ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / RECURSO DE QUEJA / IMPROCEDENCIA DEL RECURSO DE QUEJA A simple vista, el recurso de queja que se analiza resultaría procedente en tanto se refiere a una decisión que negó, por improcedente, un recurso de apelación. Empero, analizado el asunto, se advierte que el auto […] no era susceptible de ser, a su vez, recurrido, como quiera que no creó una situación jurídica nueva y, además, el apelante no tenía interés jurídico para cuestionarlo […].
PROCEDENCIA DEL RECURSO DE QUEJA El artículo 182 del CCA estableció, en cuanto al recurso de queja, que “para los efectos de este recurso, se aplicará en lo pertinente, lo que disponga el Código de Procedimiento Civil. Este recurso procederá igualmente cuando se denieguen los recursos extraordinarios previstos en este Código”. El CGP reguló el recurso de queja en los artículos 352 y 353 [ ].
FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 182 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 352 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 353 CONSORCIO / CONCEPTO DE CONSORCIO / OBLIGACIONES DEL CONSORCIO / CAPACIDAD PARA SER PARTE [L]a figura del consorcio hace referencia a una agrupación de personas, jurídicas o naturales, que se vinculan con el fin de participar, de forma conjunta, en una tarea económica particular.
Dicho convenio de asociación encuentra su justificación en la unión de esfuerzos y recursos, y en la distribución del riesgo; sin embargo, no da nacimiento a una nueva sociedad o ente jurídico, por lo que cada consorciado conserva su independencia jurídica, aunque se obligue de manera solidaria frente a los compromisos contractuales adquiridos por el consorcio. [ ] Esta Corporación, por su parte, en sentencia de unificación de 25 de septiembre de 2013, estudió el alcance del artículo 7 de la Ley 80 de 1993 y explicó que los consorcios y las uniones temporales cuentan con facultad legal para comparecer al proceso, a través de sus representantes legales, en los casos en los que se debaten aspectos relacionados con los derechos o intereses de los que son titulares o que les conciernen en su condición de contratistas de las entidades estatales, o de interesados o partícipes en los procedimientos de selección contractual.
Lo anterior, sin perjuicio de que sus integrantes, individualmente considerados, puedan comparecer al litigio en calidad de demandantes o demandados, eventos en los cuales deberán atenderse las exigencias relacionadas con la debida integración del contradictorio. FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 7 NOTA DE RELATORÍA: Sobre la facultad legal que tienen los consorcios para comparecer al proceso, cita: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de unificación del 25 de septiembre de 2013, rad. 19933, C. P. Mauricio Fajardo Gómez.
CONSORCIO / RESPONSABILIDAD DEL CONSORCIO / NATURALEZA DEL CONSORCIO / PERSONERÍA JURÍDICA [E]l consorcio es una asociación carente de personalidad jurídica y, en esa medida, la adscripción a un proceso de los sujetos acusados de conformarlo no se realiza, a título individual, sino en su condición de miembros de la asociación demandada, de suerte que al desaparecer el vínculo procesal con la encartada, se torna inexistente alguna relación con las personas que la componen.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá D. C., once (11) de febrero de dos mil veinte (2020) Radicación número: 25000-23-26-000-2012-00880-02(64689) Actor: INMOBILIARIA FINANCIERA S. A. Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DE TRANSPORTE Y OTROS Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA (AUTO) Procede el Despacho a estudiar el recurso de queja interpuesto por el Grupo Giuleti S.A. en contra del auto de 22 de enero de 2019, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, mediante el cual se negó por improcedente el recurso de apelación instaurado en contra del proveído de 13 de marzo de 2018 que dispuso desvincular del proceso a las sociedades Ingenieros Constructores e Interventores Ltda., Pavimentos de Colombia S.A.S, Concay S.A., Aguilar Construcciones S.A., Estudios Técnicos S.A.S. y al señor Mario Alberto Huertas Cortés. I.
ANTECEDENTES 1. Mediante escrito presentado el 29 de mayo de 2012 (fl. 4 c. n.° 1), la sociedad Inmobiliaria Financiera S.A., por conducto de apoderado judicial, interpuso demanda en ejercicio de la acción de reparación directa, en contra de la Nación-Ministerio de Transporte, el Instituto Nacional de Vías –Invías-, el Instituto Nacional de Concesiones –Inco- (hoy Agencia Nacional de Infraestructura), la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, el Municipio de Tenjo, el Consorcio Concesión de la Sabana de Occidente S.A. y el Grupo Giuleti S.A., con el fin de que se les declarara patrimonialmente responsables por los daños ocasionados a raíz de la inundación del predio de su propiedad, denominado “El Cóndor”, ubicado en la ciudad de Bogotá, debido a acciones y omisiones imputables a los demandados. 2.
En providencia de 21 de junio de 2012, se admitió la demanda y se ordenó notificar esa decisión a los demandados (fls. 31-32 c. n.° 1). 3. Por medio de proveído de 8 de septiembre de 2015, se requirió a la parte actora para que en el término de treinta días allegara el respectivo documento de constitución del Consorcio Concesión de la Sabana de Occidente S.A., con indicación de sus integrantes y representación legal, a efectos de surtir en debida forma la notificación del auto admisorio de la demanda, so pena de tener por desistida la demanda respecto de ese demandado (fls. 272-276 c. n.° 1). 4.
La parte actora, en memorial de 8 de septiembre de 2015, informó que el Consorcio de la Concesión de la Sabana de Occidente S.A. estaba conformado por las sociedades Ingenieros Constructores e Interventores Ltda., Pavimentos Colombia S.A.S., Concay S.A., Aguilar Construcciones S.A., Estudios Técnicos S.A.S., y el señor Mario Alberto Huertas Cotes (fls. 277-279 c. n.° 1). 5.
Una vez notificadas las personas señaladas de conformar el Consorcio aludido, los representantes legales de las sociedades Pavimentos Colombia S.A.S., Concay S.A. y Aguilar Construcciones S.A., y el señor Mario Alberto Huertas Cotes presentaron sendos memoriales al Despacho en los que manifestaron, bajo la gravedad de juramento, que nunca han constituido ni forman parte del Consorcio Concesión de la Sabana de Occidente S.A., por lo que solicitaron su desvinculación del proceso (fls. 330, 338, 346 y 351 c. n.° 1). 6.
Por consiguiente, en auto de 15 de agosto de 2017, se tuvo por desistida la demanda respecto del Consorcio Concesión de la Sabana de Occidente S.A., en consideración a que la parte actora no cumplió con la carga de determinar su existencia e integración, según lo exige el artículo 137 del CCA (fls. 356-357 c. n.° 2 ppal.). 7. Contra la anterior decisión, el demandado Grupo Giuleti S.A. interpuso recurso de reposición y, en subsidio, de apelación, con la finalidad de que se tuviera por desistida la demanda en relación con todos los demandados, o se continuara el proceso en contra de todos ellos, según se indicó en el escrito introductorio (fls. 358-360 c. n.° 2 ppal.). 8.
Mediante auto de 13 de marzo de 2018, se confirmó la providencia de 15 de agosto de 2017, se concedió el recurso de apelación presentado por el Grupo Giuleti S.A., y se ordenó “desvincular del proceso a las sociedades Ingenieros Constructores e Interventores Ltda., Pavimentos Colombia S.A.S., Concay S.A., Aguilar Construcciones S.A., Estudios Técnicos S.A.S., y al señor Mario Alberto Huertas Cotes” (fls. 5-7 c. queja). 9.
Contra la decisión que dispuso la desvinculación de las personas señaladas de conformar el Consorcio Concesión de la Sabana de Occidente S.A., dispuesta en la providencia de 13 de marzo de 2018, el Grupo Giuleti S.A. interpuso recurso de reposición y, en subsidio, de apelación (fls. 365-366 c. n.° 2 ppal.) 10. En auto de 22 de enero de 2019, el tribunal de primera instancia confirmó el proveído de 13 de marzo de 2018 y negó, por improcedente, el recurso de apelación, al considerar que esa decisión no era susceptible de alzada (fls. 8-14 c. queja). 11.
El Grupo Giuleti S.A. presentó recurso de reposición en contra del auto de 22 de enero de 2019 para que se concediera el recurso de apelación instaurado contra la providencia de 13 de marzo de 2018 y, en subsidio, solicitó expedir las copias necesarias para tramitar recurso de queja ante esta Corporación (fls. 15-20 c. queja). 12. Mediante providencia de 11 de julio de 2019, el Tribunal a-quo confirmó el auto de 22 de enero de 2019, y ordenó expedir las copias requeridas para tramitar el recurso de queja ante el superior (fls. 392-396 c. n.° 2 ppal.). 13.
Una vez arribó el asunto a esta Corporación, este Despacho, en auto separado, proferido en la misma fecha en la que se dicta esta providencia, rechazó, por improcedente, el recurso de apelación presentado por el Grupo Giuleti S.A. en contra del auto de 15 de agosto de 2017, mediante el cual se tuvo por desistida la demanda respecto del Consorcio Concesión de la Sabana de Occidente S.A., por carecer de interés jurídico para impugnar esa decisión. II.
CONSIDERACIONES La demanda se presentó el 29 de mayo de 2012, de manera que el régimen jurídico aplicable es aquel contenido en el Código Contencioso Administrativo –CCA-, contenido en el Decreto 01 de 1984, de conformidad con la regla de transición dispuesta en el artículo 308 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –CPACA-[1].
En los aspectos no contemplados por el CCA, resulta aplicable el Código General del Proceso –CGP-, en atención a la jurisprudencia proferida por esta Corporación en torno a la entrada en vigencia del CGP, en la jurisdicción de lo contencioso administrativo[2]. El artículo 182 del CCA estableció, en cuanto al recurso de queja, que “para los efectos de este recurso, se aplicará en lo pertinente, lo que disponga el Código de Procedimiento Civil.
Este recurso procederá igualmente cuando se denieguen los recursos extraordinarios previstos en este Código”. El CGP reguló el recurso de queja en los artículos 352 y 353, bajo el siguiente tenor: Artículo 352. Procedencia. Cuando el juez de primera instancia deniegue el recurso de apelación, el recurrente podrá interponer el de queja para que el superior lo conceda si fuere procedente.
El mismo recurso procede cuando se deniegue el de casación. Artículo 353. Interposición y trámite. El recurso de queja deberá interponerse en subsidio del de reposición contra el auto que denegó la apelación o la casación, salvo cuando este sea consecuencia de la reposición interpuesta por la parte contraria, caso en el cual deberá interponerse directamente dentro de la ejecutoria.
Denegada la reposición, o interpuesta la queja, según el caso, el juez ordenará la reproducción de las piezas procesales necesarias, para lo cual se procederá en la forma prevista para el trámite de la apelación. Expedidas las copias se remitirán al superior, quien podrá ordenar al inferior que remita copias de otras piezas del expediente.
El escrito se mantendrá en la secretaría por tres (3) días a disposición de la otra parte para que manifieste lo que estime oportuno, y surtido el traslado se decidirá el recurso. Si el superior estima indebida la denegación de la apelación o de la casación, la admitirá y comunicará su decisión al inferior, con indicación del efecto en que corresponda en el primer caso.
En el presente asunto, el Grupo Giuleti S.A. pretende que se analice la procedencia del recurso de apelación para controvertir el auto de 13 de marzo de 2018, mediante el cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca dispuso desvincular del proceso a las sociedades Ingenieros Constructores e Interventores Ltda., Pavimentos Colombia S.A.S., Concay S.A., Aguilar Construcciones S.A., Estudios Técnicos S.A.S., y al señor Mario Alberto Huertas Cotes.
A simple vista, el recurso de queja que se analiza resultaría procedente en tanto se refiere a una decisión que negó, por improcedente, un recurso de apelación. Empero, analizado el asunto, se advierte que el auto de 13 de marzo de 2018, mediante el cual se confirmó la providencia de 15 de agosto de 2017, no era susceptible de ser, a su vez, recurrido, como quiera que no creó una situación jurídica nueva y, además, el apelante no tenía interés jurídico para cuestionarlo, de acuerdo con lo que pasa a exponerse.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en proveído de 15 de agosto de 2017, resolvió “tener por desistida la demanda frente al Consorcio Concesión de la Sabana de Occidente S.A.”. Esa decisión tuvo como consecuencia jurídica la desvinculación del proceso de los sujetos señalados de integrar el consorcio aludido. En efecto, la figura del consorcio hace referencia a una agrupación de personas, jurídicas o naturales, que se vinculan con el fin de participar, de forma conjunta, en una tarea económica particular.
Dicho convenio de asociación encuentra su justificación en la unión de esfuerzos y recursos, y en la distribución del riesgo; sin embargo, no da nacimiento a una nueva sociedad o ente jurídico, por lo que cada consorciado conserva su independencia jurídica, aunque se obligue de manera solidaria frente a los compromisos contractuales adquiridos por el consorcio.
El artículo 7 de la Ley 80 de 1993 estableció las siguientes características del consorcio, en materia de contratación estatal: Cuando dos o más personas en forma conjunta presentan una misma propuesta para la adjudicación, celebración y ejecución de un contrato, respondiendo solidariamente de todas y cada una de las obligaciones derivadas de la propuesta y del contrato.
En consecuencia, las actuaciones, hechos y omisiones que se presenten en desarrollo de la propuesta y del contrato, afectarán a todos los miembros que lo conforman. La Corte Constitucional, en sentencia C-414 de 22 de septiembre de 1994, al analizar la constitucionalidad del citado artículo 7 de la Ley 80 de 1993, se refirió a la noción de consorcio, en los siguientes términos: El consorcio es una figura propia del derecho privado, utilizado ordinariamente como un instrumento de cooperación entre empresas, cuando requieren asumir una tarea económica particularmente importante, que les permita distribuirse de algún modo los riesgos que pueda implicar la actividad que se acomete, aunar recursos financieros y tecnológicos, y mejorar la disponibilidad de equipos, según el caso, pero conservando los consorciados su independencia jurídica.
(…) Se tiene de lo anterior que según la ley, el consorcio es un convenio de asociación, o mejor, un sistema de mediación que permite a sus miembros organizarse mancomunadamente para la celebración y ejecución de un contrato con el Estado, sin que por ello pierdan su individualidad jurídica, pero asumiendo un grado de responsabilidad solidaria en el cumplimiento de las obligaciones contractuales.
Esta Corporación, por su parte, en sentencia de unificación de 25 de septiembre de 2013[3], estudió el alcance del artículo 7 de la Ley 80 de 1993 y explicó que los consorcios y las uniones temporales cuentan con facultad legal para comparecer al proceso, a través de sus representantes legales, en los casos en los que se debaten aspectos relacionados con los derechos o intereses de los que son titulares o que les conciernen en su condición de contratistas de las entidades estatales, o de interesados o partícipes en los procedimientos de selección contractual.
Lo anterior, sin perjuicio de que sus integrantes, individualmente considerados, puedan comparecer al litigio en calidad de demandantes o demandados, eventos en los cuales deberán atenderse las exigencias relacionadas con la debida integración del contradictorio. En el presente asunto, el Consorcio Concesión de la Sabana de Occidente S.A. fue vinculado a la parte pasiva de la litis, a través de las personas señaladas por la parte actora de conformarlo.
No obstante, ante la falta de prueba sobre su existencia e integración, mediante proveído de 15 de agosto de 2017, se tuvo por desistida la demanda respecto del citado consorcio, lo cual dejó sin efecto la vinculación al proceso de todas las personas adheridas al litigio, en calidad de integrantes de éste. Se reitera, en este punto, que el consorcio es una asociación carente de personalidad jurídica y, en esa medida, la adscripción a un proceso de los sujetos acusados de conformarlo no se realiza, a título individual, sino en su condición de miembros de la asociación demandada, de suerte que al desaparecer el vínculo procesal con la encartada, se torna inexistente alguna relación con las personas que la componen.
En el caso concreto, el Grupo Giuleti S.A. impugnó la providencia de 15 de agosto de 2017, mediante recurso de reposición y, en subsidio, apelación. El tribunal de primera instancia se mantuvo en su decisión; sin embargo, este Despacho rechazó, por improcedente, el recurso de apelación debido a la falta de interés jurídico del recurrente para cuestionar la decisión. Con lo anterior, quedó en firme el desistimiento tácito de las pretensiones relacionadas con el Consorcio Concesión de la Sabana de Occidente S.A. Cabe aclarar que si bien el tribunal a-quo, en providencia de 13 de marzo de 2018, ordenó, expresamente, “desvincular” del proceso a las sociedades Ingenieros Constructores e Interventores Ltda., Pavimentos Colombia S.A.S., Concay S.A., Aguilar Construcciones S.A., Estudios Técnicos S.A.S., y al señor Mario Alberto Huertas Cotes, lo cierto es que dicha separación procesal ya se había producido ipso jure con la determinación contenida en el auto de 15 de agosto de 2017, de modo que al no comportar una cuestión nueva, no resultaban procedentes los subsiguientes recursos de reposición, apelación y queja interpuestos para atacar la misma decisión. Adicionalmente, según se explicó en auto separado de la misma fecha en la que se profiere esta providencia, el Grupo Giuleti S.A. no se encuentra facultado para controvertir la desvinculación del proceso del Consorcio Concesión de la Sabana de Occidente S.A. y sus integrantes, como quiera que dicha circunstancia no le significó ningún beneficio o agravio.
Por tal razón, tampoco resulta procedente tramitar al recurso de queja bajo estudio. Como consiguiente, se RESUELVE:
PRIMERO: Rechazar, por improcedente, el recurso de queja presentado por el Grupo Giuleti S.A. en contra del auto de 22 de enero de 2019, de conformidad con las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, por secretaría de la Sección Tercera INTEGRAR el cuaderno del recurso de queja al expediente del proceso 25000-23-26-000-2012-00880-01(64688), previo a su remisión al Tribunal de origen. Notifíquese y cúmplase MARÍA ADRIANA MARÍN ----------------------- [1] Artículo 308. Régimen de transición y vigencia. “El presente Código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012.
Esto Código solo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia. Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior”. [2] Consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de unificación de 25 de junio de 2014, expediente 2012-00395-01(IJ), y Sección Tercera, Subsección C, providencia de 6 de agosto de 2014, expediente 2014-00003-01(50408), ambas con ponencia del magistrado Enrique Gil Botero. [3] Consejo de Estado, Sección Tercera, expediente 1997-03930-01(19933), M.P. Mauricio Fajardo Gómez.