68001-23-33-000-2016-01245-01 — Consejo de Estado

RECONOCIMIENTO DE LA PRIMA TÉCNICA A EMPLEADO DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA / COSA JUZGADA – Configuración La Sala concluye que en el presente caso operó el fenómeno de la cosa juzgada, toda vez que se verificó la identidad de partes, objeto y causa entre los procesos judiciales antes descritos, situación que procederá a exponerse: (i) identidad de partes: Los dos procesos judiciales en comento fueron promovidos por la señora Cecilia Remolina Ortiz contra la Nación – Contraloría General de la República, es decir, que coinciden los sujetos procesales en las partes activa y pasiva;

(ii) identidad de objeto: En los dos procesos se pretendió la anulación de los actos administrativos que negaron el reconocimiento de la prima técnica y, a título de restablecimiento del derecho, se solicitó el pago de la referida prestación, «desde el momento en que solicitó su asignación por primera vez» y hacia el futuro. (…). Es así como se evidencia que en el proceso anterior se estudió su caso con fundamento en la normativa que el juez estimó aplicable y en consonancia con las pruebas aportadas en dicha oportunidad, las cuales se encaminaron a demostrar iguales supuestos de hecho a los ahora debatidos para acceder a la prima técnica, a saber: a) tiempo laborado; b) trayectoria académica; y c) el cumplimiento de los requisitos con anterioridad a la entrada en vigencia del Decreto 1724 de 1997.

A su vez, dichos extremos fácticos no variaron en el sub lite, razón por la que se configura la identidad de causa en comento. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 125 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 243 / LEY 1564 DE 2012 – ARTÍCULO 133 / LEY 1564 DE 2012 – ARTÍCULO 136 / LEY 1564 DE 2012 – ARTÍCULO 303 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., veintitrés (23) de enero de dos mil veinte (2020).

Radicación número: 68001-23-33-000-2016-01245-01(2136-18) Actor: CECILIA REMOLINA ORTIZ Demandado: CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Temas: Apelación de excepciones previas AUTO INTERLOCUTORIO __________________________________________________________________ Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la decisión de 6 de marzo de 2018, adoptada por el Tribunal Administrativo de Santander, en el marco de la audiencia inicial del artículo 180 del CPACA, en tanto declaró probada la excepción de cosa juzgada.

Antecedentes 2 Pretensiones de la demanda La señora Cecilia Remolina Ortiz, actuando por intermedio de apoderada judicial, interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho tendiente a que se anule el Oficio 2016EE0091437 de 21 de julio de 2016, proferido por la Contraloría General de la República, que negó el reconocimiento de la prima técnica.

A título de restablecimiento del derecho, solicitó condenar a la entidad demandada a reconocer la prima técnica, «desde el momento en que solicitó su asignación por primera vez», en cuantía del 40% del salario básico mensual, por haber adquirido el derecho en vigencia de la Ley 106 de 1993 y el Decreto 1384 de 1996. 4 Actuación procesal 1.2.1.

Providencia apelada El 6 de marzo de 2018, el Tribunal Administrativo de Santander, en el marco de la audiencia inicial del artículo 180 del CPACA[1], entre otras determinaciones[2], declaró probada la excepción de cosa juzgada, con fundamento en los siguientes argumentos: Previamente, ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, se tramitó un asunto similar al presente, en el cual se negó el reconocimiento de la prima técnica objeto de controversia.

Al existir identidad de partes, objeto y causa entre el anterior proceso y el que ahora se analiza, resulta imposible emitir nuevamente un pronunciamiento en relación con el derecho prestacional de la accionante. Específicamente, la actual demanda se edifica sobre el reconocimiento de la prima técnica, situación que fue debatida en el proceso primigenio, en el cual se negó tal emolumento, en consideración a que la interesada no acreditó los requisitos exigidos para ello, esto es, desempeñar el empleo en propiedad, pues estaba nombrada en provisionalidad. 2.

Recurso de apelación La demandante interpuso recurso de apelación[3] contra la anterior decisión, al estimar que no se configura la cosa juzgada, ya que la demanda plantea hechos nuevos, a saber: i) algunos empleados de la Contraloría sí están devengando la prima técnica pretendida y se encuentran en igualdad de condiciones laborales y profesionales a las suyas; y ii) el Consejo de Estado en sede de tutela ha amparado los derechos fundamentales de los tutelantes por considerar que el Tribunal Administrativo de Santander incurrió en un error al aplicar la normativa general de los empleados públicos de la Rama Ejecutiva (Decretos 1661 y 2164 de 1991), ya que los servidores de la Contraloría se rigen por disposiciones especiales en materia salarial y prestacional (Decreto 1384 de 1996).

Sostuvo que los jueces que conocieron del proceso anterior se extralimitaron en el ejercicio de sus funciones, toda vez que aplicaron normas que no fueron invocadas por la demandante y que tampoco regulaban su situación laboral. En consecuencia, se debe corregir dicho error, así como la desigualdad que se evidencia actualmente entre los empleados de la Contraloría. Agregó que interpuso acción de tutela contra los fallos judiciales en comento, pero el Consejo de Estado la declaró improcedente; sin embargo, dejó establecido que «comoquiera que la relación laboral entre el estado y los tutelantes está vigente, los interesados pueden presentar una nueva reclamación en la que expongan los nuevos argumentos, que en su opinión llevan implícitos el reconocimiento del derecho en litigio»[4]. 1.

Consideraciones 1. Cuestión previa Previo a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora se deben hacer las siguientes precisiones: Los artículos 125[5] y 243[6] del CPACA, en lo que atañe a los jueces colegiados, establecen los criterios para definir cuáles autos interlocutorios deben ser suscritos por la respectiva Sala de decisión de los tribunales administrativos o del Consejo de Estado o por los ponentes, dependiendo la instancia y la naturaleza del asunto.

Específicamente, en lo que respecta al sub lite, dichas normas prevén que la providencia que pone fin al proceso debe proferirse por las salas de decisión de los tribunales; no obstante, en el presente asunto se observa que el auto apelado, que declaró probada la excepción de cosa juzgada, fue suscrito únicamente por la magistrada sustanciadora.

Sin embargo, con el fin de aplicar el principio constitucional de prevalencia del derecho sustancial, la Sala estima que la irregularidad mencionada se encuentra convalidada y saneada, conforme a los artículos 133 y 136 del Código General del Proceso[7], pues si bien la providencia fue proferida por un solo magistrado, la actuación cumplió su finalidad.

Además, esta situación no fue objetada por las partes. El anterior lineamiento interpretativo ha sido acogido en otras oportunidades por esta Subsección, al considerar que se aviene a los criterios orientadores de «celeridad y economía procesal que rigen el proceso y a los de taxatividad o especificidad, conservación procesal, última ratio o trascendencia y de saneamiento que caracterizan al régimen de las nulidades procesales»[8]. 2.

Problema jurídico Teniendo en cuenta la decisión adoptada en primera instancia, en consonancia con las competencias legalmente atribuidas a esta Sala, el problema jurídico consiste en determinar si en el presente caso se encuentra acreditada la excepción de cosa juzgada. Para efectos metodológicos, el estudio del asunto se desarrollará en el siguiente orden: i) cosa juzgada; y ii) solución al caso concreto. 3.

Cosa juzgada La figura de la cosa juzgada emana de la soberanía del Estado para dotar de inmutabilidad, certeza y fuerza vinculante a las decisiones judiciales, así como proteger la seguridad jurídica de los asociados y de las entidades que intervinieron en un litigio anterior[9]. Esta institución procesal evita que se presenten en el futuro demandas o procesos que versen sobre un asunto igual y ya decidido en sede judicial, lo que garantiza que no vuelva a reabrirse dicho debate ante la jurisdicción, salvo las excepciones legales[10].

A su vez, el artículo 303 del Código General del Proceso[11], aplicable por remisión del artículo 306 del CPACA, dispone que se configura la cosa juzgada cuando el nuevo litigio presenta identidad en los siguientes tres elementos, a saber[12]: i) Partes. Quienes concurren al nuevo proceso deben ser idénticas personas, naturales o jurídicas, que figuraban como sujetos procesales en el anterior. ii) Objeto.

Las pretensiones elevadas en el nuevo proceso son iguales a las reclamadas en el primero ya decidido. iii) Causa. El motivo o razón que fundamentó la primera demanda se corresponde con el invocado en la segunda. De esta manera, cuando en el nuevo proceso se pueda corroborar la existencia de una sentencia ejecutoriada que resolvió el asunto en anterior oportunidad y, además, que concurran los elementos enunciados, deberá declararse la configuración de la cosa juzgada y, en consecuencia, al juez no le será permitido pronunciarse sobre la prosperidad o no de las pretensiones, en tanto que no puede volver a decidir acerca de asuntos ya juzgados, so pena de quebrantar el principio de seguridad jurídica de las decisiones judiciales[13]. 4.

Caso concreto - análisis de la Sala El a quo declaró probada la excepción de cosa juzgada, por considerar que existe identidad de partes, objeto y causa en relación con el proceso radicado: 2011-00028, que fue tramitado ante esta jurisdicción y que culminó con sentencia de segunda instancia, proferida el 28 de mayo de 2014 por el Tribunal Administrativo de Santander[14], que negó el reconocimiento de la prima técnica ahora reclamada.

Es decir, que en ambos procesos se ha perseguido el reconocimiento de igual prestación, desde el inicio de la relación laboral y en adelante. De otro lado, es oportuno aclarar que en el primer proceso se enjuició el Oficio 2010EE56744 de 19 de agosto de 2010 y en el segundo se demandó el Oficio 2016EE0091437 de 21 de julio de 2016, es decir, que se acusaron actos administrativos diferentes; sin embargo, tanto las decisiones acusadas como el restablecimiento deprecado versó sobre el reconocimiento y pago de la prima técnica, por lo cual, puede concluirse que se verificó la identidad de objeto[17].

La tesis antes expuesta, ha sido acogida en casos con contornos símiles al presente, en los siguientes términos[18]: En ese orden de ideas, se tiene que respecto de la pretensión principal, el objeto perseguido en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho «68001-33-31-002-2009-00076», incoada en su momento por la demandante, tiene estrecha relación con el debatido en el medio de control del epígrafe, dado que el asunto litigioso en ambos procesos abarca el control de legalidad de actos administrativos que, en tiempos diferentes, negaron el reconocimiento de la prima técnica en los términos de la Ley 106 de 1993 y el Decreto reglamentario 1384 de 1996, pues de los antecedentes expuestos se infiere que los fundamentos fácticos y jurídicos de las actuaciones administrativas que dieron origen a su expedición son idénticos.

(Se resalta). c) Identidad de causa: en los dos procesos la demandante solicitó el reconocimiento de la prima técnica por considerar que reunía los requisitos legalmente establecidos para el efecto, los cuales acreditó con anterioridad a la entrada en vigencia del Decreto 1724 de 1997, que eliminó este beneficio para los cargos del nivel profesional, pero protegió los derechos adquiridos.

En el sub lite, la apelante alegó que existen nuevos hechos que impiden la configuración de la excepción de cosa juzgada, a saber: i) algunos empleados de la Contraloría sí están devengando la prima técnica pretendida y se encuentran en igualdad de condiciones laborales y profesionales a las de la demandante; y ii) el Consejo de Estado en sede de tutela ha amparado los derechos fundamentales de los tutelantes por considerar que el Tribunal Administrativo de Santander incurrió en un error al aplicar la normativa general de los empleados públicos de la Rama Ejecutiva (Decretos 1661 y 2164 de 1991), ya que los servidores de la Contraloría se rigen por disposiciones especiales en materia salarial y prestacional (Decreto 1384 de 1996).

Sin embargo, los anteriores argumentos no son suficientes para desvirtuar la identidad de causa, pues realmente se trata de razonamientos que tienden a reabrir el debate que culminó con sentencia de segunda instancia, por estimarla equivocada. En efecto, el hecho de que algunos servidores de la Contraloría devenguen la prima técnica no modifica la situación particular de la actora de cara a las exigencias de experiencia y estudios sobre los cuales ha fundado las dos demandas incoadas ante esta jurisdicción. Es así como se evidencia que en el proceso anterior se estudió su caso con fundamento en la normativa que el juez estimó aplicable y en consonancia con las pruebas aportadas en dicha oportunidad, las cuales se encaminaron a demostrar iguales supuestos de hecho a los ahora debatidos para acceder a la prima técnica, a saber: a) tiempo laborado; b) trayectoria académica; y c) el cumplimiento de los requisitos con anterioridad a la entrada en vigencia del Decreto 1724 de 1997.

A su vez, dichos extremos fácticos no variaron en el sub lite, razón por la que se configura la identidad de causa en comento. Al respecto, es oportuno resaltar las siguientes conclusiones del fallo de segunda instancia proferido dentro de dicha causa[19]: En el presente caso, resulta claro que la señora CECILIA REMOLINA ORTIZ no podía reclamar para sí los derechos propios de los empleados de carrera administrativa, como es el caso de la prima técnica por el criterio de formación avanzada y experiencia altamente calificada, en la medida que con anterioridad a la entrada en vigencia del Decreto 1724 de 1997, se encontraba desempeñando el cargo de Profesional Universitario en calidad de provisionalidad, no así en propiedad como lo exigía la normatividad que reglamentaba la prima técnica. […] De igual forma, a 11 de Julio de 1997- fecha de vigencia del Decreto 1724 de 1997[20]- la demandante aún no había sido incorporada a la planta de la Contraloría General de la República, razón por la cual no es posible que pretenda que se aplique a su particular situación el reconocimiento y pago de una prestación que ya había desaparecido para el nivel profesional cuando fue vinculada en propiedad a la institución. De otro lado, en cuanto a la existencia de sentencias de tutela que han amparado los derechos fundamentales de algunos accionantes, es importante tener en cuenta que estas providencias tienen efectos inter partes y, en el sub lite, la actora no demostró haber acudido al mecanismo de amparo para obtener una fallo favorable a sus intereses, es decir, que no existe un pronunciamiento por parte del juez constitucional que haya invalidado las decisiones judiciales que negaron su derecho a la prima técnica, ni mucho menos habilitado interponer una nueva demanda con idénticos supuestos fácticos y pretensiones analizadas previamente por los jueces de conocimiento.

En este orden de ideas, la actora pretende obtener un nuevo juicio de valor sobre los hechos que se debatieron en una anterior oportunidad en sede judicial y frente a los cuales se emitió una decisión que hizo tránsito a cosa juzgada[21]. Bajo este contexto, le asiste razón al a quo, en el sentido de declarar probada la excepción de cosa juzgada.

En consecuencia, el proveído impugnado será confirmado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, Resuelve Primero. Confirmar la decisión adoptada en la audiencia inicial de 6 de marzo de 2018, por la cual el Tribunal Administrativo de Santander declaró probada la excepción de cosa juzgada, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Devolver el expediente al Tribunal de origen, una vez se encuentre en firme esta decisión, para lo de su cargo.

Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS cgg/ddg ----------------------- [1] Folios 1A y 240 a 244 del expediente. [2] El a quo declaró no probadas las excepciones de «inexistencia del acto administrativo» y caducidad; sin embargo, estas decisiones no fueron apeladas. [3] Ibidem. [4] Sentencia de 9 de febrero de 2017, radicado: 11001-03-15-000-2016-02835- 00. [5] Artículo 125.

De la expedición de providencias. Será competencia del juez o Magistrado Ponente dictar los autos interlocutorios y de trámite; sin embargo, en el caso de los jueces colegiados, las decisiones a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 de este Código serán de la sala, excepto en los procesos de única instancia. […] (Resaltado fuera del texto). [6] Artículo 243.

Apelación. Son apelables las sentencias de primera instancia de los Tribunales y de los Jueces. También serán apelables los siguientes autos proferidos en la misma instancia por los jueces administrativos: 1. El que rechace la demanda. 2. El que decrete una medida cautelar y el que resuelva los incidentes de responsabilidad y desacato en ese mismo trámite. 3.

El que ponga fin al proceso. 4. El que apruebe conciliaciones extrajudiciales o judiciales, recurso que solo podrá ser interpuesto por el Ministerio Público. (Resaltado fuera del texto). [7] En efecto, los artículos 133 y 136 del Código General del Proceso, preceptúan: Artículo 133. Causales de nulidad. El proceso es nulo, en todo o en parte, solamente en los siguientes casos: […]

PARÁGRAFO. Las demás irregularidades del proceso se tendrán por subsanadas si no se impugnan oportunamente por los mecanismos que este código establece. Artículo 136. Saneamiento de la nulidad. La nulidad se considerará saneada en los siguientes casos: 1. Cuando la parte que podía alegarla no lo hizo oportunamente o actuó sin proponerla. […] 4.

Cuando a pesar del vicio el acto procesal cumplió su finalidad y no se violó el derecho de defensa.

PARÁGRAFO. Las nulidades por proceder contra providencia ejecutoriada del superior, revivir un proceso legalmente concluido o pretermitir íntegramente la respectiva instancia, son insaneables. [8] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, consejero ponente: Dr. William Hernández Gómez, providencia de 18 de febrero de 2016, radicado: 47001 23 33 000 2012 00043 01(2224-13), actor: Esther Cecilia Barcasnegra Castellanos. [9] Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Providencia de 5 de octubre de 2017. Consejera ponente: Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez. Radicación: 25000-23-42-000-2013- 06646-02(3073-16). Actor: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- ugpp-. Demandado: Andrés Avelino Rosas Tascón. [10] Como ocurre con las causales de procedencia del recurso extraordinario de revisión. [11] «Artículo 303.Cosa juzgada.

La sentencia ejecutoriada proferida en proceso contencioso tiene fuerza de cosa juzgada siempre que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, se funde en la misma causa que el anterior y entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes. Se entiende que hay identidad jurídica de partes cuando las del segundo proceso son sucesores por causa de muerte de las que figuraron en el primero o causahabientes suyos por acto entre vivos celebrado con posterioridad al registro de la demanda si se trata de derechos sujetos a registro, y al secuestro en los demás casos.

En los procesos en que se emplace a personas indeterminadas para que comparezcan como parte, incluidos los de filiación, la cosa juzgada surtirá efectos en relación con todas las comprendidas en el emplazamiento. La cosa juzgada no se opone al recurso extraordinario de revisión». [12] Al respeto se puede consultar la sentencia del Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Radicación: 76001-23-33-000-2013-00041-01(0692-16). Actor: Álvaro Ramírez Reyes. Demandado: Universidad del Valle. Consejera ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez. Bogotá D.C., 26 de octubre de 2017. [13] Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia del 24 de marzo de 2011.

Demandante: Instituto Colombiano de Bienestar Familiar. Demandado: Alba Marina Acosta Cadavid. Radicado 17001-23-31-000-2004-01402-01(34396). Consejera ponente: Olga Mélida Valle de la Hoz. [14] Folios 50 a 59 del expediente [15] Información extraída del fallo de segunda instancia proferido dentro del proceso en comento (folios 50 a 59). [16] Ibidem. [17] En igual sentido pueden consultarse las siguientes providencias proferidas por el Consejo de Estado: - Sección Segunda, Subsección B, consejero ponente: Dr. César Palomino Cortés, sentencia de 21 de febrero de 2018, radicado: 11001-03-15-000-2018- 00149-00(AC), actor: Eumber Carrillo González. - Sección Segunda, Subsección B, consejera ponente: Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez, sentencia de 26 de octubre de 2017, 76001-23-33-000-2013- 00546-02 (0432-16), actor: Joel Otero Álvarez. - Sección Cuarta, consejero ponente: Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, sentencia de 1 de junio de 2016, radicado: 11001-03-15-000-2016-00872- 00(AC), actor: Mario Ramírez Cortes. [18] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, C.P. Dr. César Palomino Cortés, auto de 1 de agosto de 2019, radicado: 68001-23-33-000- 2016-01128-01 (4653-2017). [19] Folios 50 a 59 del expediente. [20] Con la expedición del precitado decreto, desaparece el derecho a devengar la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada para el nivel profesional. [21] En igual sentido pueden consultarse las siguientes providencias proferidas por esta Corporación: - Segunda, Subsección A, C.P.: Dr. William Hernández Gómez, radicado: 25000- 23-42-000-2016-01991-01 (4615-2017). - Subsección B, C.P.: Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez, auto de 26 de noviembre de 2018, radicado: 68001-23-33-000-2016-01151-01 (1694-2018).