ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIAS - Entre el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Cartagena y el Juzgado Primero Promiscuo del Circuito de Turbaco / AUSENCIA DE DEFECTO MATERIAL O SUSTANTIVO - Se interpretaron adecuadamente las normas llamadas a regular el caso / AUSENCIA DE DEFECTO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE - Las sentencias invocadas no tienen identidad fáctica con el caso sub examine / JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - Excepción a los asuntos de su competencia [A] juicio del actor, el Consejo Superior incurrió en los defectos sustantivo y desconocimiento del precedente jurisprudencial, por cuanto: interpretó erróneamente el numeral 1, del artículo 105 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA- y; pasó por alto las sentencias (…) proferidas respectivamente por el Consejo de Estado y la Corte Suprema de Justicia, dentro de los expedientes identificados con los números únicos de radicación 1995-03251-01 y 1999- 00206-01.(…) [A] la Sala le corresponde determinar si en el caso sub examine la autoridad judicial incurrió en los defectos alegados al atribuirle la competencia (…) a la jurisdicción ordinaria.
(…) [E]l actor instauró la demanda contra el Municipio en virtud de la cesión del crédito y/o cartera que le fue transferida por la aseguradora, dentro de los actos propiamente de sus negocios, en el que este se subrogó en el lugar del pagador y persiguió el cobro de lo pagado al Banco, (…). [Para la Sala] es evidente que la parte demandada interpretó adecuadamente la normativa que regula las competencias de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, pues si bien, por regla general, es de su resorte conocer de los asuntos relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública, se excluyen algunas controversias como la surgida en el caso sub examine, contenida en el inciso 1, del artículo 105 del CPACA.
(…) Por último, (…) el actor considera que el Consejo Superior desconoció el precedente jurisprudencial trazado sobre la materia, entre ellas, las sentencias de 2 de mayo de 2002 y 16 de diciembre de 2005, proferidas respectivamente por el Consejo de Estado y la Corte Suprema de Justicia, dentro de los expedientes identificados con los números únicos de radicación 1995-03251-01 y 1999-00206-01, no obstante, tales providencias no tenían por qué ser tenidas en cuenta en la decisión cuestionada, toda vez que corresponden a situaciones disímiles analizadas en procesos de otra naturaleza (…).
Consecuente con lo anterior, se confirmará el fallo impugnado, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. JURISDICCIÓN ORDINARIA - Asuntos de su competencia / JURISDICCIÓN ORDINARIA - Contratos celebrados por entidades públicas que tengan el carácter de aseguradoras cuando correspondan al giro ordinario de sus negocios Obsérvese entonces que, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no está instituida para conocer de las controversias suscitadas de los contratos celebrados por entidades públicas que, tengan el carácter de instituciones financiera, aseguradoras, intermediarios de seguros o intermediarios de valores vigilados por la Superintendencia Financiera y, que se ventilen actos y/o giros ordinarios propiamente de sus negocios, esto es, actividades que constituyen el objeto social de la entidad o que se relacionan intrínsecamente con este.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / LEY 1437 DE 2011 ARTÍCULO 104 / LEY 1437 DE 2011 ARTÍCULO 105 - NUMERAL 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejera ponente: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Bogotá, D.C., seis (6) de febrero de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-04856-01(AC) Actor: CENTRO DE RECUPERACIÓN Y ADMINISTRACIÓN DE ACTIVOS S.A.S. Demandado: CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala procede a decidir la impugnación interpuesta por el actor, contra la sentencia de 12 de diciembre de 2019, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado[1], que denegó el amparo solicitado.
I.
ANTECEDENTES I.1.- La Solicitud El CENTRO DE RECUPERACIÓN Y ADMINISTRACIÓN DE ACTIVOS S.A.S. -CRA-[2], actuando mediante apoderado, instauró acción de tutela para obtener el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al acceso a la administración de justicia, los que considera vulnerados por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura[3], con ocasión de la providencia de 22 de mayo de 2019, proferida dentro del conflicto negativo de competencias suscitado entre el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Cartagena y el Juzgado Primero Promiscuo del Circuito de Turbaco, identificado con el número único de radicación 2018- 00508-00.
I.2.- Hechos Señaló que con la aseguradora CÓNDOR S.A[4]. COMPAÑÍA DE SEGUROS GENERALES, en liquidación[5], celebraron contrato de compraventa de cartera, en la que esta le transfirió diferentes derechos y activos, entre ellos, el recobró o subrogación legal que ostentaba el pago de indemnizaciones reclamadas dentro del proceso liquidatario.
Indicó que dentro de los créditos transferidos se encontraba el recobró frente al MUNICIPIO DE CALAMAR (ATLÁNTICO)[6], por cuenta de la indemnización reclamada y pagada al BANCO AGRARIO DE COLOMBIA[7] S.A. en atención al siniestro declarado en el proyecto de mejoramiento de vivienda rural de interés social denominado El Yucal y Barranca Nueva, en dicha entidad territorial.
Manifestó que el 10 de agosto de 2017, promovió medio de control de reparación directa contra el Municipio, con el objeto de recobrar la suma de dinero que había pagado la aseguradora, el cual correspondió por reparto al Juzgado Trece Administrativo del Circuito de Cartagena con el número único de radicación 2017-00189-00 que, mediante providencia 30 de octubre de ese año, rechazó la demanda por falta de jurisdicción y competencia y, ordenó la remisión del expediente al Juzgado Promiscuo del Circuito de Turbaco (Bolívar), correspondiéndole el radicado núm. 2018-00011-00.
Aseguró que dicho Juzgado en providencia de 25 de enero de 2018, rechazó la demanda por falta de jurisdicción y competencia y, propuso el conflicto negativo de competencias ante el Consejo Superior que, en auto de 22 de mayo de 2019, lo dirimió y le atribuyó la competencia para conocer del asunto al último Despacho Judicial. Manifestó que la autoridad judicial accionada al proferir el auto objeto de controversia incurrió en los defectos sustantivo y desconocimiento del precedente jurisprudencial, por cuanto, a su juicio: i) interpretó erróneamente el numeral 1º, del artículo 105 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA- y; ii) pasó por alto las sentencias de 2 de mayo de 2002 y 16 de diciembre de 2005, proferidas respectivamente por el Consejo de Estado y la Corte Suprema de Justicia, dentro de los expedientes identificados con los números únicos de radicación 1995-03251-01 y 1999-00206-01.
I.3.- Pretensiones El actor solicitó el amparo de sus derechos fundamentales invocados como violados y, en consecuencia, pide que se deje sin efecto el auto de 22 de mayo de 2019, proferido por el Consejo Superior, dentro del conflicto negativo de competencias identificado con el número único de radicación 2018-00508-00, en los siguientes términos: “[…] 1.
DECALARAR que la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al acceso a la administración de justicia de la sociedad comercial CRA S.A.S, al proferir el auto de 22 de mayo de 2019, notificado personalmente el 15 de agosto del mismo año, que resolvió el conflicto de competencias suscitado entre el Juzgado 13 Administrativo de Cartagena y el Juzgado Promiscuo del Circuito de Turbaco, Bolívar, en el trámite de la demanda incoada por CRA S.A.S. en contra del Municipio de Calamar. 2.
Por consiguiente, TUTELAR los derechos fundamentales de la sociedad CRA S.A.S, dejando sin efectos la aludida providencia de fecha del 22 de mayo de 2019, declarando nulas todas las actuaciones posteriores, pues la decisión así adoptada configuró una causal insaneable de nulidad, esto es, la falta de jurisdicción por el factor subjetivo, el cual es insubsanable. 3.
Y, en consecuencia, ORDENAR al Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, que se sirva de proferir una nueva providencia dentro del conflicto de competencias precitado, atendiendo a los argumentos expuestos en esta acción y los que señale pertinentes, conminándolo a que asigne la competencia a quien legalmente corresponde conforme al objeto de la controversia y las partes involucradas, esto es, al Juzgado 13 Administrativo de Cartagena, para que proceda de forma expedita a realizar el análisis de admisión de la demanda promovida por CRA S.A.S, sin mayores dilaciones. […]”.
I.4.- Defensa I.4.1.- El Consejo Superior solicitó que se declare la improcedencia del amparo solicitado. Indicó que en el caso sub examine no se está en presencia de ninguna de las causales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales ni tampoco se logró demostrar la presunta vulneración de los derechos invocados por el actor.
II.
FUNDAMENTOS DEL FALLO IMPUGNADO La Sección Cuarta, mediante sentencia de 12 de diciembre de 2019, denegó las pretensiones de la demanda. Adujo que la decisión objeto de controversia obedece a un criterio de interpretación por parte del Consejo Superior, que es el órgano competente para dirimir los conflictos de competencias de conformidad con lo establecido en el auto 278 de 29 de julio de 2015, proferido por la Corte Constitucional.
Señaló que en el caso sub examine no se evidencia una situación que requiera la intervención del juez de tutela, máxime si se tiene en cuenta que el reproche expuesto por el actor se circunscribe a un debate meramente legal, que versa sobre la interpretación y aplicación que la autoridad judicial accionada realizó sobre la normativa aplicable al caso concreto.
Aseguró que lo resuelto en el conflicto objeto de controversia no comporta una afectación negativa de los derechos del actor, por cuanto la decisión adoptada no le impide ejercer el derecho de acción ni influye en la prosperidad de las pretensiones de la demanda. III.
FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN El actor solicitó que se revoque la decisión proferida por la Sección Cuarta y, en su lugar, se accedan a las pretensiones. Manifestó que el a quo omitió verificar el protuberante yerro en que incurrió el Consejo Superior con la justificación que lo pretendido era controvertir la aplicación de una normativa y su interpretación legitima por el juez competente.
Sostuvo que la autoridad judicial accionada aplicó un precepto normativo de exclusión de competencia jurisdiccional cuando no existía un supuesto fáctico para hacerlo. Indicó que en la demanda que dio origen al conflicto negativo censurado se persigue la responsabilidad extracontractual del Municipio y no de otra autoridad, con ocasión del siniestro que motivó el pago de la indemnización que se pretende recobrar, por lo que, a su juicio, resulta equívoco desconocer la competencia natural de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia La Sala es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo previsto en el artículo 1º del Decreto 1983 de 30 de noviembre de 2017 y en virtud del artículo 2º del Acuerdo número 377 de 11 de diciembre de 2018 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de las acciones de tutela entre las Secciones; y del artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 de la misma Sala, que asigna a esta Sección el conocimiento de las acciones de tutela.
Generalidades de la acción de tutela contra providencia judicial Un primer aspecto que interesa resaltar, es que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012 (Expediente núm. 2009-01328, Actora: Nery Germania Álvarez Bello, Consejera ponente doctora María Elizabeth García González), en un asunto que fue asumido por importancia jurídica y con miras a unificar la jurisprudencia, consideró que es procedente la acción de tutela contra providencias judiciales, cuando se esté en presencia de la violación de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente.
En sesión de 23 de agosto de 2012, la Sección Primera adoptó como parámetros jurisprudenciales a seguir, los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de otros pronunciamientos que esta Corporación o aquella elaboren sobre el tema, lo cual fue reiterado en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con ponencia del Consejero Jorge Octavio Ramírez Ramírez (Expediente núm. 2012-02201- 01).
En la mencionada sentencia la Corte Constitucional señaló los requisitos generales y especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, así: “[…] Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes: a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable.
De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.
No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible.
Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela.
Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas. … Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas.
En este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante se explican. a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. i. Violación directa de la Constitución […]”. (Resaltado fuera del texto original). Los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales La Sala observa que en el presente caso se cumple con el requisito de la relevancia constitucional, por cuanto la parte actora plantea con suficiente carga argumentativa las razones por las cuales, en su criterio, se han vulnerado sus derechos fundamentales; contra la decisión cuestionada no proceden recursos y tampoco se estructuran las causales de los recursos extraordinarios de revisión (artículo 248 y ss. del CPACA) y unificación de jurisprudencia (artículo 256 y ss., ídem); la acción de tutela se interpuso en un plazo razonable[8] y, por último, la solicitud identifica los hechos y derechos que se estiman lesionados.
Verificado lo anterior, corresponde examinar si la autoridad judicial accionada vulneró los derechos fundamentales invocados por el actor. Análisis del caso concreto En el presente caso, el CENTRO DE RECUPERACIÓN Y ADMINISTRACIÓN DE ACTIVOS S.A.S. pretende que se deje sin efecto el auto de 22 de mayo de 2019, proferido por el Consejo Superior, dentro del conflicto negativo de competencias identificado con el número único de radicación 2018-00508-00.
A la citada providencia se le atribuye la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al acceso a la administración de justicia, por cuanto, a juicio del actor, el Consejo Superior incurrió en los defectos sustantivo y desconocimiento del precedente jurisprudencial, por cuanto: i) interpretó erróneamente el numeral 1º, del artículo 105 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA- y; ii) pasó por alto las sentencias de 2 de mayo de 2002 y 16 de diciembre de 2005, proferidas respectivamente por el Consejo de Estado y la Corte Suprema de Justicia, dentro de los expedientes identificados con los números únicos de radicación 1995-03251-01 y 1999-00206-01.
La presente acción de tutela fue resuelta en primera instancia por la Sección Cuarta que, mediante sentencia de 12 de diciembre de 2019, denegó las pretensiones de la demanda, debido a que consideró que la decisión objeto de controversia obedece a un criterio de interpretación por parte del Consejo Superior que es el órgano competente para dirimir los conflictos negativos de competencias de conformidad con lo establecido en el auto 278 de 29 de julio de 2015, proferido por la Corte Constitucional.
La parte actora impugnó la decisión de primera instancia e indicó que en la demanda que dio origen al conflicto negativo objeto de controversia se persigue la responsabilidad extracontractual del Municipio, con ocasión del siniestro que motivó el pago de la indemnización que se pretende recobrar, por lo que, a su juicio, resulta equívoco desconocer la competencia natural de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
En tales circunstancias, a la Sala le corresponde determinar si en el caso sub examine la autoridad judicial incurrió en los defectos alegados al atribuirle la competencia para conocer de la demanda instaurada por el actor contra el Municipio, a la jurisdicción ordinaria. Se extrae del expediente de tutela que, mediante auto de 22 de mayo de 2019[9], el Consejo Superior dirimió el conflicto negativo suscitado entre el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Cartagena y el Juzgado Primero Promiscuo del Circuito de Turbaco, para conocer de la demanda instaurada por el actor, asignándosela a este último Despacho Judicial, al considerar lo siguiente: “[…] Objeto del conflicto.
El objeto del conflicto radica en determinar a cuál jurisdicción compete el conocimiento de la demanda incoada por el apoderado judicial de la sociedad comercial Centro de Recuperación y Administración de Activos CRA. S.A.S, con pretensiones de reparación directa, con el objeto que se declare responsable extracontractual, administrativa y patrimonialmente a la Nación – Municipio de Calamar, por los perjuicios generados por el pago de la indemnización que efectuó Seguros Condor S.A. a favor del Banco Agrario de Colombia S.A, en virtud del siniestro de la póliza de cumplimiento núm. NC 149752 de 2005, suscrita entre el Municipio y la aseguradora, imputable al incumplimiento de sus obligaciones dentro del proyecto de mejoramiento de vivienda denominada El Yucal y Barranca Nueva, de conformidad con el radicado 421016400.
Del caso en concreto Por un lado tenemos que el artículo 104 de la Ley 104 de la Ley 1437 de 2011 por la cual se instituye el nuevo Código de Procedimiento Administrativos y de lo Contencioso Administrativo, señala la competencia de los Jueces Administrativos, en los siguientes términos: […] Es decir, que por medio del criterio orgánico es necesario mirar la naturaleza jurídica de la entidad que realizó la actividad causante del daño: si ésta es privada conocerá la Jurisdicción Ordinaria, pero si es pública con más de un 50% de capital del Estado necesariamente tendrá que intervenir la Jurisdicción Contenciosa Administrativa.
Por su parte, para incoar la acción de reparación directa por falla en el servicio, consagrada en el artículo 140 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, tendrá que mediar en el conflicto una entidad de naturaleza jurídica pública. […] No obstante, comparte la Sala lo expuesto por el Juzgado Décimo Tercero Administrativo del Circuito de Cartagena, en el presente asunto y es que la demanda va dirigida al recobro de lo pagado, por haberse hecho efectiva la póliza de cumplimiento tomada por el municipio de Calamar a favor del Banco Agrario, por la declaratoria del siniestro.
Lo que se observa es que el demandante, Centro de Recuperación y Administración de Activos CRA. S.A. demandó en virtud de la cesión de crédito que le hiciera la Aseguradora Seguros Cóndor S.A, encontrándose ello dentro del giro ordinario de los negocios de la aseguradora, y se deriva directamente de los beneficios que implica subrogarse en el lugar pagador de un seguro.
Encontrándose ello de manera expresa, dentro de los asuntos que no conoce la jurisdicción contencioso administrativa, conforme el artículo 105 del CPACA, cuando determina: […] En consecuencia, encuentra la Sala que la competencia para conocer del asunto está en cabeza de la jurisdicción ordinaria, representada en este caso por el Juzgado Primero Promiscuo del Circuito de Turbaco – Bolívar […]”.
(Resaltado fuera del texto). De los apartes del auto transcrito, la Sala observa que el Consejo Superior consideró que la demanda origen del conflicto negativo de competencias pretende el recobro de una suma de dinero hecha por Cóndor S.A. a título de indemnización al Banco, por la declaratoria de siniestro en un proyecto de mejoramiento de vivienda de interés social, el cual estaba cobijado por un póliza de cumplimiento tomada por el Municipio, lo que, a su juicio, tiene que ver directamente con la ejecución de un contrato de seguros suscrito por dicha entidad territorial en calidad de tomador y la aseguradora.
Descendiendo al caso concreto, se extrae del escrito de impugnación que el actor lo que persigue presuntamente es la responsabilidad extracontractual del Municipio, con ocasión del siniestro que motivó el pago de la indemnización que pretende recobrar, por lo que, a su juicio, la competencia está en cabeza de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
Por lo anterior, resulta necesario para la Sala realizar las siguientes precisiones: El artículo 104 del CPACA establece que procesos conoce dicha jurisdicción, en los siguientes términos: “Artículo 104: DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO: La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo esta instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en las Leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidad públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa. […] 4.
Los relativos a Los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado. […]” (Negrillas fuera del texto). Paso seguido, el artículo 105 ibidem refiere que asuntos están excluidos del conocimiento de tal jurisdicción, entre ellos: “Artículo 105.
Excepciones. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no conocerá de los siguientes asuntos: 1. Las controversias relativas a la responsabilidad extracontractual y a los contratos celebrados por entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras, aseguradoras, intermediarios de seguros o intermediarios de valores vigilados por la Superintendencia Financiera, cuando correspondan al giro ordinario de los negocios de dichas entidades, incluyendo los procesos ejecutivos […]”.
(Negrillas fuera del texto). Obsérvese entonces que, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no está instituida para conocer de las controversias suscitadas de los contratos celebrados por entidades públicas que, tengan el carácter de instituciones financiera, aseguradoras, intermediarios de seguros o intermediarios de valores vigilados por la Superintendencia Financiera y, que se ventilen actos y/o giros ordinarios propiamente de sus negocios[10], esto es, actividades que constituyen el objeto social de la entidad o que se relacionan intrínsecamente con este.
En el presente caso, según se extrae del expediente de tutela, el actor instauró la demanda contra el Municipio en virtud de la cesión del crédito y/o cartera que le fue transferida por la aseguradora, dentro de los actos propiamente de sus negocios, en el que este se subrogó en el lugar del pagador y persiguió el cobro de lo pagado al Banco, situación que encuadra en el escenario antes planteado.
Ahora bien, si bien el actor indica que lo que realmente persigue es la responsabilidad extracontractual del Municipio con ocasión del siniestro que motivó el pago de la indemnización que pretende recobrar, se observa que tal resarcimiento fue el resultado del cumplimiento de una póliza de seguro tomada por este a favor del Banco, para garantizar los perjuicios derivados del incumplimiento de un proyecto de mejoramiento de vivienda, lo cual tiene que ver directamente con la ejecución de un contrato de seguros, sin que pueda hablarse de un proceso de reparación directa, pues no hay acción u omisión extracontractual por parte de la entidad territorial que hubiere generado un daño al actor.
En consecuencia, es evidente que la parte demandada interpretó adecuadamente la normativa que regula las competencias de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, pues si bien, por regla general, es de su resorte conocer de los asuntos relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública, se excluyen algunas controversias como la surgida en el caso sub examine, contenida en el inciso 1º, del artículo 105 del CPACA.
Al respecto, vale la pena traer a colación las consideraciones expuestas por el Juzgado Décimo Tercero Administrativo del Circuito de Cartagena, en el proveído de 30 de octubre de 2017[11], que fueron atendidas por el Consejo Superior en el auto objeto de controversia, en el que sostuvo: “[…] Revisada la demanda, se advierte que la misma está encaminada a la reparación de los perjuicios ocasionados por el pago de una suma de dinero, hecha por Seguros Cóndor a título de indemnización a favor del Banco Agrario de Colombia S.A, con ocasión a la declaratoria de siniestro, mediante Resolución núm. 175 de 2008, confirmada mediante Resolución núm. 133 de 2009, proferidas por el Banco Agrario, por la indebida inversión de los recurso del proyecto de vivienda de interés social denominado El Yucal y Barranca Nueva, del contrato suscrito por dicha entidad bancaria con el Municipio de Calamar.
Lo anterior, denota claramente que la demanda va dirigida a él recobro de lo pagado por haberse hecho efectiva la póliza de cumplimiento tomada por el Municipio de Calamar a favor del Banco Agrario, por la declaratoria de siniestro, lo cual tiene que ver directamente con la ejecución del contrato de seguros suscrito por el Municipio en su calidad de tomador y Seguros Cóndor como aseguradora. […] Por lo anterior, es claro entonces que la jurisdicción contencioso administrativa no posee competencia para dirimir el conflicto planteado por la sociedad demandante, pues tal y como se dijo en precedencia, lo que se pretende por él es el recobro de la indemnización pagada por la aseguradora por haberse hecho efectiva la póliza tomada por el municipio para garantizar por perjuicios derivados del incumplimiento del contrato suscrito por este con el Banco Agrario, lo cual corresponde al giro ordinario de los negocios de la aseguradora que cedió la cartera a la hoy demandante, y se deriva directamente de los beneficios que implica subrogarse en el lugar del pagador de un seguro […]”.
Por último, se extrae del escrito de tutela que el actor considera que el Consejo Superior desconoció el precedente jurisprudencial trazado sobre la materia, entre ellas, las sentencias de 2 de mayo de 2002 y 16 de diciembre de 2005, proferidas respectivamente por el Consejo de Estado y la Corte Suprema de Justicia, dentro de los expedientes identificados con los números únicos de radicación 1995-03251-01 y 1999-00206-01, no obstante, tales providencias no tenían por qué ser tenidas en cuenta en la decisión cuestionada, toda vez que corresponden a situaciones disímiles analizadas en procesos de otra naturaleza y, que además, hacen referencia la primera a la presunta responsabilidad del estado por hechos de terceros en una vía pública en la que medió una aseguradora y, en la segunda, se hace alusión a la prescripción del contrato de seguros y la normativa que lo contempla.
Consecuente con lo anterior, se confirmará el fallo impugnado, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley FALLA PRIMERO: CONFIRMAR el fallo impugnado, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Notificar a las partes por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala, en la sesión del día 6 de febrero de 2020. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidenta HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS ----------------------- [1] En adelante Sección Cuarta. [2] En adelante CRA. [3] En adelante Consejo Superior. [4] En adelante Cóndor S.A;
“Compañía de seguros sometida a la inspección y vigilancia de la Superintendencia Financiera de Colombia”. [5] Resolución núm. 1482 de fecha 5 de agosto de 2013 “Por la cual se ordena la toma de posesión sobre los bienes, haberes y negocios de la sociedad el CÓNDOR S.A”, y Resolución núm. 2211 de 5 de diciembre de 2013 “Por la cual se ordena la liquidación forzosa administrativa de CÓNDOR S.A. COMPAÑÍA DE SEGUROS GENERALES”, expedidas por la Superintendencia Financiera de Colombia. [6] En adelante Municipio. [7] En adelante Banco. [8] Así lo determinó la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014 (Expediente nro. 2012-02201, Consejero ponente: doctor Jorge Octavio Ramírez Ramírez). [9] Visible a folios 24 a 25. [10] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto de 2 de abril de 2019, expediente identificado con el número único de radicación 2017-01353-01, M.P. María Adriana Marín, sostuvo: […] De acuerdo con el contenido de las disposiciones antes transcritas se colige que, por regla general, es competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer de los asuntos relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública, salvo las excepciones contempladas en el artículo 105, dentro de las que se incluyeron las controversias relativas a los contratos celebrados por entidades públicas del sector financiero, cuando corresponda al giro ordinario de los negocios de dicha entidad.
Sobre la noción a la que hace referencia la expresión “giro ordinario de los negocios”, el Consejo de Estado ha determinado en su jurisprudencia que ésta guarda relación con todas aquellas actividades que constituyen el objeto social de la entidad o que se relacionan intrínsecamente con este. En otras palabras, son las tareas y/o labores, principales o conexas, que desarrolla la entidad para cumplir su función misional De acuerdo con la explicación realizada por esta Sección del Consejo de Estado, para que en el caso bajo análisis se concrete la excepción legal contenida en el numeral primero del artículo 105 del CPACA, es menester que se configuren tres presupuestos, a saber: i) que se trate de una controversia relativa a contratos celebrados por entidades públicas, ii) que la entidad pública implicada tenga el carácter de institución financiera, aseguradora, intermediaria de seguros o intermediaria de valores vigilada por la Superintendencia Financiera, y iii) que el acto en disputa corresponda al giro ordinario de los negocios de la entidad, esto es, que guarde relación con su objeto social o con las funciones catalogadas como financieras por la ley o sea conexo a estas, para su desarrollo o ejecución […]”. [11] “[…] Primero: Remitir el proceso al Juzgado Promiscuo del Circuito de Turbaco que corresponda en reparto, previa cancelación de su radicación […].”