 y el 26 de abril de 2005, la suma de $32´215.827, cifra que fue pagada el 22 de diciembre de 2005 (fls. 398 y 399 del c. 1). - A la Caja Nacional de Previsión Social, por concepto de aportes a pensión, la suma de $5´488.531, dinero que fue consignado el 26 de diciembre de 2005 (fls. 391 y 392 del c. 1). - A la EPS Sanitas, por concepto de aportes al sistema de salud del período comprendido entre el 1° de julio de 2001 y el 26 de abril de 2005, el monto de $4´744.466, cifra que fue cancelada el 17 de enero de 2006 (fls. 389 y 390 del c. 1). - Al Fondo Nacional del Ahorro, por concepto de cesantías del período comprendido entre 1° de julio de 2001 y el 31 de diciembre de 2004, la suma de $3´198.560, cifra que se canceló el 22 de diciembre de 2005 (fls. 393 y 394 del c. 1). - A Colsubsidio, por concepto de aportes parafiscales del empleador del período comprendido entre el 1° de julio de 2001 y el 26 de abril de 2005, la suma de $1´532.745, monto cuya cancelación aparece acreditada en el comprobante de pago n.° 12451174[9] (fls. 401 y 402 del c. 1). - Al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, por concepto de aportes parafiscales del empleador del período comprendido entre el 1° de julio de 2001 y el 26 de abril de 2005, la suma de $1´142.814, cifra que fue cancelada en el mes de diciembre de 2005 (fls. 403 y 404 del c. 1). - Al Servicio Nacional de Aprendizaje, por concepto de aportes parafiscales del empleador del período comprendido entre el 1° de julio de 2001 y el 26 de abril de 2005, la suma de $761.875, cifra que fue cancelada el 22 de diciembre de 2005 (fls. 405 y 406 del c. 1) Dado que la entidad accionante aportó (i) la Resolución n.° 7770 del 13 de diciembre de 2005, mediante la cual se dispuso dar cumplimiento a la sentencia proferida el 8 de julio de 2004 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B (fl. 380 del c. 1), (ii) copia de los certificados del 25 y 27 de octubre de 2006 expedidos por la Tesorería General del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario en los que se indica que se efectuó el pago total de las sumas de dinero liquidadas mediante la Resolución n.° 7770 del 13 de diciembre de 2005 (fl. 376 del c. 1) y (iii) los respectivos comprobantes bancarios que acreditan el pago de cada una de las acreencias reconocidas en la Resolución n.° 7770 (fls. 388 a 406 del c. 1), la Sala concluye que se encuentra acreditado el cumplimiento del requisito del pago de la indemnización por parte de la entidad accionante. 7.3.

La calidad del demandado como agente o ex agente del Estado o particular en ejercicio de funciones públicas Este presupuesto también se encuentra acreditado en el proceso, comoquiera que obra en el plenario certificación expedida por la Subdirección de Talento Humano del INPEC, en la que se indica que el señor Brigadier General Víctor Manuel Páez Guerra laboró para la entidad entre el 9 de julio de 2001 y el 20 de agosto de 2002 en el cargo de “director general de establecimiento público, Código 0015, Grado 24, en la dirección general del INPEC” (fl. 375 del c. 1). 7.4.

Las presunciones de dolo y culpa grave en vigencia de la Ley 678 de 2001 Las presunciones tienen como finalidad tener como cierto o probable un hecho que se infiere a través de un juicio lógico que realiza el legislador o el juez acudiendo a las máximas generales de la experiencia y la sana crítica[10], de ahí que se considere que tiene por virtud invertir las condiciones generales de la carga de la prueba en favor de quien la invoca.

Aquellas pueden considerarse como de tipo legal (iuris tantum), cuando admiten prueba en contrario, o de “derecho” (iuris et de iure), cuando se considera definitivamente como cierto el hecho presumido y, por el contrario, no es posible desacreditarlo. Así se encuentra regulado en el artículo 66 del Código Civil: Se dice presumirse el hecho que se deduce de ciertos antecedentes o circunstancias conocidas.

Si estos antecedentes o circunstancias que dan motivo a la presunción son determinados por la ley, la presunción se llama legal. Se permitirá probar la no existencia del hecho que legalmente se presume, aunque sean ciertos los antecedentes o circunstancias de que lo infiere la ley, a menos que la ley misma rechace expresamente esta prueba, supuestos los antecedentes o circunstancias.

Si una cosa, según la expresión de la ley, se presume de derecho, se entiende que es inadmisible la prueba contraria, supuestos los antecedentes o circunstancias. Ahora bien, conviene señalar que cuando el Estado ha sido condenado a restablecer un derecho o a reparar patrimonialmente por los daños antijurídicos originados a un particular, bajo alguna de las hipótesis consignadas en los artículos 5º y 6º de la Ley 678 de 2001, el legislador previó una serie de presunciones legales como mecanismos procesales enderezados a tornar efectiva la acción de repetición prevista en la Constitución y así hacer eficaz la responsabilidad civil de los servidores públicos por las condenas que su acción u omisión generen.

En tal virtud, concluye la Sala que las presunciones estipuladas en los artículos 5° y 6° la Ley 678 de 2001 tienen naturaleza de legales[11] y, por tanto, la administración demandante tiene la carga de probar únicamente los supuestos de hecho a los que aluden dichas normas, puesto que “la parte que niegue el hecho presumido, está sujeta a la carga de probar el hecho contrario”[12].

Así también lo ha considerado esta Subsección cuando manifestó que: Las presunciones de culpa grave y de dolo contenidas en la Ley 678 de 2001 son legales. Esto se debe a que así lo consideró la Corte Constitucional en la sentencia C-374 de 2001 al decidir acerca de la constitucionalidad de los artículos 5 y 6 de esa normativa (…). Concluyó la Corte Constitucional que las presunciones que contempla la Ley 678 de 2001 son legales, pues, de haberlas calificado de derecho, la acción de repetición carecería de sentido.

Si se tratara de presunciones de derecho [que no admiten prueba en contra, por fundarse en el orden público], el demandado en una acción de repetición no tendría la oportunidad de demostrar que la conducta que se le reprocha no ocurrió a título de culpa grave o dolo. Simplemente se encontraría en una posición en la cual no podría ejercer su derecho de defensa, lo que implicaría la violación del artículo 29, según el cual toda persona tiene derecho a “presentar pruebas y a controvertir las que se alleguen en su contra”[13].

De tal manera que se comparten las consideraciones expuestas por la Corte Constitucional acerca de que la Ley 678 de 2001 incorporó presunciones legales, toda vez que de esta manera se garantiza el ejercicio del derecho de defensa, como vía para hacer valer la presunción de inocencia en desarrollo de una demanda de repetición, escenario judicial que se instauró precisamente para definir la responsabilidad o no del servidor o ex servidor del Estado[14].

En efecto, en los antecedentes legislativos, al tenor de lo dispuesto en el artículo 27 del Código Civil (voluntas legislatoris), se mencionó que el establecimiento de estas presunciones legales tenía por objeto tornar en eficaz la acción de repetición e invertir la carga de la prueba, ya que el demandado debía desacreditar el hecho que le da origen a aquella.

Así fue narrado en la ponencia para primer debate en el Senado: [E]l legislador debe facilitar el debate probatorio para no hacer de la acción de repetición una misión imposible. Señalar causales de presunción de dolo y la culpa grave resulta conveniente y necesario, puesto que en el proceso de repetición sólo deberá probarse el supuesto de hecho en que se funda la presunción, con el objeto de invertir la carga de la prueba para hacer de la acción una herramienta efectiva y eficaz.

En otras palabras, resultará suficiente para la parte demandante demostrar una de las causales que se señalan para presumir que el funcionario actuó con dolo o culpa y, por consiguiente, a la parte demandada demostrar que el supuesto de hecho que se alega no se configuró[15]. Así también lo dejó claro la Corte Constitucional al estudiar la constitucionalidad de los artículos 5° y 6° la Ley 678 de 2001, pues indicó que, para hacer efectivo el precepto del artículo 90 de la Constitución Política, con el fin de proteger la moralidad y el patrimonio público, se buscó relevar al Estado de la carga de la prueba cuando ejercía la acción de repetición y alegaba en su favor una presunción de dolo y/o culpa grave, sin perjuicio de que la parte demandada pueda desvirtuarla mediante prueba en contrario, ya que aquella no constituye un juicio anticipado que desconozca la presunción de inocencia: (…) con estas presunciones legales de dolo y culpa grave el legislador busca hacer efectivo el ejercicio de la acción de repetición en la medida en que el Estado, al formular la correspondiente demanda, deberá probar solamente el supuesto fáctico en el que se basa la presunción que alega para que ésta opere, correspondiéndole al demandado la carga de desvirtuar el hecho deducido a fin de eximirse de responsabilidad, con lo cual no sólo se garantiza su derecho de defensa sino que se logra un equilibrio en el debate probatorio que debe surtirse en esta clase de actuaciones, sin que pueda pensarse que por esta circunstancia se vulnera el debido proceso[16].

Es claro que, en estos casos, no se compromete el derecho fundamental al debido proceso, toda vez que el agente estatal contra el cual se dirija la acción de repetición siempre podrá presentar prueba en contrario que lo libere de responsabilidad civil[17]. Así, por tratarse de una presunción legal, esto es, que admite prueba en contrario, la parte demandada tiene abierta la posibilidad para oponerse y acreditar, en esta sede judicial, o bien la inexistencia del hecho que le da base a la presunción o de las circunstancias en las que se configuró aquel, ya que la presunción “no impide que la parte adversaria lleve al proceso otras pruebas con la finalidad de desvirtuar aquella y demostrar que en realidad esos hechos no han ocurrido.

Si se consigue este objetivo o, por lo menos, que el juez estime inciertos aquellos hechos, no podrá aplicar la presunción”[18]. Ahora, su previsión legal no constituye una imputación automática de culpabilidad en cabeza del agente contra el cual se dirige la acción de repetición, ya que, si este puede aducir medios de convicción en contrario, ello supone que para efectos de la acción de repetición el juez -en estos casos- está en el deber de realizar una nueva evaluación de la conducta del agente.

Por esta razón, el simple hecho de que el legislador suponga en estos eventos la responsabilidad civil del agente o ex funcionario estatal, no impide que esta presunción pueda ser destruida con la presentación de pruebas de descargo. En este punto, para la Sala es preciso señalar que la previsión de los citados artículos 5º y 6º de la Ley 678 de 2001 no entraña que las causales ahí enunciadas sean las únicas respecto de las cuales puede calificarse una conducta como dolosa y/o gravemente culposa, puesto que el juez de la acción de repetición podrá deducir otros supuestos de hecho que puedan calificarse como tales al apreciar el caso puesto a su consideración[19], pero en relación con estos últimos no podrá aludirse a la aplicación de una presunción y, por tanto, la entidad estatal estará obligada a probar no solamente el supuesto de hecho de aquella sino, también, la conducta o aspecto volitivo de la actuación del funcionario público.

Como se expuso, quien alegue en su favor una presunción deberá probar plenamente y, a través de medios conducentes, pertinentes y eficaces, los hechos que le dan su origen, puesto que resulta claro que el legislador no pugnó por una suerte de tarifa legal para acreditar aquel supuesto fáctico. En efecto, las presunciones establecidas en la ley solo serán procedentes y se tendrán por ciertas cuando los “hechos en que se funden estén debidamente probados” pero “admitirá prueba en contrario cuando la ley lo autorice”, de conformidad con el artículo 166 del Código General del Proceso.

Para la Sala resulta necesario dejar claro que el hecho que le da sustento a la presunción debe estar completamente probado y no debe dar lugar a duda alguna, para ello podrá acudirse a una valoración integral de las pruebas que obran en el expediente sin que, tal como lo ha precisado la jurisprudencia[20], pueda establecerse únicamente de la sentencia del proceso antecedente todos los elementos que le dan sustento al supuesto fáctico[21]. 7.5.

La calificación de la conducta Establecida la existencia del daño, la situación que debe acreditarse como condición sine qua non para continuar con el juicio de responsabilidad del señor Víctor Manuel Páez Guerra consiste en establecer si, a la luz de lo preceptuado en el artículo 6° numeral 1 de la Ley 678 de 2001, el accionado, en su condición de exdirector general del Instituto Penitenciario y Carcelario - INPEC, actuó con culpa grave al expedir la Resolución n.° 02847 del 31 de agosto de 2001 con violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho[22].

En el recurso de apelación la entidad accionante sostuvo que la culpa grave con que presuntamente actuó el señor Víctor Manuel Páez Guerra se encuentra acreditada, puesto que, si bien el accionado se posesionó en el cargo de director general del INPEC con posterioridad a la expedición de la orden de traslado del médico Héctor Saúl Mantilla Quintero a la ciudad de Riohacha, lo cierto es que una vez que el hoy demandado se encontraba en el ejercicio de sus funciones directivas, el galeno Mantilla Quintero le remitió varios oficios en los que le ponía de presente las dificultades que tenía para acatar la orden de traslado, de manera que en realidad sí tuvo conocimiento previo de las razones por las cuales el profesional no se presentó a su lugar de trabajo, razón por la cual no era plausible declarar la vacancia del cargo por abandono utilizando como argumento el desconocimiento de esas razones.

Aunado a esto, la apelante consideró que, debido a la omisión en el decreto de pruebas de oficio y a la inadecuada valoración probatoria efectuada por el fallador de primer grado, en la sentencia recurrida se arribó a una conclusión errónea sobre la inobservancia de los deberes legales que debió atender el señor Víctor Manuel Páez Guerra en la expedición de la Resolución n.° 02847 del 31 de agosto de 2001.

Y una vez planteada esta consideración, añadió (fl. 609 del c. 3): Ahora bien, de otra parte el Honorable Consejero de Estado, debe revocar la providencia de primera instancia, por cuanto se encuentra demostrada la responsabilidad del señor Víctor Manuel Páez Guerra, al permitir con su conducta gravemente dolosa en su calidad de director general del INPEC, para el año 2001, haya omitido los deberes legales que la ley le confiere, toda vez que éste se encontraba rodeado de sus asesores quienes podían manifestarle los mismos antecedentes que tenía la jefe de División de Talento Humano, que es subordinada de la Dirección General del INPEC, decisión que sufrió la entidad INPEC, por el detrimento patrimonial que tuvo que pagar a través de la figura de la sentencia judicial.

Al respecto, la Sala precisa que, en efecto, la Resolución n.° 01804 del 13 de junio de 2001, mediante la cual se ordenó el traslado del médico Héctor Saúl Quintero Mantilla fue proferida por el señor Fabio Campos Silva, entonces director general del INPEC (fl. 80 del c. 5). Posteriormente, el 9 de julio de la misma anualidad se posesionó como nuevo director del Instituto el hoy accionado Víctor Manuel Páez Guerra (fl. 375 del c. 1), quien profirió la Resolución n.° 02847 del 31 de agosto de 2001, mediante la cual se declaró la vacancia por abandono del cargo de médico código 3085, grado 15 que ocupaba el señor Quintero Mantilla (fl. 81 del c. 5)[23], acto que fue declarado nulo por parte del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala de Descongestión, mediante sentencia del 8 de julio de 2004 (fl. 257 del c. 5).

En relación con el supuesto conocimiento que tuvo el señor Páez Guerra del procedimiento administrativo previo que agotó el médico Quintero Mantilla, la Sala destaca que, si bien obran en el plenario cinco oficios[24] mediante los cuales el profesional de la salud se dirigió a la dirección general del INPEC para poner en su conocimiento las dificultades que tenía para acatar la orden de traslado a Riohacha y para solicitar que se celebrara una reunión para tratar personalmente su caso, lo cierto es que no existe prueba de que esas peticiones hubieran sido resueltas directamente por el director general, o que siquiera hubieran sido escaladas o repartidas a su despacho para responderlas de fondo, toda vez que dichos escritos fueron direccionados hacia la jefatura de la División de Gestión Humana del Instituto, encabezada por la señora Nelly Margarita Cuellar Hernández, quien se pronunció sobre ellos mediante oficios n.° 7210- D.G.H.-10501-P.S. del 16 de julio de 2001 (fl. 156 del c. 5) y 7210-D.G.H.- 11185-P.S. del 26 de julio de 2001[25] (fl. 159 del c. 5).

Así las cosas, la Sala considera que no se encuentra acreditado que el señor Víctor Manuel Páez Guerra conoció previamente las razones por las cuales el médico Héctor Saúl Quintero Mantilla no se presentó a su puesto trabajo en Riohacha. Sin embargo, aunque hubiesen medios de prueba que ofrecieran convicción acerca de ese conocimiento, estos no podrían tenerse en cuenta para proferir un decisión de mérito en el caso concreto, por cuanto existe una divergencia entre el fundamento de las pretensiones expresado en la demanda y las consideraciones fácticas y jurídicas enunciadas en el recurso de apelación, en la medida en que en el escrito inicial se señaló que la responsabilidad del accionado está determinada por una actuación gravemente culposa derivada de la expedición de un acto administrativo con violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho -al tenor de lo previsto en el numeral 1 del artículo 6° de la Ley 678 de 2001-, mientras que en la apelación se argumentó que la procedencia de la condena pretendida está determinada por el desconocimiento de las situaciones de hecho que rodearon el traslado del señor Quintero Mantilla y su inasistencia a trabajar, es decir, de un yerro en los aspectos fácticos del acto administrativo -circunstancia enmarcada en la presunción de dolo prevista en el numeral 3 del artículo 5° de la Ley 678 de 2001- cuya nulidad derivó en una sentencia que condenó al INPEC a pagar las sumas de dinero por las que hoy se repite.

Adoptar una decisión de fondo teniendo en cuenta los argumentos expresados en el recurso de apelación configuraría una modificación del juez a la causa petendi expresada en las consideraciones fácticas y jurídicas del libelo introductorio, con lo cual se transgrediría el derecho de defensa del accionado y conllevaría una sentencia violatoria del principio de congruencia consagrado en el artículo 305 del Código de Procedimiento Civil[26].

En cuanto a la noción de causa petendi y su imposibilidad de modificación, la Subsección ha considerado[27]: La jurisprudencia de esta Corporación ha sido pacífica en considerar que la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en las actuaciones que conoce, carece por completo de facultades para variar la causa petendi que se narra en la demanda, es decir, que en procesos de esta naturaleza la sentencia está irremediablemente abocada a resolver sobre si hay o no lugar a declarar la responsabilidad de la administración con base en los antecedentes fácticos descritos en la demanda o su modificación y a los medios de convicción regular y oportunamente agregados al plenario[28].

Es así como cualquier variación o modificación del marco fáctico implicaría un desconocimiento flagrante del principio relativo al debido proceso, ya que, por una parte, sorprendería a la entidad pública demandada cuya defensa y medios exceptivos estarían enfocados a rebatir los hechos presentados en la demanda y, por otra, en atención a que esta jamás tendría opción de ejercer en ese caso el legítimo derecho de controvertir y de aportar pruebas tendientes a rebatir los elementos de juicio eventual base de la declaración de responsabilidad y consecuencial condena al pago de los perjuicios, por lo que el juez debe resolver sobre las pretensiones de la demanda, sus fundamentos fácticos y jurídicos con sustento en la prueba regular y oportunamente aportada al proceso como lo dispone el artículo 305 del Código de Procedimiento Civil.

Respecto a la relación existente entre la causa petendi y el principio de congruencia, la Subsección A de la Sección Tercera del máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo ha señalado[29]: (…) cabe precisar que el principio de congruencia, que por antonomasia gobierna las decisiones de las autoridades judiciales, se edifica sobre la base de la existencia de límites predeterminados por el mismo libelo introductor que da origen a la controversia y que sirven de marco para la decisión. Dichos linderos determinan la inviabilidad procesal de que el juez de conocimiento dicte la providencia con desconocimiento de lo pretendido en la demanda o exceda los términos de la solicitud.

Contrario sensu, se impone que su decisión guarde directa correspondencia con la reclamación elevada por la actora, con los hechos que le sirven de fundamento y a las pruebas en que se soporta su prosperidad o su negativa. En materia de acción de repetición la garantía de no modificación de la causa petendi en punto de la imputación subjetiva dirigida contra la parte demandada tiene su fundamento en el artículo 90 Constitucional que, al establecer un régimen de responsabilidad del agente estatal basado en la conducta dolosa o gravemente culposa en que este hubiere incurrido, impone a la entidad accionante la carga de argumentar con precisión en qué consiste la imputación dirigida contra el accionado, sin que sea plausible la adopción de fórmulas genéricas que llamen a responder al agente a título de dolo o culpa grave sin especificar o argumentar a cuál de estas dos modalidades de vinculación subjetiva se está haciendo alusión. Tampoco le es dable a la parte actora, ni al juez de la causa, variar el fundamento de la pretensión formulada en la demanda mediante la introducción de nuevas consideraciones que impliquen una variación en los fundamentos de la imputación jurídica efectuada contra el accionado.

Así las cosas, y en aplicación del artículo 357[30] del Código de Procedimiento Civil, que restringe la competencia del fallador de segunda instancia a los argumentos que constituyen el objeto del recurso formulado por el apelante único, la Sala confirmará la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, el 11 de abril de 2013, en atención a que los argumentos expresados en el recurso de apelación formulado por el INPEC constituyen una variación en la causa petendi. 8.

Condena en costas En vista de que no se observa temeridad o mala fe en el actuar de las partes, la Sala se abstendrá de condenar en costas, de conformidad con lo estatuido en el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, el 25 de febrero de 2015, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO. Sin condena en costas.

TERCERO. Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen para lo de su cargo. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO ----------------------- [1] Según Acta No. 015 de esa misma fecha. [2] “Conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos (…)”. [3] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto del 21 de abril de 2009, expediente 25000-23-26-000-2001-02061-01(IJ), M.P. Mauricio Fajardo Gómez. [4] De acuerdo con el inciso segundo del artículo 90 de la Constitución Política y las normas que lo desarrollan, artículos 77 y 78 del CCA y la Ley 678 de 2001, para que una entidad pública pueda ejercer la acción de repetición, deben concurrir y reunirse los presupuestos y requisitos a saber: a) Que una entidad pública haya sido condenada a reparar los daños antijurídicos causados a un particular, o resulte vinculada a la indemnización del daño en virtud de una conciliación u otra forma legal alternativa de terminación o solución pacífica de un conflicto; b) Que la entidad haya pagado a la víctima del daño la suma determinada en la sentencia condenatoria o en la conciliación; y c) Que la condena o la conciliación se hayan producido a causa de la conducta dolosa o gravemente culposa de un funcionario o ex funcionario o de un particular que ejerza funciones públicas.

Ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 31 de agosto de 2006, expediente No. 28.448, M.P. Ruth Stella Correa Palacio. [5] Luego de que, por tratarse de un proceso de única instancia por la cuantía, mediante auto del 19 de noviembre de 2004 se negara la concesión del recurso de apelación formulado por la parte demandante (fl. 250 del c. 10). [6] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, subsección A, sentencia de 24 de febrero de 2016, exp. 36.310, M.P.: Hernán Andrade Rincón. [7] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 31 de agosto de 1999, exp. 10.865, M.P.: Ricardo Hoyos Duque. [8] El artículo 83 Constitucional estipula: “Las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante estas”. [9] La fecha en que fue expedido este comprobante es ilegible. [10] Francesco Carnelutti, La prueba civil, (Buenos Aires: Arayú, 1955), 19. [11] El profesor Betancur Jaramillo cuestiona el nomen iuris adoptado por el legislador de 2001, y afirma que “vistas las definiciones y los eventos que los ponen de presente, habrá de concluir que lo que quiso el legislador fue señalar o calificar unos hechos como dolosos en su artículo 5 y otros, como equivalente a culpa grave, en el siguiente.

En otras palabra, cuando la primera norma enuncia cinco hechos (…) no lo hace a título de antecedentes para que de él se infiera o presuma el dolo, sino que está dando a entender que cuando ocurra cualquiera de los hechos enunciados y probados no es que se presuma el dolo, sino que existe éste (…) Corrobora la idea de que el artículo 5º no establece presunciones sino que enuncia casos de dolo, la definición misma que sobre éste hace en su inciso 1º, al señalar que el agente actúa con dolo cuando el agente quiere la realización de un hecho ajeno a la finalidad del servicio del Estado” BETANCUR JARAMILLO, Carlos, Derecho Procesal Administrativo, Medellín, Seña Editora, 2013, p. 124 y 125. [12] Hernando Devis Echandía, Teoría general de la prueba judicial, Tomo II (Bogotá: Temis, 2017), 681. [13] Original de la cita: El inciso 4º del artículo 29 constitucional señala: “Toda persona se presume inocente mientras no se la haya declarado judicialmente culpable.

Quien sea sindicado tiene derecho a la defensa y a la asistencia de un abogado escogido por él, o de oficio, durante la investigación y el juzgamiento; a un debido proceso público sin dilaciones injustificadas; a presentar pruebas y a controvertir las que se alleguen en su contra; a impugnar la sentencia condenatoria, y a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho”. [14] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección S, sentencia de 6 de julio de 2017, exp. 45.203, M.P.: Marta Nubia Velásquez Rico. [15] Congreso de la República, Gaceta del Congreso n.° 14 del 10 de febrero de 2000, p. 16. [16] Corte Constitucional, sentencia C-374 de 2002. [17] Ibidem. [18] Hernando Devis Echandía, Teoría general de la prueba judicial, Tomo II, 689. [19] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, sentencia de 29 de mayo de 2014, exp. 40.755, M.P.: Ramiro de Jesús Pazos Guerrero. [20] Al respecto, se puede consultar Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 31 de agosto de 2006, exp. 28448.

M.P Ruth Stella Correa Palacio. [21] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 14 de junio de 2019, exp. 45.647, M.P. María Adriana Marín. [22] El fundamento de la pretensión fue expresado someramente en el acápite de fundamentos de derecho de la demanda, así (fl. 10 del c. 1): “Ruego a esa honorable corporación tener como fundamento de derecho las siguientes normas: (…) 3°.- El artículo 6° numeral 1° de la Ley 678 de 2001, por medio de la cual se reglamenta la determinación de responsabilidad patrimonial de los agentes del Estado, y específicamente la causal en cita contempla lo siguiente: “violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho”. [23] En la motivación del acto se precisó (fl. 81 del c. 5): “Mediante Resolución No. 0809 del 26 de marzo de 2001, el Director General del INPEC en uso de sus facultades legales y en especial de las conferidas en el artículo 24 del decreto 407 de 1994, dispuso el traslado del doctor Héctor Saúl Mantilla Quintero, por necesidades del servicio, de la cárcel del Distrito Judicial `La Modelo´ de Bogotá a la cárcel del Distrito Judicial de Riohacha, con el mismo cargo, sin desmejorar sus condiciones laborales.

El doctor Héctor Saúl Mantilla Quintero, debió hacer su presentación en la cárcel del Distrito Judicial de Riohacha desde junio 29 de 2001, pero según informe enviado por el director de ese establecimiento carcelario el mencionado funcionario no ha hecho su presentación desconociéndose los motivos de su ausencia e incurriendo en abandono del cargo”. [24] Escritos fechados el 9 (fl. 152 del c. 5), 10 (fl. 154 del c. 5) y 30 de julio de 2001 (fl. 168 del c. 5), así como el oficio los oficios del 23 (fl. 195 del c. 5) y 24 de agosto siguiente (fl. 196 del c. 5). [25] En este segundo oficio la señora Nelly Margarita Cuellar Hernández indicó que el agendamiento de las citas con el director general de la entidad no era un asunto de su competencia, por lo que remitió dicha solicitud al Capitán Yesid Romanos Linares, a quien el médico Mantilla Quintero le dirigió una misiva el 23 de agosto de 2001 (fl. 195 del c. 5) insistiendo en la petición y del cual no obra en el plenario pronunciamiento alguno que permita inferir que el escrito fue escalado al despacho del director general de la entidad, señor Víctor Manuel Páez Guerra. [26] “Congruencias.

La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla, y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley. No podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda, ni por causa diferente a la invocada en ésta (…)”. [27] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 27 de septiembre de 2018, exp. 42769. [28] Consultar, por ejemplo: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 24 de octubre de 2016, exp. 34357, C.P. Hernán Andrade Rincón. [29] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 14 de febrero de 2019, exp. 58894, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico. [30] “Artículo 357.

Competencia del superior. La apelación se entiende interpuesta en lo desfavorable al apelante, y por lo tanto el superior no podrá enmendar la providencia en la parte que no fue objeto del recurso, salvo que en razón de la reforma fuere indispensable hacer modificaciones sobre puntos íntimamente relacionados con aquélla. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones (…)”.