11001-03-15-000-2020-05340-00 — Consejo de Estado

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE DEFECTO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE - La sentencia invocada no constituye precedente / PENSIÓN GRACIA En el presente caso, se advierte que la actora pretende que se deje sin efecto la sentencia de 27 de septiembre de 2019 proferida por el Tribunal, por medio de la cual se revocó la decisión proferida por el Juzgado y, en consecuencia, se denegaron las pretensiones de la demanda contentiva del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 17001-33-39-007-2016-00100-02, el cual tenía como finalidad que se declarara la nulidad de las resoluciones RDP 033533 de 18 de agosto de 2015 y RDP 046947 de 12 de noviembre de 2015, expedidas por la UGPP, con las cuales no se accedió al reconocimiento y pago de la pensión gracia. A la citada providencia le atribuye la vulneración de sus derechos fundamentales a la seguridad social, al debido proceso, a la igualdad y al acceso a la administración de justicia habida cuenta que, a su juicio, el Tribunal desconoció los precedentes jurisprudenciales aplicables al caso.

(…) la Sala advierte que el Tribunal no incurrió en dicho defecto, teniendo en cuenta que las sentencias invocadas no constituyen precedente para el caso estudiado, pues no comparten la fundamentación fáctica, dado que en ninguna de ellas se estudió la procedencia del reconocimiento de la pensión gracia para una solicitante que hubiese acreditado tiempos como Instructora Vocacional I e Instructora Sección de Educación no Formal.

En efecto, en las sentencias invocadas se estudiaron distintos casos de “directivos docentes”, “docentes de alfabetización”, “profesores alfabetizadores” y “maestros alfabetizadores”, pero en ninguno de esos procesos, el solicitante había tenido cargos como los de la actora, por lo tanto no constituyen precedente jurisprudencial para el asunto objeto de debate.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZON Bogotá D.C., seis (6) de febrero de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-05340-00(AC) Actor: GLORIA INES OSPINA NARVAEZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS La Sala procede a decidir la acción de tutela instaurada por la señora GLORIA INÉS OSPINA NARVÁEZ contra la sentencia de 27 de septiembre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Caldas[1] dentro del proceso contentivo del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con numero único de radicación 17001-33-39007-2016-00100-02.

ANTECEDENTES I.1.- La Solicitud La actora instauró acción de tutela con el fin de obtener el amparo de sus derechos fundamentales a la seguridad social, al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la igualdad, los cuales estima vulnerados por el Tribunal al proferir la sentencia de 27 de septiembre de 2019, por medio de la cual se revocó el fallo del a quo y, en consecuencia, se denegaron las pretensiones dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 17001-33-39007-2016-00100-02, en el que se controvertía la legalidad de las resoluciones RDP 033533 de 18 de agosto de 2015 y RDP 046947 de 12 de noviembre de 2015, expedidas por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social[2], con las cuales no se accedió al reconocimiento y pago de una pensión gracia solicitada.

I.2 Hechos La actora manifestó que prestó sus servicios en la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas en los siguientes cargos y fechas: 1) Profesora de Enseñanza Vocacional Nivel B, entre el 4 de marzo de 1976 al 23 de noviembre de 1992. 2) Instructora Vocacional I de la Sección de Educación de Adultos y Fomento Cultural de la Secretaría de Educación, entre el 24 de noviembre de 1992 al 27 de mayo 1999. 3) Instructora de la Sección de Educación No formal e Informal de la Secretaría de Educación, entre el 28 de mayo de 1999 al 24 de diciembre de 2001.

Sostuvo que el 3 de marzo de 1996 cumplió 20 años de servicio en el ente territorial y el 5 de noviembre de 2003 llegó a los 50 años de edad, con lo cual adquirió su estatus pensional y los requisitos legales para acceder a una pensión gracia. Señaló que el 10 de marzo de 2015 radicó ante la UGPP una solicitud para se le reconociera la pensión gracia, la cual fue denegada mediante Resolución RDP 033533 de 18 de agosto de 2015, suscrita por la Subdirectora de Determinación de Derechos Pensionales.

Señaló que, luego de interponer el recurso de apelación en contra la referida decisión, la UGPP confirmó la negativa mediante la Resolución núms. RDP 046947 de 12 de noviembre de 2015, expedida el Director de Pensiones de la mencionada entidad, argumentando que los cargos en los que laboró no se consideraban como de docente formal. Indicó que contra las referidas resoluciones instauró una demanda contentiva del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho tendiente a controvertir la legalidad de las mismas y se ordenara el reconocimiento y pago de la pensión gracia solicitada.

Agregó que, una vez agotado el trámite procesal correspondiente, el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Manizales, en audiencia inicial, profirió sentencia de primera instancia el 23 de noviembre de 2017, por medio de la cual accedió a las pretensiones de la demanda al considerar que la actora cumplía los requisitos legales para acceder a la pensión gracia. Adujo que la UGPP interpuso recurso de apelación contra el fallo del a quo el cual fue resuelto por el Tribunal mediante sentencia de 27 de septiembre de 2019, en la que revocó la decisión de primera instancia al considerar que del material probatorio aportado al expediente no era posible acreditar que los servicios prestados por la actora obedecieran a una vinculación como docente en el nivel de básica primaria o secundaria, adscrita a un plantel educativo departamental, requisito sin el cual no era procedente el reconocimiento de la pensión gracia solicitada.

Explicó que la referida decisión vulnera sus derechos fundamentales toda vez que en el expediente estaba acreditado el cumplimiento de todos los requisitos para que se le reconociera la pensión gracia. Aunado a lo anterior, adujo que la sentencia del Tribunal desconoció reiterada jurisprudencia de esta Corporación, en la que se accedía al reconocimiento de la pensión gracia en casos similares.

I.3 Pretensiones La actora solicitó que se amparen sus derechos fundamentales invocados como violados y, como consecuencia de ello, se deje sin efecto la sentencia de 27 de septiembre de 2019 proferida por el Tribunal y se le ordene a dicha Corporación emitir un fallo de reemplazo en el que se declare la nulidad de las resoluciones demandadas y se le reconozca la pensión gracia solicitada, tal como lo hizo el juzgado de primera instancia. I.4 Defensa El Tribunal no hizo manifestación alguna.

I.5 Intervenciones - El Juzgado no hizo manifestación alguna. - La UGPP manifestó que, de conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, la acción de tutela no es la via adecuada e idónea para reclamar el reconocimiento o reliquidación de prestaciones económicas, pues el ordenamiento jurídico prevé otros mecanismos jurisdiccionales ordinarios para incoar este tipo de solicitudes, los cuales ya fueron debidamente agotados por el actor.

Adujo que no se cumplen los presupuestos o requisitos establecidos por la Corte Constitucional para la procedencia de la acción de tutela contra una providencia judicial ejecutoriada. Expresó que en el asunto de marras existe cosa juzgada pues el Tribunal, en el fallo controvertido, ya determinó que el señora GLORIA INÉS OSPINA NARVÁEZ no tenía derecho al reconocimiento de una pensión gracia. Aseguró que la sentencia controvertida estuvo ajustada a derecho, dado que la actora no cumplía los requisitos exigidos en la Ley 114 de 1913 para acceder a la pensión gracia, particularmente el estar vinculada a la docencia formal al nivel territorial.

II. - CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia La Sala es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo previsto en el artículo 1º del Decreto 1983 de 30 de noviembre de 2017 y en virtud del artículo 2º del Acuerdo número 377 de 11 de diciembre de 2018 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de las acciones de tutela entre las Secciones; y del artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 de la misma Sala, que asigna a esta Sección el conocimiento de las acciones de tutela.

Generalidades de la acción de tutela contra providencia judicial Un primer aspecto que interesa resaltar es que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012 (Expediente núm. 2009-01328, Actora: Nery Germania Álvarez Bello[3]) consideró procedente la acción de tutela contra providencias judiciales, cuando se esté en presencia de la violación de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente.

En sesión de 23 de agosto de 2012, la Sección Primera adoptó como parámetros jurisprudenciales a seguir, los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005[4], proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de otros pronunciamientos que esta Corporación o aquella elaboren sobre el tema, lo cual fue reiterado en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con ponencia del Consejero Jorge Octavio Ramírez Ramírez (Expediente núm. 2012- 02201-01).

En la mencionada sentencia la Corte Constitucional señaló los requisitos generales y especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, así: “[…] Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes: a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.

Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable.

De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.

No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible.

Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela.

Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas. … Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas.

En este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante se explican. a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.

En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. i. Violación directa de la Constitución […]”. La Sala observa que en el presente caso se cumple con el requisito de la relevancia constitucional, por cuanto la parte actora plantea con suficiente carga argumentativa las razones por las cuales, en su criterio, se han vulnerado sus derechos fundamentales; contra la decisión cuestionada no procede recursos y tampoco se estructuran las causales de los recursos extraordinarios de revisión (artículo 248 y ss. del CPACA) y unificación de jurisprudencia (artículo 256 y ss., ídem); la acción de tutela se interpuso en un plazo razonable[5] y, por último, la solicitud identifica los hechos y derechos que se estiman lesionados.

Verificado lo anterior, corresponde examinar si la autoridad judicial accionada vulneró los derechos fundamentales invocados por la parte demandante. Análisis del caso concreto En el presente caso, se advierte que la actora pretende que se deje sin efecto la sentencia de 27 de septiembre de 2019 proferida por el Tribunal, por medio de la cual se revocó la decisión proferida por el Juzgado y, en consecuencia, se denegaron las pretensiones de la demanda contentiva del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 17001-33-39-007-2016-00100-02, el cual tenía como finalidad que se declarara la nulidad de las resoluciones RDP 033533 de 18 de agosto de 2015 y RDP 046947 de 12 de noviembre de 2015, expedidas por la UGPP, con las cuales no se accedió al reconocimiento y pago de la pensión gracia. A la citada providencia le atribuye la vulneración de sus derechos fundamentales a la seguridad social, al debido proceso, a la igualdad y al acceso a la administración de justicia habida cuenta que, a su juicio, el Tribunal desconoció los precedentes jurisprudenciales aplicables al caso.

Para explicar la existencia del defecto aludido, la actora sostuvo que el Tribunal omitió las siguientes sentencias proferidas por la Sección Segunda de esta Corporación: - Fallo de 1º de febrero de 2007, expediente 2001-03755-01, Consejero ponente Jaime Moreno García. - Fallo de 7 de marzo de 2013; expediente 2008-00794-01, Consejero ponente Gerardo Arenas Monsalve. - Fallo de 27 de mayo de 2015, expediente 2012-01126-01, Consejero ponente Gerardo Arenas Monsalve. - Fallo de 23 de junio de 2016, expediente 2013-00138-01, Consejero ponente William Hernández Gómez. - Fallo de 15 de septiembre de 2016, expediente 2013-00233-01, Consejero ponente Gabriel Valbuena Hernández. - Fallo de 3 de mayo de 2018, expediente 2012-02030-01, Consejero ponente Gabriel Valbuena Hernández.

Para tener claridad sobre el asunto objeto de controversia, es pertinente traer a colación algunos apartes de la sentencia de 27 de septiembre de 2016[6], proferida por la Sección Segunda, Subsección “A”, de esta Corporación, en la cual se hace un recuento sucinto de los antecedentes históricos de la pensión gracia, la finalidad que el legislador tuvo al momento de su consagración legal y los actuales requisitos para su reconocimiento.

En la referida providencia se sostuvo: “[…] En principio, la Ley 114 de 1913 otorgó a los maestros de escuelas primarias oficiales que cumplan los requisitos establecidos en el artículo 4, una pensión nacional por servicios prestados a los departamentos y a los municipios, siempre que comprueben «que no reciben actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional».

Dicha pensión fue concebida como una compensación o retribución en favor de los maestros de primaria del sector oficial, que percibían una baja remuneración y por consiguiente, tenían un poder adquisitivo precario y menor frente a aquellos educadores cuyos salarios y prestaciones estaban a cargo de la nación, situación ocasionada por la debilidad financiera de los departamentos y municipios para atender las obligaciones salariales y prestacionales que les fueron asignadas por virtud de la Ley 39 de 1903, que rigió la educación durante la mayor parte del siglo.

En consecuencia, un maestro de primaria podía recibir simultáneamente pensión de jubilación departamental y nacional con base en la Ley 114 de 1913, pero en ningún caso dos pensiones de índole nacional. Sobre los alcances de la Ley 37 de 1933, ha sido reiterada la jurisprudencia de la corporación al precisar que la referida norma lo que hizo simplemente fue extender a los maestros de establecimientos de enseñanza secundaria la pensión aludida, pero sin cambio alguno de requisitos.

Con la entrada en vigencia de la Ley 43 de 1975, se nacionalizó la educación primaria y secundaria que oficialmente venían prestando y asumiendo financieramente los departamentos y municipios, redefiniéndose entonces la educación oficial como un servicio público a cargo de la Nación. Dicho proceso de nacionalización se adelantó de manera progresiva entre el 1 de enero de 1976 y el 31 de diciembre de 1980, última fecha en que quedó perfeccionado.

Lo que implicó además, que los costos salariales y prestacionales del cuerpo docente territorial fueran asumidos completamente por la nación a partir del 31 de diciembre de 1980, pues de ello se trataba; lo que elevaría a los educadores territoriales a un plano de igualdad salarial y prestacional respecto de los nacionales, que conduciría por ende a la desaparición de las precarias condiciones económicas que justificaban la previsión legal de la pensión gracia y su otorgamiento, una vez perfeccionado tal proceso.

Así, con ocasión de la nacionalización en comento y la posterior centralización en el manejo de las obligaciones prestacionales del personal docente nacional y nacionalizado, se expidió la Ley 91 de 1989 a través de la que el legislador no solo creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y reguló la forma en que serían asumidas las cargas prestacionales del personal docente luego de la nacionalización, sino que además buscó amparar la expectativa que en cuanto a pensión gracia ostentaban todos aquellos profesores que siendo territoriales (es decir, sujetos de su otorgamiento conforme a la finalidad con la que se previó inicialmente dicha prestación gratuita), quedaron inmersos dentro de la mencionada nacionalización a 31 de diciembre de 1980, fecha en la que culminó el referido proceso y se consagró un régimen de transición para éstos, que les permitiera mantener dicho beneficio hasta la consolidación de su derecho, con lo que se protegió dicha expectativa frente al coyuntural cambio que implicaba la extinción del derecho a la pensión gracia, y se precisó adicionalmente, que para los demás maestros, es decir, los vinculados con posterioridad a tal fecha, tan solo se reconocería la pensión ordinaria de jubilación. Sentado lo anterior, en cuanto a la correcta interpretación del contenido de la Ley 91 de 1989, la Sala Plena Contenciosa de esta corporación en sentencia de 26 de agosto de 1997[7], definió su ámbito de aplicación frente al extinto derecho a la pensión gracia para los educadores que gozaban de una expectativa válida a ser beneficiarios de la misma con ocasión del mencionado proceso de nacionalización, en virtud del cual en principio la perderían; por lo que precisó con toda claridad el alcance del régimen de transición que ésta contenía, en el sentido de que: i) No existe derecho alguno a la pensión gracia para los maestros nacionales, como quiera que no fueron sujetos de su creación o previsión legal; ii) la vigencia del derecho a la pensión gracia para aquellos pedagogos territoriales o nacionalizados vinculados antes del 31 de diciembre de 1980, siempre y cuando reúnan la totalidad de requisitos consagrados en la ley para tal efecto; iii) la conclusión de dicho beneficio para los profesores territoriales o nacionalizados vinculados por primera vez a partir del 31 de diciembre de 1980; iv) la excepción referida a que la pensión gracia permite la compatibilidad en el pago de dos pensiones de carácter nacional (pensión gracia y pensión ordinaria de jubilación) en virtud de la Ley 91 de 1989, limitada a aquellos docentes departamentales y municipales que a la fecha señalada en tal disposición, quedaron comprendidos en el proceso de nacionalización iniciado con la Ley 43 de 1975, quienes deberían reunir en todo caso los demás requisitos contemplados en la Ley 114 de 1913 para hacer efectivo dicho beneficio.

Ahora bien, la Ley 91 de 1989 en su artículo 1 definió al personal nacional, como aquel vinculado por nombramiento del gobierno nacional; al personal nacionalizado, conformado por los maestros vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975, particularmente en el artículo 10; y al personal territorial integrado por los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975 […]” (Negrillas del texto original) De conformidad con lo expuesto, para que proceda el reconocimiento de la pensión gracia en las condiciones normativas actuales, el solicitante debe cumplir cinco claros requisitos: 1) que tenga más de 50 años de edad; 2) que haya laborado al menos 20 años como docente territorial o nacionalizado; 3) que tenga una vinculación de carácter territorial o nacionalizado con anterioridad al 31 de diciembre de 1980; 4) que haya tenido una buena conducta durante el desempeño de sus labores como docente y 5) que no esté recibiendo otra pensión de carácter nacional.

En el presente caso, el debate jurídico se centra en el tema relacionado con la acreditación de la calidad de docente de la actora, dado que en el fallo controvertido expresamente se sostuvo: “[…] En consonancia con lo anteriormente citado, se encuentra acreditado que la señora Gloria Inés Ospina Narváez, identificada con la cedula de ciudadanía No. 24.316.902, no cumple a cabalidad con los requisitos establecidos en la ley 114 de 1913 para acceder a la pensión gracia, y esto es así, pues de los certificados de tiempo de servicios aportados al expediente, no se desprende que los servicios prestados en favor del Departamento en calidad de Instructora Vocacional I Sección Educación de Adultos y Fomento Cultural y como Instructora Sección de Educación no formal e Informal Secretaría de Educación, obedezcan a una vinculación como docente en el nivel de básica primaria o secundaria, adscrita a un plantel educativo departamental.

Así las cosas, aunque la demandante haya cumplido sus labores en virtud del nombramiento y posesión efectuado por una entidad territorial como lo es el departamento de Caldas, en programas de educación para adultos, ello no la ubica en la hipótesis contemplada por la norma para hacerse merecedor de la pensión gracia, concebida ella como una medida para restablecer el equilibrio salarial de los profesores del nivel territorial frente a aquellos del nivel nacional, antes de que se produjese el proceso de nacionalización de la educación, esto es, en favor a aquellos nombrados hasta el 31 de diciembre de 1980 en calidad de docentes de primaria, secundaria o normalistas, en planteles educativos oficiales de nivel municipal, departamental o distrital. […] Teniendo en cuenta lo explicado por el Tribunal, la Sala considera que la decisión controvertida no vulnera derecho fundamental alguno, pues lo que se corroboró en el expediente ordinario fue una ausencia de material probatorio que permitiera determinar que los cargos ocupados por la actora denominados “Instructora Vocacional I Sección Educación de Adultos y Fomento Cultural” e “Instructora Sección de Educación no formal e Informal Secretaría de Educación”, se equipararan a un nombramiento como docente.

En efecto, el Tribunal concluyó que los tiempos laborados por la actora en los referidos cargos, esto es, del 24 de noviembre de 1992 al 27 de mayo de 1999 y del 28 de mayo de 1999 al 24 de diciembre de 2001, respectivamente, no podían ser tenidos en cuenta para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, pues no lo fueron en calidad de docente, razón por la cual no se cumplía el requisito de haber laborado al menos 20 años como docente territorial o nacionalizado.

Es pertinente recordar que la pensión gracia solo puede ser reconocida al personal docente o directivo docente y, en el presente caso, dos de los tres cargos con los cuales la actora pretendió acreditar el tiempo de servicio requerido legalmente para el reconocimiento de la pensión gracia, fueron nombramientos en calidad de Instructora Vocacional I e Instructora Sección de Educación no Formal, denominaciones que por si solas no permiten concluir que se trate de una docente, como bien lo explicó el Tribunal.

Aunado a lo anterior, no hay prueba en el expediente que acredite cuáles eran las funciones desempeñadas por la actora en los referidos cargos, por lo tanto no se puede hacer un análisis de las mismas para concluir que se equiparan a las funciones de un docente. Sobre el particular, la Sección Segunda de esta Corporación en sentencia de 15 de septiembre de 2016[8], frente a la carencia probatoria para demostrar la calidad de docente, claramente sostuvo: “[…] Cabe anotar, que para llevar a cabo un juicio pensional adecuado a la realidad y razonable es necesario contar con todos los elementos de juicio, máxime si se pretende determinar la titularidad de una situación jurídica como el ejercicio de funciones profesorales.

En tal virtud, esta Corporación considera fundamental recalcar en que es un deber procesal de las partes allegar todas las pruebas que acrediten su derecho. En este sentido, al no existir prueba que logre acreditar en el caso de ésta vinculación cuales fueron las funciones ejercidas durante el periodo de tiempo, la Sala encuentra que la parte incumple ese deber, y como consecuencia de la incertidumbre es imposible adjudicar derecho alguno o declarar que se ejerció determinada función. Tampoco encuentra esta Sala que la denominación del cargo por sí misma logre acreditar de manera precisa que las funciones del servidor fueran la docencia, es más si contrastamos la petición de la parte con la prueba de manera integral, encontramos que la manifestación del asesor del área de talento humano de la Secretaría Distrital de Integración Social en la cual expresa que "en la planta de empleos de la entidad no existe ni ha existido el empleo de Docente, Profesor o Directivo Docente" (fl 88 C 1) tiene más validez probatoria que la afirmación de la demandante encaminada a equiparar de manera analógica funciones administrativas con el ejercicio de la docencia. Finalmente, la Sala encuentra que no es apropiado estimar el tiempo acreditado y contar las funciones ejercidas en éste período como servicios inherentes a la docencia, toda vez que no existe suficiente material probatorio que indique a esta Corporación que las labores ejercidas entre el 1º de enero de 1974 hasta el 1º de enero de 1975 en el cargo de Profesora III en prevención, se equiparan con el ejercicio de la docencia. […]” Lo expuesto por la Sección Segunda de esta Corporación demuestra que la conclusión a la que llegó el Tribunal accionado se encuentra debidamente respaldada por la jurisprudencia del órgano de cierre, pues en el caso objeto de estudio también se presentaba una carencia de material probatorio frente a las funciones que desempeñaba la actora, con lo cual no se podía analizar si las mismas se equiparaban a las de un docente.

Ahora bien, en cuanto al presunto desconocimiento del precedente jurisprudencial, la Sala advierte que el Tribunal no incurrió en dicho defecto, teniendo en cuenta que las sentencias invocadas no constituyen precedente para el caso estudiado, pues no comparten la fundamentación fáctica, dado que en ninguna de ellas se estudió la procedencia del reconocimiento de la pensión gracia para una solicitante que hubiese acreditado tiempos como Instructora Vocacional I e Instructora Sección de Educación no Formal.

Así las cosas, la Sala denegará el amparo solicitado, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley. F A L L A:

PRIMERO: DENEGAR el amparo solicitado por la actora, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.

TERCERO: En caso de que esta providencia no sea impugnada y quede en firme, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala, en la sesión del día 6 de febrero de 2020. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidenta HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS ----------------------- [1] En adelante el Tribunal. [2] En adelante UGPP. [3] Consejera ponente María Elizabeth García González. [4] Magistrado ponente Jaime Córdoba Triviño. [5] Así lo determinó la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014 (Expediente nro. 2012-02201, Consejero ponente: doctor Jorge Octavio Ramírez Ramírez). [6] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, sentencia de 24 de noviembre de 2016, Magistrado Ponente Gabriel Valbuena Hernández, radicado núm. 2011-00911-01. [7] «3.

El artículo 15 No. 2, literal A, de la Ley 91 de 1989 establece: «Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación.» // «4. La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. (…)» // (…) 6.

De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la «pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año», que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, No. 2, artículo 15 ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de estar vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 «tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos».

Y por último, que sin la Ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la Ley». [8] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B” fallo de 15 de septiembre de 2016, expediente 2013- 06310-01, Consejera Ponente Sandra Lisset Ibarra Vélez.