CADUCIDAD DE LA ACCIÓN – Objeto El fenómeno de la caducidad es la sanción que limita el ejercicio del derecho sustancial como consecuencia de la presentación de las acciones judiciales excediendo el plazo que la ley establece para ello. Además, es un presupuesto, ligado al principio de seguridad jurídica, encaminado a eliminar la incertidumbre que representa para la administración la eventual revocatoria de sus actos en cualquier tiempo.
A su vez, esta situación define la carga procesal que tienen las partes para impulsar el litigio, pues, de no hacerlo, se pierde la oportunidad para acudir ante la administración de justicia. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 164 / LEY 640 DE 2001 – ARTÍCULO 21 CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / SUSPENSIÓN DEL CÓMPUTO DE LA CADUCIDAD POR CONCILIACIÓN PREJUDICIAL / CADUCIDAD – Improcedencia Le asiste razón al apelante en tanto solicitó que la suspensión del término de caducidad se cuente desde el día en que se radicó la solicitud de conciliación hasta el momento en que recibió la respectiva constancia por parte de la Procuraduría General de la Nación. En efecto, dicha petición es consonante con los lineamientos expuestos en acápites precedentes, por cuanto: i) la entrega del mencionado documento hizo oponible y dotó de certeza el cumplimiento del trámite conciliatorio como requisito de procedibilidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; y ii) cuando el actor recibió la constancia, no habían transcurrido 3 meses desde la radicación de la solicitud.
Bajo estas premisas, la Sala estima que la demanda sí fue presentada dentro de los 4 meses siguientes a la notificación del acto acusado, conforme lo dispone la ley, razón por la cual se revocará el auto impugnado y, en su lugar, ordenará proveer sobre la admisión de la demanda. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., treinta (30) de enero de dos mil veinte (2020).
Radicación número: 25000-23-42-000-2017-05367-01(2380-18) Actor: LUIS GILBERTO MARTÍNEZ MURILLO Demandado: SUBRED INTEGRADA DE SERVICIOS DE SALUD SUR E.S.E Y OTROS Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Temas: Apelación auto que rechazó demanda AUTO INTERLOCUTORIO __________________________________________________________________ Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por el actor contra el auto de 22 de febrero de 2018, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, mediante el cual rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho de la referencia, al considerar que operó el fenómeno de la caducidad del medio de control.
Antecedentes 2 Pretensiones de la demanda El señor Luis Gilberto Martínez Murillo, actuando por intermedio de apoderado judicial, interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de que se anule el Oficio OJU-E-817-2017 de 28 de abril de 2017, proferido por la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur E.S.E, que negó el pago de las prestaciones sociales causadas por haber laborado entre el 26 de marzo de 2007 y el 16 de enero de 2016.
A título de restablecimiento del derecho, el actor solicitó lo siguiente: i) declarar que entre él y la parte demandada se configuró una relación laboral, conforme al principio de primacía de la realidad sobre las formalidades; ii) pagar las primas de servicios, vacaciones, navidad, «junio», cesantías, intereses a las cesantías, sanción moratoria, horas extras, riesgos laborales y demás prestaciones sociales causadas durante el período antes indicado; iii) reembolsar los aportes al sistema de seguridad social en salud y pensiones; iv) convalidar el tiempo laborado para efectos pensionales. 4 Actuación procesal 1.2.1.
Auto apelado Mediante auto de 22 de febrero de 2018[1], el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, rechazó la demanda de la referencia al considerar que operó el fenómeno de la caducidad del medio de control, toda vez que en el sub lite no se discuten prestaciones periódicas, es decir, que el actor debía acudir ante la jurisdicción dentro de los 4 meses siguientes a la notificación del acto administrativo demandado, conforme lo establece el artículo 164 del CPACA; sin embargo, el interesado incumplió con esta carga procesal. 2.
Recurso de apelación Inconforme con la anterior decisión, el actor interpuso recurso de apelación[2], explicando que no hay lugar a declarar la caducidad del medio de control, por cuanto: i) Radicó la solicitud de conciliación extrajudicial cuando faltaban 3 días para cumplirse la caducidad. ii) La entidad demandada no compareció a la mencionada diligencia, razón por la que se le concedieron tres días para justificar su inasistencia. iii) «Al momento en que me presenté para efectos de retirar la certificación y documentos, no me fueron entregados, bajo el pretexto de que el Despacho del Procurador debía constatar la correspondencia allegada para efectos de determinar si se había allegado o no justificación» y definir si expedía la respectiva constancia o programaba una nueva fecha para audiencia, puesto que aún no habían transcurrido 3 meses desde la solicitud de conciliación. iv) En consideración a que no se le había citado para surtir otra diligencia de conciliación, el 27 de octubre de 2017 acudió ante la Procuraduría, momento en que se le entregó la constancia de no conciliación con fecha de expedición del 25 de octubre de ese año; sin embargo, con el fin de contabilizar la caducidad, debe tomarse como base el 27 y no el 25 de octubre, pues nunca fue notificado de las actuaciones que se surtieron con posterioridad al día fijado para la audiencia de conciliación a la que no asistió la convocada. v) Los días 28 y 29 de octubre de 2017 fueron sábado y domingo, es decir, que el conteo de la caducidad se reanudó el 30 de octubre y venció el 1 de noviembre, día en que se radicó la presente demanda, esto es, dentro del plazo legalmente establecido para el efecto. 1.
Consideraciones 1. Problema jurídico Teniendo en cuenta la decisión adoptada en primera instancia, y atendiendo a las competencias legalmente atribuidas a esta Sala, el problema jurídico consiste en determinar si en el presente caso operó la caducidad del medio de control de la referencia. Para efectos metodológicos, el estudio del asunto se desarrollará en el siguiente orden: i) caducidad del medio de control; ii) suspensión del término de caducidad con la solicitud de conciliación extrajudicial; y iii) solución al caso concreto. 2.
De la caducidad del medio de control Uno de los presupuestos procesales del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es el referente a que la demanda se interponga dentro del término fijado por el legislador, pues, de lo contrario, se configura la caducidad. En efecto, el ordenamiento constitucional ha establecido la garantía de acceso efectivo a la administración de justicia, la cual conlleva el deber de un ejercicio oportuno del derecho de acción, so pena de que las situaciones adquieran firmeza y no puedan ser discutidas en vía judicial[3].
En este orden de ideas, el fenómeno de la caducidad es la sanción que limita el ejercicio del derecho sustancial como consecuencia de la presentación de las acciones judiciales excediendo el plazo que la ley establece para ello. Además, es un presupuesto, ligado al principio de seguridad jurídica, encaminado a eliminar la incertidumbre que representa para la administración la eventual revocatoria de sus actos en cualquier tiempo.
A su vez, esta situación define la carga procesal que tienen las partes para impulsar el litigio, pues, de no hacerlo, se pierde la oportunidad para acudir ante la administración de justicia[4]. Ahora bien, el artículo 164 del CPACA estableció los términos para acudir ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, de los cuales es pertinente resaltar los que a continuación se trascriben, por estar directamente relacionados con el asunto objeto de la controversia, así: Artículo 164.
Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: 1. En cualquier tiempo, cuando: […] c) Se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas. […]. 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: […] d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales; […].
(Se resalta). De acuerdo con el anterior enunciado normativo, la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho debe interponerse dentro de los cuatro meses, contados a partir del día siguiente de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo objeto de enjuiciamiento, so pena de que opere el fenómeno de la caducidad, que por ninguna circunstancia se puede revivir.
De otro lado, es pertinente tener en cuenta que de conformidad con el numeral 1) del artículo 164 del CPACA, la demanda podrá presentarse en cualquier tiempo, entre otras situaciones, cuando: a) las pretensiones versen sobre prestaciones periódicas; y, b) se enjuicien actos producto del silencio administrativo. 3. Suspensión del término de caducidad con la solicitud de conciliación extrajudicial Al tenor de lo dispuesto por el artículo 21 de la Ley 640 de 2001[5], la radicación de la solicitud de conciliación extrajudicial ante el Ministerio Público suspende el término de caducidad del medio de control hasta que se presente alguno de los siguientes supuestos, el cual se reanudará a partir de «lo que ocurra primero», a saber: i) cuando se registre el acta en la que conste que se ha logrado un acuerdo conciliatorio entre las partes; ii) se expidan las constancias de que trata el artículo 2.º ibidem[6]; o iii) cuando hayan transcurrido más de tres (3) meses sin que se hubiese llevado a cabo la audiencia de conciliación extrajudicial.
Ahora bien, puede suceder que las constancias se entreguen en un día diferente al que fueron expedidas, siendo necesario definir cuál de las dos fechas debe tenerse en cuenta para verificar el acaecimiento de la caducidad del medio de control. Al respecto, esta Corporación ha sostenido lo siguiente[7]: […] En efecto, no puede entenderse que basta con que el Ministerio Público emita la constancia, sino que la misma debe ser puesta a disposición del interesado.
Lo contrario, conllevaría a imponerle al solicitante las consecuencias jurídicas de un hecho que no le es atribuible, de ahí que cobre relevancia los argumentos que se expusieron en el caso concreto en el recurso de apelación, teniendo en cuenta que tan sólo hasta el 8 de febrero de 2016 el solicitante conoció de la decisión que fue proferida el 29 de enero de ese mismo.
Ahora bien, lo anterior no implica que el término de caducidad quede suspendido hasta que el interesado requiera la copia de la constancia, pues ello equivaldría a que la suspensión operaría según la voluntad del interesado, lo cual desconocería el principio de seguridad jurídica, sino que el término queda suspendido desde la radicación de la solicitud y hasta el día en que el agente del Ministerio Público ponga la constancia a disposición del interesado, para que pueda obtener la correspondiente copia[8].
(Resaltado fuera del texto). Conforme al anterior criterio, la reanudación del término de caducidad está sujeta al conocimiento y entrega de la respectiva constancia de conciliación, pero bajo el entendido de «que la suspensión del término de caducidad originada en el trámite de conciliación prejudicial no puede prorrogarse más allá de los tres meses siguientes a la presentación de la solicitud ante la Procuraduría General de la Nación y es el interesado en acudir a la Administración de Justicia, quien debe estar atento al vencimiento de dicho plazo a fin de evitar instaurar demandas por fuera de los términos legalmente establecidos»[9].
En este orden de ideas, la fecha de entrega de la constancia debe ser tenida en cuenta para determinar hasta cuándo se suspende el término de caducidad, siempre y cuando no hayan transcurrido los 3 meses a que se refiere el artículo 21 de la Ley 640 de 2001[10]. 4. Caso concreto - análisis de la Sala La Sala encuentra mérito suficiente para revocar la decisión recurrida, con base en los siguientes razonamientos: i) El accionante refiere que el 2 de mayo de 2017 se le notificó el acto administrativo demandado[11]. ii) El término de caducidad inició el 3 de mayo de 2017 y fenecía el 3 de septiembre de 2017, de conformidad con el artículo 62 de la Ley 4 de 1913, según el cual «[l]os de meses y años se computan según el calendario»[12]. iii) El 30 de agosto de 2017, el demandante radicó solicitud de conciliación extrajudicial, es decir, faltando 5 días para vencerse el término de caducidad del medio de control[13]. iv) El 25 de octubre de 2017, la Procuraduría N.° 147 Judicial II para Asuntos Administrativos expidió constancia de no conciliación. Este documento tiene como fecha de recibido el 27 de octubre de 2017[14]. v) Bajo este contexto, el término de caducidad se reanudó el 28 de octubre de 2017. vi) El demandante tenía hasta el 1 de noviembre de 2017 para presentar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho de la referencia, fecha en que se verificó tal actuación[15], esto es, el último día que restaba para cumplirse el fenómeno de la caducidad que establece el numeral 2.º, literal d, del artículo 164 del CPACA.
En este orden de ideas, le asiste razón al apelante en tanto solicitó que la suspensión del término de caducidad se cuente desde el día en que se radicó la solicitud de conciliación hasta el momento en que recibió la respectiva constancia por parte de la Procuraduría General de la Nación. En efecto, dicha petición es consonante con los lineamientos expuestos en acápites precedentes, por cuanto: i) la entrega del mencionado documento hizo oponible y dotó de certeza el cumplimiento del trámite conciliatorio como requisito de procedibilidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; y ii) cuando el actor recibió la constancia, no habían transcurrido 3 meses desde la radicación de la solicitud.
Bajo estas premisas, la Sala estima que la demanda sí fue presentada dentro de los 4 meses siguientes a la notificación del acto acusado, conforme lo dispone la ley, razón por la cual se revocará el auto impugnado y, en su lugar, ordenará proveer sobre la admisión de la demanda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, Resuelve Primero. Revocar el auto de 22 de febrero de 2018, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, mediante el cual rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho de la referencia, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. En su lugar, Segundo. Devolver el expediente al Tribunal de origen, una vez se encuentre en firme esta decisión, para que provea sobre la admisión de la demanda, previa verificación de los demás requisitos.
Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS cgg/ddg ----------------------- [1] Folios 132 a 134 del expediente. [2] Folios 137 a 139 del expediente. [3] Sentencia C-832 de 8 de agosto de 2001, M.P. Dr. Rodrigo Escobar Gil. [4] Cfr. Sentencia de la Corte Constitucional C-652 de 1997, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, «El derecho de acceso a la administración de justicia resultaría seriamente afectado en su núcleo esencial si, como lo anotó la Corte, “este pudiera concebirse como una posibilidad ilimitada, abierta a los ciudadanos sin condicionamientos de ninguna especie”.
Tal interpretación, evidentemente llevaría a la parálisis total del aparato encargado de administrar justicia, e implicaría per se la inobservancia de ciertos derechos de los gobernados, en particular aquel que tienen las personas de obtener pronta y cumplida justicia». [5] Artículo 21. Suspensión de la prescripción o de la caducidad. La presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial en derecho ante el conciliador suspende el término de prescripción o de caducidad, según el caso, hasta que se logre el acuerdo conciliatorio o hasta que el acta de conciliación se haya registrado en los casos en que este trámite sea exigido por la ley o hasta que se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2º de la presente ley o hasta que se venza el término de tres (3) meses a que se refiere el artículo anterior, lo que ocurra primero. Esta suspensión operará por una sola vez y será improrrogable. [6] Artículo 2º.
Constancias. El conciliador expedirá constancia al interesado en la que se indicará la fecha de presentación de la solicitud y la fecha en que se celebró la audiencia o debió celebrarse, y se expresará sucintamente el asunto objeto de conciliación, en cualquiera de los siguientes eventos: 1. Cuando se efectúe la audiencia de conciliación sin que se logre acuerdo. 2.
Cuando las partes o una de ellas no comparezca a la audiencia. En este evento deberán indicarse expresamente las excusas presentadas por la inasistencia si las hubiere. 3. Cuando se presente una solicitud para la celebración de una audiencia de conciliación, y el asunto de que se trate no sea conciliable de conformidad con la ley. En este evento la constancia deberá expedirse dentro de los 10 días calendario siguientes a la presentación de la solicitud.
En todo caso, junto con la constancia se devolverán los documentos aportados por los interesados. Los funcionarios públicos facultados para conciliar conservarán las copias de las constancias que expidan y los conciliadores de los centros de conciliación deberán remitirlas al centro de conciliación para su archivo. [7] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, C.P. Dr. William Hernández Gómez, auto de 16 de agosto de 2018, radicado: 17001-23-33-000- 2016-00149-01 (3523-2016.).
En igual sentido puede consultarse el auto de 2 de octubre 2019, C.P. Dr. César Palomino Cortés, radicado: 52001-23-33-000- 2013-00352-02(3618-15). [8] En ese sentido ver providencia del 15 de febrero de 2018 del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Magistrado Ponente: Dr. William Hernández Gómez, Expediente.: 11001-03-15-000-2018-00010-00, actor: Miladis Rodríguez Quiroga. [9] Consejo de Estado, Sección Primera, C.P. Dra. María Elizabeth García González, auto de 27 de abril de 2016, radicado: 08001-23-33-000-2015-00028- 01. [10] En igual sentido se pronunció la Sección Segunda, Subsección A, con ponencia del suscrito, mediante auto de 4 de julio de 2019, radicado: 17001- 23-33-000-2016-00191-01 (3348-16). [11] Folio 121 del expediente. [12] «Artículo 62.
En los plazos de días que se señalen en las leyes y actos oficiales, se entienden suprimidos los feriados y de vacantes, a menos de expresarse lo contrario. Los de meses y años se computan según el calendario; pero si el último día fuere feriado o de vacante, se extenderá el plazo hasta el primer día hábil». [13] Folio 4 del expediente. [14] Folio 4 del expediente. [15] La demanda se presentó el 1 de noviembre de 2017, como consta en el folio 121 del expediente.